Cuba: el entorno internacional y el proceso de transformación económica
Introducción
El desempeño económico y social de Cuba ha estado relacionado de manera estrecha con el entorno internacional dominante en cada momento histórico, como resultado de la condición de «economía pequeña» de nuestro país, su estructura productiva poco diversificada y su consiguiente dependencia del comercio exterior, y de flujos financieros externos para garantizar la reproducción ampliada de la economía nacional.
Después de un período de tiempo reciente, entre 2015 y 2017, en que se observaron cambios positivos en el entorno externo que favoreció una mejoría notable en los términos de relacionamiento con los Estados Unidos, cierta diversificación en la matriz de relaciones económicas internacionales del país, y una muy activa participación y reconocimiento de Cuba en foros latinoamericanos y caribeños; desde el año pasado se vienen produciendo modificaciones importantes en ese «entorno internacional» que ya impactan desfavorablemente a la economía nacional.
El presente capítulo tiene como objetivo fundamental realizar un análisis de las tendencias predominantes en el entorno internacional en estos últimos tiempos, vinculando las mismas con el proceso de transformación económica y social en Cuba.
El capítulo está estructurado en tres epígrafes. En el primero se resumen algunas ideas acerca del contexto internacional contemporáneo, la política externa y el impacto del proceso de transformación económica y social sobre la política exterior cubana. El segundo está dedicado a las relaciones de Cuba con los principales centros del sistema internacional, para lo cual se resumen los hitos más importantes en las relaciones con los Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea, Rusia y China. Después se hace un análisis de las relaciones de Cuba con la región de América Latina y el Caribe. Al final —en el resumen y conclusiones— se sintetizan las principales ideas recogidas en este capítulo.
Contexto internacional, política externa y transformación económica
Cualquier recuento histórico acerca de la inserción internacional de Cuba en las últimas décadas, reconoce que el colapso del sistema socialista mundial y el fin de la Guerra Fría, tuvo un impacto negativo trascendente no solo para la reproducción económica —y social— del socialismo cubano, sino también para su política exterior. Tal y como planteó un destacado especialista, el fin del socialismo en Europa del Este, implicó que por primera vez Cuba perdiera su conexión a «una fuente de poder internacional» (Rodríguez García, 2019). Ello tenía también importantes implicaciones en términos de seguridad.
No obstante lo anterior, pese a múltiples dificultades, las autoridades de Cuba fueron capaces de avanzar de manera significativa en la rearticulación de sus relaciones externas (políticas y económicas) en las que naciones de Europa occidental y también de América Latina y el Caribe comenzaron a desempeñar un importante papel. De igual forma, desde principios de la década de los noventa, Cuba registraba una activa participación en múltiples foros multilaterales —ONU, Grupo de los 77, Movimiento de Países No Alineados, OMC, UNCTAD, entre otros— donde incluso llegó a ostentar posiciones relevantes; y con posterioridad en varios órganos regionales, que evidenciaban una creciente articulación de Cuba con el entorno externo. Lo anterior en absoluto reflejaba un «aislamiento internacional» de La Habana tras el fin de la Guerra Fría.
A partir de mediados de la primera década del actual siglo, se dio un marcado incremento en las relaciones de Cuba con América Latina y el Caribe, lo que se tradujo también en un aumento notable del peso de esa región en las relaciones comerciales y financieras externas —incluyendo las de cooperación— del país. En este desarrollo, tuvo importancia decisiva la llegada al poder del presidente Hugo R. Chávez en Venezuela, la conformación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y la posterior oleada de gobiernos de izquierda y progresistas que ganaron procesos eleccionarios en varios países de la región. Ello también se reflejó en una nueva mirada a los esquemas de cooperación y/o integración regional; lo que permitió una más fluida y protagónica presencia de Cuba en varios de los organismos y entidades intergubernamentales de alcance latinoamericano y caribeño.
No obstante, los cambios en el modelo económico y social y los importantes desafíos en términos de desarrollo en condiciones de globalización que enfrenta la sociedad cubana, han tenido implicaciones directas —y al mismo tiempo han obligado a ciertas modificaciones— en la política exterior del país. Dicha política exterior de Cuba, basada en principios que, en general, mantienen vigencia hasta el día de hoy,1 también expresa los «intereses» de la nación. En este sentido, se percibieron algunas modificaciones, que dan cuenta del nuevo contexto nacional e internacional.
En primer lugar, en la ecuación base determinada por la dualidad «principios-intereses» de la política exterior, comenzó a observarse cierta mayor ponderación al componente de «intereses» en una visión de mediano y largo plazos. Ello ha sido resultado del reconocimiento por parte de las autoridades nacionales, de los límites que el entorno internacional dominante impone al país, y al mismo tiempo, de que la solución de muchos de los desafíos económicos y sociales que enfrenta Cuba en la actualidad, requieren de la cooperación de fuentes y actores externos.
En segundo lugar, el componente económico-comercial —incluyendo el turismo y los flujos de inversión— ha adquirido una importancia fundamental en la política exterior de Cuba. Por ello, ha sido recurrente en los últimos años el intento de ampliar, profundizar y diversificar las relaciones económicas nacionales con el resto del mundo. Esto se ha reflejado en un aumento perceptible en la ponderación de las cuestiones económicas en los esfuerzos de proyección externa desplegados por las autoridades cubanas.
