Luis Gutiérrez Urdaneta
Máster en Economía, Cuba
Julio Carranza Valdés
Doctor en Economía, Cuba
Resumen
La
reforma de la empresa estatal debe ser el principal componente de la
restructuración de la economía cubana. El artículo revisa los temas relativos
al dilema principal-agente, el carácter de la planificación, la regulación de
los mercados y las estructuras empresariales, y la gobernanza de la empresa
estatal a partir de la realidad cubana. Finalmente, teniendo en cuenta las
experiencias cubana e internacional, adelantan recomendaciones en cuanto a las
estructuras de mercado, la centralización de la función de propiedad y la
formación y funcionamiento de las juntas de gobierno.
Introducción
La
reforma de la empresa estatal debe ser el componente principal de la reforma
económica integral que la economía cubana necesita. Este proceso es una
condición indispensable para la superación de la crisis que hoy enfrenta el
país: sin reforma de la empresa estatal[1] no hay reforma económica
posible en términos socialistas, y sin ésta la solución estratégica sería sólo
una ilusión discursiva.
El
papel de liderazgo de la empresa estatal, o sea, aquella cuya propiedad es de
todo el pueblo, es un principio fundamental de una economía socialista basada
en la justicia social. Ese papel debe ejercerse de manera efectiva y no “por
decreto”, en el contexto de una economía diversa donde han de coexistir el
sector estatal con el sector privado de pequeñas y medianas empresas, el sector
cooperativo y la inversión extranjera.
La
denominación de “empresa estatal socialista” no es precisa y puede conducir a
desvaríos. Lo que es socialista o capitalista es la economía y la sociedad en
el contexto de la cual actúan diferentes tipos de empresas. Si a las estatales
se les califica de socialistas, se estaría infiriendo que las demás (del sector
no estatal) son capitalistas, lo cual las coloca por definición en una lógica
anti sistémica, con toda la carga negativa y atavismos relativos a un sector
también esencial y complementario para la restructuración de la economía que el
país necesita. Este asunto conceptual no
es un detalle menor debido a las implicaciones prácticas que de él pueden
derivarse.
En
las economías capitalistas hay empresas públicas que son propiedad del estado y
no por eso son socialistas. Aquellas son las empresas públicas de una economía
capitalista. Así, las empresas privadas en la economía cubana son las empresas
privadas de una economía socialista (Mipymes), donde la empresa pública,
propiedad del pueblo debe ser el actor líder, aunque no único, de la dinámica
económica general. Todas han de ser las empresas públicas, cooperativas o
privadas de una economía socialista bajo la garantía de la conducción y
regulación del estado.
Al
día de hoy y como resultado de una diversidad de factores que han actuado sobre
la economía nacional durante las últimas décadas, la empresa estatal, salvo
excepciones, está afectada por una gestión ineficiente, costos excesivos, sobre
empleo, una planificación burocrática, falta de innovación[2] y competitividad
internacional, estructuras en muchos casos monopólicas de manera artificial,
regulaciones excesivas, incentivos insuficientes y adversos, manifestaciones de
descontrol y corrupción, etc., además del permanente y nocivo impacto del
bloqueo genocida de los Estados Unidos y de la inestabilidad del escenario
internacional en las últimas décadas.
En
el tema de la reforma estatal hay dos dimensiones que deben ser atendidas: una
interna, referida a la estructura que deben tener las empresas públicas, sobre
todo en el sentido de que respondan a los intereses de sus propietarios, o sea,
el pueblo; y otra externa, que tiene que ver con las relaciones de esas
empresas entre sí y con los diferentes agentes económicos, en un contexto de
competitividad y mercados que operen de manera integrada, con planificación
fundamentada y de carácter esencialmente financiero y descentralizada en
determinados espacios, fortalecimiento de las restricciones financieras, posibilidad
de bancarrota en casos necesarios, incentivos económicos que estimulen la
productividad y la innovación, y cumplidora de las regulaciones estatales.
Existen otros elementos que inciden en la reforma de la empresa estatal, pero
rebasan el alcance de este texto.
En
el artículo se avanzan propuestas sobre un componente fundamental de ese
proceso en sus dos dimensiones. Las proposiciones de los autores, que aquí se
actualizan a la luz de las coyunturas presentes, se esbozan en el libro “Cuba,
la restructuración de la economía. Una propuesta para el debate.” (Carranza
Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González, 1995). Se ha estudiado,
además, la experiencia cubana, y se ha revisado la bibliografía internacional y
nacional reciente sobre el tema, y la evolución de importantes experiencias
como las de China, Viet Nam, así como las fallidas reformas de la Europa del
Este socialista.
1.
El dilema principal-agente en la empresa y la
eficiencia económica
El
llamado dilema principal-agente (teoría de la agencia) se presenta en varias
esferas de la vida social, política y económica. Surge cuando una persona o
entidad (principal) utiliza a otra (agente), sobre la cual no tiene información
perfecta, para obtener un resultado.
Una
de sus manifestaciones en economía surge con la separación del capital en
propiedad y en funciones, con la contratación de la gerencia en las sociedades
por acciones. Adam Smith identificó tempranamente este dilema en el capitalismo
de su época, lo que fue más tarde desarrollado por Marx en varios capítulos del
tomo III del Capital (Marx, 1973). Su “formalización” neoclásica, como teoría
de la agencia, se realizó en los 70`s del pasado siglo (Michael C. &
William H., 1976).
