Por Jorge Mario Sanchez Egozcue
Introducción.
La
economía cubana es significativamente dependiente de las importaciones, el
continuo incremento en la última década en el nivel de estas y en el déficit
comercial llegó a convertirse en uno de los problemas neurálgicos del país, que
precisa de soluciones urgentes y cambios profundos en las visiones y el modo de
hacer heredados. Al propio tiempo, para obtener sus ingresos, la Isla también tiene una
sensible dependencia a corto plazo de los ingresos generados por las
exportaciones, como resultado de su acceso restringido a fuentes alternativas
de financiamiento y de los ritmos relativamente bajos de inversión foránea de
cara a las necesidades de renovación tecnológica, formación de capacidades y de
infraestructura a mediano plazo. De tal manera, esta dualidad de tensiones en
conjunción con altos déficits comerciales constituye de hecho uno de los retos
clave a resolver para lograr la estabilidad económica del país, acabar de
encontrar una senda de crecimiento que se traduzca en mejoras efectivas de la
prosperidad ciudadana que permita sacar al país del circulo vicioso de bajos
salarios-baja eficiencia, así como para poder concretar las proyecciones
futuras de crecimiento sobre bases competitivas.
Comparada
con sus vecinos regionales, Cuba destaca por las especificidades que le
diferencian de modo sustancial en sus relaciones comerciales internacionales.
Entre estos rasgos están, una orientación geográfica en sus principales socios
comerciales que contrasta radicalmente la tradicional alineación caribeña y
centroamericana hacia su mercado natural -los Estados Unidos-, lo que se
refleja en el caso de los estados de la CARICOM en un comportamiento macroeconómico
altamente pro-cíclico con el de la economía norteamericana que no se repite en
la isla; otro rasgo es una creciente concentración del comercio, esencialmente
dependiente de condiciones exclusivas garantizadas por medio de acuerdos intergubernamentales
o por mecanismos especiales, así como algunos rasgos estructurales endémicos
que requieren con urgencia modificaciones, entre los que se encuentran: una propensión
crónica a la sobre-reacción importadora –consecuencia de las rigideces e insuficiencias
domésticas que han generado fuertes distorsiones en el empleo, los precios y la
eficiencia-, y una alta dependencia de insumos para la actividad económica.
Estos rasgos han condicionado como se dijo antes, una tendencia insostenible hacia
la acumulación de deuda comercial que ha llegado a constituir una de las
prioridades en las reformas emprendidas. Adicionalmente, hay una baja capacidad
de reacción a corto plazo para aprovechar los cambios favorables en el contexto
externo que incrementa la vulnerabilidad de la estabilidad económica y no puede
ser resulta dentro de los mecanismos y desbalances heredados de años
anteriores. Bajo estas condiciones, la gestión del comercio internacional
cubano debe navegar en un limitado espacio de maniobra tanto por las profundas
distorsiones en los precios internos como los obstáculos normativos y de
conceptos vigentes, a lo que se suman las dificultades asociadas al restringido
acceso al financiamiento externo y las presiones ejercidas por la política
norteamericana, agravadas por la predisposición
a la contracción en el crecimiento que se produce en respuesta a los ajustes en
la brecha externa.
A
pesar de estas presiones, resulta paradójico constatar que en comparación con
otras áreas o dimensiones de política económica donde ya se han introducido
importantes cambios a fin de fortalecer la autonomía de gestión, con avances de
peso para desmontar progresivamente los excesivos controles y distorsiones de
tipo burocrático, en el caso del sector del comercio exterior cubano parece estar
todavía entre aquellos en los que los cambios “de conceptos” y de “mentalidad”
serán introducidos / aplicados, en una etapa posterior, hasta tanto no se hayan
producido avances mínimos necesarios en la consolidación de los ajustes cambiarios,
en la gestión bancaria y de sub-contratación de las formas productivas no
estatales, antes de emprender la
flexibilización las condiciones de acceso al comercio, al menos como una
interpretación posible de lo sucedido hasta la fecha.
Otra
interpretación plausible es que bajo el amparo de la lógica necesidad de ir
aplicando de modo gradual y controlado las reformas, como parte del proceso de
aprendizaje y reevaluación de lo hecho, aún parece persistir en este campo una perniciosa
inercia cultural que parece ser el soporte de una actitud cauta y poco propensa
a asumir todavía algunas de las experiencias prácticas internacionales que han
sido exitosas para reactivar y modernizar el comercio exterior (manteniendo la
integridad de un plan estratégico de desarrollo nacional y recurriendo a
diferentes opciones que eviten derivar hacia procesos descontrolados de
liberalización), pudiéndose constatar que en la practica cotidiana, aún se
mantienen -de manera general-, modalidades de articulación de relaciones entre
los productores y los mercados, que constituyen prácticas todavía altamente
discrecionales y centralizadas. Esta situación ilustra acerca de la
importancia, no sólo de avanzar en la calidad de los procesos de diagnóstico y
articulación de consenso para las propuestas de solución a corto plazo, sino de
la necesidad de favorecer una ampliación y actualización de los referentes con
los que se está alimentando la visión de futuro actual.
El
contenido de este ensayo está estructura en cuatro secciones. En la primera se
presentan los rasgos estructurales -generales y específicos- del comercio
exterior cubano, los elementos comunes y las diferencias que lo distinguen del
referente Latinoamericano a partir de la orientación de los mercados que
conforman sus prioridades, la vulnerabilidad asociada a la dependencia del financiamiento externo, su patrón de
respuesta distorsionada ante los incrementos en los ritmos de crecimiento económico, que se manifiesta en
una predisposición crónica hacia una desproporcionada acumulación de deuda, para
citar los mas significativos. Una vez descritos los determinantes
estructurales, en la segunda sección se ahonda en la situación del contexto
interno, señalándose las fuentes de las tensiones y las direcciones
identificadas en los lineamientos para este sector; en la tercera sección se reseña
el desempeño coyuntural, tanto en el
comercio como los cambios en el entorno financiero, y finalmente se ofrece una
propuesta tentativa de diagnóstico sobre las limitaciones actuales identificadas
a partir de la caracterización realizada con vista a posibles adecuaciones futuras
en las políticas de reestructuración iniciadas en el sector.
El comercio
exterior cubano rasgos estructurales.
En el plano internacional, la evolución
de mediano-largo plazo (a partir del año 2000) del comercio cubano se
identifica por una posición global media-baja, con tendencia a retroceder en
relación con los resultados generales de América Latina y las dinámicas
mundiales, y al propio tiempo, destaca por un desempeño relativamente destacado
en los resultados alcanzados en las exportaciones de servicios a pesar del la
baja posición relativa en los valores del coeficiente exportador.
Si bien Latinoamérica es
reconocida como la región del mundo con mayor volatilidad financiera y
económica Hausmann and Gavin (1996), Caballero (2001), Guidotti, Rojas-Suarez,
Zahler (2004), esta volatilidad ha ido desplazándose paulatinamente hacia
niveles mas estables en el crecimiento y de menor incertidumbre financiera a
partir de los finales de los 90, en virtud de una relativa convergencia en los procesos de reformas (Rojas-Suarez, 2009)
introducidas con posterioridad a la ola de liberalizaciones de la década
precedente. Si bien esta convergencia en los medios contrasta con la diversidad
de resultados obtenidos, destaca que en estos procesos, el énfasis en las
reformas ha estado centrado en procesos de concertación antes que la
introducción por decretos, lo que ha reforzado el desarrollo de los mecanismos
descentralizados de colaboración entre los gobiernos, las instituciones y los
actores económicos, lo cual explica la estabilidad alcanzada en la continuidad
de los programas introducidos por periodos que rebasan los ciclos electorales
en la mayoría de los casos.
En el caso cubano, la dinámica en
este aspecto difiere en que la reestructuración económica comenzó –como
programa estratégico- una década después, esta se ha logrado a nivel macro y se
ha concretado en la agenda de los lineamientos y el trabajo de las comisiones
para el seguimiento de su implementación pero aún tiene por delante un largo
proceso de maduración en cuanto al fortalecimiento de los mecanismos de
coordinación transversales a nivel territorial, y en el caso del comercio
todavía esta completamente en manos del Estado, salvo en los casos de las
ventas domésticas de insumos al turismo donde se han comenzado a dar los
primeros pasos de descentralización.
En cuanto a la matriz
geográfica de los mercados, el comercio exterior cubano se distingue por un
perfil altamente concentrado en pocos países y bajo condiciones “especiales”,
lo que se traduce en una percepción de estabilidad singular, ya que no esta
asentada en niveles altos de eficiencia o competitividad demostrados sino que se sustenta en la continuidad de los
vínculos políticos que amparan algunos de dichos mecanismos especiales, razón
por la que la mayoría de los organismos internacionales especializados
atribuyen mayor peso a ese tipo de vulnerabilidad.
