Introducción
Las matrices teóricas que intentan explicar la noción de desarrollo son diversas y, al mismo tiempo, disímiles los calificativos que lo pueden acompañar: humano, endógeno, territorial, local, entre otros. Es en el marco de los esfuerzos por enfatizar la territorialización del desarrollo donde cobra relevancia lo local y el municipio puede entenderse como protagonista del desarrollo.
En ese contexto, el desarrollo municipal constituye un proceso integral el cual tiene como finalidades el bienestar de la población y la satisfacción de necesidades e intereses públicos locales, conciliados y articulados con la concepción de desarrollo socioeconómico del país.
El desarrollo municipal tiene como premisas que el municipio es síntesis de una concreta realidad social, geográfica, política, cultural, económica y que, sobre esa base, existen diferencias intra e intermunicipales. La conducción de ese proceso con autonomía, integralidad y articulación, entre los diversos ámbitos sectoriales y político-administrativos, es condición in- dispensable para el progreso en las escalas municipal y nacional, y así lo establecen los documentos progra- máticos de la nación cubana.
En este sentido, en Cuba se identifican dos cuestiones claves para la gestión local del desarrollo: la autonomía municipal y la gobernanza multinivel. La primera, indispensable para garantizar la capacidad de decisión de las autoridades municipales y una actuación más dinámica, ágil y estratégica. La segunda, necesaria para articular, de manera coherente y armónica, los intereses y ámbitos competenciales entre todos los niveles de poder. A partir de lo anterior, en el presente capítulo se ofrecen reflexiones para contribuir al debate público sobre desarrollo local en Cuba, a partir de lo previsto acerca de estos temas en la Conceptualización.
Acercamiento político-jurídico al desarrollo local en Cuba
En Cuba, impulsar el desarrollo local es considerado como una política pública de importancia trascendental, concebida como un eje central, articulador de las agendas públicas de los gobiernos a nivel nacional, provincial y municipal, y parte del Plan 2030. En el año 2016, la Conceptualización y los Lineamientos, trazaron los derroteros para el perfeccionamiento, estructural y funcional, de los municipios.
Entre las principales transformaciones que funda- mentaron la Conceptualización, se enunció la necesidad de «Perfeccionar el Estado, sus sistemas, órganos y métodos de dirección, como rector del desarrollo económico y social, coordinador y regulador de todos los actores». Ello implicaba, entre otros retos, modernizar la administración pública y descentralizar facultades a los niveles territoriales y locales con énfasis en el municipio (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 5). Con tal propósito la Conceptualización convocaba —lo cual se sostiene en su actualización de 2021— a mejorar de manera sistemática las funciones, estructura y desempeño del sistema de órganos y organismos de la Administración Central y Local del Estado, con énfasis en el municipio como instancia fundamental, con la autonomía y las competencias necesarias aprovechando sus potencialidades, para asegurar, de modo sostenible, el desarrollo económico, social y medioambiental, a nivel local (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 7).
Sobre esa base, la Constitución de 2019, regula el desarrollo de forma amplia y diversa, al tiempo que devela un enfoque conceptual multidimensional con miradas sociales, culturales, económicas, medioambientales e institucionales y, no obstante conferirle un enfoque general e integral, lo territorializa en correspondencia con las atribuciones de los órganos y los niveles estatales en los que cada uno se desempeña. Con el propósito de fortalecer el principio de institucionalidad, la Constitución reconoce con visión estratégica, la participación de las asambleas municipales del Poder Popular (AMPP) en la aprobación y control del plan de desarrollo integral del territorio (artículo 191, inciso b constitucional).
Con el objetivo de mejorar de modo sistemático las funciones, estructura y desempeño del sistema de órganos municipales, de conformidad con la Conceptualización y cumplir con el desarrollo jurídico del texto constitucional al respecto, se dictan normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento de las AMPP y los consejos de Administración Municipal (leyes n.° 132 y 139). La Ley n.° 132, regula en su artículo 16 que corresponde a la AMPP aprobar y controlar, en lo que le corresponda, el plan de la economía, el presupuesto y el plan de desarrollo integral del municipio; así como, aprobar el plan de ordenamien- to territorial y urbano, y controlar su cumplimiento. Conforme a la Constitución, la Conceptualización y los Lineamientos, se aprueba la Política para impulsar el desarrollo territorial (PIDT), la cual formaliza las Estrategias de Desarrollo Municipal (EDM) y Provincial (EDP), como instrumentos integradores que contribuyan a orientar la gestión del gobierno en función de las prioridades definidas a partir de los intereses nacionales y territoriales; reconoce los proyectos de desarrollo local como vías para materializar las mencionadas estrategias y define las fuentes y los mecanismos para el financiamiento de los proyectos de desarrollo local (Ministerio de Economía y Planificación, 2020).
