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sábado, 23 de mayo de 2015

Reflexiones sobre una política industrial para Cuba

Dr. Ricardo Torres Pérez
Centro de Estudios de la Economía Cubana

1.- Introducción

Las consideraciones modernas sobre la política industrial son el resultado de un largo proceso de evolución dentro de las teorías del desarrollo, que continúa en la actualidad. Sus implicaciones no solo tienen una gran relevancia teórica, sino que por su propia naturaleza, una parte considerable del interés que despiertan estos análisis radica en sus implicaciones para la formulación de la política económica. 

Este trabajo tiene como objetivo analizar sucintamente la experiencia cubana en políticas industriales y presentar algunas consideraciones para retomar su formulación e implementación en el nuevo escenario económico que vive el país desde 2011.  El artículo se ha estructurado en siete secciones principales.  Después de la introducción se discuten algunos elementos conceptuales que servirán para orientar el análisis subsiguiente.  En el tercer epígrafe se hace un recorrido por las experiencias cubanas en este ámbito después de 1959.  A continuación se resumen los aspectos más destacados de la transformación productiva cubana después de 1990.  En la quinta sección se muestran los cambios que han tenido lugar en esta área desde 2011.  A continuación se explican algunas consideraciones que pueden servir como bases para el proceso de formulación e implementación de una nueva política industrial.  Unas breves conclusiones cierran los puntos de vista esenciales. 

2.- Aspectos conceptuales

Aunque el debate en economía ha girado en gran medida alrededor del crecimiento económico, hay un consenso creciente en la relevancia de los factores que lo determinan a largo plazo.  Como ha sido demostrado, no todo crecimiento es capaz de movilizar adecuadamente los recursos de un país, creando puestos de trabajo de calidad y contribuyendo a mejorar el nivel de vida de una sociedad de forma sostenida.  El desarrollo económico requiere de un tipo especial de crecimiento que le asegure a un país crecer sostenidamente a partir del impulso continuo de sus propias capacidades.  Las tesis estructuralistas y evolucionistas nos dicen que la capacidad de generar endógenamente los recursos críticos para una dinámica favorable de la economía depende de la estructura económica.

La economía del desarrollo había identificado en sus inicios que la transformación de la estructura económica es una de las tareas económicas claves de los países en desarrollo. El crecimiento de la productividad, variable decisiva en el largo plazo, estaría relacionado con la creación de una base endógena de crecimiento y la gradual transformación del patrón de inserción internacional.  No todos los sectores tienen el mismo poder de inducir aumentos de productividad, promover la expansión de otros sectores o beneficiarse de las altas tasas de crecimiento de las demandas interna y externa, o generar empleos de alta productividad (Cimoli et al. 2005).  Por eso, la estructura de la economía de cada país, en términos de los sectores que la componen, es una variable relevante para explicar el crecimiento. 

El rol del Estado en la economía es uno de los temas más controvertidos dentro de la teoría económica, específicamente en las economías de mercado, pues en los sistemas basados en la planificación central, esta se da por descontada.  La controversia incluye aspectos del fenómeno tales como la propia racionalidad de la intervención, la elección de los objetivos, el ámbito de actuación o los instrumentos [ (Pérez & Primi, 2009); (Chang, 2010)].  En la actualidad, el eje del debate en este ámbito se ha movido en gran medida desde discutir la necesidad de intervención del Estado en ciertos ámbitos, hacia qué forma adquiere esta y cuáles son los mecanismos que garantizan la participación y el control público sobre la misma. 

De forma general se pueden entender las políticas industriales como los esfuerzos del gobierno dirigidos a alterar la estructura productiva en favor de sectores percibidos como favorecedores del crecimiento a largo plazo, en contraposición a la estructura que resultaría como resultado de la evolución de ventajas comparativas estáticas (Naudé, 2010)

En el pasado, algunas escuelas proponían centrarse en nuevas actividades que están más allá de las ventajas comparativas tradicionales de un país, tratando de emular las trayectorias de los países más avanzados, en el entendido de que la réplica de una cierta estructura facilitaría la remoción de los obstáculos hacia el desarrollo.  Posteriormente, la imposición del Consenso de Washington determinó un giro hacia acciones más "neutrales" de carácter horizontal, orientadas a mejorar la eficiencia en las ramas de especialización tradicional.  Ninguno de los dos enfoques trajo los beneficios esperados, si bien el primero redundó en tasas de crecimiento mayores. 

