sábado, 25 de junio de 2016

El plan nacional de desarrollo hasta 2030: ¿cuál debería ser “la prioridad” entre las prioridades?


Por Pedro Monreal, Cuba Posible

¿Qué desea mantenerse y qué intenta cambiarse en Cuba? La visión de la nación para 2030 contenida en el plan nacional de desarrollo responde esa pregunta sin ambigüedad: se anhela mantener el socialismo y se intenta superar el subdesarrollo. Para expresar la visión de la nación, el documento oficial utiliza seis conceptos -soberanía, independiente, socialista, democrática, próspera y sostenible-, pero de manera sintética el plan consiste en una fórmula conocida: utilizar el Estado socialista como dispositivo “desarrollista”(1). La pregunta sería entonces, ¿cuál es la propuesta novedosa a la que debemos prestar atención esta vez?

Conviene aclarar que no se trata de que el socialismo sea considerado en el documento del plan simplemente como un instrumento y el desarrollo como la meta. El socialismo perfeccionado se concibe también como un resultado deseado del plan. Igualmente, el desarrollo –una vez que se avance en ese proceso- se asume que funcionaría como un instrumento para consolidar el socialismo. Ciertamente, el plan contempla la complejidad de esas interrelaciones. No obstante, cuando intentamos comprender el camino por recorrer en los próximos 15 años hay algo que debería ser asumido inequívocamente: el socialismo ya existe en Cuba, pero el desarrollo parece estar todavía muy alejado. Se entiende que esto es una obviedad, pero hay que asegurarse de que sea tomada en cuenta.

Las prioridades y la secuencia

La eventualidad de que el desarrollo logre influir positivamente en el socialismo cubano pudiera demorar, pues las probabilidades de que el país continúe siendo un país subdesarrollado en el año 2030 parecen ser razonablemente altas. Alcanzar el desarrollo pudiera tomar más tiempo. Con esto no se intenta hacer un pronóstico, pero la extrema complejidad del desarrollo contemporáneo se encuentra bien acreditada. Generalmente se considera que, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, ningún país ha logrado desarrollarse en un plazo de 15 años, a partir del momento en que se adoptó una estrategia(2).

En el caso de una posible influencia en sentido inverso (el socialismo como factor de desarrollo), el problema central es que no hay razones para asumir que el plan de desarrollo pueda funcionar bien si previamente no se cuenta con un Estado socialista que posea las capacidades específicas que permitan que la promoción del desarrollo sea una de sus funciones esenciales(3). Aunque no existe una definición universalmente compartida respecto a la capacidad estatal para el desarrollo, en este texto esa capacidad se concibe, sucintamente, como la pericia de las instituciones del Estado para implementar de manera efectiva los objetivos de desarrollo nacional.

La capacidad estatal para conducir el proceso de desarrollo incluye, como mínimo, desenvoltura institucional en las siguientes cinco dimensiones: a) mantenimiento de un Estado de derecho capaz de asegurar los derechos y deberes de la ciudadanía; b) capacidad administrativa (aptitud para desarrollar políticas, para producir y distribuir bienes públicos, y para regular actividades económicas, políticas y sociales); c) gestión efectiva de las finanzas públicas y de los activos estatales; d) inversión en capital humano y en infraestructura; y e) preservación de la seguridad ciudadana, la paz y la soberanía nacional(4).

Esa capacidad estatal debe ser el punto de partida indispensable. Conviene recalcar esta circunstancia porque el punto de partida real en esta nueva carrera hacia el desarrollo que ahora intenta emprenderse en Cuba no parece ser el adecuado, al menos en términos de capacidades estatales. El punto de partida que hoy existe es un Estado socialista que, consciente de su capacidad para conservar el poder, admite simultáneamente sus limitaciones para implementar la necesaria transformación económica y social del país.

En un contexto socialista, el desarrollo es esencialmente una función del Estado y la magnitud del reto del desarrollo en Cuba no puede ser subvalorada. Si bien en algunos importantes aspectos sociales se han alcanzado significativas cotas de desarrollo (educación y salud) y también se han garantizado un grupo de condiciones básicas que favorecen el desarrollo (calificación laboral, seguridad interna, estabilidad política, soberanía nacional y ausencia de conflictos serios), el país presenta paralelamente un notable estado de deterioro económico que coexiste con agudos déficits sociales en áreas específicas, como es el caso de la vivienda.