Como corolario de la referida política, el Decreto n.° 33 «Para la gestión estratégica del desarrollo territorial», regula las reglas a las cuales responde el desarrollo local como expresión del desarrollo territorial; establece la necesaria armonización de la implementación, evaluación y actualización de las estrategias de desarrollo municipal y provincial, con los instrumentos de planificación —Plan de orde- namiento territorial y urbano, Plan de la economía y presupuesto— y la conciliación de los intereses de los ámbitos municipal, provincial y nacional; ofrece la posibilidad de que se creen estructuras, profesionales o no, subordinadas a los CAM, para la implementación de las estrategias de desarrollo, así como para asesorar técnica y metodológicamente a los órganos locales del Poder Popular correspondientes; regula los requisitos y procedimiento para la aprobación de los proyectos de desarrollo local y los actores locales que pueden ser titulares de los referidos proyectos y reconoce las diferentes fuentes de donde provienen los recursos financieros y los mecanismos para el financiamiento de los proyectos de desarrollo local. También amplía el reconocimiento de las fuentes de financiamiento para el desarrollo local, las cuales van desde la contribución territorial hasta la inversión extranjera directa. Como complemento del Decreto n.° 33, fueron aprobadas otras disposiciones normativas: la Resolución 147/2021 del Banco Central de Cuba, la Resolución 29/2021 del Ministerio de Economía y Planificación y la Resolución 114/2021 del Ministerio de Finanzas y Precios.
Como parte de las actuaciones para perfeccionar el modo de planificar, dirigir, organizar y gestionar el desarrollo de la economía y la sociedad, con un enfoque sinérgico, integrado y participativo a todos los procesos que se llevan a cabo para la implemen- tación del Plan 2030 y los Lineamientos, en 2021 se emite el Decreto Presidencial n.° 261, el cual recono- ce que las EDP y EDP son la expresión territorial del Plan 2030 (artículo 5). Por su parte, la actualización de los Lineamientos para el período 2021-2026, en particular el número 14, hace hincapié en la importancia de la implementación de la PIDT para avanzar en la gestión del desarrollo local.
A tono con ello, en 2022, fue aprobada la Resolución n.° 57, del Ministerio de Economía y Planificación, la cual consolida el sistema de trabajo a través de los macroprogramas, programas y proyectos como herramienta de planificación a largo plazo para la conducción del desarrollo. El macroprograma «Gobierno, Institucionalidad y Macroeconomía», el cual responde al eje estratégico «Gobierno socialista, eficaz, eficiente y de integración social», parte del concepto siguiente: el desarrollo tiene que ser abordado desde una visión holística y acomete tareas relacionadas con cuestiones económicas y de gobernanza, como la participación, y la dimensión del desarrollo territorial.
Como se puede advertir, la configuración del municipio en Cuba y el desarrollo local, cuentan con respaldo político y normativo, los cuales, de conjunto, contribuyen a fortalecer el municipio, en virtud del principio de autonomía, del que se deriva la posibilidad de un ámbito propio de actuación, capacidad de decisión y recursos para la implementación de las estrategias locales; así como, el reconocimien- to de mecanismos de participación, que le permita a los munícipes ser parte de la elaboración, ejecución y control de la gestión local del desarrollo.
Sin embargo, a pesar del significativo avance jurídico en relación con el perfeccionamiento de las funciones y la estructura municipal, existen estudios, desde diversas perspectivas, los cuales indican que el desempeño de los municipios y los progresos en la formulación de estrategias de desarrollo son desiguales. Al mismo tiempo, permiten sistematizar un grupo de obstáculos, que trasciende la voluntad de los actores municipales, e insuficiencias que se reflejan, en mayor o menor medida, en gran parte de los territorios de la nación cubana, los que dificultan la gestión efectiva del desarrollo en la escala local tal cual se proyecta en los documentos rectores y las normas jurídicas vigentes.