En tercer lugar, los mismos compromisos asumidos con contrapartes extranjeras —como, por ejemplo, los derivados de la renegociación de la deuda externa, y, por tanto, el inicio de los pagos por concepto de su servicio— comienzan a ejercer presión sobre la política y economía domésticas; que en estas nuevas condiciones tiene que generar altos niveles de excedente para cumplimentar dichos compromisos internacionales. Al respecto, resulta interesante la dialéctica dada entre los cambios/restricciones internas y la política exterior. El gobierno cubano reconocía que restablecer la confianza en el país por parte de la comunidad internacional era un requisito indispensable para el acceso de la nación a fuentes externas de financiamiento, elemento central para la restructuración de la planta productiva y la in- fraestructura doméstica. En función de ello, se decidió enfrentar el proceso de renegociación de la deuda externa acumulada, y por ende, la restructuración de pagos a los acreedores. En este contexto, Cuba tiene, en teoría, la posibilidad de acceder a fuentes externas de financia- miento, pero ello implica que cumpla con sus pagos a los acreedores. Lograr el cumplimiento en tiempo de los crecientes pagos por concepto del servicio de la deuda, exige una respuesta productiva que solo se lograría con mayores avances en términos de cambios en la política y en los mecanismos de gestión de la economía nacional, de tal forma que se propicie una mayor nivel de descentralización y autonomía empresarial, junto a una más amplia diversificación de la estructura de propiedad.
De todas formas, los anteriores condicionamientos se enfrentan en la actualidad con un escenario externo mucho menos favorable. El decrecimiento y práctico estancamiento de las economías desarrolladas en los últimos tiempos, la emergencia de respuestas políticas en países centrales de corte «antiglobalización» evidenciado por el bloqueo de proyectos comerciales como el TPP y el TTIP, 2 y la reorientación de la economía china —ahora más centrada en su mercado interno— plantean serios riesgos para el sistema multilateral, con el consiguiente auge de enfoques políticos proteccionistas y la exacerbación del bilateralismo. Según expertos, muchos de estos hechos evidencian el cierre de una etapa de globalización caracterizada por el fin de la Guerra Fría, la apertura económica y el liberalismo. Por ende, el sistema internacional en la actualidad denota una clara crisis de hegemonía, la que, a su vez, abre un período más incierto e impredecible (CRIES, 2018).3
Este cambio de ciclo mundial supondrá ajustes y reacomodos en la política exterior y de desarrollo de todos los países, y, de manera especial, de las más vulnerables naciones del Tercer Mundo, como Cuba. A ello, debe adicionarse, la modificación en el espectro político dominante en nuestra región, la severa crisis que enfrenta la economía y sociedad venezolana desde hace ya tres años —principal socio comercial externo de Cuba hasta el momento—, y el estancamiento y crisis en la mayoría de los procesos de concertación, cooperación e integración regional.
Las relaciones de Cuba con los principales centros del sistema internacional
Hasta hace poco, había un consenso en el sentido de que la política exterior cubana había registrado éxitos importantes, los cuales resultaban funcionales al proceso de transformación económica, social e institucional en marcha en el país. Dichos éxitos se manifestaban en disímiles dimensiones:
1. Mejoramiento y consolidación de relaciones con los actores centrales del sistema internacional.
2. Una creciente participación de Cuba en organismos regionales e internacionales.
3. Avances en las relaciones financieras externas del país.
4. El inicio de un proceso de diversificación de las relaciones económicas —comerciales y financieras— internacionales que coadyuvaría a la reducción de la vulnerabilidad externa del país. Sin embargo, los cambios más recientes del entorno internacional, generan creciente incertidumbre respecto a la sostenibilidad de los pilares que habían estado en la base de la mejoría que observó el saldo externo —de bienes y servicios, pero también en cuenta corriente— de Cuba.
A continuación se hará un resumen del estado de las relaciones externas de Cuba.
Respecto a las relaciones de Cuba con los principales actores del sistema internacional, debe destacarse la notable mejoría de los vínculos con la Unión Europea, y el dinamismo de las interacciones con China y Rusia. Sin lugar a dudas, las relaciones con Canadá, pero sobre todo, la reversión observada en los vínculos bilaterales Cuba-Estados Unidos; muestran un evidente deterioro, lo cual ha tenido implicaciones negativas desde el punto de vista económico.
Relaciones con la Unión Europea
El 12 de diciembre de 2016 la Unión Europea (UE, en lo adelante) y Cuba firmaron un «Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación» 4 (ADPC, en lo adelante) que al mismo tiempo rescindía la llamada «Posición Común» que la UE había mantenido por dos décadas en sus relaciones respecto a Cuba.5
La firma del acuerdo europeo-cubano se produjo tras largas negociaciones, y el mismo implicó un paso histórico, en tanto marca una nueva fase en los vínculos bi- laterales entre la Unión Europea y Cuba.6 La naturaleza del acuerdo es de la variante «mixta», y por tanto debe ser ratificado por el Parlamento Europeo y los poderes legislativos de los veintiocho integrantes del bloque. No obstante lo anterior, desde su firma la mayor parte del texto se aplica de manera provisional.
Como recordaba el canciller cubano Bruno Rodríguez en su discurso en Bruselas tras la firma del acuerdo, en el año 2008 —durante la presidencia francesa de la UE— hubo un viraje en la postura del bloque hacia Cuba y recomenzó el acercamiento entre ambas partes que había sido interrumpido en 1996. Así, en 2014 se inició un proceso que tuvo siete rondas de negociaciones y que en marzo de 2016 se dio por concluido. De todas formas, debe tenerse en cuenta que en los últimos ocho años Cuba había retomado los vínculos con varios estados miembros de la UE. Antes de la firma del entendimiento, el país había formalizado el diálogo político con veinticuatro de los veintiocho países que componen la organización del viejo continente;7 y además, había reiniciado la cooperación con veintidós de ellos.8
La UE es el segundo socio económico —con gran relevancia en el plano comercial, pero también desde el punto de vista de las inversiones— de Cuba, único país de América Latina con el que el bloque comunitario no tenía aún un acuerdo bilateral.
