"Tres décadas después del cataclismo económico que siguió al desmantelamiento del «socialismo real», Cuba atraviesa otra gran crisis. Este artículo se focaliza en las restricciones económicas y políticas que enfrentan las autoridades para concebir la recuperación y proyectar el desarrollo económico en los próximos años".
Este artículo pertenece a la serie La Letra de Temas 2020. Postpandemia: ¿hacia dónde?
A raíz de haberse remontado el ápice de la Covid-19, Temas-Catalejo solicitó a un grupo de investigadores que examinaran el presente y la perspectiva para el resto del año cubano. Les pidió un diagnóstico elaborado, que escrutara a través de la propia pandemia, y en su significación no solo clínica, sino de salud pública, y en sus ramificaciones socioeconómicas, políticas, internacionales, subjetivas; así como hacia el futuro probable.
A diferencia de la nube de cifras, verdades recibidas, declaraciones, reportajes, que inundan los medios; de los deseos y recomendaciones dirigidas al gobierno y que pasan por análisis, tan abundantes en las redes; esta serie se orienta a calcular el presente y futuro del país, para verlo mejor, como un camino entre la política y su circunstancia.
Como es usual en Catalejo, La Letra de Temas 2020 se mantiene más abierta ante otros análisis que ante otras opiniones.
Profesor Titular, Centro de Estudios de la Economía Cubana, Universidad de La Habana
La historia parece repetirse. Tres décadas después del cataclismo económico que siguió al desmantelamiento del «socialismo real», Cuba atraviesa otra gran crisis. Este artículo se focaliza en las restricciones económicas y políticas que enfrentan las autoridades para concebir la recuperación y proyectar el desarrollo económico en los próximos años.
La naturaleza eminentemente estructural de la crisis
El panorama es, sin dudas, desafiante. No por trillados, son menos molestos estos caminos. De lo que no se carece, es de un diagnóstico serio. Hay una colección suficiente de investigaciones que informan del carácter principalmente estructural de las dificultades que aquejan al sistema económico cubano. La economía ha mutado, exhibiendo una mayor diversificación. A pesar de que el centro de gravedad sectorial del sistema productivo se desplazó hacia los servicios transables[1] desde los noventa, el modelo de acumulación continúa siendo esencialmente rentista. ¿Qué es una renta? Se trata de un ingreso que no depende de los costos de producción, o sea, se determina a partir de factores idiosincráticos del producto o sector, [2] o a elementos extraeconómicos. Muy frecuentemente, la apropiación del excedente tiene lugar por una pequeña fracción de los productores o por un ente público, que luego la moviliza hacia objetivos sociales y productivos. Las rentas terminan generando efectos perniciosos sobre la estructura económica. [3] El divorcio de los flujos de las condiciones de producción inhibe la innovación y el desarrollo empresarial.
En el caso cubano, después de la interrupción forzada de la década de los noventa, se volvió a ubicar una parte notable del intercambio comercial internacional bajo acuerdos políticos. [4] Esos convenios son los que originan la renta. Se constata la paradoja de que, si bien tuvo lugar una transformación sectorial notable, de la cual emergió una estructura productiva más alineada con ventajas competitivas adquiridas, esta reprodujo las deformaciones anteriores. El ejemplo más cercano es el despegue de una actividad exportadora como los servicios médicos, asentados en la calificación y especialización de la fuerza de trabajo. El modelo de negocios dominante los convirtió en algo bastante semejante a la renta proveniente de un producto básico: poco empleo, escasos encadenamientos con la economía interna, alto grado de homogenización, e ingresos desconectados de los costos de producción, es decir, de la reproducción de la fuerza de trabajo. La única forma de corregir estos problemas es el despegue de un vigoroso tejido productivo doméstico. Este razonamiento propone desplazar el centro de la discusión desde el qué, que es el enfoque tradicional dominante en Cuba, hacia el cómo, que permite abordar cuestiones menos tratadas.