Entre las principales insuficiencias se pueden mencionar:
• Predominio del enfoque sectorial, institucional y espacial en la gestión del desarrollo, en detrimento de la visión integral y multinivel.
• Visión centralista y paternalista la cual limita en la práctica la autonomía y emancipación de los municipios.
• Estrategias de desarrollo municipal con insuficiente contribución al desarrollo local y articulación con otros instrumentos de gestión local.
• Procesos poco ágiles para la aprobación de los proyectos de desarrollo local.
• Dificultades para conciliar democracia con eficacia y satisfacción de los intereses, como esencia de la vida local.
Por su parte, la gestión del desarrollo local puede encontrar obstáculos como:
• Insuficiente cultura jurídica de las autoridades locales y de la población.
• Limitaciones económica-financieras.
• Falta de regulación sobre los recursos municipales y sus fuentes.
• Fuerza laboral insuficiente y no siempre capacitada.
• Insuficiente información para la construcción, implementación, monitoreo y evaluación de las EDM.
• Insuficiencia de herramientas para convocar e involucrar a todos los actores.
• Falta de condiciones técnicas para la realización de estudios de viabilidad y formulación de los proyectos de desarrollo local.
• Insuficiente disponibilidad de locales para la demanda de los proyectos de desarrollo local.
• Insuficiencia de indicadores para evaluar la gestión municipal.
La autonomía municipal y la descentralización territorial: fundamentos del desarrollo local
La descentralización territorial es una fórmula de distribución vertical del poder. Es un tema vital y un proceso complejo que permite desarrollar en todas sus dimensiones —la política, jurídica, económica, social y administrativa— el principio constitucional de autonomía municipal, la eficacia de la gestión pública, y la realización del Estado socialista de Derecho y Justicia Social.
En el Informe al 8vo. Congreso del Partido Comunista de Cuba se señaló: «se impone imprimir mayor dinamismo al proceso de actualización del modelo económico y social, de modo que se propicie una adecuada combinación del carácter centralizado de la planificación con la autonomía y descentralización necesarias en las instancias intermedias y de base del sistema empresarial y de los gobiernos locales» (Castro Ruz, 2021). No obstante, los avances normativos en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el funcionamiento del sistema del Poder Popular ha existido acompañado de una excesiva centralización, lo cual ha incidido en la toma de decisiones y en el fomen- to de iniciativas y buenas prácticas en la base. De ahí que, como vía para revertir ese contexto y cumpli- mentar la autonomía municipal fundamentada en la Conceptualización y regulada constitucionalmente, es importante acometer un proceso de descentralización territorial que articule al Estado en su estructura y desempeño desde «abajo»; para que los municipios desempeñen un rol activo, real y fundamental en el diseño y ejecución de políticas públicas.
El reconocimiento del principio de autonomía mu- nicipal en la Constitución, marca un antes y un después para el funcionamiento del poder público, en términos territoriales. A partir de la Constitución cubana, la autonomía del municipio comprende varios aspectos, los cuales desde el punto de vista teórico y práctico se consideran clásicos en la configuración más general del mencionado principio: i) la elección o designación de sus autoridades; ii) la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos; iii) el ejercicio de las competencias que le corresponden y iv) la facultad de dictar los acuerdos y disposiciones normativas necesarias para el ejercicio de sus facultades según lo dispuesto en la Constitución y las leyes.
Como parte del proceso de descentralización territorial, el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros aprobó en marzo de 2021, las «Bases para el proceso de descentralización de competencias a los diferentes niveles» de conformidad con la Conceptualización, el cual requiere distribuir contenidos competenciales y transferir al nivel municipal, de conjunto con los recursos necesarios, las competencias que en relación con cada sector correspondan. Este proceso, aunque se desarrolla conforme lo acordado en cuanto a sus fases y prioridades, transcurre, en nuestra opinión, sin correspondencia temporal con la urgencia que demanda el desarrollo municipal.
Por igual, en el texto constitucional se concibe que el municipio «cuenta con ingresos propios y las asignaciones que recibe del Gobierno de la República» (artículo 168) y posee «la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos» (artículo 169). De lo antes referido se entiende que, en este tema, la consagración del principio de autonomía municipal debe comportar emergencia en la transformación normativa, requiere un cambio en las maneras de hacer. No obstante, con el propósito de la descen- tralización territorial, desde un punto de vista técnico-formal, la arista financiera de la autonomía local está por construir.