La firma del acuerdo con la UE es considerado como un importante logro de Cuba en el escenario internacional, unido a la renegociación de su deuda con los acreedores del «Club de París» en diciembre de 2015.
En 2018 se dieron pasos importantes que consolidan el acercamiento de la UE a Cuba. La Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini, visitó La Habana el 3 y 4 de enero de 2018. Esta tercera visita a La Habana en casi dos años, simbolizó de hecho la inauguración del ADPC, el cual incluye más de treinta áreas de cooperación. Ofrece oportunidades adicionales para promover el desarrollo sostenible, la democracia, los derechos humanos y el apoyo a la modernización del modelo socioeconómico cubano, así como para encontrar soluciones comunes a desafíos globales. El 15 de mayo de 2018, se efectuó en Bruselas la primera reunión del Consejo UE-Cuba, el máximo órgano de dirección del ADPC. En esa ocasión, Mogherini y el canciller cubano firmaron un programa de cooperación para ayudar a Cuba a alcanzar la meta de producir el 24 % de su electricidad en 2030 con energías renovables, y adelantaron proyectos sobre seguridad alimentaria y agricultura sostenible. También institucionalizaron el diálogo sobre derechos humanos, «como un pilar clave» de la relación bilateral, lo cual se concretó el día 9 de octubre.
Del 1º al 12 de noviembre de 2018, el nuevo jefe de Estado cubano efectuó visitas oficiales a varios países euroasiáticos, con «paradas técnicas» en Francia y Reino Unido; ocasión en las que mantuvo encuentros con funcionarios de alto nivel de esos gobiernos y también con un grupo importante de empresarios y actores sociales relevantes; y se hizo una exploración, en ambos casos, de oportunidades para ampliar las relaciones comercia les y de inversión en Cuba. Por último, es de resaltar el recibimiento en La Habana, el 22 de noviembre, del jefe de gobierno español, Pedro Sánchez, lo cual cerró un largo paréntesis de distanciamientos y desencuentros políticos con la nación ibérica; muy importante socio económico —en términos comerciales, de inversión y cooperación— de Cuba, el cual ha incrementado su peso relativo en la matriz de relaciones económicas externas de nuestro país.
Relaciones con la República Popular China
Los vínculos de Cuba con China son estratégicos y multifacéticos en el plano político, y se han venido diversificando y profundizando en el terreno económico y de cooperación. Los dos países establecieron relaciones diplomáticas el 28 de septiembre de 1960, y fue Cuba la primera nación de América Latina y el Caribe que reconoció a la República Popular China. El país asiático es hoy la segunda contraparte comercial de Cuba y su participación en múltiples esferas del desarrollo y la economía nacional la confirman como socio estratégico. La Comisión Mixta Intergubernamental para las Relaciones Económicas y Comerciales ha desempeñado un rol fundamental en la promoción, ejecución y desarrollo de diversos proyectos conjuntos. Dicha comisión intergubernamental, ha identificado un grupo de programas de mucho impacto en el desarrollo económico y social de Cuba para el quinquenio 2016-2020.
En el ámbito de las inversiones recíprocas recientes destacan, entre otros:
1. La empresa mixta Biotec Pharmaceutical, especializada en la investigación, producción y venta de anticuerpos monoclonales usados en el diagnóstico y el tratamiento del cáncer, así como en el desarrollo, producción, registro y comercialización de vacunas y proteínas terapéuticas recombinantes, con tecnología cubana.
2. La entidad mixta Gran Kaimán, asociación entre el Grupo Electrónico, de Cuba, y la corporación de telecomunicaciones Gran Dragón, de China, que produce equipamientos para el mercado nacional y el de América Latina.
3. Los contratos para la perforación de petróleo de pozos de hasta 9000 m de profundidad en aguas cubanas.
4. La muy fluida cooperación tecnológica e industrial en materia de televisión digital.
5. El contrato, en ejecución, para la modernización del puerto de Santiago de Cuba, a cargo de la empresa China Communications Construction Company Limited.
En julio de 2014, tuvo lugar una visita oficial del presidente chino Xi Jinping a La Habana, durante la cual se suscribieron veintinueve acuerdos que amplían el alcance de las relaciones económicas y comerciales entre ambos países. En esta ocasión se firmó un acuerdo de crédito para la compra de equipamiento con destino al desarrollo de las telecomunicaciones en el archipiélago. A partir de esta visita de alto nivel, se suscribió un memorando de entendimiento entre el Grupo Empresarial Palmares y Beijing Enterprises Group para la constitución de la empresa mixta Bellomonte S.A., dedicada a la construcción y explotación de un complejo inmobiliario asociado a un campo de golf en La Habana. Además, se refrendaron cartas de intención para el establecimiento en la Zona Especial de Desarrollo Mariel de dos empresas mixtas, una dirigida a la manufactura y comercialización de productos biofarmacéuticos, y la otra, para vacunas contra el cáncer. Expresión del avance en las relaciones bilaterales, ha sido que desde el 28 de septiembre de 2015, la aerolínea Air China inauguró un vuelo regular entre La Habana y Beijing, con escala en Montreal, y una frecuencia de tres vuelos semanales.
