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4. ORIGEN Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA DUALIDAD MONETARIA
La dualidad monetaria comenzó con la dolarización parcial en los años noventa, vinculada a la crisis económica, los desequilibrios, la inflación y la depreciación del tipo de cambio en el mercado informal. Ante la desconfianza resultante en el peso cubano, el dólar estadounidense comenzó a sustituirlo en los mercados informales como medio de pago y unidad de cuenta. En 1993 la dolarización fue oficialmente reconocida y se extendió al sector empresarial, tanto al nacional como al extranjero que comenzaba a crecer como parte de la política de atracción de inversión extranjera directa. Desde esta fecha circularon paralelamente en la economía cubana y con carácter institucional el peso cubano y el dólar estadounidense.
Tras haber recuperado la estabilidad fiscal y monetaria por varios años, en 2003 y 2004 el gobierno puso en marcha un grupo de acciones que llevaron a la sustitución de las funciones del dólar estadounidense (USD) por una tercera moneda: el peso cubano convertible o CUC. De esta manera se llega a la situación actual en la cual, la economía ya no está dolarizada, pero se mantiene la circulación paralela de dos monedas, ahora entre el peso cubano y el peso convertible, ambas emitidas por el Banco Central de Cuba.
El peso convertible se imprimió por primera vez en 1994 pero mantuvo una circulación muy marginal en la economía como medio de pago en los mercados minoristas. Se creó con un tipo de cambio de paridad con el dólar estadounidense 1CUC:1USD y una caja de conversión que lo respaldó hasta 2003. Hoy en día el peso convertible conserva la paridad con el dólar pero no hay ninguna regla que regule su emisión.
En la década del noventa, junto a la doble moneda, se introdujo un factor mucho más distorsionante, la duplicidad de tipos de cambio. El tipo de cambio del peso cubano sufrió en el mercado informal una enorme depreciación con respecto al dólar en el período 1990-1993, escaló desde 7CUP:1USD a 100CUP:1USD, lo cual fue un determinante principal de la inflación en aquellos años. En respuesta a un grupo de medidas de ajuste, en lo fundamental de corte fiscal, el tipo de cambió se apreció desde 1994. Desde entonces el tipo de cambio se ha mantenido estable. (Ver Gráfico 2)
Como señalamos, la depreciación del peso cubano comenzó en los años noventa en el mercado informal. En 1995 este tipo de cambio paralelo fue asumido por la recién creada red estatal de casas de cambio que efectúa operaciones con la población y los turistas (Cadeca) . Sin embargo, el nuevo valor del peso cubano nunca se extendió a la contabilidad y a las operaciones cambiarias del sector empresarial. La empresas y organizaciones públicas siguieron operando con el tipo de cambio de los años ochenta: 1CUP:1USD. Todavía hoy en día la población y los turistas cambian a 24CUP:1USD en las casas de cambio, pero el tipo de cambio oficial que se emplea para el registro de las cuentas nacionales y de las finanzas de las empresas estatales y organizaciones públicas sigue siendo 1CUP:1USD. Las empresas tienen prohibido acudir a las casas de cambio y arbitrar con las diferencias cambiarias, lo que de por sí es difícil dado que las casas de cambio sólo realizan operaciones de pequeños montos en efectivo. Las empresas extranjeras y de capital mixto también emplean el tipo 1CUP:1USD para el registro de sus gastos en pesos cubanos, que básicamente se reducen al pago de salarios al personal nacional.
En la tabla 1 se resumen los tipos de cambios del peso cubano y el peso convertible para las operaciones cambiarias de la población y los turistas en las casas de cambio (Cadeca) y para las finanzas y la contabilidad de las empresas y organizaciones públicas.
El excesivamente sobrevaluado tipo de cambio 1CUP:1USD tiene enormes costos para el sector empresarial, distorsiona la medición económica y en correspondencia afecta la eficiencia de las decisiones económicas y la asignación de recursos. El excesivo valor del peso cubano esconde subsidios y mantiene artificialmente rentable a un grupo de empresas y engañosamente irrentable a otro grupo; es decir, desfigura los balances de las empresas y las cuentas fiscales. En particular, afecta al sector exportador y a todos los productores nacionales con potencialidades de competir con las importaciones.