En su esencia, las reglas del juego en materia de hacienda pública local que existen en la actualidad son las mismas con las que el municipio basaba su actuar en los inicios de la Actualización. Aún son limitadas las medidas adoptadas en el plano fiscal para desarrollar los postulados constitucionales en la ma- teria y las exigencias derivadas de los documentos políticos.
El municipio cubano se encuentra en un fuego cruzado: por un lado, la base normativa vigente no atribuye a las autoridades municipales una auténtica capacidad de decisión en cuanto a la determinación de los ingresos y el monto y calidad de los gastos —a lo cual se suma que la escasa que tienen es desaprovechada—; por otro lado, el panorama actual exige de los órganos locales una actuación más dinámica, más ágil y más estratégica en lo relativo a la satisfac- ción de las reales necesidades de los vecinos.
Desde nuestra perspectiva, cualquier debate que se genere en aras de desplegar la autonomía financiera del municipio cubano, debe partir de una toma de posición en cuanto a: ¿qué funciones económicas continuará desarrollando el Estado de forma centralizada?, ¿cuáles serán descentralizadas y con qué alcance? Las respuestas que se obtengan deben erigirse en brújula para operacionalizar la letra constitucional y determinar entre las distintas alternativas de traspaso de competencias en materia de hacienda pública cuál es la más conveniente, en función del modelo político-administrativo y las condiciones económico-sociales existentes en el país.
De igual manera, es imprescindible definir «quién hace qué» para saber «quién financia qué». La precisión de las competencias municipales en cuanto al ámbito de actuación administrativa permitirá determinar los niveles de responsabilidad de las autoridades locales en materia de gastos y será punto de partida para diseñar el modelo de financiación municipal y la incorporación de nuevas funciones, responsabilidades e instrumentos a través de la des- centralización fiscal. Las normas jurídicas están llamadas a garantizar claridad en la esfera de actuación municipal en ambos agregados fiscales: ingresos y gastos municipales, para lograr una mejor organización de los recursos necesarios con los cuales llevar adelante la gestión de las competencias y evitar cual- quier superposición, solapamiento o duplicidad de funciones.
Además, para que la descentralización territorial y la autonomía sean una realidad; en relación con el diseño del sistema de financiación municipal deben combinarse instrumentos dirigidos a corregir los desequilibrios horizontales y verticales con aquellos encaminados a fomentar la autonomía y responsabi- lidad financiera del municipio. Se debe garantizar la previsibilidad, regularidad y publicidad de decisiones financieras de importancia para el municipio. El establecimiento de nuevas figuras tributarias —tasas, en lo fundamental— y la atribución a las autoridades municipales de facultades para conceder beneficios fiscales por asuntos de interés municipal —en los límites a establecer por la ley—, son de las medidas que, de adoptarse, pudieran contribuir a dinamizar la labor de los órganos locales en cuanto al manejo de sus finanzas públicas.
Se requiere alinear los diferentes instrumentos de gobernabilidad política —estrategia de desarrollo municipal— y económica —plan y presupuesto— a nivel municipal. Además, es necesario transitar de una concepción del presupuesto como mero instrumento de autorización de gastos y previsión de ingresos a concebirlo como una herramienta de planificación estratégica, lo cual demanda modernización de la técnica presupuestaria que hoy se emplea y perfeccionamiento del control presupuestario.
En relación con lo anterior, democratizar el proceso presupuestario y lograr transparencia, acceso a la información y publicidad de los actos de gobierno y administración del dinero público debe ser una línea a tener en cuenta para darle vida a la autonomía financiera municipal. En esa dirección, debe fortalecerse el papel de la Asamblea Municipal del Poder Popular y del delegado en las diferentes etapas de la vida del presupuesto, sobre todo en el momento de su elaboración. Asimismo, llevar a vías de hecho experiencias de presupuesto participativo —mecanismo que encuentra amparo en la Ley n.° 139 y el Decreto n.° 33— puede contribuir a oxigenar la relación ciudadanía-territorio.