Desafortunadamente,
y debido a la evaluación frecuentemente “bucólica” de las contradicciones
sociales, la existencia de este dilema no fue suficientemente atendido en las
economías socialistas europeas del Siglo XX, de manera que, como se ha
afirmado, fue “… en lo que se conoce como el problema principal-agente, que la
economía de mando registró sus mayores problemas” (Samuelson & Nordhaus,
2010, p. 556).
Para
el proyecto socialista cubano, en el cual la propiedad estatal es preeminente,
la discusión del dilema principal-agente y sus implicaciones en la
administración eficiente de sus empresas públicas es crucial y estratégico.
Por
otra parte, y muy relacionado con la realidad actual cubana, las acciones que
deriven del abordaje del dilema principal-agente en cuanto a la reforma del
funcionamiento de las juntas de gobierno y de la administración de las
empresas, así como de la construcción y regulación de los mercados, son
factores centrales para, entre otros objetivos, el logro de la unificación del
mercado cambiario (De la Torre & Ize, 2014). Las condiciones para la
entrada de las empresas del estado, como oferentes y demandantes en ese
mercado, deben empezar a ser creadas aceleradamente desde ya.
En
el presente artículo se abordarán los elementos teóricos del dilema
principal-agente, su importancia en la definición de los campos de actuación de
las empresas estatales, cooperativas y privadas, se discurrirá sobre la
eficiencia pública versus la privada,
y se adelantarán también recomendaciones sobre la reforma de las empresas
estatales: la regulación del mercado, el carácter de la planificación, la
centralización de la función propiedad y las juntas de gobierno, teniendo en
cuenta además, la experiencia y la producción académica cubana e internacional
sobre el tema.
Este
dilema está presente en cualquier situación en la cual los agentes que
intervienen en una transacción poseen diferentes niveles de información. Este
se profundiza en las empresas, tanto privadas como estatales (Hao & Kotz,
2019), en las que ocurre la separación entre la propiedad y la administración.
De dicha información asimétrica se derivan dos problemas fundamentales:
●
la selección adversa: El
propietario[3]
no conoce perfectamente las características del candidato a administrador y
puede seleccionar a una persona inadecuada;
●
el riesgo moral, cuando
el administrador, con más información, persigue sus propios objetivos que
pueden diferir sustancialmente de los del propietario (Perloff, 2010).
En
la experiencia internacional, uno de los mecanismos para encarar este dilema
para el logro de la eficiencia productiva[4] es la creación de las juntas
de gobierno, tanto en las empresas privadas por acciones como en las estatales[5]. En las
grandes y en una parte de las medianas empresas en las que ocurre la separación
de la propiedad y el control de la gestión, frecuentemente monopólicas y
oligopólicas[6], no se
revelan claras ventajas de la empresa privada con relación a la estatal en
términos de eficiencia productiva: ambas pueden tener niveles adecuados de
gestión y competitividad. Lo que sí es concluyente es que la eficiencia
productiva depende esencialmente de la estructura del mercado y no de la
propiedad per se (Carranza Valdés,
Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González, 1997) (Rosen, Boothe, Dahly, &
Smith, 1999). Es más, la empresa estatal bien gerenciada podría realizar una
mayor contribución a la inversión que la privada[7].
Pero
poco se resolvería, aun suponiendo juntas de gobierno que minimicen las
distorsiones derivadas del dilema de la agencia, si no se encara la eficiencia
económica desde el punto de vista integral, es decir, la interrelación entre
las eficiencias productiva, asignativa[8] y distributiva
(Pacheco-Feria, Castellanos-Dorado, & Morales Pérez, 2020). Entonces, junto
al dilema del principal-agente debe abordarse simultáneamente el tema de la
regulación del mercado que será tratado más adelante.
El
problema principal-agente no sólo puede surgir en la relación
propietario-administrador, sino al interior de cada empresa: entre la oficina
central y las dependencias, entre la dirección y los departamentos y entre
estos y sus empleados. Una solución para mitigar los problemas que se generan
es la utilización de diferentes tipos de contratos que busquen un balance entre
eficiencia y reparto de los riesgos entre las partes, en dependencia de las
características de la actividad (Perloff, 2010).
2.
Las Organizaciones Superiores de Dirección
Empresarial
En
el proceso de restructuración empresarial, que de manera parcial se ha
realizado en Cuba, la revitalización y creación de las denominadas
Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE), comenzado en 2011, ha
sido uno de los aspectos más debatidos y criticados tanto en la prensa cono en
la literatura académica. En 2018 ya existían 47 de ellas, y abarcaban la mayor
parte de las actividades productivas (Tabla 1).