La sobrevaluación del tipo de cambio del peso cubano, además, ha impedido su libre convertibilidad para el sistema empresarial.(8) El sector empresarial queda dividido en dos de acuerdo al tipo de moneda predominante, lo cual desincentiva la inversión extranjera, provoca absurdas segmentaciones y reduce encadenamientos, debilitando en extremo la economía (ver Vidal 2012).
Entendiendo los orígenes de la dualidad de monedas y sus interrelaciones con la dualidad de los tipos de cambio, se logra apreciar que la principal medida que deberá tomar el Banco Central para eliminar la doble moneda es la devaluación del peso cubano en el sector empresarial, cuestión pospuesta por más de veinte años. La dolarización parcial y la dualidad monetaria y cambiaria fue la estrategia de política monetaria de los años noventa que sirvió para evadir la devaluación del tipo de cambio en los circuitos empresariales. Dicha estrategia se extendió en el tiempo acumulando enormes distorsiones en todo el entramado empresarial.
5. LAS ILUSIONES MONETARIAS
Como ya apuntamos, los Lineamientos aprobados en el VI Congreso del PCC ratificaron la eliminación de la doble moneda como uno de los objetivos de la política económica, sin embargo, no se brindaron detalles del plan de acción. Sobre la doble moneda los Lineamientos no dicen mucho, sólo este párrafo (Partido Comunista de Cuba 2011):
Se avanzará hacia la unificación monetaria, en un proceso que dependerá fundamentalmente de los incrementos de la productividad del trabajo, la efectividad de los mecanismos distributivos y redistributivos y, con ello, de la disponibilidad de bienes y servicios. Por su complejidad exigirá una rigurosa preparación y ejecución, tanto en el plano objetivo como subjetivo.
El párrafo confirma que la eliminación de la dualidad monetaria será un proceso gradual. Se habla de una preparación en el plano subjetivo debido a que, popularmente, la doble moneda se tiende a asociar con el bajo poder adquisitivo de los salarios y las desigualdades, algo que no es cierto. Sobre este aspecto vale la pena comentar algunas cuestiones.
Los bajos salarios en pesos cubanos, y la posibilidad de poder disponer de ingresos privados mayores en pesos convertibles o divisas, ha creado la impresión de que la doble moneda provoca desigualdades, cuando en realidad es la baja productividad del sector estatal la que condiciona los bajos salarios y en correspondencia la que provoca desigualdades.
La estrategia para distribuir el costo del ajuste en los años noventa entre los empleados estatales, en combinación con la apertura de la economía al turismo, a las remesas, a la inversión extranjera, al trabajo por cuenta propia y a otras fuentes de ingresos privadas para la familia, ha revelado una inmensa brecha de ingresos entre las familias dependientes de los salarios, pensiones, asistencia y subsidios estatales y las familias que han podido acceder a otras fuentes de ingreso privadas. La incapacidad del sector empresarial estatal para recuperar la productividad y los salarios después de transcurridos más de veinte años desde la desaparición de la Unión Soviética le ha otorgado un carácter estructural (no monetario) al problema de las desigualdades.
La dualidad monetaria más bien ha servido para esconder las verdaderas causas estructurales de los bajos salarios estatales y las diferencias de ingresos, las cuales están asociadas a la baja productividad y la ineficiencia del sector empresarial estatal. Es curioso apreciar que un sistema que ha promovido la igualdad por la vía de estatizar la economía hoy en día genera desigualdades debido a la ineficiencia de su sistema empresarial.
Se ha creado entre la población la ilusión monetaria de que con la erradicación de la doble moneda los ingresos familiares aumentarán automáticamente y se disolverán las desigualdades, sin apreciarse que los costos fundamentales de la dualidad monetaria están en la empresa, por tanto, allí se ubicarán los beneficios inmediatos, y por este canal es que llegarán los beneficios a las familias. En la memoria de algunas generaciones de cubanos persiste como ideal la economía en pesos cubanos de los años ochenta y la expectativa de volver a aquel estatus una vez que se regresen todos los precios e ingresos a esta moneda. Se olvida sin embargo que aquel estatus dependía de los subsidios soviéticos y que hoy se requiere un duro ajuste y revisión del modelo que permita impulsar la productividad como única vía de aumentar los salarios y reducir su desventaja con respecto a otras fuentes de ingreso.
