• Además, el Estado y el gobierno adoptan decisiones con aquellas empresas ineficientes que arrojen pérdidas, con atención a las causas de tal situación y con respeto a los derechos y la protección de sus trabajadores. En esta ocasión no se especifica, a diferencia de los Lineamientos 2011, cuáles serán esas decisiones.
Asimismo, al reconocer la existencia de diversas formas de propiedad, en el acápite correspondiente al sistema general de entidades de carácter empresarial, se ratifica la coexistencia e interacción de diversos actores económicos: las empresas estatales, mixtas, privadas, cooperativas y de entidades de la sociedad civil, todas las cuales han de tributar al desarrollo y desempeñarse bajo similares condiciones dentro del marco regulatorio vigente. Esto último apunta, en la práctica, a igualar actores de diferente naturaleza, que en rigor lo que requieren es diferente tratamien- to regulatorio.
La actualización de la Conceptualización la cual tuvo lugar en 2021, a raíz del 8vo. Congreso del Partido, introdujo tres cambios que refuerzan —al menos en teoría— la intención de flexibilizar el funcionamiento de la empresa estatal (Partido Comunista de Cuba, 2021, págs. 28-29):
• Se reitera la idea de que cada empresa debe poseer modelos de gestión propios, y se adiciona que las empresas estatales podrán adoptar diferentes regímenes jurídicos y organizacionales según sus necesidades de desarrollo, dentro del marco legal estipulado.
• Se elimina la afirmación de la primera versión de que corresponde al Estado adoptar las decisiones principales y estratégicas de las empresas.
• Además de reafirmar que el Estado no interfiere en la gestión de las empresas estatales, aparece la idea de que este debe facilitarles el acceso a mercados de insumos, bienes y servicios, sin mencionar de manera explícita el mecanismo de asignaciones centralizadas de recursos que han caracterizado al sistema de planificación de la economía cubana.
A modo de síntesis, ambas versiones reiteran enun- ciados respecto a la empresa estatal provenientes de los congresos anteriores del Partido y de los documentos normativos del proceso de perfeccionamiento empresarial en sus diferentes momentos, tales como su papel protagónico en la economía, la autonomía de gestión, el imperativo de una mayor eficiencia y productividad, entre otros.
Sus aportes pueden sintetizarse en:
• El reconocimiento de otras formas de propiedad y por ende de actores económicos que coexisten e interactúan con la empresa estatal.
• La declaración de la flexibilidad de formas organizativas y modelos de gestión empresarial, en oposición a la pretensión, defendida por más de 20 años, de prescribir un modelo único de gestión para todas las empresas estatales.
• La no interferencia del Estado en la gestión empresarial y el reconocimiento de la diferencia entre sus funciones del Estado y las empresariales, al preservar el papel rector de aquel en la conduc-ión de la economía.
Y del lado de las limitaciones habría que mencionar:
• Persiste la idea de que los principales directivos empresariales son designados por el Estado, sin hacer mención alguna al papel de los trabajadores y sus organizaciones representativas en la decisión. De esta forma se cierra —o al menos no se abre de manera explícita— un espacio para la participación del colectivo laboral en la dirección de asuntos que le conciernen de modo directo, tales como formular propuestas propias o someter a su parecer propuestas externas.
• No hace referencia a problemas acumulados en la gestión de las empresas estatales a lo largo de su evolución por más de 60 años, como antecedente necesario para formular las bases de las transformaciones en el principal agente económico.
La anterior afirmación también se sustenta en que el documento no solo elude esas particularidades del caso cubano, sino que no trata problemas generales del funcionamiento de las empresas del Estado en economías centralmente planificadas y, por tanto, queda sin respuesta a la pregunta de cómo serían enfrentados en el marco del modelo propuesto. Todo lo anterior constituye una ausencia importante en el documento.1 Para una mejor comprensión del asunto, algunos de estos problemas se relacionan a continuación.