Tabla 1. Número
de OSDE por organizaciones u organismos en 2018
|
AZCUBA
|
1
|
|
Grupo
Centro Histórico
|
1
|
|
Grupo
Industria Biotecnología y Farmacéutica
|
1
|
|
Grupo
Palco
|
1
|
|
Instituto
de Recursos Hidráulicos
|
1
|
|
Ministerio
de Comunicaciones
|
2
|
|
Ministerio
de Educación
|
1
|
|
Ministerio
de Energía y Minas
|
4
|
|
Ministerio
de Industrias
|
4
|
|
Ministerio
de la Agricultura
|
9
|
|
Ministerio
de la Construcción
|
3
|
|
Ministerio
de la Industria Alimentaria
|
1
|
|
MINFAR
|
5
|
|
Ministerio
de Salud Pública
|
1
|
|
MINCEX
|
1
|
|
Ministerio
de Comercio Interior
|
2
|
|
MININT
|
2
|
|
MITRANS
|
5
|
|
Total
|
45
|
Fuente:
(Irigoyen Mulen, 2022)
Se
coincide con el profesor Blanco Rosales (2020) cuando, luego de realizar un
recorrido de las transformaciones de la empresa estatal cubana, resume que el
proceso de formación de las OSDE de la siguiente manera: “ha sido
cuestionado por varias razones, entre
ellas, la transformación de empresas en entidades sin personalidad jurídica ni patrimonio propio, el hecho de que prácticamente
todas las OSDE nacionales se encuentren en La Habana, tengan aumentos
injustificados de personal y recursos a
su disposición para enfrentar los crecimientos en gastos de coordinación, convirtiéndose en no pocos casos en una suerte de ‘mini ministerios’ que
van en detrimento de la necesaria
autonomía empresarial (p. 12).”
3.
La discusión del dilema principal-agente en Cuba
En
los 90’s del pasado siglo, las juntas de gobierno fueron introducidas en el
sistema de las empresas militares en “perfeccionamiento”. Desde el punto de
vista académico, Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta y Monreal González (1995 y
1997) colocaron, también en los 90`s, la discusión del dilema principal- gente
en el ámbito de las escalas de producción y los tipos de empresas, en la
creación de juntas de gobierno en las empresas estatales y en la incorporación
de la pequeña y mediana empresa estatal, cooperativa y privada en el tejido
empresarial, todo dentro de un programa de restructuración integral de la
economía cubana.
En
2012 se reguló la creación, estructura, organización y funcionamiento de las
juntas de gobierno como órgano representativo de los intereses del estado
cubano para el control de la gestión empresarial estatal de todo el país
(Consejo de Ministros, 2012). En 2018 y 2019 se realizaron modificaciones a
dicho decreto. Los elementos más importantes contenidos son:
●
se crean por Acuerdo del
Consejo de Ministros o a propuesta del jefe del Organismo de la Administración
Central del Estado o del Consejo de la Administración Provincial que atiende o
al que se subordina la Organización Superior de Dirección Empresarial o empresa;
●
tienen las funciones y
atribuciones siguientes: aprobar la proyección estratégica de la OSDE o
empresa; se pronuncian sobre la pertinencia del plan de las empresas antes de
su presentación al presidente o director general de la OSDE, presidente del
Consejo de Administración Provincial, jefe del Organismo de la Administración
Central de Estado o al Ministro de Economía y Planificación; exigen el
cumplimiento de los indicadores del plan de las empresas en particular y origen
y destino de las utilidades, aprobando su distribución; y evalúan
trimestralmente los resultados del cumplimiento de los principales indicadores
directivos de la OSDE, de cada una de las empresas que la integran y en las
empresas en que se decida crear;
●
están constituidas por
cinco o siete miembros; la designación del presidente y demás miembros de la
Junta se realiza por Acuerdo de la instancia que la crea;
●
pueden estar integradas
por representantes del MEP, MFP y MTSS, del organismo ramal que corresponda;
del Banco Central de Cuba; de las direcciones de economía y planificación, de
finanzas y precios y de trabajo y seguridad social, de los consejos de la
Administración Provincial, según el caso; también pueden integrarlas expertos
de reconocido prestigio y representantes de los consejos de la Administración
Provincial. El presidente o director general de la Organización Superior de
Dirección Empresarial o de la empresa, según proceda, es miembro de oficio;
●
los jefes de aquellos
que sean designados como miembros de una junta de gobierno están en la
obligación de garantizarles las facilidades necesarias para el cumplimiento de
las funciones;
●
y las juntas de gobierno
se reúnen, de forma ordinaria, al menos cuatro veces en el año y, con carácter
extraordinario, cuantas veces resulte necesario
En
tiempos más recientes, este asunto ha sido abordado profusamente en la
literatura académica cubana, sobre todo a partir de la creación y
funcionamiento de las OSDEs.
Por
ejemplo, Díaz Fernández (2017), que efectuó una valiosa contribución al entendimiento
del dilema principal-agente en la empresa estatal cubana, concluía que: “No
queda claro quiénes actúan en representación de los dueños (ministerios,
organismos globales, Consejo de Estado, juntas de gobierno, entre otros) y
cuáles son sus prerrogativas. Los trabajadores no forman parte, ni siquiera
formalmente, de las juntas de gobierno, por lo que las relaciones basadas en la
propiedad social no se manifiestan y representan una barrera para el desarrollo
de las fuerzas productivas” (p. 189).
Cobo
(2019) describe a las juntas de gobierno como un nivel de dirección que añade
verticalidad y suponen mecanismos de control y condicionamiento de la gestión
empresarial que tienden a restarle autonomía a la empresa.
