Hace no mucho, Olga Cantó publicó un excelente artículo en este mismo medio explicando que, como ocurre en todos los ámbitos de la vida, en el de las políticas públicas el tamaño también importa, y mucho. Nuestro objetivo en este post no es responder a aquel post, porque estamos de acuerdo con todo lo que dice. Es más bien dar continuidad a un debate sobre la agenda de la socialdemocracia que dejamos apuntado aquí y que tiene que ver con los modelos de Estados de Bienestar (y su evolución). El texto se divide en dos partes. La primera caracteriza los dos grandes modelos y traza brevemente sus orígenes históricos. En la segunda, analizamos sus efectos en dos áreas: la eficacia contra la pobreza y la justicia intergeneracional.
Como ocurre con la libertad, hablar del Estado de Bienestar así en general es poco informativo porque existen diversos modelos. Pero en lugar de fijarnos en la clasificación canónica de los tres mundos (Esping-Andersen), lo vamos a hacer en dos personajes: Otto von Bismark y William Henry Beveridge. En lo que aquí nos interesa, Bismarck introdujo en Alemania una serie de leyes a lo largo de la década de 1880 que tendrían como resultado el primer sistema completo de lo que hoy conocemos como Seguridad Social. Los sistemas bismarckianos se caracterizan por financiarse con cargo a cotizaciones sociales que, a su vez, se basan en los salarios de los trabajadores. El objetivo del modelo es asegurar así cierto nivel de vida ante determinadas contingencias que nos impiden obtener rentas en el mercado laboral (rompernos una pierna, cumplir la edad de jubilación), que el sistema ajustará en función del que nos procura nuestro sueldo. Este modelo tiene una cara y una cruz. La cara es para aquellos que tienen un buen empleo; la cruz, para quienes los que no lo tienen o, teniéndolo, es muy precario. En efecto, el modelo ‘bismarckiano’ actúa como un espejo, reproduciendo todas las (des)igualdades de los mercados laborales.
El sistema de William H. Beveridge es aún más moderno y tiene su origen en un informe que éste presentó al Parlamento en 1942, donde fijó las bases del Estado de Bienestar británico que se construye tras la Segunda Guerra Mundial. Los sistemas ‘à la Beveridge’ se caracterizan por financiarse con cargo a impuestos, no a contribuciones, por lo que típicamente cubren (de manera potencial) a toda la población. El objetivo no es garantizar cierto nivel de vida acorde con la posición que tuvimos en el mercado de trabajo, sino garantizar un mínimo vital a todo el mundo, y quizá incluso algo más.
Tras esta introducción a la arqueología del bienestar, volvamos a 2018.
Hoy, ningún país desarrollado responde al 100% a esos dos modelos aunque es cierto que países como Alemania, Austria y Francia se parecen más al modelo de Bismarck, otros como Reino Unido e Irlanda encajan mejor en el de Beveridge. Pero entonces, ¿dónde quedan España y los países nórdicos, por ejemplo? ¿No habría sido mejor seguir a Esping-Andersen y dejarse de historia(s)? La Tabla 1 resume las fuentes de financiación de la protección social de una muestra de países europeos.
Tabla 1. Fuentes de financiación de la protección social. Porcentaje sobre el total de recursos
Pueden extraerse dos conclusiones. La primera es que, aun sin ser un caso puro, España responde razonablemente al modelo ‘bismarckiano’ –más de un 50% de los recursos provienen de contribuciones sociales–. La segunda es que los países nórdicos, aun no siendo tampoco casos puros, responden razonablemente al modelo de Beveridge –los porcentajes son muy similares a los de Reino Unido e Irlanda–. ¿Qué consecuencias tiene esto? El gráfico siguiente muestra la eficacia de los Estados de Bienestar europeos al reducir la pobreza.
Gráfico 1. Impacto de las transferencias sociales en la reducción de pobreza. Total de la población. En porcentaje
El gráfico muestra que en la lucha contra la pobreza sí hay ‘tres mundos’. El primero está conformado por los Islandia, Finlandia, Dinamarca, Noruega e Irlanda, todos ellos con valores superiores al 50%. Esto es escasamente sorprendente porque, como decíamos, el objetivo del modelo de Beveridge es garantizar que nadie se quede (demasiado) atrás, con independencia de su situación laboral. El segundo lo forman Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y, en general, la mayoría de países continentales europeos, con valores de entre el 40% y 45%. El tercer grupo está compuesto por Grecia, España, Portugal e Italia, con valores muy inferiores que en ningún caso sobrepasan el 25%.
Como decía Olga Cantó en su artículo, el tamaño importa. El diseño del bienestar francés no es muy distinto del español, pero su mayor tamaño hace que sea más eficaz a la hora de combatir la pobreza. Pero siendo importante, no es todo lo que importa. Irlanda es uno de los países que más pobreza elimina, y su gasto social no es que no sea comparable al danés, es que es (bastante) inferior a la media europea y de la OCDE.
Pero adoptar un modelo u otro no tiene implicaciones sólo en términos de lo eficaz que sea un Estado de Bienestar en lograr uno de sus objetivos esenciales –erradicar o, al menos, mitigar la pobreza–, sino también en términos de justicia intergeneracional.