La participación de las
exportaciones cubanas en el comercio internacional de bienes y servicios sea a
nivel global o hemisférico es marginal, con una clara tendencia en los últimos
años a disminuir, perdiendo espacios ante otros competidores que han tenido
mejores resultados en alcanzar avances efectivos de competitividad, este rasgo
se aprecia en el retroceso en 20 años (de 1990-2010), en los ritmos de
crecimiento de las exportaciones de bienes, que en promedio retrocedieron en un
2% en comparación con un incremento a nivel internacional de un 8% según datos
de la CEPAL y la OMC. La diferencia está en
el desempeño de las exportaciones de servicios, que han tenido como se dijo
antes, incrementos notables, lo cual ha servido para compensar los resultados
en la balanza de cuenta corriente y enmascarar esta tendencia al retroceso, en
el mismo período, los ritmos de incrementos promedio cubanos en estos renglones
casi llegan a duplicar la media internacional (15% vs 8% respectivamente).
Los productos clave para la
estabilidad de las exportaciones son, el níquel entre las exportaciones de
bienes, y los servicios turísticos y profesionales. El níquel, como se sabe, es
altamente dependiente de la demanda internacional para poder mantener la
estabilidad en los precios, mientras que las exportaciones de servicios tienen
una composición doble, de un lado hay un componente relativamente mas volátil
vinculado a la estacionalidad y vulnerabilidad del turismo que depende de los
cambios en los ritmos de crecimiento económico de los países emisores (salvo el
caso del turismo de EE.UU. de ciudadanos norteamericanos y cubanos residentes,
que además es afectado por cambios en el clima político de la relación
bilateral), y de otro, las exportaciones de servicios profesionales que en
comparación es mucho mas estable, toda vez que descansa mayoritariamente en
acuerdos intergubernamentales.
La composición de las
exportaciones de bienes, vistas por grupos de productos, se caracteriza por una
alta concentración en los productos de la minería (18% de los 5.572.3 millones totales exportados en
el 2012)[1], seguidos por los de la
industria azucarera (8.5%), el tabaco (4%), la pesca (1.2%) y los productos
agropecuarios (0,4%), confirmándose la tendencia iniciada a mediados de los 90
de recomposición de la cartera exportadora mediante el reemplazo de los bienes
de origen agrícola por los productos de la minería, menos volátiles si se les
compara con las variaciones de precio de los alimentos en los mercados
mundiales, como resultado indirecto de la estabilidad en la demanda internacional,
empujada por las compras Chinas de materias primas y su creciente expansión
fuera de los mercados asiáticos hacia América Latina y África.
En el caso de las importaciones,
el comportamiento en el mismo periodo muestra resultados realmente
decepcionantes, a nivel internacional, los ritmos medios de crecimiento se
situaron en torno al 8% mientras que Cuba no pudo siquiera alcanzar el 2%
(CEPAL, 2012), lo que refleja con claridad las complejas dificultades que
enfrenta el país, desde el restringido acceso a financiamiento externo, el
elevado riesgo país por la explosiva acumulación de deuda externa, las
restricciones asociadas a las presiones económicas norteamericanas, hasta las
fallas de eficiencia internas, que son referidas en mayor detalle mas adelante.
La trayectoria de largo plazo en
el grado de apertura externa de la economía cubana (saldo del comercio exterior
respecto el PIB) también muestra rasgos únicos en contraste con América Latina[2]. En los años anteriores a
la inserción en el CAME, de 1960-1973: el índice de apertura fue de 30% con una
volatilidad media de 5%, el año 1974 fue transicional (con un valor de 47%) y
de 1975-1990, el período de inserción en el bloque económico socialista, el
índice de apertura cubano alcanza los niveles mas altos en la historia del país
con un 61% y una volatilidad media de 9%. Tras la implosión socialista, la
reinserción forzada hacia los mercados internacionales retrotrae de nuevo los
valores, de 1990-2000, el índice de apertura fue de 30% con una volatilidad
asociada del 12%. Ya partir del 2004 se aprecia otro cambio de tendencia, esta
vez asociado a los nuevos acuerdos especiales con Venezuela, oscilando el
indicador entre un 37-45% hasta el año 2010.
Tanto las estimaciones realizadas
por métodos econométricos[3] como los ejercicios de proyección
mas recientes comparten un desafío particular, para tener una identificación
realista de las capacidades reales de reacción a cambios en las condiciones de
inserción comerciales, es preciso trabajar con series de datos de medio-corto
plazo, debido al fuerte efecto de sesgo que se introduce si se incluyen los
datos de los años del periodo CAME que a todas luces no es reproducible. En ese
sentido, varias investigaciones han identificado un patrón de respuesta crónico
que presumiblemente deberá comenzar a cambiar a partir de la implementación de
las reformas desde el año 2009 que es cuando se rompe la inercia importadora.
La reacción estructural cubana identificada
se caracteriza por una respuesta sobre-importadora en la que por cada 1% que
crece el PIB las importaciones se incrementan entre un 2 a un 3%, multiplicando de
manera inercial la acumulación de deuda externa tal como se ha venido
demostrando con rigurosos trabajos por mas de una década - CEPAL (2000),
Quiñones y Mañalich (2003), Sánchez (2004), Cribeiro y Triana (2005), Rubiera y
Quiñones (2008), Sánchez (2012), al propio tiempo, un segundo rasgo estructural
también descrito en esos estudios es que, por cada 1% que se intentaba reducir
la deuda externa, la reacción contractiva que generaba a corto plazo en el
crecimiento económico (característica de la excesiva dependencia de
importaciones por la falta de sustitutos nacionales) era de 1,8 a 3%.
El análisis de estos mismos
determinantes para los países latinoamericanos ofrece algunas lecciones
indirectas pues, si bien es cierto que los procesos de apertura indiscriminada de
los 90 produjeron fuertes recomposiciones de las elasticidades del comercio a
mediano plazo con ganancias de competitividad en algunos sectores, en otros se
produjo un impacto adverso en el empleo que repercutió en el deterioro de la demanda
interna y un incremento agresivo en los índices de pobreza y polarización de
ingresos, ya después, a inicios del 2000 se produce una segunda ola o
generación de cambios estructurales, que se centra mas en el balance entre los
impactos sociales internos, la competitividad vía reforzamiento de los
mecanismos de concertación de escala subrregional y la ingeniería financiera
para consolidar los mecanismos de contención de la exposición al riesgo de
crisis en este campo. La efectividad de esta estrategia dio sus frutos cuando
la crisis financiera internacional estalla, siendo América Latina la región del
mundo que en mejores condiciones enfrentó y rebasó sus impactos iniciales (Ocampo,
2009).
De modo colateral, se produjo en algunos países latinoamericanos
una tendencia hacia la re-primarización de la actividad económica y el comercio[4]
que al propio tiempo permitió alcanzar estabilidad en el crecimiento de mediano
plazo, pero por motivos diferenciados, en el caso de los países de América del
sur (Brasil, Argentina) como consecuencia de la creciente demanda China de
exportaciones de materias primas pero con incrementos en los valores de
competitividad (Martínez, 2004), (Dussel, 2012), (Slipak, 2014) mientras que en
el caso de México, se da el mismo proceso, pero empujado por la penetración de
exportaciones de EE.UU. y Canadá
-después de la entrada en el acuerdo de libre comercio-, con
significativas pérdidas en los parámetros de competitividad de las empresas
domésticas y fuertes recomposiciones del empleo (Callagher, Moreno Brid,
Porzecanski, 2008), (Palma, 2011). Es de
notar que esta tendencia se ha estado dando con una marcada diferenciación en
cuanto a las dinámicas de articulación en los flujos de comercio,
financiamiento e inversión en torno a dos polos, México y Brasil, (Biato, 2011)
ya sea como parte del reforzamiento de los acuerdos intrarregionales como por
el avance de acuerdos bilaterales de liberalización parcial, especialmente en
la etapa post-crisis financiera global (Izquierdo, 2011), con impactos bien
diferenciados en los circuitos financieros y una profunda recomposición de los
mecanismos de financiamiento del crecimiento y el comercio con las
instituciones que actúan como prestamistas “base” o de ultima instancia -ILOLR- (Scartascini, 2012). Exceptuando el
marco de coordinación de los países miembros del ALBA que esta concebido en
base a otros fundamentos, Cuba esta separada de estos grandes reacomodos regionales,
por lo que tiene una participación que se caracteriza por ser de tipo
complementaria y en muy baja escala frente a esos esquemas, mayoritariamente
centrada en acuerdos de tipo bilateral a corto plazo, de manera tal que se ha
ido configurando un tipo de conectividad de baja interacción -o sub-utilización-
de los esquemas de integración tradicionales de la región como MERCOSUR, SICA, CAN y CARICOM.