Más
recientemente, Vega Hernández (2021) realizó un exhaustivo diagnóstico de las
relaciones propietario-empresa y adelanta, teniendo en cuenta la teoría de la
agencia, importantes recomendaciones en la composición y funciones de las
juntas de gobierno para eliminar la contradictoria “subordinación” de la
empresa al aparato gubernamental. Entre ellas, la de conferir el papel de
propietario pleno a las juntas de gobierno de los grupos empresariales; que la
presidencia y miembros de las juntas no sean empleados del grupo, aunque podría
serlo algún directivo o empleado socialmente significativo; y la necesidad de
un sindicato que represente los intereses de los trabajadores en ese órgano.
4.
La regulación de los mercados y las estructuras
empresariales
El mercado es un espacio esencial y objetivo de las
relaciones económicas, fundamental en cualquier sociedad mercantil, el
socialismo incluido, sin embargo y sobre todo en una economía con horizontes
socialistas, no se trata de su existencia espontánea y desregulada, se trata de
una construcción compleja que debe reunir determinados atributos para que opere
acertadamente. No está exento de contradicciones que se deben gestionar y
solucionar a favor del bien común y del desarrollo y en esto media el arte de la
política y de la democracia popular, pero no sólo basada en axiomas vacíos,
sino en una comprensión profunda y culta de las complejidades de la economía y
la sociedad. O sea, el ejercicio del poder de gobierno en todos sus niveles
debe estar basado en la más amplia participación, pero también en el más
profundo conocimiento. Es preciso discernir y decidir bien en medio de la
complejidad e incertidumbres de la realidad contemporánea.
Existe
la idea bastante generalizada de que los precios son el resultado del juego
automático de “oferta y demanda”, o lo que igual, derivados de lo que se llama
en economía la competencia perfecta. Sin embargo, esto sólo sería posible en
condiciones ideales, en las que ningún agente pudiera incidir unilateralmente
en el precio, los productos fueran homogéneos o sustitutos perfectos, no
existieran barreras de salida ni entrada al mercado para proveedores, los
consumidores pudieran cambiar de proveedor sin costo adicional, y la
información a disposición de los agentes fuera completa.
Tal
situación ideal difícilmente existe en cualquier economía, y la cubana está muy
lejos de esas condiciones: existen monopolios naturales y legales[9],
monopsonios, empresas dominantes, oligopolios, competencia monopolista,
barreras de entrada y salida a los mercados, limitaciones financieras y
materiales, rigideces, información insuficiente y sesgada, etc. Si en tales
condiciones se decidiera una abrupta desregulación generalizada de los precios
o una fijación no fundamentada de los mismos (dos caras de una misma moneda) el
resultado no podría ser otro que mayor inflación con precios muy por encima de
lo económicamente eficiente, caída del salario real y, por lo tanto, en muchos
casos, paradójicamente, menor oferta que la potencialmente posible. Expresiones
de este problema ya son notables en la economía cubana de hoy.
De
manera que una tarea necesaria y postergada es la construcción de mercados
competitivos e integrados, con la activa participación de todos los actores
económicos, entre ellos y de manera fundamental las empresas del estado. La
creación de las Mipymes (estatales, cooperativas y privadas), en todas sus
variantes va en esa dirección, pero aún el proceso es incipiente[10].
El
estudio a profundidad de cada uno de los mercados y su monitoreo permanente son
indispensables para diseñar las acciones regulatorias a tomar cuando se
necesite, como la fijación o controles de precios sobre productos fundamentales
o en coyunturas críticas (Ofgem, 2013), implementación de subsidios fundamentados,
división en partes de grandes empresas, la eliminación de los monopolios
artificiales, la descentralización, la remoción de barreras y rigideces, el
flujo de la información y la mejora y creación de instituciones e
infraestructura públicas eficientes (banca, correos, seguro, conectividad,
transporte, etc.), entre otras. En tal sentido, un reanálisis de las OSDEs es
esencial para su restructuración cuando su existencia se justifique y su
eliminación cuando no.
En “Cuba, la restructuración de la economía. Una
propuesta para el debate” (Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal
González, 1995), los autores habían concebido tres tipos generales de empresas
de acuerdo a su impacto, escala, sectores y estructuras del mercado en que se
desenvolvieran (Tabla 2). Esta clasificación mantiene su vigencia y coincide,
en los fundamentos, con la concepción que posteriormente se ha implementado en
China (Jin, Xu, Xin, & Adhikari, 2022) (China Institute, 2018).