En el período más reciente, debe destacarse la presencia de empresas chinas en ciertos proyectos de inversión fundamentales para Cuba, sobre todo en infraestructura —como se señaló respecto a la modernización del puerto de Santiago de Cuba— y también para el sector agroindustrial. El ensamblaje, a partir de mediados de 2018, de la máquina cosechadora de caña CCA 5500 —de locomoción sobre esteras y diseño cubano— cuyas piezas se producen en la República Popular China; constituye el equipamiento más moderno que ha comenzado a producir la Empresa Aniversario 60 de la Revolución de Octubre, situada en Holguín.
No obstante los elementos anteriores, debe tenerse en cuenta que las relaciones económicas entre Cuba y China no han estado ajenas a las tensiones derivadas de la incapacidad del país, para honrar los compromisos financieros asumidos; lo que ha obligado a frecuentes procesos de renegociación de pagos, como los que, de acuerdo a fuentes no oficiales, ocurrieron entre 2017 y 2018. Estas fuentes se remiten solo a despachos de prensa en ocasión de visitas del vicepresidente del gobierno cubano, Ricardo Cabrisas Ruiz a Beijing. En ocasión de la visita del presidente Miguel Díaz-Canel a China en noviembre pasado, se rubricaron varios acuerdos de cooperación, pero no hubo ninguno que explícitamente se refiriera a la reprogramación de adeudos.
Relaciones con la Federación Rusa
Las relaciones entre Cuba y Rusia están asentadas en históricos lazos y se fundamenta en la «Declaración de principios de las relaciones mutuas entre la Federación de Rusia y la República de Cuba» de 1996 y el «Memorándum sobre principios de cooperación estratégica» de 2009. En 2012 se firmó el «Programa de Cooperación económico-comercial y científico-técnica entre los Gobiernos de Rusia y Cuba hasta 2020», que establece las principales direcciones de interacción en estas esferas a mediano plazo. La Comisión Intergubernamental cubano-rusa de cooperación económico-comercial y científico-técnica ha sido el foro esencial de negociaciones bilaterales entre los dos países.
Además del importante flujo de comercio recíproco, se ha observado un significativo flujo de turistas rusos que han visitado Cuba en los últimos tiempos y también existen relevantes proyectos de inversión en marcha. Entre ellos, sobresalen:
1. La construcción de cuatro bloques energéticos de 200 megavatios de potencia en dos centrales eléctricas cubanas, tras la firma del acuerdo correspondiente el 22 de octubre de 2015 y su entrada en vigor el 12 de mayo de 2016.
2. La compañía rusa Zarubezhneft lleva a cabo desde 2011 labores conjuntas con la empresa estatal cubana CUPET para incrementar la extracción del yacimiento de petróleo de Boca de Jaruco.
3. En 2011 Gazprom Neft se sumó al proyecto de la compañía malasia Petronas para desarrollar investigaciones geológicas en cuatro bloques ubicados en la zona económica exclusiva de la plataforma continental del Golfo de México.
4. La modernización y ampliación de la industria del acero y las fundiciones de la planta metalúrgica Antillana de Acero José Martí.
5. Los acuerdos desde 2005 con la empresa Ilyushin Finance Co para el suministro a la Isla de aviones rusos, incluyendo varios Tu-204 en sus versiones de pasajeros y carga y los Il-96-300 de pasajeros.
6. Los proyectos de cooperación iniciados en la esfera del transporte para la creación de un centro de transporte en Cuba.
7. El convenio de cooperación entre las empresas Heber Biotec y Pharmaco, que permite el ingreso al mercado ruso de medicamentos cubanos novedosos.
Debe recordarse que el 25 de octubre de 2013 se firmó el acuerdo entre los gobiernos de los dos países para solventar el tema de la deuda cubana con Moscú, mediante el cual Rusia condonó el 90 % de la deuda acumulada, lo que solucionó uno de los principales obstáculos que existían para el relanzamiento de las relaciones recíprocas.
El presidente de Rusia, Vladimir Putin, llegó a La Habana, el 11 julio de 2014, con el objetivo de reimpulsar el comercio y los proyectos de inversión con- juntos. Putin reconoció que el principal objetivo de su agenda era expandir las relaciones económicas, y «recuperar el terreno perdido» con Cuba a partir de la desaparición de la Unión Soviética. Como resultado de ello, en abril de 2015, Rusia y Cuba acordaron ampliar su cooperación técnica militar, lo que implica el apoyo de Moscú a la modernización del complejo militar industrial de la Isla. Como parte de ello, en noviembre de 2015 en La Habana se celebró el primer seminario ruso-cubano sobre cooperación tecnológica en la esfera de defensa, tras el cual Rusia recibió una serie de solicitudes que comenzaron a ser estudiadas por empresas competentes rusas.
En los dos últimos años, se ha mantenido el intercambio de delegaciones de alto nivel entre Cuba y la Federación Rusa; lo cual tuvo como punto culminante la visita oficial del presidente Díaz-Canel a Moscú en noviembre de 2018.
Relaciones con los Estados Unidos
Atención especial en este acápite merece la dinámica actual —y perspectiva— de las relaciones con los Estados Unidos. A partir de la decisión de restablecer las relaciones diplomáticas en diciembre de 2014, se había tejido un entramado importante de acuerdos, contactos e interacciones entre los dos países; el cual expresaba un panorama perceptiblemente distinto al que caracterizó los vínculos en el largo período de más de cincuenta años entre 1962 y 2014. Como lo resumió el embajador cubano en Washington «Se han registrado avances considerables aunque todavía quedan obstáculos. (…) Nunca antes en nuestra historia común ambos países habían negociado durante dos años consecutivos sobre una diversidad tal de temas, como se ha hecho entre enero de 2015 y enero de 2017. Hasta hoy contamos con 22 memorandos de entendimiento firmados y en aplicación».