6. CONSENSOS E INCÓGNITAS SOBRE LA REFORMA MONETARIA
A partir de las informaciones parciales que se han dado y las características que definen el escenario monetario-cambiario cubano, se pueden considerar las siguientes opciones como las más probables a seguir por el Banco Central en un eventual programa de eliminación de la doble moneda. Tal vez sean los puntos donde exista mayor consenso entre las autoridades económicas, los cuales quedaron de alguna manera confirmados en la nota oficial publicada en el periódico Granma el 22 de noviembre de 2013:
- El peso cubano es la moneda que quedará como único signo monetario, el peso convertible deberá desaparecer con el tiempo. La preferencia del gobierno por el peso cubano radica en varios factores: i) Es la moneda histórica ii) La mayor parte del ahorro de las familias está en pesos cubanos; la población mantiene la confianza en esta moneda que se refuerza con la expectativa popular de que volverá a ser la única moneda en circulación iii) Los salarios están nominados en pesos cubanos; pagar el equivalente en CUC pondría más aún en evidencia el bajo nivel de salario real en el sector estatal; ello no tiene impacto económico efectivo pero sí político y psicológico en las personas iv) Las cuentas nacionales, el presupuesto del Estado y sectores decisivos como el agrícola registran sus operaciones en pesos cubanos.
- La principal medida que tomará el Banco Central para eliminar la doble moneda es la devaluación del tipo de cambio del peso cubano en relación con el dólar estadounidense en el sector empresarial (aumentará el tipo de cambio 1CUP:1USD), para así acercarlo al tipo de cambio vigente para la población (24CUP:1USD).
- Se espera que el tipo de cambio 1CUC:1USD se quede constante en los próximos años. Aunque podría también producirse una devaluación simultanea del CUC en relación al dólar, no parece que este sea el camino seleccionado, de acuerdo a las declaraciones oficiales y las acciones cambiarias tomadas hasta al momento a manera de experimento.
- El tipo de cambio del peso cubano en las casas de cambio se quedaría constante o de ser posible se revaluaría (disminuiría el tipo de cambio 24CUP:1USD y con ello el tipo 24CUP:1CUC).
- La eliminación de la dualidad monetaria será un proceso gradual. Si el 2016 es la fecha límite para el cumplimiento de los objetivos de los Lineamientos y la reforma monetaria comienza en 2014, se estaría considerando un período de 3 años para la eliminación de la dualidad monetaria. Tal vez para esa fecha no quede completamente restablecido el peso como único signo monetario, pero sí se esperaría que para entonces todas las empresas estén operando con un tipo de cambio igual al tipo de cambio de cambio de la población, y que todos los precios deberían quedar registrados en pesos cubano. El CUC podría sobrevivir unos años más como moneda de reserva de valor y para la apertura de cuentas de ahorro. Aun cuando haya una preferencia por la gradualidad, la gran brecha que existe entre los tipos de cambio del peso cubano en la empresa y en la población (2300%) obligaría a tener en algún momento un ritmo más acelerado de devaluaciones. Los experimentos que se han puesto en marcha, de hecho, asumen una devaluación del peso cubano en la empresa bastante significativa, el tipo de 10CUP:1USD representa una devaluación de 900% en relación al tipo de cambio oficial 1CUP:1USD.
Si bien siempre ha existido una preferencia por la gradualidad en la reforma monetaria, confirmada varias veces por las autoridades cubanas, y que además es coherente con la velocidad con que se lleva adelante el resto de la reforma, sí se ha dado un debate entre dos posibles vías para llevarla a la práctica. Esto es, existirían dos estrategias alternativas para imprimirle gradualidad a la devaluación del tipo de cambio oficial del peso cubano:
i) Reforma integral: Consistiría en la implementación de devaluaciones paulatinas del tipo de cambio del peso cubano para todas las empresas.
ii) Reforma por sectores: Incorporación gradual de algunos sectores a un sistema cambiario particular con un tipo de cambio oficial devaluado.
En síntesis, la gradualidad puede venir otorgada en la dimensión del tiempo o en la dimensión sectorial, o con una combinación de ambas. Algunas declaraciones oficiales y determinados experimentos ya puestos en marcha, apuntan a una reforma monetaria que sobre todo seguiría la segunda estrategia. Veamos cuáles han sido estos experimentos.