Ha existido un reconocimiento explícito de que el principal dispositivo “desarrollista” con que pudiera contar el país –el Estado socialista que realmente existe, no el descrito en la “visión de país”- no se encuentra a la altura de la tarea propuesta. Con un 58 por ciento de las empresas estatales funcionando “deficiente y mal”, con una marcada insolvencia para organizar y regular mercados, particularmente los agropecuarios, y con una reconocida discapacidad para establecer la unificación monetaria y cambiaria, no hay mucho que pueda hacerse para impulsar con efectividad el desarrollo nacional; al menos por el momento. Ninguno de esos asuntos son problemas económicos puros. Son, esencialmente, problemas derivados de la ausencia de capacidad estatal. Por tanto, primero habría que hacer algo respecto a las capacidades de ese Estado.

En ese sentido, la secuencia es importante. El hecho de que cualquier aspecto de una estrategia de desarrollo –sus objetivos, la capacidad estatal, los ejes estratégicos, o los sectores estratégicos- sea mejorable durante el proceso de desarrollo, a veces en interacción positiva con otros aspectos, no debe ser asumido como que todos esos componentes pueden ser incorporados en un plan de desarrollo, desde el inicio, con un bajo nivel de perfeccionamiento. Hay cosas que deben estar resueltas primero –al menos a un nivel básico- antes de intentar implementar ejes estratégicos y sectores estratégicos. En jerga de alpinistas, sin contar con un buen campamento base, no es posible ascender una cima de ocho mil metros.

La capacidad estatal asumida como un eje estratégico: ¿desliz de concepto y de método?
En materia de capacidad estatal, los tres documentos que han sido sometidos a consulta (conceptualización, plan y glosario de términos) adolecen de fallas conceptuales y de método. Esos deslices son especialmente visibles en la manera en que los documentos abordan dos nociones claves relativas a la capacidad estatal: la cuestión de los “ejes estratégicos” y la “institucionalidad” (marco institucional).

En el plano conceptual existe un desliz común: ambos términos han sido definidos esencialmente desde una perspectiva económica, lo cual tiene un efecto reduccionista en la conceptualización del desarrollo, que no es simplemente un proceso económico. Un eje estratégico de desarrollo no debería ser definido tomando como criterio “decisivo” su “capacidad de arrastre y/o empuje”, algo que parece derivarse directamente del enfoque de “encadenamientos” de Albert Hirschman(5). La institucionalidad del desarrollo tampoco debería ser definida como “el marco institucional de la actividad económica que abarca el conjunto de organizaciones administrativas del país, así como las leyes, regulaciones económicas y contratos”, algo que parece ajustarse a la teoría económica institucional de Douglass North(6).

Limitarse a “empaquetar” conceptualmente ambos términos fundamentalmente a partir de la teoría económica, como hacen los documentos en discusión, equivale a desconocer el vigoroso cuerpo teórico que la sociología, los estudios históricos y las ciencias políticas contemporáneas han logrado construir respecto a la institucionalidad del desarrollo(7). Aquí se aprecia un déficit conceptual que debería ser resuelto para enriquecer la calidad de la propuesta del plan hasta 2030.

A nivel metodológico, representa un desliz haber asumido que un “gobierno eficaz y socialista e integración social” (presentado como el primer eje estratégico) puede ser “una expresión sintética del resultado del balance de las debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades”. En realidad, la comprensión adecuada de la gobernanza y de la capacidad estatal para el desarrollo no puede ser alcanzada mediante un método tan limitado como es una matriz DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades). Probablemente ello refleje el intento –que considero inapropiado-, de extrapolar al plano de la estrategia de desarrollo (que es una cuestión política) un instrumento analítico (la matriz DAFO), que en realidad se ajusta mejor a otro tipo de planificación estratégica (más del tipo gerencial). No se niega la utilidad que la matriz DAFO pudiera tener respecto a otros componentes de la estrategia. De hecho, pudiera ser un instrumento analítico adecuado en relación con otros ejes, como es el caso de la “transformación productiva e inserción internacional” (eje 2) o de la “infraestructura” (eje 3). Sin embargo, la determinación de la función de la capacidad estatal en el desarrollo rebasa, ampliamente, la fase de diagnóstico en la que usualmente se aplica la matriz DAFO.

En el ámbito de la capacidad estatal se necesitan, por tanto, métodos de análisis más poderosos y variados que permitan articular una propuesta estratégica. Tales métodos incluyen, entre otros, el análisis estadístico que permita “estilizar” datos relativos a los tipos de organizaciones que generan medidas que contribuyen a crear capacidades estatales, la investigación cualitativa acerca de esas medidas, y los “estudios cruzados” relativos a las características y efectividad de la capacidad estatal en diversos territorios del país(8).