Para tener una idea de lo que lo anterior representa:
1. Doscientos ochenta y cuatro mil estadounidenses y trescientos veintinueve mil cubanoamericanos viajaron a Cuba en 2016, lo que implicó un aumento del 34 % de los viajeros que se movieron desde los Estados Unidos hacia Cuba, respecto al período anterior.
2. A partir de septiembre de 2016 comenzaron vuelos directos, con tarifas más bajas y con mayor predictibilidad en el servicio, y solo en los últimos cuatro meses de ese año, diez aeropuertos cubanos recibieron 1833 vuelos directos de ocho aerolíneas estadounidenses.
3. También viajaron hacia los Estados Unidos doscientos veintitrés mil cubanos a visitar sus familias o por otras razones y regresaron a la Isla.
4. Cuatro líneas de cruceros tienen permisos otorgados para realizar recorridos a distintos puertos cubanos.
5. Buena cantidad de los pasajeros que fueron a Cuba pudieron utilizar los servicios de roaming que ya tienen firmados los principales proveedores de servicio telefónico en los Estados Unidos.
6. En 2016 visitaron Cuba 229 delegaciones empresariales estadounidenses con 2 428 miembros.
7. Se habían concluido hasta mediados de enero de 2017, veintitrés acuerdos comerciales y había varios más a punto de finalizarse.
Momento culminante en este nuevo escenario de relaciones entre los Estados Unidos y Cuba lo constituyó la visita del entonces presidente Barack Obama a La Habana —en marzo de 2016—, acompañado de una delegación de 39 congresistas de ambos partidos; la que constituyó la mayor delegación legislativa que viajara en muchos años a cualquier país.
Sin embargo, este panorama alentador sufrió una perceptible reversión el 16 de junio de 2017, cuando el actual presidente Donald Trump anunció en Miami la «nueva política» que su gobierno ha decidido aplicar en sus relaciones con Cuba. En particular, dicha nueva política, incluye:
1. La prohibición de las relaciones económicas, comerciales y financieras de las compañías estadounidenses con empresas cubanas relacionadas con los ministerios de las Fuerzas Armadas Revolucionarias y del Interior.
2. La prohibición de los viajes individuales de los ciudadanos estadounidenses en la categoría de intercambios «pueblo a pueblo» y una mayor vigilancia sobre el resto de los viajeros.
3. La revisión con vistas a asegurar una mayor efectividad de varios programas de apoyo por parte de los Estados Unidos que, de acuerdo a las autoridades de Cuba, tienen como propósito esencial subvertir el orden constitucional cubano.
4. La derogación de la «Directiva Presidencial» emitida por el entonces presidente Barack Obama en octubre de 2016, dirigida a la paulatina normalización de las relaciones bilaterales.
Desde entonces hasta la actualidad, las relaciones con los Estados Unidos no han hecho más que empeorar.
Se observa una creciente retórica hostil contra Cuba por parte de altos funcionarios estadounidenses, lo que ha conducido a un clima de alta tensión bilateral. La creación en enero de 2018, en el Departamento de Estado, de un Grupo de Trabajo de Internet para Cuba, es considerado por el gobierno cubano como una «violación flagrante» de la soberanía cubana. El 13 de noviembre, Washington añadió veintiséis empresas, entre ellas dieciséis hoteleras, a la lista de 180 entidades cubanas con las que ciudadanos estadounidenses tienen prohibido negociar, lo que constituyen «medidas coercitivas» que entorpecen no solo las relaciones bilaterales. Asimismo, se incumple el acuerdo migratorio vigente desde 1995 al cerrarse la sección consular de la embajada estadounidense en La Habana, motivado por los presuntos ataques acústicos contra su personal diplomático. Por último, a inicios de 2019, el gobierno de los Estados Unidos ha amenazado y en definitiva ha activado la aplicación del Título III de la llamada Ley Helms-Burton; lo cual tendría implicaciones adversas para la atracción de inversiones extranjeras para la economía cubana.
Pese a tal escenario, se observa interés de empresas y asociaciones estadounidenses por ampliar los vínculos económicos con el país caribeño. En 2018, en el Congreso se presentaron proyectos de ley para impulsar el comercio con Cuba y tanto legisladores demócratas como republicanos visitaron La Habana, a fin de sondear oportunidades de negocios. Se han mantenido, aunque con bajo perfil, los diálogos bilaterales en áreas sensibles como la ciberseguridad y los delitos cibernéticos, la lucha contra el narcotráfico, la cooperación penal y la aplicación y el cumplimiento de la ley. Asimismo, continuaron e incluso se ampliaron los vuelos a Cuba de algunas aerolíneas y los atraques de cruceros de compañías estadounidenses, mientras ascendió a seiscientos treinta y nueve mil el número de visitantes norteamericanos, un alza de 3.1 % respecto a 2017.
