Dr.
Ricardo Torres Pérez
Centro
de Estudios de la Economía Cubana
1.-
Introducción
Las consideraciones modernas
sobre la política industrial son el resultado de un largo proceso de evolución
dentro de las teorías del desarrollo, que continúa en la actualidad. Sus
implicaciones no solo tienen una gran relevancia teórica, sino que por su propia
naturaleza, una parte considerable del interés que despiertan estos análisis
radica en sus implicaciones para la formulación de la política económica.
Este trabajo tiene como objetivo
analizar sucintamente la experiencia cubana en políticas industriales y
presentar algunas consideraciones para retomar su formulación e implementación
en el nuevo escenario económico que vive el país desde 2011. El artículo se ha estructurado en siete
secciones principales. Después de la
introducción se discuten algunos elementos conceptuales que servirán para
orientar el análisis subsiguiente. En el
tercer epígrafe se hace un recorrido por las experiencias cubanas en este
ámbito después de 1959. A continuación
se resumen los aspectos más destacados de la transformación productiva cubana
después de 1990. En la quinta sección se
muestran los cambios que han tenido lugar en esta área desde 2011. A continuación se explican algunas
consideraciones que pueden servir como bases para el proceso de formulación e
implementación de una nueva política industrial. Unas breves conclusiones cierran los puntos
de vista esenciales.
2.-
Aspectos conceptuales
Aunque
el debate en economía ha girado en gran medida alrededor del crecimiento
económico, hay un consenso creciente en la relevancia de los factores que lo
determinan a largo plazo. Como ha sido
demostrado, no todo crecimiento es capaz de movilizar adecuadamente los
recursos de un país, creando puestos de trabajo de calidad y contribuyendo a
mejorar el nivel de vida de una sociedad de forma sostenida. El desarrollo económico requiere de un tipo
especial de crecimiento que le asegure a un país crecer sostenidamente a partir
del impulso continuo de sus propias capacidades. Las tesis estructuralistas y evolucionistas
nos dicen que la capacidad de generar endógenamente los recursos críticos para
una dinámica favorable de la economía depende de la estructura económica.
La economía del desarrollo había
identificado en sus inicios que la transformación de la estructura económica es
una de las tareas económicas claves de los países en desarrollo. El crecimiento
de la productividad, variable decisiva en el largo plazo, estaría relacionado
con la creación de una base endógena de crecimiento y la gradual transformación
del patrón de inserción internacional.
No todos los sectores tienen el mismo poder de inducir aumentos de
productividad, promover la expansión de otros sectores o beneficiarse de las
altas tasas de crecimiento de las demandas interna y externa, o generar empleos
de alta productividad (Cimoli et al. 2005). Por eso, la estructura de la economía de cada
país, en términos de los sectores que la componen, es una variable relevante
para explicar el crecimiento.
El rol del Estado en la economía
es uno de los temas más controvertidos dentro de la teoría económica,
específicamente en las economías de mercado, pues en los sistemas basados en la
planificación central, esta se da por descontada. La controversia incluye aspectos del fenómeno
tales como la propia racionalidad de la intervención, la elección de los objetivos,
el ámbito de actuación o los instrumentos [ (Pérez & Primi, 2009) ; (Chang, 2010) ]. En la actualidad, el eje del debate en este
ámbito se ha movido en gran medida desde discutir la necesidad de intervención
del Estado en ciertos ámbitos, hacia qué forma adquiere esta y cuáles son los
mecanismos que garantizan la participación y el control público sobre la
misma.
De forma general se pueden
entender las políticas industriales como los esfuerzos del gobierno dirigidos a
alterar la estructura productiva en favor de sectores percibidos como
favorecedores del crecimiento a largo plazo, en contraposición a la estructura
que resultaría como resultado de la evolución de ventajas comparativas
estáticas (Naudé, 2010) .
En el pasado, algunas escuelas
proponían centrarse en nuevas actividades que están más allá de las ventajas
comparativas tradicionales de un país, tratando de emular las trayectorias de
los países más avanzados, en el entendido de que la réplica de una cierta
estructura facilitaría la remoción de los obstáculos hacia el desarrollo. Posteriormente, la imposición del Consenso de
Washington determinó un giro hacia acciones más "neutrales" de
carácter horizontal, orientadas a mejorar la eficiencia en las ramas de
especialización tradicional. Ninguno de
los dos enfoques trajo los beneficios esperados, si bien el primero redundó en
tasas de crecimiento mayores.
La visión estructuralista
advierte que en ausencia de una acción suficiente e inteligente del Estado, el
cambio estructural puede ocurrir de forme inadecuada, lo que debilitará la
acumulación de capacidades tecnológicas[1], base
indispensable del crecimiento endógeno de largo plazo. Este es un proceso dilatado que requiere
inversión en capital físico y recursos intangibles. Esta visión sistémica del desarrollo
económico otorga una gran importancia al entorno microeconómico relevante para
las firmas, en el cual la estructura de los mercados desempeña un rol importante.
Por otro lado, entender la competitividad
a nivel de unidades económicas no tiene sentido, se entiende que en el
transcurso de este proceso se deben crear interacciones para que las sinergias
a nivel de sectores se materialicen.
Esto conlleva a establecer un marco apropiado para fortalecer el vínculo
entre empresas, ya sea a nivel vertical (fomento de cadenas de valor) u
horizontal (clústeres, asociatividad), que han venido a integrarse a las
políticas productivas en épocas recientes.
Estos vínculos también se asientan en un sustrato material, dado por la
infraestructura física en general, y las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), en particular.
En la actualidad se pueden
diferenciar tres posiciones respecto a la conveniencia de este tipo de
intervención por parte del Estado. La
economía neoclásica tradicional plantea que en presencia de mercados eficientes
y competitivos, la acción del gobierno es costosa, por lo que la mejor elección
será “permanecer al margen”. En
contraposición, la Nueva Economía Institucional rescata y expande el argumento
relativo a las fallas del mercado (bienes públicos, externalidades, mercados no
competitivos), lo que justificaría las
políticas públicas que permitan “corregir” estas desviaciones.
Un tercer enfoque, bastante diferente
a los anteriores, que incorpora aspectos históricos, se ha venido desarrollando
en la CEPAL y otros núcleos de pensamiento teórico (CEPAL, 2008) .
La posición más contemporánea combina elementos del estructuralismo tradicional
con otros provenientes del evolucionismo schumpeteriano. Se aduce que la estructura productiva es la
clave para entender el crecimiento a largo plazo, pero este vínculo está en
gran parte mediado por los conocimientos y capacidades tecnológicas que se
acumulan en los diferentes sectores. Los
diferenciales entre países terminan explicando porqué naciones con estructuras
productivas formalmente similares como Uruguay y Nueva Zelanda, o Argentina y Australia,
exhiben rentas per cápita y niveles de vida tan dispares. En esta línea, cobran gran importancia
aspectos microeconómicos como la estructura del mercado y las transformaciones
al interior de la empresa, la unidad económica donde tienen lugar los procesos
primarios de acumulación de conocimientos.