Tabla 2. Empresas estatales según sectores y mercados[11]
|
Tipo
|
Estructuras de mercado
|
Propiedad
|
Carácter de la planificación y regulación
|
Nivel estatal que ejerce el control
|
|
A) Grandes empresas en de gran impacto
económico, social y nacional
|
Monopólica y oligopólica (electricidad,
correo, biotecnología)
|
Totalmente estatal y por excepción mixtas con
capital extranjero
|
Planificación directiva de indicadores
Fijación o regulación de precios
Objetivo: Provisión de productos y servicios
con calidad y eficiencia productiva
|
Central
|
|
B) Grandes y medianas empresas de fuerte
impacto económico y social
|
Oligopólica y competencia monopolística
(construcción, hoteles)
|
Totalmente estatal y mixtas del estado con
capital extranjero
|
Planificación directiva mediante ciertos
pedidos estatales y planificación indirecta (instrumentos de políticas macro
y microeconómicas)
Fijación o regulación de precios
Control de fusiones
Objetivo: Rentabilidad
|
Local
|
|
C) Micro, pequeñas y medianas empresas
|
Competencia monopolística y “pura” competencia
(agricultura, construcción, comercio)
|
Totalmente estatal, privadas y mixtas con
capital nacional
|
Planificación indirecta
Objetivo: Rentabilidad
|
Local
|
Fuente: Construcción actualizada de los autores
a partir de Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González (1995).
El cumplimiento de metas sociales y financieras genera conflictos en
las empresas tipo A y B. Es necesario evaluar ex ante y ex post el
impacto del cumplimiento de los planes sociales y “separar” los mismos en el
planeamiento y los resultados financieros.
Es precisamente en las estructuras de
competencia monopolística y de “pura” competencia,
en que se desenvuelven las Mipymes, donde las empresas cooperativas y privadas
podrían aumentar la eficiencia productiva de la economía, por la ausencia o
atenuación del dilema principal-agente. La participación del sector
privado o cooperativo en el comercio, en las actividades de comercio exterior y
en otras esferas de los sectores primarios y secundarios son de los temas a
abordar desde ya.
Esta tipología podría ser una referencia para
una reforma a profundidad del sistema de empresas públicas en Cuba. Así, debido
a las amplias críticas e insuficiencias presentes en la mayoría de las OSDEs
dejaremos de utilizar esta denominación, y para los casos donde sean necesarias
y económicamente convenientes estructuras supra empresariales para garantizar
la estrategia de la actividad y coordinación proponemos la creación de empresas
matrices, que poseerían una participación total, mayoritaria o significativa en
otras empresas subsidiarias. La estructura final de esas empresas matrices, en
los casos que sea aconsejable su existencia y su relación con las subsidiarias
dependerá de la estrategia integral de la actividad y de su diversificación[14].
Pueden centralizarse parte de los procesos por la empresa matriz, dependiendo
de la estrategia de diversificación específica (por ejemplo, en el Grupo
Habanos S.A. se centraliza por la empresa matriz, entre otros procesos, el plan
de compras y la asignación de tabacos de las subsidiarias en el exterior. Pero
las subsidiarias retienen la autonomía necesaria para operar en sus diferentes
mercados).
Desde el ámbito legal, es un paso decisivo para
la regulación de las relaciones inter empresariales, incluyendo las estatales y
para la regulación de los mercados, la emisión, entre otras, de:
-
la ley de la empresa, para regular la
organización y conducta de todas las empresas (estatales, mixtas, cooperativas
y privadas), para proteger los derechos de propiedad e intereses de las
compañías, accionistas y acreedores[15],
-
la ley de la competencia, que prohíba los
acuerdos monopolistas, la concentración de negocios, los precios predatorios,
el abuso de los poderes administrativos, entre otras conductas;
-
la de precios, que prohíba la fijación de
precios injustos debido a colusión, discriminación y precios excesivos. En el
caso de China, por ejemplo, se emite anualmente un catálogo de precios
controlados por el gobierno. Los precios controlados tienen que ser el
resultado de un análisis económicamente fundamentado;
-
y la ley de bancarrotas
pare el tratamiento de las empresas inevitablemente inviables y “fortalecer”
las restricciones financieras[16]
El
tema de la bancarrota de las empresas del estado es muy sensible desde el punto
de vista político, económico y social, pero es muy importante que esté
legalmente establecida y que opere en condiciones en que la que se justifique.
Esta situación puede darse fundamentalmente en medios competitivos. No
obstante, existen actividades en que el otorgamiento bien fundamentado de
subsidios, que no indiscriminado, puede evitar bancarrotas indeseables a nivel
social. Los subsidios a productores se utilizan en el mundo con varios
propósitos: en la agricultura, para la garantía de la seguridad alimentaria o
de empleo[17]; para
la protección de industrias nacientes, dentro de una política industrial, con
un programa de su reducción paulatina[18]; y para la fijación óptima
de precios en monopolios naturales de propiedad estatal, entre otras razones[19].
Se
precisan juntas de gobierno que monitoreen estratégicamente los objetivos
empresariales y sus resultados. La selección correcta de gerentes y la
centralización de la propiedad, temas que veremos más adelante, son factores
decisivos para la supervivencia y expansión de las empresas estatales en los mercados
competitivos. Como demuestra la experiencia histórica, cuando estos factores
fallan, se producen situaciones de bancarrota. Por ejemplo, el caso de Dalian Machine Tool Group (DMTG), una
empresa estatal china antes líder en el mercado mundial, que cayó en bancarrota
en 2017 (Lin, Feng, Khiewngamdee, Li, & Ye, 2022).