No obstante, no se vislumbra un mejoramiento de las relaciones diplomáticas con los Estados Unidos, cuyo ejecutivo da señales de apostar por la vía de la confrontación. Tal y como señaló el director general para los Estados Unidos de la cancillería cubana: «Cualquier observador puede constatar que los vínculos bilaterales entre Cuba y los Estados Unidos marchan hacia un mayor deterioro».9
Relaciones con Canadá
Cuba y Canadá celebraron en junio de 2016 el 71º aniversario del establecimiento de sus relaciones diplomáticas. 10 Según el embajador canadiense en La Habana, «… el gobierno canadiense ha mantenido una posición de respeto en todas las épocas y desea seguir colaborando con Cuba en el futuro». Canadá se destaca desde hace ya más de dos décadas como uno de los principales socios económicos externos de Cuba: la nación norteamericana se ha ubicado siempre entre los cinco primeros socios comerciales de Cuba en los últimos años, y es el principal mercado emisor de turistas a la Isla,11 y registró en 2018 un total de 1.1 millones de visitantes canadienses; empresas canadienses tienen importantes intereses en el mercado cubano y algunas de ellas se encuentran entre los principales inversionistas,12 y hay un creciente intercambio en el terreno académico y cultural. También debe recordarse que el gobierno canadiense colaboró con Cuba y los Estados Unidos en el proceso de negociaciones entre las dos partes que desembocaron en los anuncios históricos del 17 de diciembre de 2014.
El alto nivel de las relaciones Cuba-Canadá tuvo su constatación simbólica más evidente en la visita del Primer Ministro Justin Trudeau a La Habana en noviembre de 2016.13 Durante la conferencia magistral que ofreció en el Aula Magna de la Universidad de La Habana, Trudeau señaló que era objetivo de su gobierno continuar con la relación cercana basada en el respeto y el diálogo con Cuba.14 Además de los temas económico-comerciales, en las conversaciones oficiales durante esta visita de alto nivel se destacó, por la parte canadiense, como áreas para promover la cooperación bilateral el cambio climático, la igualdad de género y la seguridad regional.
Sin embargo, desde fines de 2017 se ha registrado un deterioro importante en el nivel y la dinámica de relaciones bilaterales. El «contagio» a representantes diplomáticos canadienses en La Habana, de los supuestos «ataques sónicos» que han sufrido varios estadounidenses; ha implicado una reducción notable de la presencia diplomática de ese país norteamericano en La Habana,15 lo que unido a la alerta de seguridad que determinadas agencias oficiales canadienses aplicaron a los viajes turísticos a Cuba, han tenido implicaciones negativas en la confianza recíproca y además ha sido un factor relevante que explica el estancamiento/caída en los arribos de turistas canadienses —a pesar de ser todavía el principal mercado emisor— a Cuba.
Relaciones con América Latina y el Caribe
En 2008, y por primera vez desde 1959, Cuba logra mantener relaciones diplomáticas con los treinta y tres países independientes de América Latina y el Caribe. En este resultado debe tenerse en cuenta que el liderazgo político cubano fue capaz de consolidar de manera paulatina amplias relaciones con la totalidad de naciones de nuestra región, sin colocarlas en encrucijadas que les provocaran confrontaciones definitorias con Estados Unidos.
El proceso de creciente vinculación de Cuba con la región de América Latina y el Caribe se vio favorecido, por la incorporación de la isla a algunos de los esquemas u órganos de integración y cooperación regional existen- tes en nuestra región (SELA, ALADI, AEC, y ALBA-TCP) 16 y también por el acercamiento y consolidación de las relaciones de Cuba con la CARICOM y el importante papel del país en el proceso de conformación de la CELAC. 17
De manera simultánea, el peso de América Latina y el Caribe en la matriz de relaciones económicas externas de Cuba se incrementó de forma notoria, aunque ello estuvo determinado en lo esencial por la alta concentración de relaciones con una sola nación —Venezuela—; que comienza a disminuir su peso relativo desde 2016, dadas las severas dificultades económicas y políticas que ha venido enfrentando esta última. En los últimos meses —de 2018 a inicios 2019—, se percibe una creciente conciencia de que debieran explorarse otras vías institucionales y áreas de nuestra región, para diversificar y disminuir la vulnerabilidad externa de Cuba, dado el todavía elevado nivel de concentración de sus relaciones con un grupo muy reducido de países de la región. En especial, se empieza a destacar la necesidad de reconsiderar las opciones no explotadas asociadas a la membresía de Cuba a la ALADI y al mismo tiempo, tratar de incrementar el peso de países de Centroamérica —y también los del Caribe— en las relaciones económicas externas.
Más del 40 % de las exportaciones de bienes de Cuba entre 2010 y 2017 se dirigieron a América Latina, mientras que la región ha sido el origen de más de la mitad de todas las compras externas que ha realizado Cuba hasta 2016, aunque se produce una reducción perceptible de esa ponderación —más de 14 puntos porcentuales— entre 2015 y 2018. En términos del comercio de mercancías, Cuba mantiene un voluminoso déficit en su intercambio externo con los países de América Latina y el Caribe; el cual representó, entre 2010 y 2018, aproximadamente el 52 % del saldo negativo total de mercancías del país.
Respecto a las relaciones económico-comerciales de la CARICOM con Cuba, se firmó entre ambas partes un Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica el 5 de julio de 2000 —marco normativo para la regulación de las relaciones económico-comerciales recíprocas— el cual estipulaba la posibilidad de más amplias negociaciones a partir del 2001 para convertir este Acuerdo de Alcance Parcial en un Acuerdo de Libre Comercio. El mismo suponía la eliminación de las barreras para el comercio y otros compromisos en temas relativos a inversiones, impuestos, promoción y facilitación del comercio, turismo y propiedad intelectual.
Los miembros de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), así como Belice y Haití, recibían un tratamiento especial y diferenciado y estaban eximidos de la obligación de conceder acceso preferencial recíproco a Cuba. Sin embargo, la ambición que se observaba en el acuerdo Cuba-CARICOM no se veía acompañada de su efectiva implementación.