La visión estructuralista advierte que en ausencia de una acción suficiente e inteligente del Estado, el cambio estructural puede ocurrir de forme inadecuada, lo que debilitará la acumulación de capacidades tecnológicas[1], base indispensable del crecimiento endógeno de largo plazo.   Este es un proceso dilatado que requiere inversión en capital físico y recursos intangibles.   Esta visión sistémica del desarrollo económico otorga una gran importancia al entorno microeconómico relevante para las firmas, en el cual la estructura de los mercados desempeña un rol importante.  

Por otro lado, entender la competitividad a nivel de unidades económicas no tiene sentido, se entiende que en el transcurso de este proceso se deben crear interacciones para que las sinergias a nivel de sectores se materialicen.  Esto conlleva a establecer un marco apropiado para fortalecer el vínculo entre empresas, ya sea a nivel vertical (fomento de cadenas de valor) u horizontal (clústeres, asociatividad), que han venido a integrarse a las políticas productivas en épocas recientes.  Estos vínculos también se asientan en un sustrato material, dado por la infraestructura física en general, y las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), en particular.  

En la actualidad se pueden diferenciar tres posiciones respecto a la conveniencia de este tipo de intervención por parte del Estado.  La economía neoclásica tradicional plantea que en presencia de mercados eficientes y competitivos, la acción del gobierno es costosa, por lo que la mejor elección será “permanecer al margen”.  En contraposición, la Nueva Economía Institucional rescata y expande el argumento relativo a las fallas del mercado (bienes públicos, externalidades, mercados no competitivos), lo que justificaría  las políticas públicas que permitan “corregir” estas desviaciones.  

Un tercer enfoque, bastante diferente a los anteriores, que incorpora aspectos históricos, se ha venido desarrollando en la CEPAL y otros núcleos de pensamiento teórico (CEPAL, 2008). La posición más contemporánea combina elementos del estructuralismo tradicional con otros provenientes del evolucionismo schumpeteriano.  Se aduce que la estructura productiva es la clave para entender el crecimiento a largo plazo, pero este vínculo está en gran parte mediado por los conocimientos y capacidades tecnológicas que se acumulan en los diferentes sectores.  Los diferenciales entre países terminan explicando porqué naciones con estructuras productivas formalmente similares como Uruguay y Nueva Zelanda, o Argentina y Australia, exhiben rentas per cápita y niveles de vida tan dispares.  En esta línea, cobran gran importancia aspectos microeconómicos como la estructura del mercado y las transformaciones al interior de la empresa, la unidad económica donde tienen lugar los procesos primarios de acumulación de conocimientos. 

La política industrial ha comprendido generalmente dos tipos de acciones: genéricas y específicas o selectivas (Kaplinsky & Morris, 2001).  Las primeras tienen dos dimensiones básicas que se desglosan en aquellas que van dirigidas a mantener un entorno macroeconómico estable (baja inflación, tipo de cambio estable, déficit fiscal y externo en niveles manejables) y las que a nivel de sectores y ramas procuran la remoción de obstáculos inmediatos a su desarrollo como puede ser la provisión de infraestructura y financiamiento, planes de recalificación o entrenamiento en habilidades básicas, entre otras. 

En los países asiáticos de reciente industrialización, el Estado intervino continuamente en el funcionamiento de la economía a través de un conjunto heterogéneo y complejo de instrumentos, variando el grado y el tipo de intervención de acuerdo a sus objetivos estratégicos y las condiciones económicas.  La mayoría de los estudiosos concuerda en que los resultados obtenidos difícilmente se hubiesen alcanzado con acciones neutrales (Chang, 2010).   

En el ámbito macroeconómico, la experiencia de los países asiáticos en particular ha demostrado que el sostenimiento de tipos de cambio reales competitivos fue un elemento decisivo a la hora de promover la expansión de los sectores transables, especialmente la producción de bienes industriales (Ocampo, 2008).  La sobrevaluación del tipo de cambio real a través de su impacto negativo sobre el sector transable, se relaciona con escasez de divisas convertibles, masivos y sostenidos déficits en cuenta corriente, crisis recurrentes en la balanza de pagos, búsqueda de rentas y corrupción, inestabilidad macroeconómica e interrupciones de los ciclos expansivos de la economía, todo lo cual es negativo para el crecimiento económico (Rodrik, 2008). 