La política industrial ha
comprendido generalmente dos tipos de acciones: genéricas y específicas o
selectivas (Kaplinsky & Morris, 2001) . Las primeras tienen dos dimensiones básicas
que se desglosan en aquellas que van dirigidas a mantener un entorno
macroeconómico estable (baja inflación, tipo de cambio estable, déficit fiscal
y externo en niveles manejables) y las que a nivel de sectores y ramas procuran
la remoción de obstáculos inmediatos a su desarrollo como puede ser la
provisión de infraestructura y financiamiento, planes de recalificación o
entrenamiento en habilidades básicas, entre otras.
En los países asiáticos de
reciente industrialización, el Estado intervino continuamente en el
funcionamiento de la economía a través de un conjunto heterogéneo y complejo de
instrumentos, variando el grado y el tipo de intervención de acuerdo a sus
objetivos estratégicos y las condiciones económicas. La mayoría de los estudiosos concuerda en que
los resultados obtenidos difícilmente se hubiesen alcanzado con acciones
neutrales (Chang, 2010) .
En el ámbito macroeconómico, la
experiencia de los países asiáticos en particular ha demostrado que el
sostenimiento de tipos de cambio reales competitivos fue un elemento decisivo a
la hora de promover la expansión de los sectores transables, especialmente la
producción de bienes industriales (Ocampo, 2008) .
La sobrevaluación del tipo de cambio real a través de su impacto negativo
sobre el sector transable, se relaciona con escasez de divisas convertibles,
masivos y sostenidos déficits en cuenta corriente, crisis recurrentes en la
balanza de pagos, búsqueda de rentas y corrupción, inestabilidad macroeconómica
e interrupciones de los ciclos expansivos de la economía, todo lo cual es
negativo para el crecimiento económico (Rodrik, 2008) .
En el ámbito de las acciones
específicas se ubican aquellas que tienen como objetivo modificar la estructura
productiva a favor de un sector o grupo de actividades específico. En algunos casos se promueve el ascenso en
las cadenas de valor a través de la mejora de productos y procesos (mejoría de
la eficiencia interna de los procesos o la introducción de nuevos productos);
aumentar el valor agregado mediante un cambio sustancial en la mezcla de
productos que se fabrican (el paso de procesos de ensamblaje hacia manufactura
de componentes y eventualmente el diseño), y la incursión en actividades
completamente nuevas, como el tránsito desde monitores de televisión hasta
monitores de computadoras. En casos
extremos, varios gobiernos se han planteado la posibilidad de crear sectores
completamente nuevos, tratando de propiciar un “salto” en la evolución de las
ventajas comparativas y la acumulación de conocimientos.
Estas acciones se basan en
extensos estudios del potencial económico de las diferentes actividades,
atendiendo a elementos como las características del mercado (tamaño
crecimiento, acceso a los mercados internacionales), rentabilidad
(internacional, doméstica), tecnología (propia, adquirida), insumos (costo,
disponibilidad), empleo (tendencias, perspectivas), y equidad (racial, género,
dispersión regional y local, PYMES[2]).
3.-
Breve recorrido histórico
En el caso cubano, es sumamente
difícil analizar las políticas industriales en sentido estricto, dado que la
intervención del Estado en la economía ha sido la característica definitoria de
la política económica de la nación desde 1959.
En estas condiciones, determinar de forma precisa las acciones que se
implementaron para transformar la estructura económica, es bastante
arriesgado. Por otra parte, las acciones
que se implementado después de 1989 se han caracterizado por ser muy puntuales,
sin un planteamiento estratégico claro, lo que probablemente ha impedido agotar
todas sus potencialidades.
El acento de las políticas
industriales del país tuvo una variación significativa en los 30 años hasta
1989. La industrialización constituyó la principal
herramienta de la política económica en los países de planificación central
para el logro del desarrollo económico.
Este modelo descansó en una alta tasa de acumulación, donde la industria
ocupaba el lugar primordial, y dentro de esta las ramas productoras de medios
de producción. En las condiciones de
Cuba, este modelo se adecuó a determinantes específicos como el menor
desarrollo relativo, el pequeño tamaño de la economía y la participación en la
división internacional socialista del trabajo, que implicaron en la práctica
una profundización de la especialización externa tradicional (Rodríguez 1985).
Los recursos para este proceso
provinieron de la propiedad estatal sobre la mayor parte de las empresas, lo
que permite canalizar administrativamente gran cantidad de fondos. Además, Cuba contó una sustancial
transferencia de ahorro externo a través del comercio con los países del
Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) y el acceso a créditos de desarrollo en
condiciones muy ventajosas.
En una primera etapa, luego del
abandono de la industrialización acelerada con énfasis en la industria pesada,
la nación concentró sus recursos en el complejo agroindustrial azucarero y la
construcción de infraestructuras básicas, hasta 1975. En el ámbito económico-financiero, el Estado
canalizó gran cantidad de recursos de forma administrativa. Es válido decir que estas políticas
integraron desde sus propios inicios aspectos económicos, técnicos y
sociales. Asimismo, se hizo necesario
entrenar un número suficiente de profesionales y técnicos, a la vez que
desarrollar las capacidades científicas e investigativas endógenas. Por ello, un lugar primordial correspondió a
la política educativa a todos los niveles.
En el ámbito social, dos aspectos recibieron una atención especial: la
creación de empleos y la desconcentración de la actividad económica de la
Capital, los que explican varias decisiones de inversión.
A partir de ese momento, se
dedica un gran volumen de recursos a la industria manufacturera no azucarera,
otorgándosele una gran relevancia al aumento del peso relativo del sector en el
producto y el empleo, mientras que otras consideraciones como la eficiencia,
productividad y competitividad fueron relegadas a un segundo plano. Se consolidó un patrón tecnológico de alta
densidad energética, mientras que el avance en ramas claves como la química fue
muy modesto. El aprovechamiento de la
capacidad instalada fue bajo, y predominaron las grandes instalaciones,
buscando economías de escala (Figueras, 1999) .
Esto, no obstante, era consistente con las prácticas vigentes dentro de
la Comunidad Socialista, y en alguna medida, algo semejante ocurrió en varios
países de América Latina.
Particularmente deficiente fue
el proceso inversionista, el que puso de manifiesto las limitaciones de los
mecanismos de planificación. De forma general, aunque cuantitativamente el
grado de industrialización creció, este no contribuyó significativamente a
cambiar el patrón de inserción internacional del país (Marquetti, 1999) , que continuó asentado en ventajas
competitivas estáticas vinculadas con la explotación y transformación de
recursos naturales.
Se puede plantear que el
conjunto de políticas relacionadas se estructuró esencialmente alrededor de los
aspectos globales y mesoeconómicos domésticos, con escasa proyección en la
articulación productiva interna y las cuestiones relativas a la competitividad. Estas se caracterizaron por una gran
verticalidad y centralización, con poco
margen para el análisis de los problemas microeconómicos, incluyendo
competencia, relaciones financieras, relaciones horizontales, entre otros. Esto llevó a practicar un desarrollo
desbalanceado, con crecientes cuellos de botella estructurales y débil
proyección internacional del sector manufacturero.
No ha existido una concepción
explícita e integral de la estrategia de industrialización, sino que lo que se
verifica son acciones incrementales, muy dependientes de la coyuntura. Una contradicción importante porque esa misma
realidad es la que se pretende transformar.
