jueves, 10 de noviembre de 2016

Incentivos a la inversión extranjera: ¿necesidad o despilfarro?

noviembre 10, 2016


Foto: Jorge Luis Baños / IPS

Se le atribuye a Mark Twain haber dicho que “lo único seguro en la vida son la muerte y los impuestos”; sin embargo, sabemos que respecto a los impuestos existen notables excepciones. En realidad, “incentivar” la inversión extranjera mediante la exoneración de impuestos es parte de la “normalidad” de la economía global. De hecho, la ley de inversión extranjera de Cuba contempla ese tipo de incentivos.

La concesión de ventajas fiscales que reducen sustancialmente o que eliminan los impuestos a la inversión extranjera se ha convertido en una letanía que repiten inversionistas, funcionarios y consultores. También una parte de los académicos. Se mencionan, fundamentalmente, dos factores que justificarían ponerle una “alfombra roja” al capital extranjero en materia impositiva. Primero, que la exoneración de impuestos atrae capital foráneo. Segundo, que la inversión extranjera contribuye al desarrollo.

Pero ambas cosas no son resultados que se consiguen infaliblemente, como si se tratase de la ley de la gravedad. Cuando un gobierno decide agasajar a la inversión extranjera con menores o con ningún impuesto, ese gobierno normalmente no tiene la menor idea acerca de si efectivamente arribará más capital extranjero al país; y mucho menos puede saberse, anticipadamente, si la inversión extranjera tendrá un impacto concreto en el desarrollo, algo que no es automático. Muchos países del mundo reciben inversión extranjera y no logran avanzar ni un milímetro hacia el desarrollo.

De lo único que se puede tener certeza cuando se concede una ventaja fiscal de ese tipo es de dos cosas: a) el inversionista pagará un mínimo, o ningún, impuesto, y b) el presupuesto nacional verá reducidos sus ingresos en la misma cantidad en que la inversión extranjera deje de pagar impuestos.

De manera totalmente segura, eso es lo único que hay. Existe un cúmulo de evidencia, basada en estudios de casos, que indica que la exoneración de impuestos a la inversión extranjera no tiene un impacto positivo ni en el incremento de los montos de capital recibidos, ni en el proceso de desarrollo.

Esto no excluye que existan situaciones específicas de efectos positivos. Tampoco se trata de que haya un consenso entre los especialistas sobre la falta de correlación positiva entre las ventajas fiscales y la dinámica de la inversión extranjera, pues los expertos no han arribado a un consenso en este tema. No obstante, ni las excepciones ni la falta de consenso pueden ser interpretadas, en modo alguno, como justificaciones para una receta universal de ventajas fiscales al capital extranjero, en el entendido de que estas son cruciales para el desarrollo nacional. Los hechos concretos parecen indicar, de manera reiterada, que tal receta simplemente no encuentra un fundamento válido en los hechos.

Una serie de estudios publicados en los últimos años por la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) —una entidad nada sospechosa de tener posiciones marxistas o radicales—, ha identificado como un problema preocupante lo que denomina como “incentivos fiscales despilfarradores” que erosionan la base económica de muchos países. Por ejemplo, el informe “OECD Report to G20 Development Working Group on the Impact of Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) in Low Income Countries (2014)” plantea que las ventajas impositivas, incluyendo las exoneraciones de impuestos corporativos en zonas económicas especiales, continúan reduciendo los ingresos de los países y que esas medidas hacen muy poco para atraer inversión, y donde ello ocurre, generalmente se produce a expensas de la inversión interna.

Entre otras investigaciones, la OECD cita un estudio en el Caribe Oriental, donde “el efecto de los sistemas impositivos beneficiosos para la inversión extranjera directa (IDE) parecen haber sido muy modestos”. A la par, un estudio realizado en África Central y Occidental no pudo “identificar relación alguna entre la exoneración impositiva y la inversión”.

La OECD llama igualmente la atención acerca de que “los incentivos impositivos ocuparon el lugar número 11 (entre 12 factores citados) que influyeron en la decisión de la inversión extranjera”, de acuerdo con las respuestas recolectadas de 7 000 empresas establecidas en 19 países africanos, en una encuesta realizada por la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).

La OECD también indica que los resultados de la “Encuesta sobre la Motivación de los Inversionistas” muestra que hay países donde más del 90 por ciento de los inversionistas hubiesen invertido de todas maneras, aunque no se les hubiesen otorgado exoneraciones impositivas. Pudiera citarse un sinnúmero de otros estudios que confirman conclusiones similares.

Es decir, exonerar impuestos parece no tener mucho peso en las decisiones de “localizar” inversión extranjera. Obviamente, los inversionistas extranjeros tomarán ventaja de cualquier incentivo que graciosamente puedan darles los gobiernos y, de hecho, harán cabildeo para lograrlo, pero eso es muy diferente a asumir que la exoneración impositiva es un factor determinante de la inversión. Una cosa es la codicia del inversionista y otra bien distinta es la adhesión a nociones económicas de dudosa fiabilidad que son falsamente presentadas como ciencia.

¿Cómo explicar, entonces, que los gobiernos hagan caso omiso a una evidencia que, siendo tan abundante, debería ponerlos en guardia en materia de exoneraciones impositivas a la inversión extranjera?

¿Si no es en la evidencia, dónde encuentran entonces los funcionarios los fundamentos concretos que los llevan a redactar regulaciones y leyes de inversión extranjera que incluyen exoneraciones fiscales?

¿Cuáles son los datos cuantificables creíbles que justificarían que los supuestos beneficios de la exoneración fiscal para la inversión extranjera compensarían el impacto negativo que siempre tiene sobre el desarrollo una disminuida capacidad presupuestaria para apoyar la inversión social?

¿Será acaso que los gobiernos asumen que sus países son tan excepcionales que lo que no funciona en muchas otras partes sí pudiera ser efectivo en sus circunstancias nacionales?

Todas estas preguntas tienen relevancia para el diseño de políticas económicas y estrategias de desarrollo económico y social. ¿Han sido respondidas convincentemente en el caso de Cuba?

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