Dicho de otro modo, a partir del modo distorsionado de
funcionamiento interno de la economía cubana y de la alta dependencia
del acceso a financiamiento externo a corto plazo, el país ha estado atrapado
desde inicios de los 90 en una trampa doble: para poder crecer, había que
continuar endeudándose a ritmos insostenibles, comprometiéndose así cada vez mas
la credibilidad y el acceso a recursos financieros, y con ellos la
sostenibilidad económica del país, y de otro lado, cada vez que se intentaba
reducir la presión de la deuda externa sin modificar los mecanismos vigentes,
el efecto asociado de caída en el crecimiento se multiplicaba, comprometiendo
la capacidad de pago a corto plazo.
En contraste con América Latina, la Isla inició sus
transformaciones estructurales una década después, como resultado de un entorno
externo y condiciones domésticas en el que prevalecen mas las diferencias que
los elementos comunes, con un posicionamiento donde destaca la paradójica
situación en la que de un lado se han alcanzado altos valores en los índices de
desarrollo humano (7mo puesto en la región, PNUD-2013) y en el cumplimiento de
las metas de desarrollo del milenio[5], pero por otro, ha
retrocedido visiblemente en áreas clave como el endeudamiento externo, la
clasificación de riesgo país, los índices de competitividad, y la
sostenibilidad del crecimiento.
El Contexto
Interno: tensiones, transformaciones, retos.
Como se ha señalado, desde mediados de los años 90,
se produjo un proceso inevitable de deterioro acumulativo de la deuda externa
en la ya comprometida situación de la Balanza de Pagos. Estas presiones se continuaron
incrementando tanto por las razones internas ya mencionadas como por factores
externos, hasta llegar a niveles virtualmente insostenibles a mediados del
2000. La Deuda Externa
Total como proporción del PIB durante la década del 2000 se mantuvo como
promedio en un 41%, valor que resultaba superior a los registros promedio
reportados en Latinoamérica, oscilando durante esos años en un rango entre el
37% al 41%, el deterioro de esta situación se da a partir del 2007, en que se
aprecia una aceleración aguda llegando a alcanzar en el año 2009 el 49%,
momento que marca el punto más álgido, con un incremento paralelo en el
coeficiente de importaciones respecto al PIB que pasó del 16% en el 2000, a superar el 23%
desde el 2006[6]. La
respuesta no podía ser otra que acabar de asumir una profunda reestructuración,
que ya no se podía seguir posponiendo más sin comprometer seriamente la
viabilidad económica del sistema cubano.
Desde el año 2006 hasta el
momento en que finalmente la plataforma de los lineamientos fuese aprobada en el
Parlamento, se puede apreciar con claridad –tanto en los reportes de los
distintos organismos del Estado, como en los discursos de los principales
dirigentes,- un proceso de toma de conciencia
de esta necesidad. Para decirlo de manera resumida, ninguna expresión es
mas gráfica en el sentido de alarma e importancia asumido, que la utilizada por
el Presidente Raúl Castro en un discurso
clave en diciembre de 2011, "o rectificamos ya, o se acaba el tiempo de
seguir bordeando el precipicio, nos hundimos, y hundiremos (...) el esfuerzo de
generaciones enteras"[7].
Es bajo estas circunstancias que
se desencadena el proceso de reformas actuales, dirigido a un replanteo
fundamental, tanto de la visión de futuro como de los medios, los actores, y del
contrato social sobre el cual descansa la interacción entre la sociedad y el
Estado (Alonso, 2007, 2012), (Espina, 2008, 2014), (Alzugaray, 2009) (Yera,
2011), (Sánchez, 2012), (Guanche, 2012), comenzándose por fin a dar los
primeros pasos para desmontar la desproporcionada carga de subsidios,
regulaciones obsoletas y rentismo burocrático que no solo afectaban la
capacidad de funcionamiento del comercio exterior sino de toda la economía en su conjunto.
Visto desde la perspectiva de la agenda para las
transformaciones estructurales que se están acometiendo en el país, en relación
con el comercio exterior se pueden considerar dos tipos de vínculos o
aproximaciones en asociación con el texto de los Lineamientos. Una se refiere a
los aspectos que son posible relacionar de modo tangencial o parcialmente; en
esta condición se estima entre varios expertos que la relación se sitúa entre
un tercio a poco mas de un 50% de los
113 lineamientos, si se consideran los aspectos del marco jurídico, los cambios
en la configuración institucional, los relativos a la competitividad, la
innovación y el financiamiento para lograr mejoras de desempeño en el sector
empresarial, las normativas y prácticas medioambientales etc. La segunda
lectura se refiere a aquellos lineamientos que están directamente referidos al sector
del comercio exterior, e incluye los siguientes[8]
(por secciones): en los Lineamientos Generales 4 (72 al 75), del Comercio
Exterior 16 (76 al 91), sobre Deudas y Créditos 4 (92 al 95), relativos a la Inversión Extranjera 12 (96 al
107), a la Colaboración Internacionalla
Integración Económica 2 (114 al 115), en total 44 de 113, lo
que representa un 39% del contenido.
En
vista del impacto determinante que el comercio exterior tiene en la economía
del país, los objetivos inmediatos definidos institucionalmente[9]
incluyen como prioridad estratégica la
sustitución de importaciones, el fomento a la diversificación de los socios
comerciales, un reordenamiento de la política comercial para mejorar la calidad
de su gestión de acceso a mercados para las exportaciones, incentivos para la
diversificación y competitividad.
Un
rasgo identificable en el proceso de implementación de los lineamientos que
ilustra sobre la importancia de los procesos de prueba y error para minimizar
tanto los costos del ajuste como para hacer más efectivo el proceso mismo es el
asincronismo en la adopción de algunas de
las medidas (por ejemplo, se anunció el inicio del ajuste en el empleo
estatal para reducir las plantillas infladas en actividades administrativas que
no estaban directamente vinculadas a la producción antes de que se hubiesen
puesto en práctica las medidas que podían facilitar la relocalización de la
fuerza de trabajo hacia el sector privado y cooperativo -como el acceso a
crédito, derechos de propiedad, normas legales etc- lo que obligó a
reconsiderar los cronogramas inicialmente previstos para finalmente adecuar el proceso a la capacidad real de
absorción. También se constata que se han introducido modificaciones a distintas velocidades en áreas que se superponen.
Por ejemplo, se aprecia una implementación más rápida en cuanto a las
condiciones de operación de las formas no estatales –incentivos, financiamiento,
la reestructuración de los servicios bancarios, marco legal etc-para
cooperativas y trabajadores por cuenta propia, así como de mayor autonomía de
gestión en un reciente segundo impulso dirigido al sector empresarial estatal[10],
el desarrollo territorial, y la promoción de la Inversión Extranjera ,
sin que estas nuevas condiciones se traduzcan en cambios visibles en cuanto a
la autonomía de gestión para las empresas directamente conectadas al comercio
exterior. Si se exceptúa el caso de la autorización de las ventas internas directas de las cooperativas
agropecuarias al turismo, no parece que las nuevas formas de propiedad y
gestión se conciban conectadas aún de modo “autónomo” en relación con el
comercio exterior.
Esta tendencia a que se mantengan en el
comercio exterior cubano mecanismos y procesos de coordinación altamente
discrecionales, se refuerzan al estar ligados a la concepción del monopolio
estatal del comercio exterior como la mejor (y única) modalidad
conveniente, así como del fomento del
comercio enfocado con preferencia hacia las exportaciones de bienes, servicios
o ciclos productivos “completados” o “cerrados” a nivel nacional, conceptos que
a todas luces están anclados en visiones administrativas burocráticas que,
simplemente no se corresponden con la realidad del contexto internacional ni de
las posibilidades latentes en el plano doméstico.
Aunque todavía se mantiene en el comercio
cubano una cultura de tipo Estado–céntrica, (producción y comercio hechos
“desde y para el Estado”), de uno u otro modo esta posición deberá comenzar a
transitar hacia otra mas amplia (“desde y para la sociedad”), donde los actores
económicos que comienzan a emerger, tanto en las formas no estatales como las
estructuras empresariales que se están “desgajando” de los ministerios, tengan
también oportunidad de contribuir al crecimiento del comercio del país y de
potenciar sus posibilidades. Más tarde o más temprano habrá que asumir ese
proceso de desconcentración, la experiencia latinoamericana en la
diversificación de las formas de complementariedad entre las empresas estatales
y las del sector privado ofrece múltiples e interesantes lecciones en cuanto al
manejo de los riesgos, del financiamiento, y los ensayos en escala controlada
de acuerdos entre distintas estructuras institucionales para fomentar un
entorno más estable y flexible donde el Estado asume un rol estratégico mas
efectivo, tanto en relación con los procesos de implementación de nuevas
direcciones en la política económica como en la adecuación de sus estructuras a
las nuevas condiciones (Couffignal, 2010), (Palma, 2006) (Adelman, 2001)
(Grindle, 2001), (The Economist, 2012).