Claro está, la autonomía financiera precisa de mínimos institucionales para cobrar vida. De forma concomitante a las medidas a adoptar será necesario velar por el perfil profesional de los funcionarios y empleados locales. El acompañamiento y aseso- ramiento constituye un punto neurálgico en la hoja de ruta que se proyecte para hacer de la autonomía financiera local una realidad. Sin duda alguna, dejar atrás el espíritu centralizado y centralizador en el funcionamiento del aparato estatal, el cual convertía al municipio en un receptáculo de decisiones provincia- les y sectoriales, es un desafío.
La autonomía municipal implica libertad de acción en relación al poder central y provincial, lo que no impide que los niveles superiores de gobierno puedan ejercer acciones de control o tutela sobre los municipios descentralizados. En ese sentido, el diálogo multiactoral constituye una pieza clave para sortear los escollos, tensiones, conflictos que se supone el diseño, la puesta en marcha y aplicabilidad de la autonomía en el contexto cubano.
La gobernanza multinivel como ámbito funcional para el desarrollo local
Los documentos programáticos y las normas aprobadas hasta la fecha, enfocan el desarrollo como un proceso que pondera la centralización, la descentralización y la autonomía municipal, y que compromete los diferentes niveles gubernamentales y sectores emisores de políticas, en sus diversas etapas: planificación, implementación y control.
La Constitución le atribuye a todos los órganos del Estado responsabilidades vinculadas al desarrollo local en sus artículos 171, 173 y 191. Mientras que en la Conceptualización y los Lineamientos es recurrente el llamado a que todo lo que se haga esté articulado con los municipios, lo cual requiere el entrelazamiento armónico de competencias, instrumentos de gestión y actuaciones de los actores que se vinculan en cada uno de los niveles territoriales.
Entre los elementos que fundamentan la actualización de la Conceptualización en el año 2017, sostenidos en el documento de 2021, se refiere la necesidad de cambiar un grupo de aspectos incidentes en la adecuada articulación horizontal y vertical de los órganos en los distintos niveles del poder estatal: transformar, de manera integral, el Sistema de Dirección Planificada del Desarrollo Económico y Social, con la planificación como su componente principal, al combinar su carácter centralizado con la descentralización y autonomía requeridas en las instancias intermedias y de base, y perfeccionar la participación democrática a todos los niveles, en especial, el control popular y el involucramiento ciudadano en la solución de los problema que afectan a cada territorio (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 5).
Con tal propósito, se acentúa el reconocimiento al municipio como instancia fundamental (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 7) y a su vez, la responsabilidad del Estado y el Gobierno en la conducción de las actuaciones que conllevan al progreso de la nación y los territorios: «El sistema de dirección del desarro- llo económico y social es el instrumento del Estado y el Gobierno con vistas a organizar, coordinar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar las acciones de todos los ac- tores, para conducir el progreso a nivel nacional y de los territorios, sus relaciones internas y con la economía internacional» (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 8), manteniendo que la planificación socialista «da prioridad al desarrollo estratégico, es centralizada, participativa y diferenciada por instancias» (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 9). En correspondencia con lo anterior, en 2021, los Lineamientos refuerzan el énfasis en el rol del municipio y la articulación y jerarquización de los instrumentos de gestión en la escala local, al incluir los planes de ordenamiento territorial y urbano, y los de inversión en los lineamientos 1, 2, 14, 51, 70 y 71. En tal sentido, desde 2020, el Acuerdo 8928 del Con- sejo de Ministros, reconoce, en su artículo 8.2, la necesidad de «fortalecer y perfeccionar la implementación y control del ordenamiento territorial a partir de un efectivo proceso de participación institucional y ciudadana, liderado por el gobierno municipal». El Decreto n.° 33, por su parte, establece, en sus artículos 8.1, 8.2 y 8.3 que para la elaboración, implementación, evaluación y actualización de las EDM y EDP, el CAM y el gobernador, respectivamente, además de tener en cuenta los planes de ordenamiento territorial y urbano y de la economía y el presupuesto; deben coordinar y conciliar los intereses de los ámbitos municipal, provincial y nacional, y conciliar las políticas, programas y planes sectoriales y nacionales con los intereses territoriales. En aras del diálogo vertical, se expresa, en el artículo 8.4, que los organismos rectores de las diferentes actividades en sus políticas, programas y planes, deben considerar su compatibilización territorial.