En esa línea, no es posible plantearse una transformación exitosa de la estructura económica que se desligue de las deformaciones que induce en la empresa la planificación centralizada y la estructura de propiedad vigente. La preferencia por la renta controlada por el Estado y el monopolio sobre el comercio exterior, se ha justificado mediante varios argumentos. Uno de ellos invoca las restricciones que suponen las sanciones de Estados Unidos. Bajo esa óptica, es necesario y legítimo buscar alguna compensación en acuerdos preferenciales externos. Otro punto de vista sostiene la pertinencia de esos esquemas sobre la base de los compromisos sociales del Estado cubano. Se pierde de vista que, si este arreglo entorpece la conformación de una estructura económica más diversificada y sostenible en el tiempo, los recursos para la generosa política social se ven comprometidos en un horizonte mediato. Hay otros aspectos menos atractivos, pero igualmente relevantes. El logro de espacios favorables para la inserción exterior, tiene consecuencias para la política en casa. De esta forma, se logra una alternativa para posponer incómodas reformas domésticas.
Ahora se atraviesa un episodio que caprichosamente tiende a repetirse cada 30 años aproximadamente, precedido de un quinquenio de estancamiento. La manifestación de los problemas económicos más recientes ha transcurrido primordialmente a través de dos fenómenos. Por una parte, un endurecimiento de las condiciones financieras externas, motivado por el declive económico venezolano y las sanciones de Estados Unidos. Ante la imposibilidad de reactivar el complejo productivo doméstico solo queda aceptar un nuevo episodio de racionamiento y restricciones. Por otro lado, se verifican crecientes desequilibrios macroeconómicos. Estos son solo la otra cara de la misma moneda. Las falencias productivas no se pueden desvincular de la inflación reprimida o el aumento del déficit fiscal.
Las restricciones de la política económica en el contexto actual
Ante la gravedad de la situación y las indiscutibles afectaciones al nivel de vida de los ciudadanos, propios y extraños insisten en comparar el escenario actual con el «periodo especial», aquel momento agrio vivido por los cubanos en la primera mitad de los noventa. Incluso, se ha llegado a plantear que entonces se usaron fórmulas que vuelven a ser válidas. No tan deprisa. La sociedad cubana contemporánea es muy diferente a la de hace 30 años, y el mundo también.
Por una parte, existe un conjunto de condiciones objetivas que constituyen lastres para cualquier propuesta. Primeramente, como se explicó anteriormente, más allá de la coyuntura, la debilidad económica responde a problemas de largo recorrido, cuya solución no es ni fácil ni inmediata. La maduración de la reforma necesaria se ubica en el futuro mediato. En segundo lugar, a diferencia de los noventa cuando Cuba logró encontrar espacios en una economía mundial capitalista sí, pero en expansión; ahora la demanda externa jugará un papel mucho menor. Los análisis más recientes estiman en dos años el plazo necesario para una recuperación de los niveles de actividad previos al impacto de la pandemia. A esto habría que sumar que, a pesar de que se puede contar como un acierto la reestructuración de la mayor parte de la deuda externa en la década pasada, la caída de los ingresos en divisas y los incumplimientos recientes sugieren el inicio de un nuevo periodo de incertidumbre y tirantez en las relaciones del país con sus acreedores. Si bien el impacto de la COVID-19 facilita la negociación, los impagos preceden a estas circunstancias excepcionales. El propio hecho de que la crisis económica sea tan profunda y generalizada, tiene el efecto colateral de limitar el espacio fiscal de los países ricos para acomodar demandas de estados insolventes. Esta dificultad se magnifica a partir del hecho de que Cuba no será beneficiada con préstamos contingentes de instituciones financieras internacionales de las que no es miembro. [5]
La incertidumbre se ha instalado en la economía mundial. Y hay procesos en marcha cuyo desenlace y consecuencias son imprevisibles. Dos de ellos revisten gran importancia para Cuba. Como país pequeño de economía abierta, la desarticulación del comercio internacional es una muy mala noticia, se pierde una palanca que estuvo disponible en la gran crisis anterior. Pero hay más. El colapso soviético fue catastrófico para Cuba, pero dejó intactas a las economías occidentales, con las que la URSS tenía relaciones económicas muy limitadas. El desacoplamiento entre Estados Unidos y China es otra cuestión. Los lazos entre ambas potencias son muy fuertes, al igual que los vínculos del Gigante Asiático con Europa. Una ruptura abrupta dañaría a ambos polos, con los que Cuba mantiene intercambios muy importantes, aunque de naturaleza diferente. Ni hablar de las réplicas del terremoto SARS-COV-2. Una modificación de los patrones de viaje, impactaría directamente al turismo internacional, una industria clave para Cuba.