En el ámbito de las acciones específicas se ubican aquellas que tienen como objetivo modificar la estructura productiva a favor de un sector o grupo de actividades específico.  En algunos casos se promueve el ascenso en las cadenas de valor a través de la mejora de productos y procesos (mejoría de la eficiencia interna de los procesos o la introducción de nuevos productos); aumentar el valor agregado mediante un cambio sustancial en la mezcla de productos que se fabrican (el paso de procesos de ensamblaje hacia manufactura de componentes y eventualmente el diseño), y la incursión en actividades completamente nuevas, como el tránsito desde monitores de televisión hasta monitores de computadoras.  En casos extremos, varios gobiernos se han planteado la posibilidad de crear sectores completamente nuevos, tratando de propiciar un “salto” en la evolución de las ventajas comparativas y la acumulación de conocimientos. 

Estas acciones se basan en extensos estudios del potencial económico de las diferentes actividades, atendiendo a elementos como las características del mercado (tamaño crecimiento, acceso a los mercados internacionales), rentabilidad (internacional, doméstica), tecnología (propia, adquirida), insumos (costo, disponibilidad), empleo (tendencias, perspectivas), y equidad (racial, género, dispersión regional y local, PYMES[2]). 

3.- Breve recorrido histórico

En el caso cubano, es sumamente difícil analizar las políticas industriales en sentido estricto, dado que la intervención del Estado en la economía ha sido la característica definitoria de la política económica de la nación desde 1959.  En estas condiciones, determinar de forma precisa las acciones que se implementaron para transformar la estructura económica, es bastante arriesgado.  Por otra parte, las acciones que se implementado después de 1989 se han caracterizado por ser muy puntuales, sin un planteamiento estratégico claro, lo que probablemente ha impedido agotar todas sus potencialidades. 

El acento de las políticas industriales del país tuvo una variación significativa en los 30 años hasta 1989.   La industrialización constituyó la principal herramienta de la política económica en los países de planificación central para el logro del desarrollo económico.  Este modelo descansó en una alta tasa de acumulación, donde la industria ocupaba el lugar primordial, y dentro de esta las ramas productoras de medios de producción.  En las condiciones de Cuba, este modelo se adecuó a determinantes específicos como el menor desarrollo relativo, el pequeño tamaño de la economía y la participación en la división internacional socialista del trabajo, que implicaron en la práctica una profundización de la especialización externa tradicional (Rodríguez 1985).

Los recursos para este proceso provinieron de la propiedad estatal sobre la mayor parte de las empresas, lo que permite canalizar administrativamente gran cantidad de fondos.   Además, Cuba contó una sustancial transferencia de ahorro externo a través del comercio con los países del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) y el acceso a créditos de desarrollo en condiciones muy ventajosas. 

En una primera etapa, luego del abandono de la industrialización acelerada con énfasis en la industria pesada, la nación concentró sus recursos en el complejo agroindustrial azucarero y la construcción de infraestructuras básicas, hasta 1975.  En el ámbito económico-financiero, el Estado canalizó gran cantidad de recursos de forma administrativa.  Es válido decir que estas políticas integraron desde sus propios inicios aspectos económicos, técnicos y sociales.  Asimismo, se hizo necesario entrenar un número suficiente de profesionales y técnicos, a la vez que desarrollar las capacidades científicas e investigativas endógenas.  Por ello, un lugar primordial correspondió a la política educativa a todos los niveles.  En el ámbito social, dos aspectos recibieron una atención especial: la creación de empleos y la desconcentración de la actividad económica de la Capital, los que explican varias decisiones de inversión. 

A partir de ese momento, se dedica un gran volumen de recursos a la industria manufacturera no azucarera, otorgándosele una gran relevancia al aumento del peso relativo del sector en el producto y el empleo, mientras que otras consideraciones como la eficiencia, productividad y competitividad fueron relegadas a un segundo plano.  Se consolidó un patrón tecnológico de alta densidad energética, mientras que el avance en ramas claves como la química fue muy modesto.  El aprovechamiento de la capacidad instalada fue bajo, y predominaron las grandes instalaciones, buscando economías de escala (Figueras, 1999).  Esto, no obstante, era consistente con las prácticas vigentes dentro de la Comunidad Socialista, y en alguna medida, algo semejante ocurrió en varios países de América Latina. 