En la medida en que se sigan manteniendo los
mecanismos de coordinación / asignación
del tipo “administrativa – burocrática” en los aspectos operacionales y los
estratégicos, insuficientes incentivos o excesivas limitaciones seguirán siendo
parte de las realidades con las que tendrán que seguir lidiando las empresas
estatales, cooperativas y productores privados a los que ya les resulta
suficientemente difícil encontrar vías eficientes para fomentar sus ventas
porque todavía carecen de mecanismos y facilidades para obtener capital de
riesgo a escala micro y mediana, información actualizada, tecnología y acceso a
mercados de exploración.
Un ejemplo reciente en este sentido son los resultados
del desempeño del sector campesino y cooperativo en relación con las ventas de sus
producciones al turismo. Según se ha reconocido[11],
todavía el aprovechamiento de estas oportunidades está lejos de lo propuesto,
pues de las 171 cooperativas vinculadas a este programa, apenas unas 45 habían logrado ventas estables en los
primeros ocho meses después de comenzar la puesta en marcha de esta alternativa
que se había adoptado como un acuerdo del X Congreso de la Asociación Nacional
de Agricultores Pequeños (ANAP). Se ha señalado que detrás de estas fallas, la
principal dificultad se debe al
incumplimiento del contrato por mala elaboración, plazos de entregas
indeterminados, dificultades con el transporte y los envases, y la lejanía de
muchos centros de sus clientes. Esto no hace más que confirmar que más allá de
la voluntad política, subsiste todavía una importante limitación en las
capacidades efectivas de concretar lo propuesto, en este caso por falta de preparación
y capacitación de las juntas directivas de las cooperativas para poder garantizar cumplir con calidad y
eficiencia lo pactado.
El caso antes descrito se refiere sólo a las
“exportaciones en frontera”, donde el productor no tiene más que acceder a los
clientes sin llegar a dejar el país, no necesita dominar procedimientos
bancarios, de aduanas, seguros,
controles sanitarios etc, y aún así, menos de la mitad ha sido capaz de
aprovechar la opción. En el caso mas complejo de los exportadores, el espectro
es mas diverso y complejo, ya que va desde los productos primarios de baja
elaboración, hasta los servicios profesionales y los productos de la
biotecnología, que están vinculados a grandes estructuras productivas y de
investigación manejadas por el Estado. Sin embargo, hay un segmento de pequeños
y medianos exportadores que todavía no forman parte de los esquemas que se
promueven, que son modalidades más cercanas a los nuevos desarrollos que se
fomentan a escala territorial o local.
En esa perspectiva, la continuidad en los
enfoques actuales que siguen preferenciando los métodos de tipo administrativos,
de modo conciente o inconsciente son modalidades que contribuyen a mantener a
una situación en la que todos pierden cada vez que alguien es subutilizado, lo
que en última instancia, impide desplegar
plenamente el potencial latente en el país en recursos humanos y materiales, ni
contribuye a resolver la perentoria necesidad de adaptar el país de cara al
futuro buscando: flexibilidad institucional, mejoras de competitividad
internacional y sustentabilidad.
Perfil de la inserción
cubana, cambios en el entorno financiero
y desempeño coyuntural.
La
inserción cubana en los mercados internacionales está caracterizada por
especificidades que no se repiten entre
los países de su entorno geográfico ni en el contexto hemisférico. Estos
singulares rasgos se expresan en múltiples direcciones e incluyen aspectos que
no se limitan a los factores comerciales sino que reflejan condiciones únicas
del entorno macroeconómico del país, así como los derivados de la forma de
participación en los procesos de integración, y del acceso a los mecanismos de
cooperación internacional, así como por los efectos restrictivos asociados a la
política de aislamiento económico aplicada por los Estados Unidos.
Se
incluyen en este perfil, grosso modo,
la alta dependencia del financiamiento
externo y las importaciones para sostener tanto el comercio como la actividad
económica nacional, resultado de la deformación estructural interna que
impide la generación mínima necesaria de ahorro doméstico y la sustitución de
importaciones. Esta restricción, a su vez, es exacerbada por fuertes limitaciones para acceder a la financiación externa con fines
comerciales y para el desarrollo, por los efectos inhibitorios asociados a
la alta clasificación de “riesgo país” y la aplicación de onerosas multas y
otras restricciones que forman parte de la política de bloqueo económico
aplicada por el gobierno norteamericano. La
insuficiente disponibilidad de liquidez a su vez genera tensiones constantes para
poder cumplir con las obligaciones externas, lo que hace cada vez más
difícil el acceso a nuevas fuentes de financiamiento. Como resultado, el país
ha estado entrampado por años en una
dinámica centrada en las respuestas a estas necesidades a corto plazo. El
reconocimiento de esta situación está entre los pasos mas importantes que se
han dado en el plano político[12], pues hasta hace pocos años, prevalecía una
narrativa que asociaba los problemas, casi exclusivamente, a factores externos,
lo que definitivamente contribuyó de manera colateral a la acumulación de
problemas que quizás pudieron ser
resueltos antes en condiciones menos
precarias.
A fines
de 2011, la agencia Moody’s 2011 calificó la deuda cubana en la categoría de
alto riesgo- “Caaa1”- y recientemente, en abril 2014 la rebajó a “Caaa2”-, considerando:
la acumulación de deudas con moratoria y sus intereses por largos períodos –más
de 15 años-, (acumulación particularmente acelerada en los últimos años a
ritmos notablemente mas altos que los de Latinoamérica[13]),
la extrema dependencia de importaciones y el restringido acceso a
financiamiento externo, la falta de información y transparencia que permita una
evaluación objetiva de las condiciones y capacidades de respuesta, en un
contexto de creciente concentración de los vínculos comerciales con Venezuela
sumado a un desempeño macroeconómico débil con limitaciones para enfrentar el
déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, lo que se confirmó tras
varios años de retenciones bancarias en las transferencias al exterior.
Un
componente de la coyuntura relativamente novedoso, -de efecto marginal a corto
plazo pero muy ilustrativo en cuanto a los cambios en las percepciones-, son los
movimientos de accionistas internacionales en el mercado secundario de bonos. A
pesar de la alta calificación en “riesgo país”, en el año 2012 se han comenzado
a reportar en la prensa especializada varias compras de títulos cubanos de
deuda por gestores de fondos (hedge funds brokers) británicos y estadounidenses[14]. Estos
títulos de deuda han estado “dormidos” –fuera del mercado- por largos años, fundamentalmente porque se trata de títulos de
bajo valor y poca movilidad, que no se consideran atractivos, especialmente
después de mediados de los 90 cuando las regulaciones del Departamento del
Tesoro de los EE.UU. reforzaron las restricciones en las transacciones
financieras relacionadas con Cuba (Sullivan, 2014).
La
mayoría de estos títulos fue emitida en la década de los setenta en marcos
alemanes, yenes, dólares canadienses y francos suizos. The Wall Street Journal,
incluye también en el grupo otra pequeña cantidad de bonos en dólares
estadounidenses, -unos 52 millones- que fueron colocados antes del triunfo de
la revolución, por lo que suelen ser denominados en el circuito como 'batistas'.
A pesar de lo poco atractivos que resultan estos bonos, esta tendencia actual
ha llamado la atención, indicándose que parece ser un movimiento especulativo a
mediano plazo anticipando un posible regreso cubano a los mercados de capitales
o una probable renegociación de estos. Estas acciones estarían indicando un
posicionamiento de algunos gestores para un escenario a futuro, en el que los
propietarios de esta deuda buscarían llegar a un acuerdo de compensación con el
estado cubano. Se ha estimado que si esta deuda –estimada en poco más de 3 mil millones de dólares- se
renegociara, podrían obtenerse rentabilidades situadas entre el 180% y el 512%.
Si
bien hasta la fecha este movimiento incipiente no parece que trascenderá, si es
claro que indica que pequeños cambios de percepción en estos mercados tienen la
capacidad de desbloquear alternativas que por el momento no son parte de las
opciones cubanas. De cualquier modo, las renegociaciones de deuda bilateral con
México y Rusia, y las anteriores con Japón, México y China han permitido
reducir significativamente su monto y
han sido interpretadas como una señal convincente de la voluntad cubana de ir
reduciendo esta carga, lo cual sin dudas repercute positivamente en la
percepción de riesgo financiero a mediano plazo, lo que beneficiará el clima de
negociaciones futuras en relación con el comercio exterior. El último dato
oficial disponible de la deuda cubana reportaba que esta ascendía a 13.575
millones de dólares en 2010.