Importancia
central merece la regulación del mercado laboral, y su vigilancia continua para
evitar la sobreexplotación, la subcontratación ilegal y el incumplimiento de
los regímenes de trabajo establecidos y normas de seguridad laboral, en
cualquier esfera de propiedad. Las organizaciones de los trabajadores cubanos
requieren una profunda transformación al mismo paso de la reforma de la empresa
estatal y del desarrollo del mercado regulado. Como Lenin (1922) afirmara
durante la aplicación de la Nueva Política
Económica, aún en las empresas del estado se generan conflictos y “es deber
indiscutible de los sindicatos defender
los intereses de clase del proletariado y de las masas trabajadoras contra sus
empleadores” (p. 5).
5.
El tema de la gobernanza de la empresa estatal
en la experiencia internacional y posibles lecciones para Cuba
La
gobernanza de la empresa pública, entendida como el conjunto de normas,
prácticas y procesos que controlan y rigen la empresa, es un tema de actualidad
en el debate internacional. Para las economías socialistas, debido a la
propiedad social de los medios fundamentales de producción, el abordaje de este
asunto es indispensable.
En este sentido, a pesar de ser una organización de países
capitalistas, sería útil tomar en consideración las recomendaciones de buenas
prácticas de la OCDE que pudieran ser relevantes para Cuba.
La
información sobre los resultados de las empresas del estado, sea cual fuere su
estructura organizacional, deben ser accesibles para todos los niveles del
gobierno y del público en general y sólo y estrictamente podría ser limitada en
los casos directamente implicados en la seguridad nacional. No obstante, en
tanto empresas estatales, la información debe estar disponible para su análisis
en el órgano específico que la Asamblea Nacional establezca a esos fines. Sería
el único órgano facultado para decidir las acotaciones antes referidas.
Podría
ser tomar las consideraciones de la OCDE (2011) sobre este tema. Ese organismo
sugiere tomar en cuenta varias directrices: relacionadas al marco jurídico y
regulatorio; la actuación del estado como propietario; el tratamiento
equitativo de los accionistas; las relaciones con partes interesadas; la
transparencia y divulgación y las responsabilidades de las juntas de gobierno.
Por razones de espacio sólo nos detendremos en dos de los aspectos contenidos
en esas directrices.
5.1
La centralización de la función de propiedad
Aun cuando se haya intentado la separación de
las funciones estatales de las empresariales con la creación de las OSDEs, lo
cierto es que la interferencia ministerial ha continuado. Para limitar o
minimizar esta interferencia, entre otros propósitos, la OECD recomienda que se
identifique claramente la función de propiedad en la administración del Estado
(OECD, 2011). Lo que no es conveniente es mantener la descentralización
indiscriminada de esta función en todos los ministerios. El enfoque de la
centralización de la función de propiedad en un ministerio específico o en una
agencia especializada previamente establecida lo han aplicado varios países
(Tabla 3).
Tabla 3. Ejemplos
de países con la función de propiedad en entidad administrativa separada
|
Países
|
Responsable de la administración
centralizada
|
Comentarios
|
|
Suecia
|
Ministerio
de Empresa e Innovación
|
Responsable
de la mayoría de las empresas estatales
|
|
España
|
Sociedad
Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)
|
Ámbito:
15 empresas mayoritarias, 9 minoritarias y 100 indirectas.
|
|
China
|
Comisión
de Administración y Supervisión de Activos el Estado (SASAC)
|
SASAC
es responsable de todas las empresas matrices. El resto lo administran los
gobiernos locales.
|
|
Viet
Nam
|
Comisión
para la Administración del Capital del Estado en las Empresas (CMSC)
|
La
Comisión es responsable de 19 grandes empresas matrices. El resto de las
empresas en cargo de ministerios sectoriales y gobiernos locales.
|
|
Singapur
|
Temasek
|
Holding
de las empresas estatales, de reputación mundial con activa presencia en
mercados internacionales.
|
Fuente: (Government Offices of Sweeden, 2020), (Sociedad Estatal de Participaciones
Industriales, 2022), (Jin, Xu, Xin,
& Adhikari, 2022), (Merete
Knutsen, 2020) (Temasek, 2022).
Tanto
China como Viet Nam crearon comisiones centrales que concentran la propiedad de
las más grandes e importantes empresas matrices a nivel central (SASAC y CMSC),
y agencias similares a niveles de los gobiernos locales (Figura 1) [20].
Fuente:
(China Institute, 2018)
Fig. 1 Cantidad
de empresas matrices y subsidiarias en China
Las
experiencias de estos dos países socialistas en la centralización de la función
propiedad podrían ser muy útiles, teniendo en cuenta las particularidades de Cuba.
Para aquellas pocas empresas que tienen un altísimo impacto en la economía
nacional (empresas tipo A y algunas de tipo B, tabla 2) la función de propiedad
se concentraría en ministerios ramales o en una agencia central estatal[21]. Para
el resto de las empresas, que son la mayoría (tipo B y C), en agencias
especializadas de los gobiernos locales (Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta,
& Monreal González, 1995). En todos
los casos funcionarían las juntas de gobierno y la rendición periódica de
cuentas a los órganos correspondientes del Poder Popular.