Uno de los objetivos implícitos ha sido “…rescatar la plataforma
industrial creada y el acervo tecnológico…” (García
at al., 2003), en condiciones totalmente diferentes. Esto sugiere que la estructura anterior es adecuada
para el desarrollo del país dos décadas después.
También se evidencia una
infravaloración de las tendencias internacionales y el alto nivel de
competencia en los mercados mundiales, algo especialmente relevante para Cuba,
que arrastra un desfase sustancial con esa realidad, en términos de la
estructura industrial y la infraestructura de partida, junto a un escenario
donde los instrumentos disponibles en otros contextos no se adecuan al
mecanismo económico cubano.
Desde el punto de vista
sectorial, se hizo énfasis en el turismo, la biotecnología, la industria
farmacéutica y la producción nacional de hidrocarburos, mientras que se
descapitalizó notablemente la agroindustria cañera, otrora base productiva de
la nación. También se produjeron
pérdidas sensibles en ramas de gran trascendencia para la integración interna
de la economía como la industria química no farmacéutica y la fabricación de
bienes de capital, las que exhiben volúmenes de producción muy alejados de los
niveles observados a fines de los ochenta (Torres,
2014).
Si bien se crearon marcos más
flexibles para la gestión empresarial, estos no pasaron de acciones incompletas
reducidas en su mayor parte a aspectos de autonomía financiera limitada, el
denominado “perfeccionamiento empresarial” no estuvo a tono con las
expectativas (Díaz & Echevarría, 2009);
el espacio para la operación del sector privado y cooperativo fue muy reducido,
y se produjo un marcado retroceso en estos modestos avances con la
centralización en el manejo de las divisas a mediado de la década de los
2000.
Una discontinuidad en las
prácticas y métodos descritos anteriormente lo constituye el surgimiento y
consolidación del sector biotecnológico en el país. Como rama independiente, ya tiene más de 30
años y es resultado de una política visionaria a principios de los años
ochenta, que fue evolucionando desde un proyecto eminentemente social hasta uno
que integra aspectos económicos, científicos, tecnológicos, con positivo
impacto en la salud pública cubana y crecientemente en la balanza de pagos. Existen al menos tres aspectos que merecen un
abordaje más específico y que permiten revelar una gran dosis de novedad,
flexibilidad y complejidad en la política industrial cubana hacia este sector
de alta tecnología (Lage, 2013) .
Primero, prácticamente desde el
comienzo, se le concibió como un flujo integrado desde la investigación hasta
la comercialización, lo que permite internalizar todos los mecanismos de
retroalimentación y ajuste, junto a un notable grado de autonomía de las
organizaciones. Este ha sido un aporte
distintivo, que constituye una innovación económica y social dentro de los
modelos de gestión en el contexto cubano. En segundo lugar, a tono con las necesidades
de una pequeña economía en desarrollo, la consolidación y sostenibilidad económica
han venido de la mano de una crecientemente sofisticada estrategia
exportadora. Los resultados son positivos
aun en medio de unos mercados dominados por grandes oligopolios, con grandes
barreras de entrada, especialmente para empresas de países en desarrollo.
Finalmente, se ha constatado en
la práctica la posibilidad real de concebir y hacer rentable a la investigación
científica, incorporando estas erogaciones como una inversión, al mismo nivel
que el equipamiento o la infraestructura.
Esto es un giro conceptual importante, ya que implica que se reconocen
las especificidades del sector (competitividad
basada en conocimientos), a la vez que se legitiman los ciclos largos de
desarrollo productivo, un elemento que está ausente actualmente en el mecanismo
de planificación cubano. Más allá de las
particularidades intrínsecas, esta experiencia demuestra que es posible
plantearse objetivos complejos de transformación productiva, apalancando la
inversión educativa y científica de la nación, además de revelar algunos
principios básicos de futuras políticas exitosas: flexibilidad, orientación
estratégica, incorporación de nuevos modelos de gestión e importancia del
mercado externo. Sin embargo, otros
aspectos muy específicos del contexto cubano han ayudado, entre los que se
cuenta que una parte de la competitividad descansa en costos salariales
excesivamente bajos en comparación con los estándares internacionales y
transferencias desde el Estado a muy bajo costo por períodos muy
prolongados. Esto podría ser
insostenible a mediano plazo, en la medida en que el sector madure. La reciente apertura formal del sector a la
inversión extranjera y el reacomodo de los ingresos salariales en marcha, son
señales inequívocas de este proceso.
4.-
La transformación productiva cubana después de la crisis
Después de un profundo declive, Cuba
inició la recuperación económica en 1994.
Esta, no obstante, ha revelado un impacto asimétrico en el perfil
sectorial de la economía. En este
contexto, se han revelado algunas tendencias adversas en la estructura
productiva como el pobre desempeño de los sectores productores de bienes, incluyendo
el dinamismo exportador y su alta concentración en unos pocos rubros,
generalmente de bajo valor agregado; el declive de varias ramas industriales
claves como la producción de bienes de inversión o la escasa presencia de los
sectores productores de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(TIC); la alta concentración del empleo en servicios no transables y/o
desconectados de las cadenas productivas de la economía; y el escaso desarrollo
de los servicios productivos. Ello ha condicionado un ritmo muy lento de
crecimiento de la productividad, bajas tasas de acumulación y una sistemática
redistribución de recursos desde los pocos sectores dinámicos hacia el resto de
la actividad productiva y el sector social.
La
creación de empleos se ha sustentado en la redistribución de recursos y
factores mayormente hacia ramas de escaso valor como motores de crecimiento. Como norma, la fuerza de trabajo no se ha desplazado hacia
los sectores donde la productividad crece a mayor ritmo, lo que incide
negativamente en el crecimiento económico (Torres
2012).
El
arrastre de los sectores transables en términos de empleo ha sido particularmente
escaso, en 2009 el 15% de los trabajadores producían el 90% de las ventas
externas[3],
incluyendo los servicios. El análisis de la dinámica de
las exportaciones de bienes ha permitido constatar que su estructura sectorial
ha incidido negativamente en el crecimiento de las mismas. Esto significa que las ventas del país no
logran conectarse suficientemente a los segmentos más dinámicos del comercio
internacional, que se ubican en las actividades más intensivas en tecnología y
otras que se han estructurado sobre la base de cadenas globales de valor.
Solo
dos ramas industriales (metalurgia no ferrosa, bebidas y tabaco) tenían una
vocación netamente exportadora dentro de la industria, reflejando esencialmente
las ventajas tradicionales del país. La estructura del sector
industrial evidencia una intensa restructuración mediante destrucción de
empleos donde el crecimiento de la productividad se correlaciona inversamente
con la creación de puestos de trabajo (Torres
2012). Por otro lado, se observa
una pérdida sostenida de capacidades en ramas estratégicas como la producción
de bienes de capital y otros sectores de alto aprovechamiento del conocimiento
y la tecnología, que son las que peor desempeño muestran en términos del
volumen físico de producción.