Quince años después de firmado, el acuerdo no había entrado en vigor pues no todos los países de CARICOM lo habían ratificado.18 En el marco de la celebración de la V Cumbre Cuba-CARICOM —La Habana, diciembre de 2014— se renegoció dicho acuerdo y el mismo se aprobó por la Comisión Conjunta Cuba-CARICOM, en febrero de 2017.19
Con independencia del estado del acuerdo Cuba- CARICOM, la dimensión comercial —y de inversión— de las relaciones recíprocas desde 2010 y hasta 2017, continuaba mostrando niveles casi insignificantes; y además estaban altamente concentradas. Trinidad y Tobago (47 %) y por otra parte Haití y Jamaica (21.6 %) han sido los principales socios comerciales con Cuba dentro de la CARICOM. En general, el intercambio comercial de bienes de Cuba con la CARICOM, representó escasamente el 1.22 % de las transacciones totales con el exterior —mercancías— del país en el año 2010, y en 2017, dicha proporción equivalía a solo el 1.38 % del total.
Obviamente, aparte de la CARICOM, las transacciones comerciales de Cuba con la República Dominicana destacan por su relevancia, aunque este país no clasifica dentro de los veinte socios comerciales más importantes para la economía cubana.
De todas formas, al igual que en el caso del intercambio externo total cubano, dicho déficit en el comercio cubano de bienes con América Latina y el Caribe, ha sido compensado por el superávit en términos del comercio de servicios de Cuba con los países de la región. Aunque no hay información detallada al respecto, todo indica que los ingresos por la exportación de servicios profesionales son un elemento muy importante en las relaciones externas que Cuba mantiene con varios países en desarrollo, sobre todo con los de América Latina, en especial Venezuela y Brasil.
Sin embargo, dada la muy difícil situación económica e institucional que en la actualidad experimenta Venezuela, y el marcado deterioro del clima de relaciones entre Cuba y Brasil —el 14 de noviembre de 2018, el Ministerio de Salud Pública cubano anunció la salida de los colaboradores cubanos que participaban en el Programa «Más Médicos»,20 a partir de las inaceptables expresiones del entonces presidente electo Jair Bolsonaro— coloca en situación complicada el saldo del balance global externo de Cuba. En dicho balance global hay que incluir las implicaciones —directas e indirectas— que el deterioro en las relaciones con los Estados Unidos y Canadá, también tienen para los ingresos netos de la economía cubana. Esto resulta preocupante no solo por el impacto de tales desarrollos sobre la dinámica de crecimiento, sino también por las implicaciones del mismo para el cumplimiento de los compromisos financieros externos de la nación. Téngase en cuenta que desde 2009 se dedicaron alrededor de 23 000 millones de dólares a reestructurar y saldar deudas pendientes de pago desde la crisis del Período Especial, en un contexto de saldo positivo en el intercambio total (Rodríguez, 2019).
Dada la limitada capacidad del país para generar ahorro interno que garantice un crecimiento sostenido, se ha venido hablando de la importancia de explorar las posibilidades de incorporación de Cuba a organismos financieros de alcance global, y en particular a las instituciones financieras internacionales. Si bien todo indica que no están dadas las condiciones políticas para promover un acercamiento del país a las instituciones multilaterales —Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial—, se observan indicios que apuntan a un probable privilegio de las relaciones del país con entidades latinoamericanas. En efecto, se constata en los últimos años un interés creciente por la relación con la Corporación Andina de Fomento-Banco de Desarrollo de América Latina. En marzo de 2016, se firmó un acuerdo de cooperación entre la Corporación Andina de Fomento y el Banco Central de Cuba, al tiempo que se fortalecieron las relaciones de asistencia técnica de esa entidad regional con la Universidad de La Habana. Como parte de la propuesta de ampliar y diversificar las relaciones económicas con Centroamérica y el Caribe, a principios de mayo de 2017, Cuba se convirtió en nuevo socio del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y también es probable en el mediano plazo un mayor acercamiento del país al Banco de Desarrollo del Caribe (CDB, por sus siglas en inglés).
Resumen y conclusiones
Considerando los diversos elementos esbozados en los epígrafes anteriores, pudieran resumirse las siguientes ideas como las más relevantes asociadas al escenario internacional contemporáneo y el proceso de transformaciones económicas en Cuba.
1. Los cambios en el modelo económico y social y los desafíos en términos de desarrollo en condiciones de globalización que en la actualidad enfrenta la sociedad cubana, han tenido implicaciones directas —y al mismo tiempo han obligado a ciertas modificaciones— en la política exterior del país. En este sentido, el componente económico-comercial ha adquirido importancia fundamental en la estrategia de política exterior de Cuba.
2. Hay consenso creciente en el sentido de que la política exterior cubana registró éxitos importantes en los últimos tiempos, los cuales resultaban funcionales al proceso de transformaciones económica, social e institucional del país. Dichos éxitos se manifestaron en disímiles dimensiones: uno, mejoramiento y consolidación de relaciones con los actores centrales del sistema internacional; dos, una creciente participación de Cuba en organismos regionales e internacionales; tres, avances en las relaciones financieras externas del país; y cuatro, el inicio de un proceso de diversificación de las relaciones económicas —comerciales y financieras— internacionales con vistas a reducir la vulnerabilidad externa del país.
3. Se registró un proceso de creciente vinculación de Cuba con la región de América Latina y el Caribe, el cual se reflejó —y fue favorecido— por la incorporación de la Isla a algunos de los esquemas u órganos de integración y cooperación regional existentes en nuestra región y también por el acercamiento y consolidación de las relaciones de Cuba con la CARICOM y el importante papel del país en el proceso de conformación de la CELAC.