En
mayo de 2000, Cuba firmó un acuerdo bilateral para renegociar el pago de deuda
pendiente con Alemania por 115 millones de dólares en deuda de corto, mediano y
largo plazo. En el mismo año se reestructuró la deuda comercial con China, que
se estima en alrededor de 6.000 millones de dólares, y se firmó otro acuerdo
con Japón en el que se condonan 130.000 millones de yenes (alrededor de 1.400
millones de dólares) pendientes con los acreedores comerciales japoneses desde
la década de 1980 y el resto se acordó a pagar en 20 años. Recientemente,
México perdonó un 70 por ciento de la deuda acumulada por Cuba desde finales de
1990 por 478 millones de dólares, quedando 146 millones de dólares que serán
pagados en más de 10 años.
El
arreglo de mayor significación se logra con Rusia durante la visita a Cuba en
febrero 2012 del entonces primer ministro, Dmitry Medvedev, ocasión en la que
se reportó la firma de un acuerdo general que condonaba el 90 por ciento de una
deuda pendiente con la extinta Unión Soviética por 32.000 millones de dólares.
En el acuerdo, Cuba deberá pagar 3.200 millones de dólares en 10 años, a cambio
de la condonación del resto de la deuda, que correspondía a 20.000 millones de
dólares más intereses[15].
Este arreglo significa un avance decisivo en dos direcciones, de un lado abre
el camino a una mayor inversión y comercio bilateral incluyendo opciones de
“swaps” de deuda por derechos de inversión, y de otro, el paso dado por Rusia
descuenta la porción mayor de la deuda pendiente con las naciones acreedoras
del Club de París[16],
que estaba congelado desde que Cuba declarara una moratoria de pagos a fines de
la década del 80, a
la vez que tiene un efecto colateral importante al desmontar el enfoque
colectivo de la negociación que había prevalecido hasta ese momento.
En
conjunto, estos acuerdos con Alemania, Japón, China, México y Rusia representan
una descompresión importante a mediano plazo de las restricciones financieras
externas con las que debe pugnar la economía cubana, -si bien la presión
inmediata para cumplir con los pagos es mayor-, y contribuyen a facilitar los
intercambios comerciales con estos países en las nuevas condiciones.
En
resumen, la política de solventar las deudas acumuladas ha comenzado ya a lograr
resultados que benefician de modo directo las condiciones generales para
acceder a financiamiento en términos menos restrictivos, al propio tiempo, esta
descompresión deberá repercutir a mediano plazo en mejores condiciones para
financiar las actividades vinculadas al comercio externo en la medida en que se
logre reducir progresivamente esta carga.
Cuba
mantiene relaciones comerciales con más de 170 países, a nivel de regiones,
América concentra el 63% del comercio total en
2012[17],
seguida por Europa con 22% y Asia el 12%, pero tiene concentradas el 68%
en unos pocos socios comerciales, entre los que se cuentan: Venezuela, China, España,
Canadá y Brasil.
Los principales mercados proveedores,
para productos importados son Venezuela, China, España, Brasil, Canadá, México.
Las importaciones se centran, básicamente, en productos prioritarios como:
combustibles y lubricantes, maquinarias y equipos, alimentos y artículos
manufacturados. En el año 2009, como resultado de la política aplicada de
reducción administrativa en las asignaciones para las compras externas, el valor total de las importaciones disminuyó
en 5 328 millones de pesos en comparación con el año anterior[18],
al propio tiempo, de modo paralelo se comenzaban a introducir incentivos que favorecían
a los proveedores nacionales, quienes en respuesta a los cambios introducidos
han incrementado paulatinamente las ventas de alimentos tanto para el turismo
como para el consumo nacional, lo que ha permitido dar los primeros pasos para ir
disminuyendo la carga de las importaciones en algunos renglones. Sin embargo, con
posterioridad a esa contracción, el
valor de las importaciones volvió a remontar
hasta casi alcanzar el nivel record del año 2008 con 13.800,9 millones, en parte debido a los
incrementos de precios en los mercados internacionales pero también como prueba
de lo difícil que resulta avanzar de forma sostenible en estos ajustes cuando aún
no están consolidadas las condiciones internas para que se produzca un
reemplazo en los niveles requeridos.
En la Balanza Comercial
En
el informe anual en el parlamento se ha señalado que el panorama del 2012 se ha
considerado favorable por: las mejoras en la situación de la balanza, debidas a
la disminución de las importaciones y el incremento de las exportaciones de
servicios –incluyendo la cifra récord de llegada de turistas (unos dos millones
850 mil)-, así como el avance en el equilibrio financiero interno, y el
paulatino avance en la reducción del endeudamiento, resultados que confirman un cambio en la
dirección deseada.
El
comercio total de bienes disminuyó en el año 2012 en comparación con el
año anterior hasta unos 19 690,8 millones de pesos, un 3,3%, cifra que fluctúa
en los años recientes según reportes oficiales[20],
debido a la disminución de la demanda, al los efectos del incremento en los
precios y los daños provocados en los años recientes por fenómenos asociados al
cambio climático. Las exportaciones de bienes de mayor peso relativo en los
ingresos son: níquel, tabaco, medicamentos, mariscos y ron, y en cantidades mucho
menores, azúcar, miel, y productos siderúrgicos, entre otros. Por grupos de
productos, las proporciones son bajas, los productos de la minería, que son los
de mayor presencia relativa representaron el 18.1%, seguidos por los de la
industria azucarera 8.5%, el tabaco 4%, los productos de la pesca 1.2% y la
producción agropecuaria 0.4%[21].
Se confirma así una tendencia ya consolidada desde hace más de 10 años,
hacia la pérdida de participación en las exportaciones de los productos de la
agricultura, que se han sido desplazados en importancia por los de la minería,
con lo cual la exposición al riesgo en las variaciones de los precios de los “commodities” en los mercados mundiales
se concentra cada vez mas hacia el níquel.
En las exportaciones de servicios, la
estrategia de inserción internacional que se ha seguido ha logrado impulsar
significativamente su comercialización aprovechando las oportunidades generadas
por los acuerdos de cooperación intergubernamentales y los nuevos espacios de
intercambio surgidos al calor de las nuevas iniciativas de integración
regionales que preferencian acuerdos del tipo “complementaridad Sur-Sur”. Sobresalen
dentro de estos esquemas, las exportaciones de servicios profesionales, que se han
potenciado aprovechando las ventajas de Cuba frente a otros competidores del
Caribe en rubros como la salud (en todas sus modalidades, desde los servicios
médicos, a las ventas de equipos y medicamentos, de los que se han logrado
registros certificados en más de 70 países, en particular en los casos de
productos líderes resultado de avances científicos que ya han transferido de
manera efectiva los procesos de innovación hacia la esfera comercial, como los anticuerpos
monoclonales creados para tratamientos contra el cáncer, el Heberprot para
tratamientos de las úlceras del pie diabético, vacunas diversas, controladores
de vectores de enfermedades como el dengue y la malaria, biofertilizantes y
bioplaguicidas -Bactivec, Griselef, Biorat-), así como los relativos a la
informática en la creación de software y en estudios y proyectos de ingeniería.
Por su parte, las ventas en el turismo se prevé que lleguen hasta los dos
millones 874 mil visitantes, con ingresos brutos cercanos a dos mil millones de
dólares[22],
lo que garantiza un desempeño muy favorable en la exportación de estos
servicios.
Un acápite particular son las exportaciones de Estados Unidos a Cuba de alimentos
y bienes agrícolas. Este comercio comenzó hace más de una década con la reforma
a la Ley de
Sanciones Comerciales promulgada en 2000 por el gobierno de Bill Clinton. Las compras cubanas se iniciaron con modestas cantidades
por 138 millones de dólares en 2002, y llegaron a alcanzar en 2008 un pico de
710 millones, sin embrago, tras el reforzamiento de las restricciones de pago
durante el segundo término de Bush, estas comenzaron a declinar, y su valor ha
caído a poco más de la mitad el año pasado con $348 millones de dólares[23],
de enero a marzo 2014 el Buró del Censo de EE.UU. reportaba ventas por valor de
$133.2 millones[24] sin señales de que estas
cifras tengan un incremento de peso a corto plazo.
Las estadísticas cubanas no se comparan
directamente con las que reporta EE.UU. debido a que se toman en cuenta los
gastos extra que incluyen términos de crédito desfavorables, ajustes en el tipo
de cambio y pérdidas en logística por los envíos navieros. En esta caída en las
compras influye el corrimiento de los contratos hacia países como Vietnam, China,
Brasil, y Venezuela, que ofrecen opciones más económicas, plazos de crédito mayores,
y mecanismos de pago y transportes mucho menos complicados en contraste con las
normas estadounidenses. Para los exportadores norteamericanos con licencia, además
de requerir el pago en efectivo antes de que los cargamentos sean enviados, además
de las cuotas extras por los cambios monetarios, estos se hacen a través de
sistemas bancarios que añaden onerosos recargos en cada transacción. Por otro
lado, para las empresas privadas que no sean norteamericanas no hay la misma
presión por el vencimiento de pagos
atrasados, de manera que estas pueden
ser más flexibles, al poder contar con las garantías de sus gobiernos.