Esto revela una baja capacidad
sistémica en la economía cubana para generar continuamente nuevas actividades
que permitan aprovechar con productividad creciente una fuerza de trabajo con
relativamente altos niveles de instrucción (Torres
2013), lo cual es característico de economías con una dinámica
estructural adversa, donde las ganancias de productividad se apoyan en la racionalización
del empleo. En el caso cubano, estos
puestos de trabajo se han creado mayormente en ramas como los servicios
sociales y el sector público (Torres, 2014),
en general, alimentando un círculo viciosos de baja productividad y salarios
deprimidos.
Adicionalmente, sectores como la
agricultura permanecen estancados tanto en los volúmenes de producción como en
el comportamiento de la productividad, lo que retrasa considerablemente el
potencial de cambio estructural y crecimiento económico de la economía. En otros países, la transformación productiva
ha estado acompañada y se ha facilitado a partir de lograr un incremento
continuo de la productividad en actividades primarias, las que usualmente
concentran una proporción significativa de la fuerza de trabajo.
Aunque la dinámica del producto
se aceleró entre 2004-2007, en gran parte debido a los acuerdos en el marco de
la Alianza Bolivariana para los pueblos de América (ALBA), y en menor medida
una coyuntura favorable de precios en productos claves, después de 2008 se hizo
evidente que las fuentes de ese efímero despegue se agotaban rápidamente (Mesa-Lago & Vidal, 2010) . Esto constituye otra demostración fehaciente
de que una mejoría de la coyuntura externa no sustituye a las modificaciones
que requiere el modelo económico para procurar una mejoría de la calidad del
crecimiento. Como se ha argumentado, los
retrasos en la transformación productiva tienen mucho que ver con esa realidad,
por lo que cualquier estrategia de desarrollo viable requiere un ejercicio de
diseño e implementación de un esquema de políticas industriales que tomen como
referencia las nuevas concepciones en este campo junto a las tendencias de la
economía mundial.
5.-
Cambios recientes en el marco de la reforma económica
Las modificaciones en el modelo
económico cubano han abierto una ventana inédita para rescatar el debate sobre
los asuntos que deciden el desarrollo económico del país. El examen de los planteamientos contenidos en
los Lineamientos, muestra que en ese programa no se perfila todavía una
estrategia de desarrollo productivo. En muchos casos, este está impregnado de
una vocación de “rescate” de las capacidades perdidas durante los últimos 25
años. No obstante, han tenido lugar
cambios que comienzan a consolidar un núcleo activo de discusión de nuevas
políticas, más coherente con el diagnóstico estructural de la nación.
A tono con lo anterior, ha tenido
lugar un reordenamiento institucional importante que debe mejorar la calidad
del entorno regulatorio. Se creó el Ministerio
de Industrias (MINDUS) que tiene a su cargo la conformación de la política
hacia el sector manufacturero y la política industrial en general. Esto debe proporcionar
fortalezas institucionales para acometer los cambios requeridos. Asimismo, se han aprobado varias políticas
sectoriales como la del reciclaje, envases y embalajes; se reestructuró el
Ministerio de Comunicaciones, separando la industria electrónica y del software;
a la vez que se conformó un “holding” que integra el sector biotecnológico y
farmacéutico. En este último caso se
pretende que los métodos y buenas prácticas de las empresas biotecnológicas
sean asumidos gradualmente por la producción de medicamentos. También se creó el Ministerio de Energía y
Minas (MINEM) con el objetivo de elaborar las políticas hacia dos sectores
estratégicos en los esfuerzos de desarrollo del país. Aquí vale la pena destacar que los sistemas empresariales
de ambas ramas se ubican dentro de los más avanzados del país, lo que tiene
mucho que ver con la fuerte presencia de inversión extranjera en la producción
de níquel, la exploración y extracción de hidrocarburos, y la generación de
electricidad.
Un paso decisivo en los esfuerzos por
garantizar la transformación estructural que requiere un crecimiento alto y
estable, fue la adopción de una nueva Ley de Inversión Extranjera, que amplía
el rol de esta en el desarrollo del país.
Como elemento novedoso, se incluyen explícitamente objetivos específicos
de transformación estructural como la diversificación de la matriz energética,
el cambio tecnológico, la creación de infraestructura, la promoción de
exportaciones y el completamiento de cadenas productivas. Se plantea que la IE será decisiva en ramas priorizadas
y se establecen políticas específicas hacia determinados sectores (11 en
total), lo que debe permitir potenciar su desarrollo.
Entre las ramas con tratamiento
especial se ubican la agrícola y forestal, comercio mayorista, industrias
alimentaria, azucarera, sideromecánica, ligera, química y electrónica, las
ramas farmacéutica y biotecnológica, energía y minas, sistema empresarial de la
salud, construcción, turismo y transporte.
El denominador común de las mismas es que, en algunos casos, son
sectores donde el país tiene ventajas comparativas muy claras, lo que puede
contribuir a generar un impacto sustancial en el sistema productivo, como la
agroindustria cañera, la electrónica o la biotecnología, estas dos últimas constituyen
plataformas tecnológicas claves para el desarrollo contemporáneo. Por otro lado se ubican aquí actividades de
gran importancia estratégica por su función en la economía como el transporte,
la construcción o el comercio mayorista, cuyo retraso puede desencadenar
efectos sistémicos perversos en el funcionamiento económico.
Otro componente que complementaría
adecuadamente esa estrategia es el proyecto del Mariel, el que ofrece más y
mayores incentivos al capital foráneo, a la vez que se lleva adelante una inversión
considerable en infraestructura de clase mundial. Se trata de aprovechar ciertas condiciones
particulares que tiene esta zona, como su ubicación geográfica; dotarla de una
moderna infraestructura, para que constituya un destino preferido para desarrollar
proyectos con fuerte orientación exportadora, aprovechando recursos muy
apreciados como la calificación de la fuerza laboral cubana.
En los últimos tres años hasta 2014,
se han creado condiciones más favorables para adelantar un programa coherente
de transformación estructural a largo plazo.
Persisten, no obstante, algunos elementos relacionados con la conducción
del proceso de formulación de estas políticas, los instrumentos a utilizar y la
interpretación y asimilación progresiva de algunas tendencias internacionales
especialmente relevantes para el caso cubano.
6.-Aspectos para el diseño e
implementación de la política industrial
El contexto actual,
caracterizado por una alta distorsión de precios relativos, escasez de recursos
fiscales y desequilibrios significativos en la balanza externa, requiere medidas
tendientes a reducir gradualmente los desequilibrios existentes para crear las
bases objetivas que permitan diseñar e implementar políticas que generen
impactos de gran calado en la estructura productiva. Particularmente relevante resultan las
distorsiones en el mercado monetario y cambiario por el efecto en la
determinación de los costos de producción y la competitividad externa.
Asimismo, lo relativo a los
instrumentos disponibles no es una cuestión menor. Los ensayos de transformación productiva en
economías con planificación central mostraron en el largo plazo, una desviación
creciente y crónica respecto a; por un lado, la evolución de las propias
ventajas comparativas de los países; y por otro, los patrones tecnológicos más
modernos. En el caso cubano, se suma la ausencia
de fuentes abundantes de financiamiento; tanto internas, derivadas del
insuficiente dinamismo de la productividad; como externas, resultado del
aislamiento de los mercados financieros internacionales y la errática política
hacia la IED desde 1990 y el tamaño del mercado doméstico.