Decisiones de naturaleza empresarial adoptadas fuera de la empresa
La asignación centralizada de recursos críticos, la obligatoriedad impuesta a veces de interactuar solo con ciertos proveedores y clientes, las restricciones para acceder al comercio exterior, entre otras restricciones que aún permanecen vigentes, provocan desacoples con necesidades operativas del proceso de creación de valor en la empresa, así como con otras necesidades más relacionadas con su desarrollo, como las inversiones, los proyectos de I+D+i y la penetración en nuevos mercados, por enumerar algunas.
Ello mantiene vigencia en nuestros días y significa que, en definitiva, una buena parte de los resultados finales de estas empresas no depende de la efectividad en su gestión hoy, después de varias décadas de pronunciamientos alrededor de la autonomía.
Varios «principales» y sus encargos funcionales
La ambigüedad en la delimitación de las funciones estatales y empresariales —muy relacionada con el problema anterior— arrastra consigo una práctica: la prescripción exhaustiva y detallada de disposiciones a cumplir por la empresa, desde entidades diferentes y de forma insuficientemente articulada.
Esa falta de articulación y la intervención de en- tidades gubernamentales —cada una con sus pro- pios intereses y diversos controles en paralelo para el cumplimiento de sus funciones específicas— afectan la coherencia interna del sistema empresarial, le crean interferencias y limitan de manera notable el tiempo para el ejercicio cotidiano de la dirección y provocan que esta se concentre a menudo en demostrar el cumplimiento de normas y procedimientos, más que en el mejoramiento efectivo de sus procesos e implementar una agenda de desarrollo de la empresa.
Restricciones presupuestarias blandas
Se manifiestan mediante el tratamiento financiero de las empresas estatales con pérdidas. En la práctica, más allá de declaraciones que anuncian la intención de no continuar dicho tratamiento, se ha seguido subsidiando a estas empresas a lo largo del tiempo. En 2022 se reportaron un total de 446 empresas con pérdidas y en 2021, por concepto de subsidios al sector empresarial estatal, el presupuesto del Estado entregó un total de 10 730 millones de pesos (Reyes, 2022).
No puede descartarse la necesidad de subsidiar de manera puntual en determinadas coyunturas —e incluso en algunos casos con sistematicidad—, ni siempre puede atribuirse en su totalidad a la empresa el resultado desfavorable. Sobre esto último, baste apuntar variaciones en precios de insumos importados y la práctica habitual en nuestra economía de adoptar decisiones centralizadas de formación de precios que contradicen los propósitos de autonomía, y afectan ciertos eslabones de la cadena de valor en un sector de negocios, al beneficiar a otros eslabones precedentes.
Pero mantener el enfoque de subsidiar de manera constante empresas ineficientes, sin aplicar otras soluciones, resulta un desestímulo a la mejora continua de su gestión, dada la garantía de que sobrevivirán de todas maneras. Desestimula también a aquellas empresas eficientes que en la práctica terminan subvencionando a aquellas que no lo son. Así se origina una erogación insostenible desde las arcas estatales, con el consiguiente efecto negativo en la disponibilidad de recursos financieros para emplear en otros fines de carácter social, científico-tecnológico, medioambiental, también determinantes para el desarrollo.
El «efecto trinquete»
El sistema de planificación basado en la asignación centralizada de recursos críticos y metas de carácter obligatorio para un horizonte temporal anual que refuerza el enfoque cortoplacista en la dirección de la empresa, tiene efectos nocivos sobre la proyección del desarrollo de la empresa, en tanto asuntos como los mencionados en el primer problema, por su naturaleza, rebasan dicho horizonte anual. Así, una planeación estratégica de mayor alcance, orientada al desarrollo empresarial, queda relegada a un plano secundario.
Este sistema condiciona además patrones de comportamiento donde las empresas estatales persiguen obtener más recursos para cumplir las metas anuales e intentarán que estas no sean demasiado tensas, en contraposición con la tendencia de sus niveles superiores a entregarles menos recursos, exigirles metas más tensas y extraerles más beneficios.
La paradoja radica en que, a mejor desempeño, las empresas serán más exigidas en todos esos sentidos —recursos, metas y beneficios— para el siguiente año, con lo cual se desestimula hacer esfuerzos adicionales y se intenta evadir tales exigencias y asegurarse un plan cumplible.