4. Sin embargo, en los últimos dos años se registra un perceptible deterioro en el escenario externo de Cuba; lo que se verifica en el retroceso en el clima de relaciones bilaterales con los Estados Unidos, Canadá y también con el nuevo gobierno de Brasil. De igual forma, se enrarece el panorama económico a nivel mundial y se cuestiona de manera creciente el sistema de reglas que habían regido el sistema multilateral. Al mismo tiempo, la muy difícil situación económica e institucional de la República Bolivariana de Venezuela —principal socio comercial externo de Cuba— impacta de manera negativa las posibilidades de incremento en los ingresos netos de divisas para el país; en un contexto político-ideológico diferente al que había prevalecido en América Latina y el Caribe en los últimos años.
5. En tales condiciones, resulta imprescindible explorar otras vías institucionales y nuevas áreas geográficas, para diversificar las relaciones y disminuir la vulnerabilidad externa de Cuba. En este sentido, debiera conformarse una estrategia para promover mayores relaciones con los países europeos, pero también con los del Caribe y Centroamérica; incorporando dentro de la misma a los más diversos actores económico-empresariales cubanos. De igual forma pudieran reevaluarse los acuerdos suscritos en los marcos de la ALADI con varios países de la región que no han sido utilizados en toda su potencialidad; al tiempo que se revisa y perfeccionan las políticas y los mecanismos existentes para reducir al mínimo los costos burocráticos asociados a la negociación y el establecimiento de inversiones extranjeras en nuestro país.
De igual manera, el actual contexto externo desfavorable, debería conducir a una mayor profundización y celeridad en el proceso de cambios estructurales a que está abocado el modelo económico y social cubano. En definitiva, la superación de los elevados grados de vulnerabilidad externa requiere —como condición sine qua non— la transformación radical de los flujos productivos, la eliminación de importantes fuentes de distorsiones macroeconómicas y una redefinición de la intervinculación de las diferentes formas de propiedad en la economía nacional.
Bibliografía
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Suárez Salazar, Luis. El siglo xxi. Posibilidades y desafíos para la Revolución Cubana. La Habana: Ciencias Sociales, 2000.
Citas
1 Los principios básicos que rigen la política exterior cubana desde el triunfo de la Revolución, incluyen el antimperialismo, la lucha por un cambio en la estructura del sistema multilateral y la democratización del sistema de las Naciones Unidas, la priorización de las relaciones con países del Sur y la solidaridad internacional.
2 TPP, Trans-Pacific Partnership–Asociación Transpacífica; TTIP, Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership–Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión. 3 El «nuevo ciclo» de la globalización evidencia cuatro características: uno, procesos de cambio de poder a nivel mundial; dos, el agotamiento del ciclo económico basado en la deslocalización productiva; tres los límites sociales y ecológicos del modelo de globalización precedente; y cuatro, severas fallas de gobernanza regional y global. Sin embargo, y contrario a lo que se supone de manera común, este nuevo escenario internacional implica una mayor globalización, mayor transnacionalización e interdependencia creciente.
4 El nombre oficial es «Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre Cuba, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por la otra».
5 Decisión unilateral de la UE adoptada en noviembre de 1996, en gran medida impulsada por la diplomacia española del entonces presidente José María Aznar que privilegiaba el aislamiento internacional de Cuba.
6 Expresado por Federica Mogherini durante su visita a Cuba en marzo de 2016 en la sede del Minrex.
7 Solo restaban Dinamarca, Malta, Lituania y Estonia.
8 Con excepción de los cuatro anteriores, más Letonia y Bulgaria.
9 «La absurda escalada de Estados Unidos contra Cuba». Granma, La Habana, 13 de diciembre de 2018, pág. 6.
10 Las relaciones oficiales entre ambos países se establecieron en 1945, y fue Cuba el primer país de América Latina donde Canadá abrió un puesto diplomático.
11 Posición que ostenta desde 1998. 12 En particular se destaca el papel de Sherritt, cuya presencia comenzó en 1991 en el níquel y en la actualidad presta servicios además en la producción de petróleo, la generación de energía eléctrica, la agricultura, el turismo y el transporte. 13 Cuba fue el primer país de América Latina y el Caribe visitado de manera oficial por el Primer Ministro Trudeau. 14 Reseña de la conferencia del Primer Ministro canadiense en Granma, 16 de noviembre de 2016, pág. 4. 15 En febrero de 2019, y ante un «nuevo caso», el gobierno canadiense decidió reducir a la mitad el número de sus diplomáticos acreditados en La Habana. 16 SELA, Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe; ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración; AEC, Asociación de Estados del Caribe; y ALBA-TCP, Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos. 17 CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. 18 Hasta diciembre de 2014 solo habían ratificado el acuerdo con Cuba: Barbados, Guyana, Jamaica, Trinidad y Tobago, San Cristóbal y Nieves, y San Vicente y las Granadinas. 19 El llamado 2o Protocolo al Acuerdo de Comercio y Cooperación Económica fue firmado en la V Conferencia Ministerial Cuba- CARICOM que tuvo lugar el 10 y 11 de marzo de 2017 en La Habana. 20 La retirada de los médicos cubanos dejó a millones de brasileños empobrecidos sin cobertura sanitaria y en Cuba a familias y autoridades sin una perceptible fuente de ingresos por la prestación de esos servicios. ANTONIO F. ROMERO GÓMEZ Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de La Habana. Entre 1991 y 2002 fue director del Centro de Investigaciones de la Economía Internacional (CIEI) de la propia Universidad. Fue funcionario internacional de la Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) desde 2002 y 2011. En la actualidad es decano de la Facultad de Economía de la Universidad de La Habana. Continuará |