Un aspecto decisivo para el
tránsito hacia una política industrial estratégica estriba en la incorporación
orgánica de la creciente heterogeneidad de la estructura de propiedad. Al
propio tiempo, se empiezan a observar cambios que favorecen una acción más
independiente y ágil de la propia empresa estatal. Es
impensable separar la construcción de un nuevo esquema de políticas de cambio
estructural de una reforma profunda del ambiente microeconómico.
En tanto madura este contexto,
es posible poner en práctica políticas de tipo horizontal que propendan a una
mejor integración de la economía interna, reduciendo las barreras institucionales
que dificultan las relaciones económicas entre los distintos agentes que operan
en la economía interna[4]. Otra razón para justificar la elección de
este tipo de políticas en primera instancia tiene que ver con las capacidades
institucionales acumuladas en los decisores y el funcionamiento del modelo
económico. En contextos institucionales
poco sofisticados; y teniendo en cuenta el riesgo sistémico y el alto costo
fiscal de malas decisiones, es deseable intervenir siguiendo el principio de “acompañar
el éxito” en lugar de decidir “ex ante” los ganadores (Pérez & Primi, 2009) , tanto en términos
sectoriales como desde las distintas formas de propiedad. Por supuesto, para ello en el caso cubano
será necesario nivelar el campo de juego y desmontar progresivamente las
severas distorsiones sistémicas que emanan del mecanismo de asignación de
recursos, el esquema monetario y cambiario actual y el lugar de la empresa
estatal. Afortunadamente, ya se han
acometido pasos importantes en esa dirección.
La
experiencia de otros países muestra que las relaciones horizontales son
esenciales en una economía moderna.
Junto a las tradicionales relaciones de tipo comercial, también se
aprecia un incremento de acuerdos vinculados con las inversiones, la gestión
conjunta de proyectos, la integración de unidades de investigación y
desarrollo, alianzas estratégicas para acceder a un mercado nuevo, entre otras
muchas. Este tipo de comportamiento se
asocia a un tipo de organización más flexible, que responde de manera más ágil
a los cambios, y que es capaz de construir y sostener ventajas competitivas
combinando inteligentemente sus capacidades con las de otras entidades que
operan en su entorno. Esto supone la
incorporación de nuevos modelos de gestión empresarial, aspecto vital en el
nuevo escenario económico cubano, particularmente para la empresa estatal.
El
modelo cubano ha funcionado con una amplia variedad de barreras que limitan el
desarrollo de relaciones horizontales entre entidades, fraccionando un mercado
interno ya de por sí pequeño, lo que crea dificultades adicionales para el
avance de la división social del trabajo y la especialización. Entre las barreras más visibles se pueden
citar la estructura altamente vertical y centralizada del sistema económico, la
segmentación de agentes económicos por tipo de moneda, forma de propiedad, afiliación
ministerial, entre otras.
Tal y como muestra la Figura 1,
antes de concebir un esquema coherente de políticas industriales, se requiere
conformar las características esenciales del modelo económico y social cubano;
a lo que seguiría una estrategia de desarrollo a largo plazo, a la cual las
políticas de transformación productiva se integrarían orgánicamente. El modelo establece el marco general,
incluyendo de forma particularmente relevante para Cuba, los roles de las
distintas formas de propiedad. Una
característica fundamental de este ejercicio debe ser la dialéctica y
contextualización de sus postulados, no solo en lo que tiene que ver con los
desafíos del sistema económico cubano, sino especialmente la interpretación
pragmática del entorno externo y las posibilidades que este ofrece para el
desarrollo económico.
Figura 1
|
Política industrial
|
Otro elemento consustancial a un
esfuerzo de este tipo es las fuentes teóricas que sustentan las distintas
propuestas, lo que llama a actualizar los conocimientos y las fuentes de juicio
de la academia cubana, los funcionarios encargados de las áreas relevantes y el
diálogo cercano y franco entre ambas comunidades. Un rasgo distintivo de estas iniciativas debe
ser integrar a todos las partes interesadas incluyendo a los decisores, la
academia, el sector empresarial y la población en general, a través de
representantes con intereses específicos como comunidades o territorios. Esto debe hacer una contribución determinante
a la definición de los objetivos prioritarios de la agenda de desarrollo, los
que inevitablemente convergerán hacia los temas más tratados dentro del debate
sobre desarrollo en el mundo, entre los que se pueden mencionar el empleo (cantidad,
calidad y composición), elemento de singular impacto en la distribución del
ingreso; la integración interna de la estructura productiva; el corrimiento
gradual hacia actividades de mayor complejidad; la protección del medio
ambiente; el progreso en zonas rurales o alejadas de los centros urbanos, entre
otras.
Un aspecto complementario pero
frecuentemente relegado en estos análisis tiene que ver con los datos y
sistemas de monitoreo del desempeño que requieren estos complejos mecanismos de
impulso. Resulta imperioso en las
condiciones actuales mejorar la calidad en la captación y procesamiento de
datos a la vez que ampliar la cobertura, con especial destaque para el sector
privado y cooperativo, el que está
llamado a desempeñar un papel cada vez más relevante en la estructura
del empleo.
La capacidad efectiva de
implementar los programas de desarrollo es un asunto de gran trascendencia para
el éxito de estos. Teniendo en cuenta la
trayectoria institucional cubana, que ha dado gran ponderación a la discrecionalidad
y, contrario a lo que cabría esperar, ha
revelado una debilidad casi insuperable para establecer un diálogo sistemático
que favorezca la coordinación entre los distintos niveles de decisión; es
imperioso en las etapas iniciales construir un conjunto integrado de las
entidades que estarán involucradas en los diferentes procesos de las
políticas. La experiencia internacional
aconseja que las actividades estratégicas y administrativas[5] deban
estar separadas, así como mantener en el mínimo posible los niveles de
implementación. También conviene integrar
procesos orgánicamente interrelacionados para alimentar la coherencia de las
políticas. En el caso de una economía abierta estos podrían ser la IE y la
promoción de exportaciones, en la medida en que el primero tiene generalmente
una conexión estrecha con el segundo, y ambos son esenciales para el desarrollo
en esas condiciones, dadas las restricciones de recursos propios y la necesidad
de suplir en los mercados externos las limitaciones del doméstico[6].
Asimismo, la reciente Ley de IE
ha definido una política más coherente con los propósitos de desarrollo pero ha
consagrado la fragmentación institucional en la promoción de la IE. Aunque se propone la elaboración de
una cartera de oportunidades de inversión aprobada centralmente, la labor de
atracción de inversiones se disgrega entre varias entidades como la Cámara de
Comercio, el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, las
misiones diplomáticas en el exterior, así como otros órganos “patrocinadores”,
que no se especifican. Otra tendencia en el mismo sentido puede estar
ocurriendo a través de las funciones de elaboración y aprobación de políticas
sectoriales que se reparten entre la Comisión de Implementación y Desarrollo
(CPID), los ministerios ramales y las recientemente creadas Organizaciones
Superiores de Dirección Empresarial (OSDE).