La «postconceptualización»: Plan 2030, Estrategia Económica y Social del 2020 y las 43 medidas para la empresa estatal
Entre la primera versión de la Conceptualización y la actualidad, se han hecho públicos otros documentos que pudieran considerarse soportes para su puesta en práctica. Dentro de ellos destacan, en primer término (2016) el Plan 2030. En él, aparece una visión de la nación, los ejes estratégicos, entendidos como referentes donde se construye y sostiene el desarrollo en su multidimensionalidad, y los once sectores pivotes que lo impulsarían.
Por su contenido y horizonte temporal, el Plan 2030 resulta un documento rector para la puesta en práctica de la Conceptualización, que serviría de antecedente a políticas, planes más operativos, indicadores de medición y los recursos correspondientes.
Dicho Plan 2030 se concentra en abordar el desarrollo en las dimensiones macroeconómica, sectorial, so- cial, medioambiental y territorial. Aquí se aprecia una limitación: la no inclusión del desarrollo en su dimensión empresarial. No es ocioso reiterar una verdad de Perogrullo: la creación de riqueza y el desarrollo están directamente ligados a la presencia de un tejido empresarial robusto, resiliente y dinámico, aupado por un contexto macroeconómico e institucional favorecedor. Solo bajo estas condiciones se puede garantizar el bienestar de sus colectivos laborales y de la población como fin último de las empresas. La omisión de una agenda de desarrollo y de transformación de la em- presa estatal como actor fundamental —en unión con los demás actores— deja sin soporte el avance en las restantes dimensiones.
Con posterioridad en julio de 2020 el Ministerio de Economía y Planificación (MEP) hace pública una «Estrategia Económico-Social para enfrentar la crisis provocada por la COVID–19». En esta se proclama entre sus principios, una vez más, el dotar de mayor autonomía de gestión al sector empresarial. Se incluyen medidas a aplicar en 16 áreas clave las cuales absorben los 11 sectores estratégicos del Plan 2030 e incorporan otras actividades; así como otras cinco secciones relacionadas con los actores no estatales, el ordenamiento territorial y urbanístico y la dirección de la economía.
Las menciones principales a la empresa estatal aparecen en la sección dedicada al sistema financiero (Ministerio de Economía y Planificación, 2020, pág. 27) donde de nuevo se repiten declaraciones como la necesidad de transformar la empresa estatal y dotarla de mayor autonomía y responsabilidad por sus resultados, favorecer mayor participación de los colectivos laborales, establecer incentivos para la generación y ahorro de divisas, potenciar productividad y eficiencia, priorizar los recursos para las empresas de mayor impacto en la economía.
Una mención importante y positiva en esta sección resulta el planteamiento de flexibilizar los objetos so- ciales de las empresas estatales, lo cual se refrendó con la Resolución 28 del MEP de 2021. Las restricciones impuestas con anterioridad en su formulación, derivadas de la recentralización en la década de los años 2000, causaron más impactos desfavorables sobre la insuficiente autonomía, no hicieron sino reforzar la cultura de la espera, y redujeron de manera notable la iniciativa empresarial para buscar nuevas opciones en productos, servicios y clientes, acordes con sus potencialidades y oportunidades de negocio.
También se anunció el propósito de eliminar las trabas existentes para una relación más fluida entre las empresas estatales y el sector no estatal, lo cual constituye un reconocimiento explícito a la presencia de obstáculos institucionales para esta relación y que, en última instancia, reflejan la resistencia que ha existido para el fomento de dicho sector, lo cual ha ido transformándose desde septiembre de 2021 con la aprobación de nuevos actores económicos, aunque todavía persisten problemas que inhiben su potencial.
Por otro lado, la sección dedicada a dirección y gestión de la economía (Ministerio de Economía y Planificación, 2020, pág. 31), solo hace mención al sistema empresarial estatal para referir que deberá evaluarse una estructura de dirección para este y que los ministerios se concentren en el ejercicio de sus funciones. Esta sección, que por su contenido está circunscrita al plano gubernamental, debió incluir no solo las referen- cias a la empresa estatal que aparecen en la sección ya comentada del sistema financiero. Al menos en términos generales, debió incluir las bases de un programa de decisiones para impulsarla.