A partir del 1ro de diciembre de 2011 se estableció la utilización de un tipo de cambio especial de 7CUP:1USD para las transacciones directas (sin intermediarios) entre hoteles y restaurantes estatales y las cooperativas agrícolas. La decisión mejora a los hoteles y restaurantes que pueden adquirir productos nacionales con sus ingresos en CUC (o dólares) ahora a menores precios debido a la devaluación del peso desde 1CUP:1USD a 7CUP:1USD. También mejora a las cooperativas agrícolas que acceden de forma directa a un mercado nacional al que no tenían acceso por la doble moneda. Aunque oficialmente tal decisión no se reconoce como una devaluación, de facto la decisión crea una nueva tasa de cambio especial para dichas operaciones. Más adelante, en 2013, mediante la Resolución 9 del Ministerio de Finanzas y Precios, el tipo de cambio especial se incrementó a 10CUP:1USD.
Otra pista sobre futuros cambios monetarios estaría en el experimento que comenzó en 2013 con un grupo de empresas estatales seleccionadas. Este experimento va dirigido a dotarlas de mayores facultades en su gestión económica y financiera, y otorgarles una mayor autonomía en relación al control de los ministerios. En el plano monetario se ha anunciado que todas las operaciones de estas empresas se realizarán en pesos cubanos, operarán con un tipo de cambio diferente y con posibilidades de comprar y vender divisas en el Banco Central sin control de cambio. No hay información precisa sobre el tipo de cambio que se utilizará, pero parece que se ubicará en 10CUP:1USD o 5CUP:1USD.
Por otra parte, en algunos medios ha circulado la versión de que a partir del segundo semestre de este año 2013 la agroindustria cañera comenzó a emplear tipos de cambio múltiples para su contabilidad y operatoria diferentes al tipo oficial de 1CUP:1USD. Hasta el momento se conoce que emplean tres tipos de cambio distintos, 12CUP:1USD para el registro de sus ingresos de exportación, 7CUP:1USD para el registro de las importaciones y 4CUP:1USD para las importaciones de petróleo de Venezuela. Con lo cual se estaría transitando a un esquema cambiario de tipos de cambios múltiples mucho más extendido como alternativa al sobrevaluado tipo de cambio oficial de 1CUP:1USD.
La última señal disponible que aporta información sobre la futura estrategia de política monetaria, se encuentra en las recién creadas cooperativas de servicios de transporte, las cuales tendrán la posibilidad de adquirir los insumos importados y nacionales como el combustible, neumáticos, partes, piezas y otros, no al tipo de cambio oficial de 1CUP:1USD sino con un tipo de cambio de 10CUP:1USD.(9 )
En resumen, los nuevos tipos de cambio para la empresa parece que se ubicarán alrededor de 10CUP:1USD, y dado que el peso convertible conserva una paridad con el dólar estadounidense, significa que 10CUP:1CUC, lo cual representa una devaluación de 900% del peso cubano en relación al dólar estadounidense y al peso convertible. Evidentemente, la solución a la doble moneda también seguirá el estilo del resto de la reforma, donde se organizan inicialmente experimentos y posteriormente se generalizan en base a las experiencias obtenidas.
Bajo una reforma integral sería más transparente y directa la convergencia de los tipos de cambio, se evitaría transitar por esquemas de más tipos de cambios múltiples, lo cual es complicado manejar y controlar. La desventaja es que puede significar grandes costos para los sectores menos preparados para responder a un nuevo escenario cambiario. La presión de estos sectores menos preparados para la devaluación podría demorar el ajuste del tipo de cambio.
Por su parte, la segunda estrategia viabiliza acelerar la devaluación en los sectores que mejor estén preparados para asumir y responder a un nuevo tipo de cambio, pero tiene la desventaja que puede llevar a complicar aún más el escenario cambiario y perderse el control sobre las posibilidades de arbitraje entre los distintos tipos de cambio. Los tipos de cambios múltiples en la empresa darían espacio al arbitraje, dificultarían y complicarían en extremo la contabilidad y las operaciones cambiarias, lo cual será caldo de cultivo para la burocracia y la corrupción.
La literatura económica es abundante en demostrar las ineficiencias tal opción cambiaria ocasiona en la asignación de recursos y las deformaciones que produce en la medición de la competitividad internacional, lo que significa en términos de establecer subsidios e impuestos cambiarios de manera discrecional promoviendo así la cuasifiscalidad y la no transparencia de los gastos e ingresos del Estado.