En términos de la
trayectoria de mediano plazo del comercio cubano, en los últimos cinco años se identifican
algunos aspectos de interés. En los valores promedio de las tasas de
crecimiento anual, las importaciones totales se incrementaron 5.42% en
comparación con un 6.86% en las exportaciones, mientras que el crecimiento
general de la economía fue de un 2.74%[25],
esto arroja un saldo promedio favorable en la Balanza Comercial
Precisamente, el rasgo
dominante en el comportamiento del comercio externo de los últimos cinco años han
sido las fuertes variaciones en las tasas de crecimiento anuales de las
importaciones y una menor volatilidad en las exportaciones. En las
importaciones, la reacción inicial más importante estuvo vinculada al abultado
saldo deficitario del balance comercial de bienes, razón por la cual se
recurrió a un ajuste de tipo “administrativo”, mediante la reducción de las
asignaciones de divisas para las empresas
importadoras en productos seleccionados, lo que se reflejó de manera
inmediata en una fuerte contracción en los ritmos de crecimiento anuales[26],
pasando de 7.4% en 2008, a
una contracción de -14.9% en el 2009,
luego de nuevo un significativo crecimiento de 36% al año siguiente, para situarse entre 2% y 1% en 2011 y 2012
respectivamente. En las importaciones de bienes sucede otro tanto, 4% en el
2008 y luego salta hasta 38.5% en 2010, para contraerse después hasta -2% en
2011, y apenas llegar al 1% en 2012. Las importaciones de servicios tienen por
su parte una caída espectacular, de 143% en 2008 a 1.4% en 2012.
En cuanto a las medidas dirigidas a
estimular la elevación de la competitividad de las exportaciones, así como las
mejoras de condiciones para las empresas con licencia para vender sus productos
y servicios en el mercado internacional, aún queda por recorrer un camino más
largo y complejo, especialmente en el campo de las siempre anheladas mejoras en
el contenido tecnológico y de valor agregado de estas. Si bien se dio un salto
notable en el mismo indicador en las exportaciones de bienes entre el 2009 al
2010, con valores que pasaron de -2.7% a 56.3% respectivamente, los resultados
mas estables logrados han sido los ritmos de incremento anual en las
exportaciones de servicios, con un promedio para el período de 7%.
La apreciación sobre el desempeño reciente en
los reportes de organismos internacionales confirma un proceso lento de
recuperación en el control de la deuda por importaciones. En el reporte de la CEPAL sobre Cuba[27],
se señala que a pesar del considerable esfuerzo realizado a lo largo del 2012
para reducir las importaciones y lograr incrementar su sustitución, el aumento
de los precios internacionales de muchos de los productos importados impidió
reducir los gastos asociados a las compras de alimentos, no obstante, se
reconoce que se consiguió un alivio relativo en la presión a corto plazo, al
lograrse una disminución en términos de volumen en las compras de ciertos
rubros, lo que confirma que las políticas puestas en práctica comienzan a
mostrar algunos resultados. El mismo reporte constata que el saldo de la cuenta
comercial de bienes y servicios siguió siendo superavitario, alcanzando un
monto equivalente al 1,2% del PIB (en el Anuario Estadístico cubano del 2012 se
reporta una proporción de 2% en el año 2009), sostenido por las exportaciones
de servicios y de níquel. Por otra parte, en la cuenta corriente como
proporción del PIB, se logró mantener un superávit del 1%, superior al
registrado en 2011.
Por su parte, en el reporte de The Economist
Intelligence Unit[28]
se proyecta una contracción en la
exportaciones para el 2014 de -1.3%, seguido de una significativa expansión
para el 2015 de 11.6%, manteniéndose las importaciones entre un 4 a un 6% de incremento anual a
corto plazo. Se atribuye este incremento a la esperada entrada en producción de
la planta de níquel de Camarioca y a proyecciones de incremento en los
volúmenes de turismo. También incluye una nota de precaución hacia los impactos
que potencialmente pudiera tener sobre los términos de intercambio bilaterales
una mayor inestabilidad política en Venezuela, aunque no se aportan más
detalles al respecto, pero si se incluyen como causa de una posible revisión a
la baja de las proyecciones a mediano-largo plazo, incluyendo en esta la salida
por mantenimiento de parte de la planta procesadora de níquel Ernesto Che
Guevara que reducirá parcialmente los ingresos en este renglón. En perspectiva,
se anticipa que el déficit en el comercio de bienes se reducirá de modo
marginal de 12.5% del PIB en 2014
a 11.1% en 2018 en respuesta a los incrementos de la
productividad doméstica e incrementos en la capacidad exportadora. En las
exportaciones de servicios se proyecta una reducción que será compensada por
los incrementos en las ventas de turismo, en resumen aunque se reduzca
parcialmente, prevalecerá el superávit comercial.
Contribuyendo al diagnóstico,
una propuesta tentativa sobre las limitaciones actuales identificadas.
Tomando
en cuenta los rasgos generales y específicos del comercio exterior cubano
descritos antes, así como su desempeño, tanto en la perspectiva de largo plazo
en la última década como los resultados logrados en la coyuntura reciente, es
posible conformar una propuesta de diagnóstico, que no tiene otro propósito que
formar parte de un diálogo interno imprescindible para encontrar los elementos
de consenso y enriquecer el espectro de los aspectos considerados. Esta
propuesta contiene una compilación elaborada partiendo primero por las
deficiencias que el MINCEX tiene identificadas formalmente[29],
ampliándolas con otras valoraciones que con
mayor o menor nivel de elaboración se han presentado y son objeto de discusión
en los medios académicos[30],
vinculándolas con argumentos propuestos desde otras perspectivas como intercambios
con empresarios y opiniones emitidas en distintos foros nacionales reportados
en la prensa, presentándolos de la manera mas compacta posible .
A
continuación de listan estos aspectos considerados como “condicionantes” (ya
que aluden tanto a características como a restricciones) sin un orden
específico, en una agrupación simple entre las que se identifican unas con
factores externos y otras como más dependientes de los desarrollos domésticos.
Condicionantes de tipo “Externos”
Alta
dependencia del financiamiento exterior y de las importaciones de bienes
intermedios y de capital para sostener el crecimiento.
Elevada
exposición a las fluctuaciones de los precios en mercados internacionales,
fundamentalmente del níquel y los alimentos.
Apertura
externa fuertemente orientada hacia las importaciones de bienes.
Limitada
capacidad de respuesta de la producción exportable ante cambios favorables en
los mercados internacionales.
Necesidad
de diversificar la estructura de las exportaciones tanto en los bienes como en
los servicios
Alta
concentración de los intercambios externos en pocos países y en formas de
comercio basada en condiciones especiales.
Sub-utilización
(baja participación) en los esquemas de integración tradicionales de la región
(CAN, MERCOSUR, CARICOM, SICA).
El
principal eje articulador de la actividad del comercio internacional a nivel
mundial es la Integración productiva en cadenas regionales de valor, que se
estructura casi en su mayor parte a nivel internacional en dos niveles
simultáneos: de un lado las grandes empresas transnacionales, y de otro un
complejo entramado de pequeñas y medianas empresas –PYMES- que recuren
indistintamente a mecanismos de apoyo financiero y facilitación, tanto
gubernamentales como privados o locales. En el caso cubano, la actividad del
comercio exterior esta en manos de instituciones estatales que se caracterizan
por la verticalidad en la gestión y la
lentitud en la adaptación a los cambios en el contexto externo. A mediano
plazo, hay mas reservas por desencadenar en los cambios en el “modo de hacer”
interno, que en la adopción de políticas pro-activas orientadas a mejoras
complementarias en la competitividad externa.
Condicionantes de tipo “Domésticos”.
Sobre-reacción
importadora respecto al ritmo de crecimiento de la economía.
Limitada
capacidad interna en la sustitución de importaciones clave.
Baja
competitividad sistémica por: restricciones institucionales (acceso a
licencias, inercia en la preferencia por mecanismos de tipo administrativos) y
deformaciones en los sistemas de precios e incentivos (apreciación cambiaria
artificial, dualidad de monedas y mercados, bajos salarios con escasa
vinculación a la eficiencia) en un contexto identificado por: el predominio de
tecnología productiva con obsolescencia
tecnológica, un bajo nivel de integración horizontal entre las estructuras
empresariales, la escasa cultura y poco desarrollo de la noción de referentes
competitivos de calidad, todo lo cual conlleva a la pérdida de mercados, o a
aceptar precios inferiores a los estándares deseados.