La Estrategia contiene un exceso de áreas declaradas como priorizadas (16) y la reiteración de intenciones que no han sido llevadas a la práctica. Su contenido parece resultado de la suma de diferentes secciones redactadas por separado sin un enfoque común, y no de un documento en sistema.2 Llama la atención que no se dedique una sección específica para el actor económico fundamental, algo que sí se hace, de manera muy breve, para los demás actores económicos.
Al final de la misma, en esta Estrategia se hace mención a la posterior promulgación de 43 medidas para el perfeccionamiento de la empresa estatal, divulga- das entre septiembre de 2020 y 2021, encaminadas a propiciar nuevas transformaciones en estas empresas como «un conjunto de medidas inmediatas» para ace- lerar las transformaciones en estas empresas.
Estas medidas pueden catalogarse en primer término como positivas, en tanto apuntan a conceder más facultades a las empresas estatales y facilitar su desempeño. Varias son las razones para que las expectativas alrededor de su impacto no se hayan cumplido en la medida necesaria:
• El contexto muy adverso en el que se desempeña la economía cubana, marcado por los impactos de la pandemia de la covid–19, catástrofes como la explosión ocurrida en la Base de Supertanqueros de Matanzas, la inflación y los problemas de funciona- miento de cadenas de suministros a nivel global y los efectos de la agudización del bloqueo norteamericano.
• Problemas estructurales acumulados en la economía que no han encontrado solución en los marcos de la Actualización del modelo, ni permitido crear las capacidades internas para enfrentar con mayor solidez el contexto arriba descrito.
• Fallas en el diseño e implementación de la Tarea Ordenamiento y ausencia de un programa efec- tivo de control del mercado cambiario y de la in- flación.
• Y el carácter parcial y limitado de algunas de estas medidas las cuales basadas en un enfoque incremental, no atacan el sistema empresarial y su entorno de conjunto, ni apuntan hacia soluciones integradas y de fondo que realmente hagan despegar a la empresa estatal. En otras palabras, sigue sin darse solución a los problemas de las empresas estatales mencionados con anterioridad.
Permitir a la empresa tomar decisiones de relativa menor cuantía, como las concernientes a la contratación de jubilados y otros trabajadores, ajustar destinos de distribución de las utilidades, permitir el pago de utilidades a trabajadores sancionados, entre otras, no producirá grandes cambios en los resultados finales.
Otras de ellas, más que medidas novedosas, repiten intenciones ya incluidas en la Estrategia, como la de priorizar en la asignación de recursos a empresas que exporten, o eliminar las limitaciones para los vínculos entre empresas estatales y el sector no estatal. Su puesta en práctica ha estado muy limitada.3
De manera particular, en cuanto a la exportación, por ejemplo, se observa que en la actualidad no se aplican plenamente incentivos que se fijaron para las empresas estatales exportadoras en la Resolución n.° 115/2020 del Ministerio de Economía y Planificación, dada la situación crítica con la disponibilidad de divisas y la discrecionalidad para su asignación.
Otras medidas no son tales, al menos por su redacción, y repiten propósitos como «priorizar el turismo», «flexibilizar la planificación», y varias se encaminan a paliar los efectos de haber desatado una polémica conversión de empresas a Unidades Empresariales de Base (UEB), lo cual restringió la autonomía de gestión de estas unidades y ha complejizado más las estructuras organizativas de dirección.
En este último caso, la cuestión va más allá de regresar en algunos casos al punto de partida y reconvertir a empresas algunas UEB que perdieron tal condición, o crear nuevas figuras como las empresas filiales que refrenda el Decreto Ley n.° 34 de 2021, que suscita dudas sobre sus ventajas y si en definitiva, se está instauran- do un nivel adicional de dirección .