El esquema en funcionamiento
sugiere que se pueden agudizar ciertos conflictos de intereses, dado que las
políticas que se proponen por dos entes (ministerios y OSDE), se aprueban en el
nivel superior (con menos información sobre la situación real) y luego se
implementan por la OSDE correspondiente.
En relación a los instrumentos,
en el pasado estos no tenían una gran variedad y complejidad, a partir del carácter
administrativo y vertical de la mayoría de las intervenciones.
Después de 1990, como se ha
visto, no ha existido un marco estructurado de políticas de este tipo. Con las transformaciones del modelo, es
previsible que se abran nuevas
oportunidades para concebir objetivos más ambiciosos de transformación y
consecuentemente utilizar instrumentos de mayor calado, incluyendo la
combinación de estos en función de las metas trazadas.
Se distinguen dos fenómenos que
deben promover este tránsito. Primeramente, la creciente heterogeneidad del escenario
productivo cubano debe incluso acelerarse en los años venideros, en la medida
en que se consoliden las nuevas formas de propiedad y crezcan otras; aquí se
incluye de manera especial el mayor dinamismo esperado de la empresa
estatal. El otro aspecto catalizador
estriba en la mejoría del entorno microeconómico y los progresivos cambios en
el mecanismo subyacente de asignación de recursos que lo hará posible. Un resultado decisivo de estos procesos
radica en recuperar el papel de los precios como mecanismo de asignación de
recursos.
La maduración del entorno para
la generación de políticas se completa a partir de las premisas que deben guiar
la determinación de las metas y los instrumentos necesarios. Esto pasa necesariamente por la
interpretación de las condiciones concretas que harán posible el desarrollo en
las próximas décadas. Dado el alto nivel
de apertura de la economía cubana, los mecanismos de asignación de recursos
tienen que evolucionar para contemplar en mayor medida las restricciones y
oportunidades que emergen del sector externo[7]. Por ello, el eje de la transformación
productiva debe basarse en las ventajas tradicionales y adquiridas del país, a
partir de las cuales las exportaciones necesariamente desempeñarán un papel
determinante. Las políticas de cambio
estructural podrían girar en torno a:
- 1. Desarrollar nuevos núcleos de arrastre sectorial, diversificando la oferta exportadora.
- 2. Encadenar las exportaciones hacia la economía doméstica.
- 3. Incluir bienes de mayor valor estratégico en las ventas externas.
- 4. Modificar la estructura del sector terciario hacia ramas de mayor productividad y anclaje productivo.
Una tarea de primer orden para
llevar adelante estos objetivos se relaciona con el estudio a profundidad de
las fuentes de ventajas comparativas de la nación y las formas organizativas
que las soportan en la actualidad. Por
ejemplo, se puede justificar que existen condiciones que permitirían
desarrollar una industria de diseño de software exitosa, sin embargo, ¿la
estructura de mercado tiene que ser necesariamente un número reducido de
grandes empresas estatales integradas verticalmente bajo un único centro
administrativo? Quizá valdría la pena explorar las distintas morfologías de
esta industria en otros contextos similares al cubano, para extraer lecciones
en este sentido. Este mismo razonamiento
podría ser aplicado a otras ramas.
Una primera tiene que ver con la
existencia de algunos recursos naturales como algunos minerales, níquel por
ejemplo, o la tierra, que pueden hacer florecer ramas como la transformación de
metales o el procesamiento de alimentos. También hay un potencial relativamente
alto en la explotación de energías renovables, como la biomasa cañera, el
viento o la energía solar, para el mercado doméstico.
Una fuerza de trabajo con un nivel
adecuado de calificación, facilita el dominio de nuevas tecnologías y garantiza
alta flexibilidad. Esto es un activo muy
importante para ciertas ramas, como la biotecnología, el software, etc.
Una última ventaja tiene que ver con
la ubicación geográfica. Cuba puede
beneficiarse de unos costos de acceso a los mercados mundiales relativamente
bajos dada su cercanía a rutas de
comercio importantes y grandes mercados como los Estados Unidos, Canadá y
México. Esto podría favorecer a industrias
muy dependientes del comercio exterior, que no son pocas. Por otro lado, la lógica detrás de los
centros regionales de distribución, donde se concentran las actividades logísticas favorece la
incorporación de Cuba. Por supuesto,
esto depende de la construcción de una infraestructura específica adecuada y el
acceso al mercado norteamericano, algo que no es posible por el momento.
El panorama demográfico del país
anticipa una trayectoria donde la escasez relativa de fuerza de trabajo es un
problema que comenzaría a afectarnos en poco tiempo. De hecho, ya es visible en
sectores como la construcción (Murillo, 2013) .
Por otra parte, la gigantesca inversión en servicios sociales determina
el aumento sostenido del nivel de calificación de la fuerza de trabajo,
haciéndola en promedio más cara frente a países con niveles de ingreso
similares. Todo ello implica que no es factible
para Cuba competir en actividades donde el costo de la mano de obra sea un
aspecto decisivo del posicionamiento internacional.
Esta combinación impone ciertas
restricciones pero ofrece incontables ventajas, especialmente si se retrotrae
al posicionamiento en el área latinoamericana.
En la última década se ha puesto de manifiesto la habilidad para
competir en ciertos segmentos donde la calificación de los recursos humanos en
decisiva. Un claro ejemplo son los
servicios médicos. No obstante, el modo
de prestación dominante (envío de profesionales) refleja simultáneamente las
limitaciones del entorno productivo cubano.
La manifestación del potencial
de conocimientos de una economía requiere de una sofisticada trama de
instituciones e infraestructura de soporte que se hallan muy pobremente
desarrollados en el caso cubano (WEF, 2013) .
Esto incluye desde los sistemas de
compensación para un profesional de alta calificación, las prácticas de
negocios prevalecientes, la infraestructura de comunicación e información (ICI)
y el estado de la planta física relevante (hospitales y servicios
conexos). Estas incongruencias inhiben
el pleno aprovechamiento del potencial y reducen los derrames hacia la economía
doméstica. De completarse este conjunto
de elementos, el multiplicador productivo generaría un círculo virtuoso de
acumulación y crecimiento del ingreso con efectos positivos hacia las distintas
comunidades.
Por
otro lado, la dotación de recursos naturales hace de Cuba un país relativamente
pobre en el contexto latinoamericano[8] y
mundial, incluyendo los portadores energéticos, con un
mercado doméstico pequeño. Esto
significa que los sectores más viables tendrán que ser aquellos con muy baja
densidad energética y alta competitividad externa, para acceder a los mercados
internacionales. A eso se agrega la
dinámica demográfica, que implica que el costo de la mano de obra tiende a
crecer, lo que también tiene un impacto en nuestras posibilidades. Esto
no excluye la posibilidad de que en ramas específicas como la minería, la
disponibilidad sea suficiente como para justificar el desarrollo de
producciones asociadas a este mineral.
No obstante, existen potencialidades en una serie de ramas vinculadas a
la utilización de recursos naturales que no han sido aprovechadas adecuadamente
como la agricultura, o donde puede tener lugar una diversificación basada en
esas mismas ventajas como en el turismo o la minería.