Por su parte, la Resolución n.° 29/2021 del Ministerio de Economía y Planificación, que establece las bases del sistema de trabajo para la gestión estratégica del desarrollo territorial, regula de forma explícita los principios de la articulación interactoral, interterritorial y multinivel. Refiere que la autonomía se ejerce sobre la base de los principios de solidaridad, coordinación y colaboración con el resto de los territorios del país, y sin detrimento de los intereses superiores de la nación, como se dispone en la Constitución, para lo cual se debe fortalecer a los gobiernos lo- cales con un sistema de gestión, que articule los intereses nacionales y territoriales. Conforme a dicha resolución, la EDM, aunque focaliza los potenciales locales, debe articular de manera armónica entre actividades de interés municipal, provincial y nacional. En tal sentido, la Guía Metodológica para el diseño de la EDM orienta, en la etapa de análisis estratégico, la identificación de complementariedades y conflictos entre perspectivas e intereses municipales y su- pramunicipales, interterritoriales y multinivel.
Aunque aún falta coherencia normativa y respaldo jurídico en Cuba para la delegación o transferencia efectiva de competencias a la escala local, y consolidar la gestión integral, multiescalar y multiactoral del desarrollo, se aprecia que el enfoque multinivel está presente en la letra de los documentos programáticos, y en consonancia con estos, en las normas jurídicas que se van estableciendo para su implementación y el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS).
¿Cómo concretar entonces estos principios en la práctica diaria? ¿Cómo hacer para que el diálogo multinivel se fortalezca y el desarrollo local no se reduzca a gestionar decisiones definidas en otros niveles o ámbitos? Y, en especial, ¿cómo lograr políticas nacionales y territoriales convergentes?
La gobernanza multinivel es un camino que se debe recorrer en sentido horizontal y vertical, y en el contexto cubano, este enfoque enfrenta desafíos que se pueden enmarcar en tres ámbitos: el fortalecimiento de la dimensión territorial en la formulación de políticas y estrategias nacionales y sectoriales; la articulación en lo local de los desempeños de todos los actores con incidencia en el territorio y la conducción desde el municipio del proceso de gestión, integral, del desarrollo.
En primera instancia, es importante que el municipio sea un protagonista real del desarrollo: es en el municipio donde se localizan los recursos necesarios para los procesos productivos y la fuerza laboral empleada en el territorio o fuera de este; donde confluyen los intereses territoriales y de nación; o sea donde tienen lugar los sucesos políticos, sociales, culturales, económicos y medioambientales, y las dinámicas cotidianas que los vinculan. Por otro lado, considerar la pluralidad de actores que determinan el desarrollo en la escala local, diversos por su nivel, ámbito de actuación, naturaleza e intereses, y los impactos que generan: en lo local se deben establecer diálogos multiactorales y la ciudadanía puede tener una participación más activa y directa.
Con tal objetivo, podrían crearse plataformas municipales de diálogo, orientadas a la concertación y la resolución de conflictos entre actores. De igual manera, se podría regularizar la aplicación de mecanismos de participación que ya han demostrado su efectividad para fortalecer la mirada territorial en las etapas de diseño de políticas y estrategias como, por ejemplo, las consultas públicas. Por otro lado, podría valorarse el potencial de las competencias municipales vinculadas al ordenamiento territorial como instrumento del desarrollo: la gestión de la ocupación del suelo permite velar por la alineación de actuaciones en el nivel municipal, pues incide en la organización de funciones y actividades, pero además puede influir en su fortalecimiento financiero, una arista todavía poco estudiada en el contexto cubano. También, se deben repensar los fines de los diversos mecanismos de control y fortalecer el papel coordinador del nivel provincial.
En sentido general, se requiere mayor coherencia en el ejercicio del principio de autonomía municipal, para lo cual se precisa desterrar viejas prácticas verticalistas y centralizadoras, de forma tal que el municipio se convierta en contenedor y actor del desarrollo. De igual manera, no se deben confundir descentralización y autonomía municipal, con la toma de decisiones al margen de las políticas y estrategias para el desarrollo de la nación. Sin dudas, los principales desafíos para fortalecer la gobernanza multinivel radican en precisar «quién hace qué, dónde, cuándo y cómo»: la gestión articulada del desarrollo en Cuba requiere que se definan con claridad la jurisdicción, los roles y las competencias de cada uno de los actores involucrados, sus interrelaciones y complementariedad, y también que se fortalezcan las herramientas para la participación, lo cual contribuiría a garantizar el trabajo reticular, y a dotar de coherencia, consistencia y alineación, en tiempo y espacio, el proceso de gestión en todos las niveles territoriales.