En
un escenario, en que el que se hayan dado pasos en la construcción y regulación
de los mercados, la preparación y el papel de la Asamblea Nacional, de los
Consejos Provinciales y de las Asambleas Municipales en el ejercicio del
control de gestión de la propiedad social deben ser definitorios, pero también,
y esto muy importante, cualquier estructura debe respetar la autonomía
empresarial, tanto de las matrices como de las subsidiarias a nivel central y
de las empresas locales. Una cosa es el control estratégico de la empresa en
cuanto a sus objetivos, planes y resultados financieros y otra la gestión
autónoma que ha de realizarse por sus directivos, aunque siempre sometida a
evaluación.
Ello
requerirá profundas transformaciones en la estructura y funciones de los
órganos de la administración central y en los propios órganos del Poder
Popular, en los cuales la alta calificación y probidad del funcionariado, así
como el conocimiento y compromiso activo de los delegados y diputados serian
esenciales en el éxito de esta reforma: no puede tratarse de una rendición
formal de cuentas de la administración de la propiedad social.
5.2 Las juntas de gobierno
Las juntas de gobierno son un componente esencial en la
solución del dilema principal-agente en las empresas del estado. Cuando el
capital de la empresa es totalmente estatal puede realizar funciones de una
Asamblea de Accionistas (República Popular China, Versión 2018). Ya en Cuba
existe cierta experiencia en este sentido en las llamadas OSDEs y empresas
nacionales.
Es necesario que se clarifique al detalle el papel
estratégico de las juntas de gobierno, de manera que no interfieran en la
administración operacional de la empresa (Vagliasindi, 2008), y sus relaciones
con la agencia o comisión que centralice la función de propiedad. A
continuación, se realizan algunas recomendaciones a ser tenidas en cuenta para
la formación y funcionamiento de las juntas:
●
Deben crearse comités de
nominación y selección de miembros, cuyos candidatos deben tener, como
atributos de mérito, una alta competencia en negocios, la industria en
cuestión, finanzas u otras áreas; integridad; y capacidad de llegar a juicios
independientes (Fredriksson, 2010).
No deben existir intereses relacionados de los miembros con otras entidades
estatales, cooperativas o privadas que obstaculicen la independencia de juicio.
●
Deben incorporarse
científicos de universidades y centros de investigación con el propósito de
promover estrategias basadas en la ciencia y la innovación (Carranza Valdés,
Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González, 1995). Existen evidencias en China
de que miembros académicos independientes crean valor para los accionistas
(Pang , Zhang, & Zhou, 2020).
●
La membresía en las
juntas no puede ser una actividad formal. Se requiere que los miembros
dispongan de tiempo efectivo y vocación, y que los informes a evaluar sean
elaborados y estén disponibles con suficiente antelación para su estudio.
●
Debe precisarse una
determinada proporción de miembros externos y mujeres (Government Offices of
Sweeden, 2020). Los miembros externos favorecen la independencia de las juntas,
pero al mismo tiempo requieren de conocimiento y habilidades específicas.
●
Deben incorporarse
representantes de trabajadores a las juntas. Existen experiencias, con buenos
resultados, de un 50% de trabajadores en la composición de las juntas en
Alemania y Suecia (Wilson, 2020).
●
Las juntas de gobierno
deben disponer de la necesaria autoridad para designar y cesar al Gerente General
de la empresa (OECD, 2011) (República Popular China, Versión 2018)
●
El Gerente General no
debe presidir la junta de gobierno (OECD, 2011).
●
Diputados a la Asamblea
Nacional, delegados y público en general deben ser invitados a las sesiones de
las juntas, así como representantes de consumidores en ciertas empresas
(Government Offices of Sweeden, 2020) (OECD, 2011).
●
Todos los miembros de
las juntas deben ser evaluados por el presidente de la misma. Los miembros
externos de las juntas deben obtener remuneración por esa función. En la medida
que las juntas son responsables de la proyección estratégica de la empresa, el
sistema de remuneración debe promover el interés a largo plazo (OECD, 2011).
●
Es imprescindible
capacitar a los candidatos y miembros de las juntas. En Viet Nam, por ejemplo,
ante resultados no satisfactorios de juntas, se creó en Instituto de Directores
de Viet Nam (VIOD, 2018)
●
En todo este proceso de
reforma es indispensable definir claramente el papel del Partido, de manera que
no se involucre en la administración directa ni interfiera con el sistema de
control y monitoreo de las empresas, pero que ejerza su autoridad constitucional
en todo el proceso de aprobación de las estrategias, nombramiento y evaluación
de miembros de las juntas y ejecutivos de las empresas, participación en las
principales decisiones estratégicas nacionales y locales y la exigencia sobre
los deberes laborales de sus militantes. En China, la actuación del Partido ha
cooperado en la mitigación de los problemas que se crean por el dilema
principal-agente (Jin, Xu, Xin, & Adhikari, 2022). Ello necesitaría un
arduo trabajo en la capacitación y el funcionamiento al interior del propio
Partido.
Conclusiones
La
reforma del funcionamiento de las juntas de gobierno y de la administración de
las empresas estatales, así como de la construcción y regulación de los
mercados, son factores definitorios para lograr, entre otros objetivos, que la
forma de propiedad preminente en la economía sea eficiente e innovadora y que
la unificación del mercado cambiario sea realizada con la participación de
todos los actores económicos.