La primera tarea tiene que ver
con la necesidad de incorporar nuevos soportes sectoriales para el crecimiento
económico. Se espera que los mismos, que
no suelen abundar en un país pequeño deben incluir la mayoría de las siguientes
características: escala (tamaño), creación de empleos, posibilidad de generar
encadenamientos productivos con la economía doméstica, capacidad de incidir
favorablemente en el balance externo e incorporar nuevas tecnologías que
aprovechen eficientemente el nivel de calificación de la fuerza de
trabajo.
Esto posibilitaría sustituir el
actual esquema con sesgo rentista, donde unos pocos sectores aportan un gran
volumen de recursos, hacia otro más flexible donde se amplíen sustancialmente
los motores de crecimiento y su anclaje en el sistema productivo. En este
modelo el Estado dejaría de ser el único vehículo de redistribución de la
riqueza nacional, una parte creciente de la cual se repartiría atendiendo a
criterios económico-financieros a partir de las necesidades de reproducción de
las unidades productivas. Ello
reportaría un doble beneficio en términos de eficiencia pues el aparato estatal
necesariamente tendría que reducirse con el consiguiente ahorro de recursos, a
la vez que se imponen condiciones más claras para la asignación de recursos y
factores productivos, a partir de dar un mayor espacio a las relaciones
monetario-mercantiles.
En cuanto a las principales
proporciones sectoriales, es preciso avanzar más allá de la trilogía clásica
agricultura-industria-servicios, hacia una estructura más funcional a los
propósitos del desarrollo, potenciando las sinergias y la complementariedad. Las
fronteras entre estos, otrora bien definidos sectores, se desdibuja
contantemente en la medida en que se consolidan cadenas de valor con gran
variedad de actores. Esto requiere el desmontaje paulatino de los elementos que
fragmentan el mercado interno (Díaz & Torres, 2012) . El factor decisivo en las decisiones de
promoción debe desplazarse desde la captación rápida de rentas externas hacia
el impacto integral de una actividad en la economía, incorporando aspectos como
el efecto neto en balanza de pagos, los encadenamientos internos (variedad,
cantidad y calidad), la creación de empleos, entre otros.
Se pueden identificar al menos
tres núcleos claves que pueden ser la base de la transformación productiva en
las próximas décadas:
1. Sectores intensivos en recursos naturales: agricultura,
industria alimentaria (incluyendo azucarera), metalurgia no ferrosa (níquel),
hidrocarburos y turismo. En una primera etapa, la reducción de los costos es el
factor clave para la competitividad, luego se incursiona en la diversificación
sobre la base de la explotación de nichos.
2. Sectores intensivos en fuerza de trabajo con alta calificación:
biotecnología (medicina y agricultura), producción de software y
servicios informáticos, servicios personales transables (medicina, educación),
servicios profesionales (ingeniería, servicios técnicos). La acumulación de
conocimientos y el desarrollo del “capital humano” son los factores claves para
la competitividad.
3. Sectores emergentes (basados en una combinación de ventajas
naturales –ubicación geográfica– con ventajas adquiridas –calidad de la infraestructura,
logística–: energías renovables y servicios logísticos: transporte
internacional de pasajeros y carga, tanto aérea como marítima).
En numerosos trabajos [ (Ludena, 2010) ; (Nova, 2010) ] se demuestra que el
sector agrícola cubano está en condiciones de hacer un aporte neto al
crecimiento del país y que una buena parte de este potencial requiere más que
todo un nuevo esquema de políticas que definan un marco más propicio para la
producción y el acceso a los mercados internacionales. Este sector juega un
papel esencial a la hora de relajar la restricción externa dado el alto volumen
de las importaciones de alimentos y las posibilidades de comercializar un gran
número de productos en los mercados externos (Anaya, 2008) .
Esto liberaría recursos adicionales para financiar el desarrollo de otras
actividades[9]. Su crecimiento también
impactaría favorablemente a la industria alimentaria, que es la rama
manufacturera más importante, tanto por el volumen de producción, como por la
cantidad de empleados.
La agroindustria cañera constituyó el eje económico del país
durante mucho tiempo, aglutinando una parte sustancial de la capacidad
industrial, el parque de transporte, el empleo y los ingresos externos, junto a
una notable distribución espacial en el territorio nacional. Luego de 1959, el
énfasis estuvo dirigido a fortalecer los encadenamientos con el aparato
productivo y reforzar su papel como fuente de acumulación para los planes de
desarrollo del país. Esto contribuyó sustancialmente al desarrollo de nuevas
ramas manufactureras y a la consolidación de otras (Marquetti, 1999) . En las últimas dos décadas este rol se ha
venido debilitando como consecuencia del declive de los volúmenes productivos y
la descapitalización de la infraestructura agrícola e industrial. El
redimensionamiento del sector a partir de 2002 contribuyó a acelerar esta
tendencia. No obstante este conjunto de elementos adversos, una estrategia
coherente a largo plazo permitiría rescatar el valor estratégico de esta rama
para la economía nacional.
Existen varios elementos que
permiten concebir a este sector como un pivote indispensable para el futuro
económico de Cuba. En primer lugar,
diversos factores estructurales del mercado azucarero internacional apuntan
hacia un sostenimiento de los precios del azúcar en niveles razonablemente altos. Entre ellos están la demanda de grandes
países en rápido crecimiento como China e India, el desmontaje de los subsidios
azucareros en grandes consumidores como la Unión Europea y el incremento de la
producción de etanol a partir de guarapo.
Asimismo, la experiencia de grandes productores como Brasil ha mostrado
el valor y la variedad de los derivados provenientes de la caña de azúcar y el
notable desarrollo científico y tecnológico que conlleva el aprovechamiento de
estas potencialidades. En tercer lugar,
a partir de la combinación de varias fuentes y opciones tecnológicas, esta
industria puede constituirse en una fuente importante de energía, tanto en
forma de electricidad como de etanol y biogás.
Otro elemento importante está relacionado con la demanda intermedia de
bienes de capital e insumos que genera, lo que puede contribuir a una
reindustrialización limitada en ciertos sectores industriales. El capital
humano, la cultura de producción, las condiciones naturales son también
elementos a incluir.
Cuba es uno de los mayores
productores de níquel y exporta alrededor del 10% del cobalto que se consume en
el mundo, un metal estratégico por sus múltiples aplicaciones. Hasta el momento, la producción se ha concentrado
en la gama más baja de procesamiento, con lo cual la mayor adición de valor se
produce fuera del país. El valor
estratégico no está asociado a las elevadas rentas que produciría el aumento de
la capacidad instalada sino a la posibilidad de inducir el crecimiento de otras
ramas “aguas abajo”, que utilizan esta materia prima para elaborar productos
industriales de alto valor agregado y el probable desarrollo de servicios
especializados conexos, de gran demanda en los mercados externos.
El turismo fue el sector más
dinámico de la economía cubana durante 15 años, con una progresión destacada en
términos de ingresos externos y cuota de mercado. Desde el punto de vista de la demanda, el
aumento del número de visitantes está limitado por la imposibilidad de acceder
al mercado norteamericano. Teniendo en cuenta las condiciones naturales del
país, su proyección futura también dependerá de la capacidad para incorporar
otros segmentos de mayor valor agregado, con un alto grado de
especialización.