Se trata de reformular la organización empresarial completa, desde las denominadas Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE ) hasta las bases productivas y de servicios, atendiendo a las características de cada agrupación empresarial. En el caso de las OSDE, se trata sobre todo de que su exis- tencia realmente añada valor y fomente una sinergia positiva en la agrupación. Se anunció que en 2019 se haría una evaluación de estas estructuras empresariales, la que en definitiva no se efectuó (Doimeadiós, Izquierdo y Albert, 2018).
Reflexiones finales y la transformación necesaria
Las bases conceptuales y metodológicas para una verdadera transformación y desarrollo de la empre- sa estatal cubana no han sido abordadas en toda su magnitud e intensidad. Desde la Conceptualización en sus dos versiones hasta las medidas más recientes, se aprecian ambigüedades, la omisión de problemas que desde la teoría y la práctica requieren ser tratados, declaraciones reiteradas por mucho tiempo sobre eficiencia, autonomía y otros asuntos, sin acciones más resueltas que las hagan ciertas.
Estas limitaciones son decisivas para que las políticas y decisiones adoptadas y su correspondiente marco jurídico —por ejemplo las medidas para otorgarles más facultades a las empresas estatales—, no hayan tenido el resultado esperado. Su limitado alcance y enfoque incremental, no apuntan a remover en su totalidad las trabas determinantes para mejorar el desempeño de estas empresas y desplegar su potencial.
La empresa estatal requiere un programa de cambios que van desde el contexto regulador e institucional hasta la dirección de sus procesos internos. En otras palabras, la convocatoria al «estremecimiento de la empresa estatal» no solo debe producirse al interior de la empresa. Es también desde fuera. Al respecto, a continuación, se comparte un primer grupo de ideas para su transformación, fruto de un trabajo en proceso de un colectivo de profesores universitarios.
Dicha transformación —signada por el conflicto entre la urgencia de hacerla y el tiempo necesario para implementarla, en un contexto muy desfavorable para Cuba— debe incluir aspectos «externos» como el marco jurídico para la empresa estatal —como parte integrante de un marco jurídico para todos los actores que conforman el tejido empresarial cubano— y una reestructuración de la banca comercial para facilitar el acompañamiento a la gestión empresarial. Se requiere también llevar a la práctica el concepto de «medios fundamentales de producción», en términos de cuáles actividades económicas los concentran y en qué proporción se detenta la propiedad estatal.
Esto último debe ir de la mano de la delimitación de los espacios donde han de prevalecer los monopolios y sus empresas estatales correspondientes, la legitimación de la competencia entre actores, sean estatales o no, la eliminación de subsidios a empresas ineficientes y la definición de aquellas que por razones de interés social debieran ser subsidiadas. Esta tipología determinaría las especificidades de las relaciones e intervención del Estado en sus empresas.
También, deberán abordarse asuntos como el gobierno empresarial, funciones, atribuciones y composición de las juntas de gobierno, y los órganos de relación y control del Estado para con sus empresas en las diferentes instancias de gobierno, en sustitución del solapamiento aún vigente entre funciones estatales y empresariales.
Debe legitimarse de una vez la autonomía en temas como el acceso al comercio exterior, selección de clientes y proveedores, el manejo de las finanzas empresariales y decisiones de inversión, en un sistema de planificación donde el enfoque de asignaciones cen- tralizadas de recursos críticos ceda espacios a mayor presencia de relaciones de mercado.
Además, se debe fomentar la creación de nuevas empresas y acometer la reestructuración organizativa y financiera de las existentes —las irrentables en primer lugar— con objetivos de mejora claros y medibles en breve plazo, unos dos años, en aquellos casos donde sea factible una revitalización.
Esa reestructuración debe estar acompañada de una agenda de desarrollo de mayor aliento donde además de estrategias de crecimiento, cooperación, competitivas y otras, aparezcan temas como la transformación digital, la innovación, el intraemprendimiento, la infraestructura física y tecnológica, el capital humano, y un sistema integrado de gestión, que de conjunto moldeen la interrelación de la empresa con su entorno y cuya implementación respalde los propósitos del Plan 2030.
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