La época de los tipos de cambios múltiples ya quedó atrás en el tiempo a nivel internacional como opción efectiva dentro del diseño de los esquemas de política cambiaria, debido a su probada ineficiencia y por todos los costos que ocasiona. Las experiencias más recientes en la región, tanto la venezolana como la argentina, dan nuevas muestras de todos estos costos. Es por ello que se esperaría que las devaluaciones por sectores en Cuba sean solo un mecanismo transitorio para ganar experiencias y acelerar la devaluación, pero que la intención final sea la generalización de la devaluación a todo el sistema empresarial y la convergencia definitiva con el tipo de cambio de la población.
El experimento de varios tipos de cambios para la agroindustria azucarera, en particular, no debería generalizarse a otros sectores. La tendencia a la convergencia, la creación de reglas generales y el acercamiento a las mejores prácticas internacionales debería prevalecer sobre las tendencias que todavía hoy en día apuntan en Cuba a seguir construyendo una “economía hecha a mano”, alejada de los estándares internacionales y donde predomina la discrecionalidad.
Pasemos ahora a examinar las incógnitas que quedan sin respuesta en las declaraciones oficiales y en los experimentos vigentes, y sobre las cuales no es posible inferir con alguna certeza razonable la trayectoria futura. A continuación se relacionan algunos de estos elementos de la estrategia de eliminación de la dualidad monetaria que le restan definir públicamente al Banco Central:
- Ritmo de las devaluaciones y cuánto tiempo permanecerán las diferencias por sectores. Faltaría conocer cómo y cuándo los experimentos se van a generalizar al resto del sector empresarial y de qué forma continuará la devaluación del tipo de cambio oficial hasta converger con el tipo de cambio de la población.
- La manera en que se gestionará el impacto de las devaluaciones en los precios, si se va a mantener un control sobre los precios y dirigir administrativamente el traspaso (pass-through) o dejar que haya un ajuste autónomo en los precios mayoristas y minoristas. Ello definirá hasta dónde la devaluación nominal representará una devaluación real del tipo.
- Respuesta de la política fiscal ante el impacto de la devaluación en las empresas, las familias y en consecuencias en la estructura y balance del presupuesto del Estado.
- Las decisiones que se tomarán en relación con las empresas que queden irrentables tras la devaluación y los apoyos que se le darán a las empresas estatales con potencialidades de aprovechar el nuevo tipo de cambio.
- Cronograma general de las medidas y papel que tendría en cada etapa el sector empresarial estatal, el sector empresarial no estatal y las familias.
- El grado y manera en que se incluiría la inversión extranjera y de capital mixto en el circuito en pesos cubanos. Dos puntos importantes aquí son la obligatoriedad o no de pasar sus balances a pesos cubanos, y los cambios que podrían ocurrir en los salarios que las empresas extranjeras y de capital mixto pagan a las instituciones empleadoras estatales.
- Papel del mercado en la determinación del tipo de cambio único de equilibrio. Posibilidad de crear un mercado de divisas para empresas, bancos y otras organizaciones.
- Grado de convertibilidad que tendría el peso cubano. Régimen cambiario que acompañará al peso cubano. Establecimiento o no de un control de cambio para la compra de divisas con pesos cubanos.
- Política monetaria que sostendrá al peso cubano tras la eliminación de la dualidad de monedas y tipos de cambio.
La definición de estos puntos marcará la verdadera profundidad de la reforma monetaria y el alcance que efectivamente tendrá sobre el funcionamiento del sector real de la economía. Una de las desventajas que presenta una reforma gradual sobre una estrategia de “big bang” es las incertidumbres que genera sobre los futuros cambios monetarios. Ello redunda en parálisis de los proyectos inversionistas, en mayores costos de transacción y en pérdida de credibilidad en la política monetaria. La única vía que tienen las autoridades económicas para mitigar esta incertidumbre es anunciar la secuencia en que se llevará a cabo la reforma monetaria hasta el 2016.
Notas
(8)Si hoy se abre la convertibilidad del peso cubano con el tipo de cambio de 1CUP:1USD, no alcanzarían las reservas internacionales para cubrir la demanda de divisas. Es por ello que las empresas estatales que operan en pesos cubanos reciben las divisas para las importaciones a través de la asignación centralizada en el plan anual de la economía.
(9) Periódico Juventud Rebelde del 13 de octubre de 2013. La Habana.
Continuará
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