La
reforma de la empresa estatal es un factor esencial de la restructuración de la
economía nacional. La economía china ha probado que la empresa estatal ha
permitido estabilizar el crecimiento en tiempos de inestabilidad económica, ha
invertido en áreas tecnológicas de riesgo promoviendo el progreso tecnológico,
y además, ha aumentado las remuneraciones a sus trabajadores creando un modelo
de desarrollo futuro sostenible. En ningún caso se trata de copiar modelos
establecidos en otros países, pero sí estudiarlos seriamente para utilizar las
prácticas exitosas y considerarlas en el contexto de Cuba.
Las
recomendaciones previamente adelantadas implican cambios profundos en la forma
de organización integral de la economía y de operación del gobierno. Cuba necesita
un sector de empresas estatales eficientes productivamente, complementado con
un tejido de micro, pequeñas y medianas empresas privadas, cooperativas y
estatales, conectadas de manera simbiótica mediante una planificación más
financiera, indirecta y descentralizada, y en un mercado regulado y dinámico.
La reforma de la empresa estatal marca la ruta crítica de la restructuración
integral de la economía.
Hay que lograr, pese a todas las adversidades que, como para
otra situación advertía el politólogo latinoamericanista Carlos Vilas (1993),
las ideas, no los hechos, sean la fuerza conductora de la restructuración.
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CONFLICTO
DE INTERESES
Los autores declaran
originalidad de la presente investigación y ausencia de conflicto de intereses
en este artículo; por lo que se exime a la revista Ekotemas de cualquier
reclamación al respecto.
CONTRIBUCIÓN AUTORAL
Luis Gutiérrez Urdaneta: Revisión de
bibliografía, participación en diagnóstico y preparación de recomendaciones.
Julio Carranza Valdés Revisión de bibliografía, participación en diagnóstico y
preparación de recomendaciones.
[1] Se utilizarán indistintamente los términos
empresas estatales y empresas públicas.
[2] La innovación no constituye en Cuba una
herramienta decisiva en el accionar estratégico y táctico (Rodríguez Batista,
Chía Garzón, Arias Martín, & Zamora Rodríguez, 2022). Desde principios de
este siglo, en las economías avanzadas del mundo, ha tomado preponderancia la
gestión del conocimiento como capital intangible de las empresas, apoyado por
el acelerado crecimiento de las tecnologías de la información y la comunicación
(Arteaga Noguera & Burbano Narváez, 2017). En Cuba, Biocubafarma y uniones
de empresas militares son ejemplos exitosos.
[3] Para Cuba, el pueblo representado en la
Asamblea Nacional del Poder Popular y en las locales.
[4] Entendida como producción máxima a mínimo
costo.
[5] En la literatura académica, juntas de gobierno,
juntas de administración, directorios y consejos de administración son términos
intercambiables.
[6] En Cuba se han creado también monopolios y
oligopolios legales de manera artificial.
[7] Una investigación de 78 000 familias a fines de
los noventas en los Estados Unidos arrojó que la propensión al consumo de los
dividendos es muy alta (Baker, Nagel, & Wurgler, 2007).
[8] Que los recursos sean explotados al máximo de
su capacidad productiva. (Pacheco-Feria, Castellanos-Dorado, & Morales
Pérez, 2020)
[9] Para los monopolios naturales, de
propiedad estatal, podrían fijarse los precios a partir del costo marginal,
aunque funcionen con pérdidas. Sería una fijación óptima de precios.
[10] Existe una amplia literatura sobre el tema de
la regulación. Ver, por ejemplo, (Barrantes Cáceres, 2018)
[11] Para más detalles con relación a la tipología
de empresas puede revisarse (Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal
González, 1995)
[14] Vertical, horizontal, concéntrica o
conglomerada.
[15] Ver, por ejemplo, (República Popular China,
Versión 2018)
[16] Las restricciones financieras suaves no son
sólo privativas del sector estatal o de una economía socialista (Popov, 2020)
[17] Lo subsidios representan hoy el 15% dentro del
valor de la producción agrícola mundial (Naciones Unidas, 2021). Cualquier
fijación de precios agrícolas en Cuba no puede ignorar este hecho.
[18] En el mundo se han utilizado ampliamente
subsidios temporales a los proyectos de fuentes de energía renovables.
[19] Tal es el caso de las tarifas eléctricas. Ver
(Barrantes Cáceres, 2018).
[20] Viet Nam ha concentrado la propiedad de la
mayoría de las grandes empresas en una comisión central, pero algunas de ellas
en ministerios ramales.
[21] Si esa agencia central reportara al Consejo de
Estado se reduciría la interferencia de los organismos de la administración del
estado en la gestión empresarial.
El articulo puede bajarse en formato PDF en el siguiente link.
https://drive.google.com/file/d/1UHluv-lUeHp_HXiO7r2Iu80_lywaRYSh/view?usp=share_link
Comentario HHC: El artículo de dos destacados economistas, con gran experiencia práctica y teórica, aborda un tema medular, la empresa estatal. En el se profundiza y proponen, aspectos esenciales para la renovación efectiva de la misma, eje transformador del proyecto de nación socialista en Cuba,
Nuestras autoridades deberian considerar los conceptos y argumentos del mismo, basados en la experiencia nuestra e internacional, en este empeño común, de alcanzar toda la justicia de todos y cada uno de los cubanos.
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