Incidentalmente, llama la atención que en un punto como el relativo a “gobierno eficaz y socialista e integración social” se haga referencia al empleo de una matriz DAFO, que esencialmente es un ejercicio analítico subjetivo, basado en opiniones de los participantes, y que no se haga referencia al análisis del experimento aplicado en las provincias de Mayabeque y Artemisa, los cuales pudieran haber proporcionado datos objetivos para el análisis que condujo a la preparación de los documentos. En esos territorios se ha aplicado, desde 2011, de manera experimental, la separación de la dirección de los consejos de la administración y de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular, con el objetivo de valorar la pertinencia de su generalización en el resto del país. La elaboración del plan de desarrollo hasta 2030 debió haber proporcionado el espacio para tal valoración, pero los documentos no ofrecen información al respecto.

Sugerencias

El corolario de lo expuesto pudiera resumirse en tres sugerencias:

a) Elevar el estatus programático de la formulación relativa a un “gobierno eficaz y socialista e integración social” y asumirla como un componente diferenciado del plan, en vez de presentarla simplemente como un eje estratégico más. Preferiblemente, debería considerarse la posibilidad de agregar un epígrafe nuevo en el documento del plan, a continuación de la introducción, que pudiera titularse “El desarrollo nacional como función esencial de un gobierno eficaz y socialista”. Se trata de un asunto que no representa meramente una posible dirección del esfuerzo del desarrollo, sino que constituye el cimiento de cualquier esfuerzo de desarrollo. Sin un Estado capacitado para asumir esa función esencial –que no se le deja ni al gran capital, ni al mercado- el desarrollo socialista nunca sería alcanzado. Es algo que no es equivalente a los demás aspectos que se definen como “ejes estratégicos”. Es más importante que estos y debe existir primero, para poder trabajar con eficacia en las direcciones que los ejes representan.

b) Corregir la “inclinación” economicista de la actual conceptualización que existe en los documentos respecto a temas claves que definen la capacidad estatal y el papel de las instituciones en el desarrollo.

c) Definir con mayor precisión que las dimensiones prioritarias para el fortalecimiento de la capacidad estatal son aquellas en las que los problemas actuales son evidentes: Estado de derecho para asegurar mejor la materialización de derechos y deberes ciudadanos; capacidad administrativa; gestión efectiva de las finanzas públicas y de los activos estatales; y la inversión en capital humano y en infraestructura.

Conclusión
“La actualización” no debería ser entendida como un diseño para transformar la economía, sino como un programa para cambiar el Estado, en el sentido de hacerlo más “capaz” en relación con las tareas del desarrollo. Aquí no son suficientes los enunciados generales ni una visión de futuro. Se requieren acciones concretas y eficaces en el corto y mediano plazos. “La actualización” las ha incorporado en su programa y ha logrado avanzarse en áreas específicas, pero se mantienen importantes déficits de capacidad estatal para acometer el desarrollo. El plan hasta 2030 debería asumir la solución de esos déficits como la prioridad entre las prioridades. Cualquier otra reflexión sobre ejes y sectores estratégicos, es secundaria. El desarrollo no va a despegar jamás si no se cuenta con el dispositivo “desarrollista” adecuado.

Notas:

1- El término ha sido puesto entre comillas para denotar que no se refiere a la acepción estricta que tiene ese término en los marcos del desarrollismo económico (estructuralismo), ni en relación con la teoría política del estado desarrollista, asociada al estudio del desarrollo en el sudeste asiático. Aquí el uso del término simplemente denota un estado interesado en promover el desarrollo.

2- La afirmación no es consensualmente aceptada pero aun así revela el carácter excepcional e infrecuente del desarrollo contemporáneo.

3- Existe la opinión –en realidad predominante en muchos países- de que el desarrollo no debe ser una función del Estado sino del capital y del mercado, pero obviamente esa no es la posición que se adopta en este texto.

4- Ghani, A., C. Lockhart y M. Carnahan (2005) Closing the Sovereignty Gap: An Approach to State-Building, Working Paper No. 253, London: ODI.

5- Hirschman, Albert O. “A Generalized Linkage Approach to Development, with Special Reference to Staples”. Economic Development and Cultural Change, suppl. Supplement25 (Aug 1, 1977): 67.

6- Douglass C. North. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Washington University, St Louis. 1991.

7- Entre numerosos autores, pudieran mencionarse Peter Evans, Alice Amsdem, Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, Verena Fritz y Alina Rocha Menocal.

8- Antonio Savoia and Kunal Sen. “Measurement and evolution of state capacity: exploring a lesser known aspect of governance”. ESID Working Paper No. 10. 2012.

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