Limitaciones
organizativas y de proyección en las concepciones estratégicas que se expresan
en el pobre desarrollo de los vínculos entre las entidades productoras
territoriales y las importadoras-exportadoras a nivel nacional.
Los
organismos productores habitualmente carecen de una estrategia integral y
flexible de cara a los mercados. Esta desconexión se refuerza en la misma
medida en que están formalmente disociados del proceso de toma de decisiones en
las importaciones para sus insumos, o de las posibilidades de potenciar sus
exportaciones al tener que pasar por agencias intermediarias. Además, carecen
de facilidades para obtener capital de riesgo, información, tecnología y acceso
a mercados de exploración.
No
es raro constatar que en los territorios no se tienen definidas las
oportunidades de exportación o de sustitución de importaciones; algunos, cuando
presentan propuestas no están respaldadas por estudios de factibilidad.
Poca
disponibilidad de personal especializado, procesos administrativos complejos
que obstaculizan y afectan la efectividad de la actividad, así como la
desvinculación del desarrollo de estas de los ingresos.
Insuficiente
aprovechamiento de las reservas latentes -en las nuevas formas de gestión y propiedad que se están promoviendo
actualmente en el país a partir de las transformaciones estructurales
introducidas-, para ampliar y diversificar opciones exportables en escalas
múltiples (el modelo vigente solo utiliza dos modalidades: exportación desde el
estado o en fronteras).
Fallas
en la cadena de exportación por insuficiencias en relaciones contractuales. No
se penalizan los reiterados incumplimientos que se dan, ni se encauzan
debidamente en procesos de reclamación que fortalezcan la disciplina
institucional.
Insuficiente
uso de los recursos materiales y científicos disponibles en el país para
realizar estudios de mercado, certificaciones internacionales y la homologación
de productos y procesos, siendo reemplazados por contratos de servicios
externos que no siempre están plenamente justificados.
Escasa
cultura e insuficiente desarrollo para poder recurrir a mecanismos de arbitraje
internacional, protección de derechos de propiedad intelectual y formas de
financiamiento más diversificadas.
Esta
propuesta de identificación de factores “condicionantes” permite una lectura de
utilidad doble, de un lado, constituye una herramienta útil para el proceso de
consensuar y perfeccionar los mecanismos de diagnóstico y acción frente a las fallas
o barreras que limitan un mejor desempeño a corto plazo del comercio exterior
cubano “bajo las condiciones actuales”, de otro, contribuye sin dudas a
profundizar y ampliar el debate en torno a esos temas, así como a sensibilizar
y educar a los funcionarios que trabajan en este sector, acerca del carácter
estratégico que reviste cambiar concepciones y métodos de trabajo que requieren
ser re-evaluados a la luz de las nuevas realidades hacia las que ya el país ha
comenzado a moverse. En otras palabras, en tanto no se logren modificar las
actitudes y los referentes vigentes, existe el riesgo de que se estén
reproduciendo bajo otro lenguaje y formas de coordinación, las mismas prácticas
que han conducido a la situación de ineficiencia y estancamiento actuales.
El
endemismo que caracteriza algunas respuestas institucionales y de políticas
cubanas tiene fuertes componentes inerciales en la cultura configurada por
décadas de gestión basadas en estructuras verticales con muy poca o ninguna
autonomía en la base y mecanismos de gestión financiera altamente ineficientes.
Todos los procesos de re-estructuración que implican redefiniciones de
paradigmas reflejan de una u otra forma esas tensiones entre las respuestas
inerciales y la necesidad de cambios. Ninguna agenda transformativa modifica de
manera automática valores y creencias fuertemente arraigadas que tienen su
fundamento en factores multidimensionales como la historia política, el legado
institucional, las tradiciones socio-culturales, y otras configuraciones de
tipo “socio-estructurales” (Carothers,
2002), que se reflejan en los modos de hacer y cambiar las políticas en cada
nación (Grindle, 2001).
Tampoco debe
sobreestimarse al alcance real de estas propuestas en cuanto a su efecto
probable, no son más que un modesto ofrecimiento para “alargar y profundizar”
el campo del debate en estos temas. Desde hace tiempo se han hecho estudios que
exponen la compleja naturaleza de la interacción academia – decisores como
proceso evolutivo en el corrimiento de referentes (Bourdieu, 1976:159), en el
sentido en que las “adecuaciones de determinadas estrategias por las cuales los
ocupantes de una posición determinada tienden a justificar su propia
perspectiva y las estrategias que ponen en marcha para mantenerla o mejorarla,
al tiempo que desechan o desacreditan a los defensores de posiciones que no se
adecuen a sus visiones y prácticas”. Este proceso de articulación de consensos que
se desarrolla hoy en Cuba (Hernández,
2009) destaca por un claro interés del gobierno en mejorar la efectividad de la
articulación Academia-Estado.
En la formación de las
políticas nuevas, el rol de parte de la academia ha cambiado, transitando de
una situación de segmentación y poca interconectividad a estar relacionada
ahora de una manera nueva con los decisores, convergiendo ahora en los espacios
institucionales que promueve el gobierno y sus comisiones de implementación y
evaluación. Esa vinculación está amparada formalmente en el lineamiento 137 que
patrocina el fomento de las investigaciones sociales y humanísticas y la
introducción en la práctica de los resultados, desde un mayor uso para la toma
de decisiones, la evaluación de impactos y la formulación conceptual de nuevo
modelo. A partir de estas adecuaciones, 43 proyectos de investigación responden
hoy al interés de organismos centrales de la administración del estado (OACE),
además de los gobiernos provinciales y municipales, no solo en diagnóstico y evaluación, sino también pronóstico y propuesta (Temas-Drclas, 2013).
Sin embargo, esta
intencionalidad de mayor articulación enfrenta obstáculos de otra naturaleza,
dado que las políticas de la transformación socio-económica transitan por un
proceso de formación, formulación y ejecución, en el cual estas también se
transforman. Por ejemplo, se ha logrado que se levantasen numerosas prohibiciones,
pero al propio tiempo se observa que se mantiene un espacio sobrerregulado
heredado, que en la práctica impide el desarrollo de las nuevas políticas. De
hecho, entre las deficiencias clave heredadas del modelo vigente está la
discrecionalidad de los dirigentes, la prioridad de lo ideológico sobre lo
económico y el voluntarismo. Estos elementos condicionan la inhibición y el
inmovilismo de los niveles intermedios y bajo de la administración.
Desde que se aprobasen
los lineamientos, mucho se ha avanzado en la conformación de consensos internos
en el debate actual, ello no significa sin embargo que todavía no se sigan presentando
enfoques y propuestas desde perspectivas diversas, no siempre concordantes. Puede
afirmarse que una de las consecuencias mas importantes de este proceso es que antes
que homogenizarse, el dialogo interno se ha multiplicado. En ese sentido, el
proceso de articulación de consensos en Cuba no será una excepción comparado
con otras transformaciones estructurales que antes se han hecho en otros países,
antes bien, confirmará con su desempeño en los años por venir que tan ajustadas
a sus necesidades futuras resultaron este y otros ejercicios similares.
A
manera de conclusión.
Este
documento de trabajo propone una caracterización de los resultados y las
dificultades que enfrenta hoy el comercio exterior cubano como parte de un
marco de referencia mayor, la reforma del modelo socio-económico del país.
Parte importante de las ideas expresadas aquí no son en modo alguno nuevas, ni
personales; muchos colegas, con quienes he compartido estas discusiones en
diversas ocasiones me han ayudado a avanzar en la comprensión de estos temas y
han tenido la generosidad de aceptar en oportunidades algunas propuestas que en
su momento les he hecho. Son ideas que han sido debatidas por años en diversos
espacios académicos -nacionales y foráneos-, y de hecho son todavía parte de un
proceso en marcha de articulación de consensos para el diagnóstico y las propuestas
de solución que se está promoviendo al amparo del proceso de implementación de
los lineamientos.
Lo
nuevo en este caso es la “calidad de ese dialogo”, si es que esta expresión
resultara lo suficientemente plástica como para expresar el modo en que se está
produciendo una interacción cada vez mas útil y necesaria sobre estos temas
entre expertos de distintas procedencias y saberes (sociólogos, historiadores, politólogos,
economistas, demógrafos, diplomáticos, escritores etc). Lo mejor y mas
importante de ese diálogo es que por fin se puede apreciar como progresivamente
se ha comenzado a asumir en estos foros una actitud menos sectaria a la hora de
tratar de entender y explicar estos asuntos desde las visiones asentadas en la
“ignorancia-tecnocrática”, hay sin dudas un proceso evidente de extensión
transversal de estos temas entre disciplinas que normalmente se mantenían en
sus propios espacios, corrimiento que está cambiando el modo en que se
establecen y renuevan los consensos. Este resumen de investigación, en
particular su sección con la propuesta tentativa sobre las limitaciones
actuales identificadas, es solo un ejercicio mas en ese dialogo extendido.…………..