Recientemente se han dado pasos
en ese sentido con la apertura anunciada al desarrollo de infraestructuras
hoteleras vinculadas a visitantes de mayor poder adquisitivo como los campos de
golf y el complejo inmobiliario que lo acompaña. También se podría pensar en esquemas
similares aplicados a las marinas, el turismo de salud y naturaleza, ciudad y
cultura, buceo, etc. Cuba tiene un
conjunto de aspectos únicos como el clima, su historia, la calificación de la
fuerza de trabajo y los bajos niveles de criminalidad, que le permitirían
plantearse a mediano plazo la modificación de su modelo turístico,
diferenciándolo significativamente del resto de la oferta en el Caribe y la
Riviera Maya. Este estaría enfocado
hacia el incremento de los márgenes de rentabilidad, a través de un producto
sofisticado y diverso, con infraestructura y servicio al cliente de clase
mundial. Hasta el momento, el clúster
turístico no ha logrado ampliarse hacia algunas de las actividades estratégicas
dentro de la cadena, como los turoperadores, que son los que gobiernan el
negocio en el mundo y los que perciben los mayores márgenes de rentabilidad (Díaz & Torres, 2012) .
Estos tres sectores
(agroindustria cañera, níquel, turismo) pueden hacer una contribución
sustancial a la integración interna de la economía, por su volumen y
competitividad externa. Un objetivo
clave debe ser profundizar su integración con la economía doméstica, arrastrando
ramas de mayor complejidad.
La industria biofarmacéutica
reviste una significación singular para la economía del país y su crecimiento
futuro por cuanto constituye la única incursión significativa en ramas de alta
tecnología con un valor científico y comercial demostrado. En términos del Espacio de Producto (Hidalgo at al. 2007), se ubican en la parte
más densa y por ello representan una oportunidad para transitar hacia otros
espacios conexos asociados a este tipo de ramas. Este es el primer gran aporte en términos de
cambio estructural y crecimiento económico.
Otra posibilidad estaría
asociada a extender progresivamente sus aplicaciones hacia otras ramas afines,
con un gran potencial para transformar las características del proceso
productivo, poniendo en mejores condiciones a los productores nacionales para
competir en los mercados externos, a la vez que se promueven capacidades
domésticas para atender problemas específicos, incluso asociados a desafíos
contemporáneos como el cambio climático o la seguridad alimentaria.
Partiendo de los estudios
realizados en otros contextos, la agricultura y la industria alimentaria
constituyen dos ejemplos claros de un probable impacto positivo de la
introducción de este tipo de tecnologías para modificar radicalmente técnicas
de producción tradicionales. Habría que
tener en cuenta que la dimensión relativa del sector es reducida y una parte
sustancial del despegue en el último lustro ha estado asociado al mercado del
ALBA. Ello resalta el esfuerzo
institucional y de inversión que requiere el país para concretar este
potencial. Adicionalmente, no es
despreciable el derrame positivo que se puede generar a partir del dominio de
métodos gerenciales y prácticas más avanzadas, en primer lugar hacia el
complejo farmacéutico pero también hacia el resto de las actividades.
El impulso generado por los
servicios profesionales transables, debe formar parte de un esfuerzo mayor
destinado a procurar que la estructura del sector terciario sea más funcional a
los esfuerzos de desarrollo, expandiendo otras áreas como los servicios
productivos, de alta productividad y especialización, que inciden
favorablemente sobre la eficiencia de la economía[10]. Esto permitiría hacer una notable
contribución al balance externo, lograría un mayor impacto en la generación de
empleos y daría una mayor capacidad al Estado cubano para financiar
sosteniblemente los servicios sociales básicos, que han sido consagrados como
de acceso gratuito y universal en el territorio nacional, lo cual no deja de
ser un desafío si es que su provisión no va a competir con el financiamiento de
otras esferas igualmente necesarias.
Con el objetivo de maximizar el
impacto en la economía, allí donde sea
posible, como es el caso de los servicios de salud, se debería priorizar la
prestación de estos en el territorio cubano, de tal manera que pueden encadenarse
más efectivamente con el resto de la actividad productiva doméstica. Además, de esta forma se logra un sensible
efecto sobre las prestaciones y el mantenimiento de las instalaciones que
sirven también a la población cubana. Estas
dos actividades están llamadas a convertirse en el principal núcleo de alta
tecnología del país, y por ende, en una fuente incorporación de productos de
mayor contenido de conocimientos en nuestras ventas. En todos los casos, el éxito no depende solo
de las ventajas probadas, sino de los esquemas de gestión y negocios
implementados y el “catching up” respecto a los mejores estándares de esas
industrias en el mundo, lo que inevitablemente trascurre en la mayoría de los
casos por la asociación con empresas extranjeras líderes en sus respectivos
segmentos.
7.-
Conclusiones
La formulación e implementación
de la política industrial constituye un aspecto de gran importancia para el
éxito de cualquier programa de migración hacia un nuevo modelo económico en
Cuba. Esto se debe en gran medida a la
naturaleza estructural y productiva de los desafíos que enfrenta la
nación. Dado que los ejercicios anteriores
resultan de escaso valor práctico teniendo en cuenta la naturaleza de las
transformaciones actuales sería aconsejable concebir un diálogo sistemático con
los distintos actores interesados y facilitar la adquisición de nuevos
conocimiento en este ámbito específico, con especial destaque para los
formuladores de políticas.
A pesar de los retos que plantea
la economía cubana contemporánea, es indudable que en la actualidad existen
mejores condiciones para avanzar en este propósito. El grado de dependencia externa no puede ser
reducido apreciablemente a partir de los elementos que caracterizan la
estructura económica cubana. Sin
embargo, es posible convertir esta característica en una oportunidad para el
desarrollo de la nación. En ese camino,
la atención hacia las variables del sector externo debe convertirse en el
centro orientador de las decisiones.
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[1] Las capacidades son la forma en que una
institución combina capital físico (máquinas, equipos , planos, manuales), las
calificaciones de la fuerza de trabajo (formal e informal) con las habilidades
y el aprendizaje en el puesto de trabajo para funcionar mejor, en interacción
constante con sus miembros y el entorno (Lall, 2004) .
[5] Se refiere a la implementación práctica de las políticas, no tiene que ver
con el sistema empresarial.
[6] Se refiere tanto el volumen como a la sofisticación en términos de
prácticas de negocio, competencia y tecnología.
[7] Hace referencia al ámbito comercial
(exportaciones e importaciones de bienes y servicios), los flujos de capitales
(IE, créditos, remesas) y la trasmisión de conocimientos (patentes,
tecnologías, marcas, etc.).
[8] En (Ludena, 2010) se especifica que Cuba es uno de los
países latinoamericanos con menor promedio de hectáreas per cápita para el
cultivo.
[9] No se trata de sustitución de importaciones per se, sino el efecto positivo neto en balanza de pagos, que ha
sido demostrado en numerosos estudios, como lo ya mencionados.
[10] Por ejemplo, en la discusión del nuevo
marco de política económica en el país se analizó el dato de que la eficiencia
en las empresas de transporte especializadas es cuatro veces mayor que en
aquellas que no lo son debido a la contracción de todo el espacio, la ubicación
de las cargas de acuerdo a su volumen, etc.
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