Como consecuencia lógica, una premisa de los cambios a considerar debe ser el empoderamiento de los actores y recursos domésticos. Los mayores obstáculos para adelantar una política económica con carácter reformador están en la propia configuración y evolución del proceso de toma de decisiones. Una reforma económica como la que requiere la Isla comporta una redistribución del poder. Desde 2010 se ha advertido un crecimiento de la esfera de producción privada, ocupando segmentos hasta entonces dominados por el sector público. Es comprensible que algunos se sobrecojan imaginando las consecuencias políticas de semejante tendencia. Lamentablemente, el dominio de lo “estatal” no se debía necesariamente a la superioridad organizacional, técnica o productiva, sino a la implantación de un modelo sostenido por un paradigma agotado y extemporáneo. Los chinos y vietnamitas se percataron de esa trampa mortal, e innovaron grandemente en nuevas instituciones adaptadas a sus condiciones específicas.
La consolidación de un programa de recuperación basado en los documentos ya aprobados en las máximas instancias del poder político y estatal enfrentará no pocos obstáculos. Pero no todos se oponen por las mismas razones. La burocracia ya ha sido identificada en el discurso público como un obstáculo a la «actualización», aunque desafortunadamente su influencia no ha disminuido. Este grupo, que cuenta con varios estratos, está convencido de que tiene mucho que perder cuando los procedimientos administrativos ocupen un plano secundario, y se hagan redundantes funciones y puestos de trabajo. Se puede decir que a estas alturas nuestra burocracia «atiende más a la estructura social que a los objetivos del conjunto de procesos sociales que le dan sustento» (González, 2019:104). Las manifestaciones están por todas partes. Son incontables las veces que instrucciones bien intencionadas han sido desvirtuadas y virtualmente despojadas de su contenido, limitando su capacidad transformadora.
Asimismo, como resultado del carácter limitado, incompleto e incluso caótico que dominó la reforma empresarial desde los noventa, las entidades públicas se han estratificado en varios niveles. Aparecen sujetas a reglas dispares, que inevitablemente favorecen a unas en detrimento de las otras. Es imprescindible llegar a comprender que en un panorama dominado por la asignación central de recursos escasos, la proliferación de reglas de juego asimétricas en el uso de estos genera rentas espurias que unos se apropian, y que otros ceden. Se podría considerar como un caso de «arbitraje institucional». Parece claro que los destinatarios de esas rentas son beneficiarios del status quo.
Por otro lado, se observa un renovado activismo de ciertos grupos semiorganizados, que se proyectan en la vida pública con la legitimidad otorgada por algunas instituciones estatales. Con bastante frecuencia arremeten contra los que defienden y promueven una reforma sustancial del modelo económico cubano. Abundan las etiquetas peyorativas, y continuamente dibujan alternativas binarias. Hay que escoger entre el modelo existente, que es el único posible, y la barbarie capitalista neoliberal. Se usa como bandera la ideología oficial para defender un paradigma moribundo, uno de cuyos mayores problemas es la incapacidad de evolucionar. Eso de que este es el único socialismo posible, tampoco es muy original. Ya Brézhnev usó el ardid para aplacar las tempestades del pasado y conceder estabilidad a los «cuadros».
Otros aspectos deben ser tenidos en cuenta, a partir de lo aprendido en la última década. Por un lado, se puede decir que, al menos en el plano económico, se verifica una limitada capacidad institucional para diseñar y poner en práctica un programa coherente de transformaciones. Ello tiene que ver, entre otros aspectos, con las notorias carencias en aspectos de política económica básica, incluyendo el diagnóstico acertado de los problemas estructurales. Por desconocimiento, o por conveniencia, se esquivan las menciones al sistema de propiedad y los incentivos perversos que genera en todo el sistema económico. En ese sentido, las condiciones para sostener el debate más avanzado sobre los problemas actuales y sus posibles remedios, se hallan esencialmente en los medios académicos e intelectuales.