Conclusiones
Como establece la Conceptualización, el desarrollo local debe ser una prioridad. No obstante, aún es necesario modificar el camino hacia el diálogo continuo y la articulación armónica de los actores en aras de esa meta común: el desarrollo de la nación.
En sentido general, se demanda, por un lado, un mejor enfoque de lo territorial en las políticas nacionales y sectoriales, y una mayor articulación en el territorio de las actuaciones que de ellas se derivan; por otro, repensar muchas de las instituciones y prácticas, para lograr concretar la autonomía municipal y la articulación horizontal y vertical. Se trata además, de escalar a la condición de deber y respetar en la práctica diaria, principios programáticos como la integralidad, la participación, la transparencia, para la sostenibilidad del desarrollo.
En el contexto actual, para resolver las disfuncionalidades que atentan contra el desarrollo territorial y su articulación con la nación, el municipio necesita contar con un ámbito competencial definido por ley, que le permita conducir la gestión del desarrollo, y enfrentar los múltiples desafíos de índole organizativa, estructural, cultural y económica, que caracterizan este proceso a nivel municipal.
Una ley de municipios, permitirá regular de manera coherente en una sola disposición, con rango superior, los principios que deben regir el actuar, las competencias y la estructura municipal, las atribuciones de cada órgano y sus funciones distintivas y, en especial, los distintos tipos de relaciones que deben darse entre los órganos, y entre ellos y la ciudadanía.
En relación con los aspectos abordados, a continuación se resumen algunos desafíos que se considera deben ser superados para consolidar el municipio como actor y contenedor del desarrollo en Cuba y de manera particular, implementar con coherencia lo que en tal sentido establecen la Conceptualización y la carta magna.
Sobre el enfoque:
• Visión sistémica de la gestión local del desarrollo sobre la base de la articulación interactoral, interterritorial y multinivel, para alinear y compatibilizar instrumentos de gestión y actuaciones, y promover la partición más activa de actores locales en políticas y estrategias nacionales y sec- toriales que inciden en sus territorios.
• Proyección del desarrollo a corto, mediano y largo plazos con enfoque estratégico.
• Definición precisa de los roles de los diversos actores en la gestión del desarrollo local.
• Participación ciudadana más activa y directa en la gestión del desarrollo municipal.
• Integralidad en la gestión de las fuentes de financiamiento municipales.
Sobre el proceso:
• Reconfiguración funcional real del municipio y formación de capacidades.
• Fortalecimiento de plataformas de diálogo, concertación y rendición de cuentas: promover la corresponsabilidad y gestión participativa de los diversos actores.
• Consolidación de fuentes de financiamiento: municipales, provinciales, nacionales e internacionales.
• Fortalecimiento de las etapas de diagnóstico, monitoreo y evaluación: definición de indicadores y disponibilidad de datos actualizados y públicos.
• Transparencia: información pública y comunicación del proceso y sus impactos.
Sobre los resultados:
• Empoderamiento del municipio sobre la base del principio de heterogeneidad, en razón a las características y capacidades locales, con competencias descentralizadas territorialmente.
• Introducción de los resultados de la ciencia, la tecnología y la innovación en la gestión del desarrollo y en los proyectos locales.
• Dinamización del municipio, aprovechando las potencialidades productivas, de servicios y financieras del sector estatal y no estatal.
• Mejoramiento de la calidad de vida de la población, atendiendo las desigualdades y vulnerabilidades sociales.
• Garantizada la sostenibilidad del desarrollo del mu- nicipio: gestión integral, articulada, democrática, eficaz.
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Partido Comunista de Cuba. Conceptualización del Modelo económico y social cubano de desarrollo socialista. Lineamientos de la Política económica y social del Partido y la Revolución para el período 2021-2026. La Habana: Editora Política, junio de 2021.
Partido Comunista de Cuba. Documentos del 7mo. Congreso del Partido aprobados por el III Pleno del Comité Central del PCC el 18 de mayo de 2017 y respaldados por la Asamblea Nacional del Poder Popular el 1 de junio de 2017. Contiene la Conceptualización del Modelo Económico y Social Cubano de Desarrollo Socialista, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030. Visión de la Na- ción, ejes y sectores estratégicos y los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el período 2016-2021. La Habana: Editora Política, junio de 2017.