El
Autor.
Jorge Mario Sánchez
Egozcue es Profesor Titular e Investigador en el CEEC, Universidad de La Habana. Sus
investigaciones se orientan a temas de las relaciones internacionales y del
desarrollo económico. Ha sido Profesor Visitante Tinker en LLILAS-Universidad
de Texas, Austin, ILAS- SIPA, Universidad
de Columbia, New York, en el Centro David Rockefeller de Estudios
Latinoamericanos en la
Universidad de Harvard,
el Institut des Hautes Etudes de l’Amérique Latine (IHEAL) de la Sorbonne Nouvelle
Paris III, y del Institute of Sciences Politiques (SciencePo), asi como
conferencista en varias universidades de EE.UU., Canada, Belgica, España,
Argentina Brasil y México. Tiene numerosas publicaciones en ediciones y
revistas en varios países, la mas reciente como coautor - "Cuba, Updating the Model Balance and
Perspectives of Socialist Transition" Coordinators: Rafael Hernández and
Jorge I. Domínguez / Rapporteur Rainer Schultz , Ediciones Temas & David
Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard, University 2013.
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[1] ONEI, 2013. Anuario
Estadístico Tabla 8.7 Comportamiento de las exportaciones por grupos de
productos.
[2] Estimados del autor en base a datos de ONEI, Anuario Estadístico, y CEPAL varios años.
[3] En múltiples ocasiones se han hecho estimaciones por investigadores de
la Universidad
de La Habana ,
del INIE, la Facultad
de Economía y otras instituciones en las que el autor participó, empleando
distintas técnicas (modelación ARIMA, método de mecanismo de corrección de
errores Johansen-Juselius, causalidad de Granger etc), y en todos los casos el
grado de convergencia en los resultados ha sido confirmado con márgenes
situados entre 2% a 5%.
[5] United Nations (2012).
Millennium Development Goals. / CUBA
[6] Estimados propios en base datos de Anuarios ONE (varios años) y series
de The Economist Intelligence Unit, reportes de 2008 a abril 2014, para mas
detalles, véase el gráfico de Deuda Externa cubana comparada con América Latina
en The Economist Intelligence Unit, Country Report april 2012, pag.15, y el de la Balanza de Pagos comparada también con
Latinoamérica en el reporte de la misma fuente de abril 2014, pag.10.
[7] Intervención del Presidente Raúl
Castro ante el Parlamento en el
análisis de la situación económica y las propuestas del presupuesto y el plan
de la economía para el año 2011, Sexto
Período de Sesiones de la
Asamblea Nacional del Poder Popular.
[8] Leyva ,Anneris Ivette (2012). “Alinear
comercio exterior con economía interna”, entrevista con Antonio Carricarte,
Viceministro del Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera ,
Granma, p4, 7 septiembre 2012.
[9] CEPEC – Centro de Promoción del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera ,
Perfil del Comercio Exterior, mayo 2014, online http://www.cepec.cu/es/perfil
[10] Unas 5000 empresas se
independizan de los ministerios del gobierno para decidir autónomamente sus
planes productivos, contratos, salarios, e inversiones internas, además podrán
vender sus servicios o productos en el mercado después de cumplir con las
cuotas estatales y su desempeño será evaluado por muchos menos indicadores que
los aplicados hasta la fecha, al propio tiempo, de no resultar viables
enfrentan la posibilidad de ser redimensionadas, fusionadas o cerradas.
Ref. - Granma Digital, 29
de abril de 2014, por Yudy Castro Morales y Onaisys Fonticoba. “Mayor autonomía
para la empresa estatal”, Conferencia de prensa sobre nuevas normativas que
otorgan mayor independencia y autonomía a la empresa Estatal Socialista. Panel
integrado por Iris Carrazana Gonzalez, Directora de Perfeccionamiento
Empresarial del Ministerio de Economia y Planificación, Mirian Lau Valdez, Directora
de Relaciones Internacionales y Comunicación Social del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, Grisel Tristá Abreu, Jefa del Área de perfeccionamiento de
entidades de la
Comisión Permanente de Implementación y Seguridad, Maria
Molina Gutiérrez, Viceministra del Ministerio de Trabajo y Seguridad, Adalberto
Carbonel Soto, Director General de la Política Fiscal
del Ministerio de Finanzas y Precios y Jhosns Ordriozola Guitart, Directora
Jurídica del Ministerio de Economía y Planificación.
Reuters. “Cuba 's market reforms spread to largest
companies”, by Marc Frank, Havana
[11] Orlando Lugo Fonte,
presidente de la ANAP ,
entrevista con la agencia AIN, La
Habana , 31 jul 2012.
[12] En el documento de los Lineamientos, al abordar el diagnóstico de las
causas de los problemas en la economía, se señala la insuficiente integralidad al elaborar los
planes, por haber concedido mayor prioridad a los problemas del sector externo
y los equilibrios a corto plazo p10 Resolución de los Lineamientos
[13] Desde 2004 la CEPAL
había estado alertando sobre esa tendencia, y de 1998 al 2005 varios estudios
producidos en el país confirmaron ese diagnóstico sin que fuesen tomados en
cuenta.
[14] Americaeconomica.com, Octubre
10, 2012.
[15] Terra, Noticias, (2013)
“Rusia condona a Cuba 29000 millones de dólares por vieja deuda de la era
soviética” 09 de diciembre de 2013. http://noticias.terra.com/america-latina/cuba/rusia-condona-a-cuba-29000-mln-dlr-por-vieja-deuda-de-la-era
sovietica,5a766800398c2410VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html
[16] Una agrupación informal
de gobiernos acreedores que tiene un “grupo de trabajo sobre Cuba”, -en el que
no se incluye a Estados Unidos-, integrado por: Australia, Austria, Bélgica,
Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Suiza,
Países Bajos, Noruega, Rusia, España, Suecia, Suiza, Reino Unido.
[17] Cálculos en base a ONEI, Anuario Estadístico, Tablas 8.4, 8.6 y 8.7
Intercambio por países, Exportaciones e Importaciones.
[18] Anuario Estadístico, ONEI Comercio Exterior,Tabla 8.3 (de 14.234,1
millones a 8.906,0 millones)
[19] Asamblea Nacional del
Poder Popular
“Dictamen de la
Comisión de Asuntos Económicos, de la Asamblea Nacional
para las propuestas del Plan de la Economía Nacional y del proyecto de Presupuesto
del Estado para el año 2013” .
Presentado por Osvaldo Martínez, presidente de la Comisión de Asuntos
Económicos Juventud
Rebelde, 13 diciembre 2012. http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2012-12-13/dictamen-de-la-comision-de-asuntos-economicos/
[20] CEPEC – Centro de
Promoción del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera ,
Perfil del Comercio Exterior, mayo 2014, online http://www.cepec.cu/es/perfil
[21] cálculos propios en base a AEC 2012, T8.7.
[22] Asamblea nacional de
Poder Popular, “Dictamen sobre el Plan de la Economía Nacional
y el Presupuesto del Estado para el año 2013” , presentado por Osvaldo Martínez,
presidente de la Comisión
de Asuntos Económicos 13 diciembre 2012. Juventud Rebelde.
http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2012-12-13/dictamen-de-la-comision-de-asuntos-economicos/
[23] U.S. -Cuba Trade and
Economic Council, Inc., Economic Eye on Cuba ,
April 2014 ($348,747 millones) "2013-2001 U.S. Export Statistics For CUBA
[24] US Census Bureau, U.S.
trade in goods with Cuba
http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c2390.html
[25] Estimaciones propias en base ONEI Anuario Estadístico 2012, Tabla 5.17
Saldo Externo del Comercio de Bienes y Servicios, tasas de crecimiento anuales.
[26] Ibid
[28] The Economist Intelligence Unit
Country Report , CUBA
[29] Leyva ,Anneris Ivette (2012). “Alinear comercio exterior con economía
interna”, entrevista con Antonio Carricarte, Viceministro del Ministerio de
Comercio Exterior y la
Inversión Extranjera , Granma, p4, 7 septiembre 2012.
[30] Por razones de brevedad
no se citan aquí en detalles numerosos talleres y encuentros de instituciones
como: el CIEI – Centro de Estudios de la Economía Internacionalla Universidad
de la Habana ,
el INIE - Instituto Nacional de Investigaciones Económicas, el ISRI – Instituto
Superior de Relaciones Internacionales, el CIPI – Centro de Investigaciones de
Política Internacional, anexo al ISRI, la ANEC – Asociación Nacional de Economistas, FLACSO
– Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Cuba, la Sociedad Económicala Revista TEMAS