Desafortunadamente, los académicos solo acceden a determinados estratos de la toma de decisiones a través de tantas mediaciones que se diluye el mensaje. El cambio de mentalidad al que se hace referencia es un cambio de paradigma, que solo se consigue a través de discusiones profundas en grupos plurales. No hay rectificación o aprendizaje entre iguales. Un tercer asunto es la institucionalidad del cambio, que tiene que ver, pero no se limita solamente al perenne dilema entre lo urgente y lo estratégico. ¿Qué ente público está a cargo del diseño e implementación de la «actualización»? La Comisión de Implementación y Desarrollo, creada en 2011, se ha hecho prácticamente invisible. En las condiciones tan exigentes en que opera la economía cubana, lo urgente siempre se impondrá ante lo estratégico. Y el cambio no solo hay que diseñarlo e implementarlo, también hay que comunicarlo adecuadamente. Una proyección pública transparente no solo es orientadora, sino contribuye a movilizar apoyos y crear consensos mínimos.
Tanto ha cambiado en tan breve lapso, dentro y fuera, que la propia «actualización» debe ser modificada. Esto era algo que se preveía en los textos, pero se ha diluido en la práctica.
Los contornos bien conocidos, pero no tan efectivos
El mayor riesgo es que ante la magnitud de los problemas, se enquisten unas prácticas en la formulación de la política económica que han probado ser poco efectivas. Se pueden identificar al menos tres características que permean el enfoque actual. En primer lugar, se reproduce el carácter eminentemente administrativo en la toma de decisiones. El discurso público parece medir la efectividad e inmediatez de la respuesta a partir de la cantidad de «medidas» que se han adoptado en las distintas esferas. La validez de la acción gubernamental no es una función de esos números o la extensión de los documentos que resultan de las deliberaciones. Una secuencia de cambios cosméticos, por muy larga que sea, no redunda en el cambio del objeto. El acento debe estar en el contenido y en el alcance de cualquier modificación. Un ejemplo reciente se halla en la empresa estatal, la que de acuerdo a la Comisión de Implementación y Desarrollo ha sido objeto de más de 100 «medidas». En 2019 se añadieron otras 28, y no se puede decir que se han logrado los objetivos previstos. Otro ejemplo son los precios. En la Conceptualización se establece que «A partir de estas premisas los precios son determinados, en su mayoría, de forma descentralizada por los productores y comercializadores, atendiendo a la demanda…» (Partido Comunista de Cuba, 2017)(p. 10). Sin embargo, no se trata de que no se pudo establecer plenamente un sistema con estas características, algo entendible, sino que ni siquiera se ha movido en esa dirección. Ante los desequilibrios monetarios internos, la primera reacción fue establecer topes de precios a los productos agropecuarios, lo que lejos de resolverlos, ha agudizado los problemas.
Un segundo aspecto tiene que ver con el carácter parcial del enfoque. Es común que ante situaciones excepcionales se proceda a identificar los «cuellos de botella», «nudos» o sectores prioritarios, sobre los cuales hay que actuar inmediatamente para garantizar la supervivencia inmediata. Por ejemplo, ya desde 2019 pero acentuado en el discurso público en 2020, la producción de alimentos y por consiguiente la agricultura han pasado a los primeros planos. La lista de «elegidos» puede crecer en función de las posibilidades reales y la naturaleza del problema, pero confirma la tendencia perniciosa antes descrita. Cualquier proceso o sector económico en Cuba está afectado por los fallos estructurales del modelo. En ese sentido, la mirada con lupa puede proveer un escape transitorio, pero deja desatendidas las verdaderas causas. Los desajustes de una rama productiva seguramente tienen que ver más con dificultades sistémicas que con problemas específicos. Por ello, no resulta sorprendente que una y otra vez se consigan mejoras temporales antes que de que llegue la próxima tempestad. Téngase en cuenta que la agricultura y todo lo asociado había sido identificado como un aspecto central de la reforma.
Un tercer elemento estriba en el predominio de remedios superficiales. En estos meses de confinamiento se ha podido observar una profusión de detalles sobre hechos delictivos relacionados con el acaparamiento y la venta ilícita de productos de todo tipo. Lo que llama poderosamente la atención es la ausencia de una discusión seria sobre los orígenes y causas de estas conductas. La escasez crónica y cíclica es un atributo conocido de las economías de planificación central. Es una consecuencia del modo de funcionamiento del modelo y los incentivos perversos que genera en los actores económicos. Es un fenómeno económico, no moral o jurídico. Por si fuera poco, se ha aprovechado una situación de emergencia para dar cuenta de un fenómeno que ha existido en la sociedad cubana por lo menos desde el mismo triunfo de la Revolución. Otro caso llamativo vuelve a ser el sector agropecuario. Se conoce que la propia crisis financiera externa ha reducido las disponibilidades de insumos claves para el cultivo y la cría de animales. En esas condiciones, un incremento de la producción, o en su defecto, al menos la estabilidad de los surtidos fundamentales se alcanzaría solo a través de una mejora de la eficiencia general. Está bien documentado que ello solo se logra a través de un choque en la estructura de incentivos, que compense mediante garantías de ingresos superiores el mayor esfuerzo o la restructuración de procesos que es inevitable en estos casos. En su lugar, se vuelve a hacer uso de la arenga y la movilización política como vías para alcanzar metas productivas. Asimismo, se promueven mecanismos paralelos para dar respuesta a las carencias del monopolio estatal de la distribución, Acopio.