Es precisamente en esos términos donde la fractura se ha hecho más latente en la mayoría de países europeos. Por un lado, como hemos visto arriba, los recursos necesarios para financiar el Estado de Bienestar ahora provienen en mayor medida de la parte impositiva que de la contributiva. Es decir, se han hecho más beveridgianos por el lado de los ingresos. ¿Cuál es el problema? Pues que de alguna forma se produce una descompensación de objetivos entre los ingresos –recursos– y los gastos –transferencias–. En un sistema con un claro sesgo bismarckiano (sí, como el español), una buena parte de las transferencias monetarias que realiza el Estado las reciben aquéllos que durante su vida laboral ya han tenido más suerte. Pero la otra parte de la población que no logra esa estabilidad, y que cada vez parece más numerosa, se queda fuera. Es ahí donde quizá deba entrar, en la práctica, la concepción teórica del modelo de Beveridge para evitar que nadie se quede atrás.
Para ver las consecuencias de tener un sistema poco asistencial nos puede ayudar el segundo gráfico. Aquí hemos representado las diferencias relativas en las tasas de riesgo de pobreza por grupos de edad y países entre 2007 y 2016. Están ordenadas de mayor a menor incremento sobre el grupo de menor edad para facilitar su visualización. Hay dos cosas que destacar.
Gráfico 2. Diferencia en las tasas de riesgo de pobreza entre 2007 y 2016 después de transferencias sociales por grupo de edad. En porcentaje.
Lo primero que podemos ver es que existe un patrón común en todos los países hacia un incremento del riesgo de pobreza de los jóvenes (barra más clara) y un descenso de la de los mayores (barra más oscura) durante la última década. Ya, pero es que esos años son los de la crisis. Sí y no. La crisis es una de las causas, seguro, pero no la única. Si miramos el conjunto de países de la OCDE, el riesgo de pobreza desde los años 80 del siglo pasado ha virado de los mayores a los jóvenes.
La segunda apreciación, aunque menos directa, es que los países en los que las transferencias provenientes del Estado de Bienestar son más contributivas han sufrido un incremento mayor de la tasa de riesgo de pobreza de los jóvenes. En un contexto de caída de rentas y desempleo como el que ha supuesto la crisis, tener una pensión contributiva ha servido como seguro de vida y de estabilidad; lo contrario a tener un empleo y ser joven. El caso español es el ejemplo perfecto para ilustrar esto: la tasa de pobreza de los jóvenes ha aumentado un 80%, mientras la de los mayores se reducía a la mitad. El corolario es sencillo: protegemos mucho a algunos y desprotegemos mucho a otros. Tendremos que buscar un equilibrio.
De cualquier forma, nuestra intención con estos datos no es fomentar ningún conflicto intergeneracional. Es una muy buena noticia que tengamos un Estado de Bienestar que proteja de forma tan efectiva a nuestros mayores; sólo queremos que proteja igual de bien a la población más joven. Al mismo tiempo, defender un aumento de las pensiones (que, por lo que hemos visto, no son los más vulnerables en la actualidad) porque muchos pensionistas “han sostenido a familias enteras con su pensión y han evitado más pobreza”, aunque tenga algo de cierto, no debería suponer un argumento válido para ningún político. Ni la razón de ser ni el objetivo de las pensiones es proteger a familias enteras. Además, esa afirmación evita abordar el problema real, que implica mayores recursos y la creación de nuevos instrumentos contra la pobreza. Las carencias de todo tipo que sufren, y han sufrido, muchos niños durante los últimos años pueden tener repercusiones importantes para su desarrollo personal, psicológico y profesional a largo plazo. Y eso es algo que exige una intervención rápida y efectiva por parte de los poderes públicos.
Vamos concluyendo. En un informe publicado en octubre de 2017 y titulado Preventing Ageing Unequally, la OCDE afirmaba que en sus países el sistema de pensiones reproduce, en promedio, dos terceras partes de la desigualdad salarial. En España, esa transmisión es casi perfecta –se transmite un 95%– por dos motivos. Primero, por el estrecho vínculo entre cotizaciones y prestaciones. Segundo, porque España –dice la OCDE– no tiene un sistema de garantía de ingresos mínimos (safety net) fuerte y con capacidad para redistribuir, al contrario de lo que ocurre en muchos países de la OCDE. A diferencia de las pensiones, las rentas mínimas sí redistribuyen rentas desde la parte superior a la inferior de la distribución, con el objetivo de garantizar una calidad de vida mínima. Si queremos un Estado de Bienestar que proteja a todo el mundo, y no sólo a quienes han tenido la suerte de tener una carrera laboral larga y estable, necesitamos una última red que aporte la seguridad que algunos no encuentran ni en el mercado laboral ni en unos estados de Bienestar que funcionan como una empresa pública de seguros (y donde si no has pagado la prima/cotización, no hay protección). Pero de eso os hablaremos otro día.
Autores
Profesor de Filosofía del Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid.
Licenciado en Derecho por la Universidad de Deusto y en Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma de Madrid....
Economista
Licenciado y doctorando en Economía por la Universidad Complutense de Madrid, y máster en International trade, Finance and...