Con todo, es muy probable que la respuesta contenga altas dosis de los elementos anteriores. Pero no tiene que ser así.
Un epílogo
Las autoridades cubanas enfrentan varios desafíos claves en 2020. Se requiere alcanzar un control total de la epidemia que permita planear seriamente y con relativa tranquilidad la recuperación inmediata y el desarrollo perspectivo. El manejo de la emergencia sanitaria ha sido ejemplar, a la altura de las capacidades médicas existentes. Pero en la medida en que pase el peligro, las preocupaciones se centrarán en la economía. A su vez, es un imperativo conjugar un programa económico de emergencia que combine los aspectos propios de la coyuntura con la aceleración de la reforma económica que ha estado estancada en los últimos cuatro años. Esto es importante, entre otras cosas, porque en 2021 se celebrará el VIII Congreso del Partido Comunista, máximo foro político quinquenal, y hasta este momento, es muy poco lo que se puede mostrar en términos del cumplimiento de los ya modestos acuerdos relacionados con la reforma. El tercer elemento tiene que ver con el cumplimiento del cronograma legislativo aprobado por la Asamblea Nacional. Quizá convendría adelantar varios de las normas jurídicas que implementan acuerdos del VII Congreso, las que han sido desplazadas inexplicablemente, dejando casi todo lo existente bajo el pesado manto de lo transitorio o experimental. Totalmente innecesario.
Lo que parece claro a estas alturas es que el proceso político que ha generado todos estos rezagos, multiplicando los ya numerosos obstáculos al desarrollo cubano, no puede ser el mismo que marque el ritmo de la reforma pendiente. Ojalá la presión del momento no solo estimule la imaginación, sino que, sobre todo, cambie la correlación de fuerzas en favor de aquellos que prefieren escoger su camino.
Referencias
González, M. (2019). Paredes de cristal. La burocracia y sus peligros en el socialismo. Temas, 98, 102-109.
Partido Comunista de Cuba. (2017). Conceptualización del Modelo Económico y Social Cubano. La Habana.
Schuldt, Jürgen y Acosta, Alberto. (2004). Petróleo, rentismo y subdesarrollo ¿una maldición sin solución? Nueva Sociedad, 204, 71-89. Buenos Aires, Argentina, Editorial Nueva Sociedad.
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[1] Específicamente todas las actividades vinculadas con el turismo internacional, junto a servicios médicos, educativos, transporte y telecomunicaciones.
[2] Se refiere a características del mercado que implican un precio de venta que se determina sobre la base de percepciones o expectativas de los agentes, existencia de un productor con poder de mercado, entre otros.
[3] Existe una copiosa literatura sobre el rentismo económico y sus efectos en la estructura productiva. El concepto en sí mismo se ha extendido. En las condiciones concretas de Cuba se podría pensar en las remesas, o los ingresos del presupuesto que resultan del mero hecho de que el Estado es dueño de las empresas estatales. Para una discusión con acento en América Latina ver (Schuldt & Acosta, 2004).
[4] Entre 2005 y 2015, Venezuela representó entre el 50-60 por ciento del intercambio comercial total, incluyendo los servicios médicos. En 2016, PDVSA envió solo el 45 por ciento de los volúmenes de años anteriores. En agosto de 2017, CUPET asumió el control total de la refinería de crudo de Cienfuegos, que había sido reactivada por una empresa mixta con PDVSA, desde la que se refinaba petróleo de ese país y se exportaban derivados.
[5] Cuba es miembro del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), un banco relativamente pequeño, pero con bien gobernado y que puede ofrecer algún respaldo en estas circunstancias. También es miembro del Banco Internacional de Inversiones, heredero de un banco de desarrollo de los antiguos países socialistas.