Particularmente deficiente fue el proceso inversionista, el que puso de manifiesto las limitaciones de los mecanismos de planificación. De forma general, aunque cuantitativamente el grado de industrialización creció, este no contribuyó significativamente a cambiar el patrón de inserción internacional del país (Marquetti, 1999), que continuó asentado en ventajas competitivas estáticas vinculadas con la explotación y transformación de recursos naturales. 

Se puede plantear que el conjunto de políticas relacionadas se estructuró esencialmente alrededor de los aspectos globales y mesoeconómicos domésticos, con escasa proyección en la articulación productiva interna y las cuestiones relativas a la competitividad.  Estas se caracterizaron por una gran verticalidad y centralización, con  poco margen para el análisis de los problemas microeconómicos, incluyendo competencia, relaciones financieras, relaciones horizontales, entre otros.  Esto llevó a practicar un desarrollo desbalanceado, con crecientes cuellos de botella estructurales y débil proyección internacional del sector manufacturero.  

No ha existido una concepción explícita e integral de la estrategia de industrialización, sino que lo que se verifica son acciones incrementales, muy dependientes de la coyuntura.  Una contradicción importante porque esa misma realidad es la que se pretende transformar.  Uno de los objetivos implícitos ha sido “…rescatar la plataforma industrial creada y el acervo tecnológico…” (García at al., 2003), en condiciones totalmente diferentes.   Esto sugiere que la estructura anterior es adecuada para el desarrollo del país dos décadas después. 

También se evidencia una infravaloración de las tendencias internacionales y el alto nivel de competencia en los mercados mundiales, algo especialmente relevante para Cuba, que arrastra un desfase sustancial con esa realidad, en términos de la estructura industrial y la infraestructura de partida, junto a un escenario donde los instrumentos disponibles en otros contextos no se adecuan al mecanismo económico cubano.   

Desde el punto de vista sectorial, se hizo énfasis en el turismo, la biotecnología, la industria farmacéutica y la producción nacional de hidrocarburos, mientras que se descapitalizó notablemente la agroindustria cañera, otrora base productiva de la nación.  También se produjeron pérdidas sensibles en ramas de gran trascendencia para la integración interna de la economía como la industria química no farmacéutica y la fabricación de bienes de capital, las que exhiben volúmenes de producción muy alejados de los niveles observados a fines de los ochenta (Torres, 2014).

Si bien se crearon marcos más flexibles para la gestión empresarial, estos no pasaron de acciones incompletas reducidas en su mayor parte a aspectos de autonomía financiera limitada, el denominado “perfeccionamiento empresarial” no estuvo a tono con las expectativas (Díaz & Echevarría, 2009); el espacio para la operación del sector privado y cooperativo fue muy reducido, y se produjo un marcado retroceso en estos modestos avances con la centralización en el manejo de las divisas a mediado de la década de los 2000. 

Una discontinuidad en las prácticas y métodos descritos anteriormente lo constituye el surgimiento y consolidación del sector biotecnológico en el país.  Como rama independiente, ya tiene más de 30 años y es resultado de una política visionaria a principios de los años ochenta, que fue evolucionando desde un proyecto eminentemente social hasta uno que integra aspectos económicos, científicos, tecnológicos, con positivo impacto en la salud pública cubana y crecientemente en la balanza de pagos.  Existen al menos tres aspectos que merecen un abordaje más específico y que permiten revelar una gran dosis de novedad, flexibilidad y complejidad en la política industrial cubana hacia este sector de alta tecnología (Lage, 2013)

Primero, prácticamente desde el comienzo, se le concibió como un flujo integrado desde la investigación hasta la comercialización, lo que permite internalizar todos los mecanismos de retroalimentación y ajuste, junto a un notable grado de autonomía de las organizaciones.  Este ha sido un aporte distintivo, que constituye una innovación económica y social dentro de los modelos de gestión en el contexto cubano.   En segundo lugar, a tono con las necesidades de una pequeña economía en desarrollo,  la consolidación y sostenibilidad económica han venido de la mano de una crecientemente sofisticada estrategia exportadora.  Los resultados son positivos aun en medio de unos mercados dominados por grandes oligopolios, con grandes barreras de entrada, especialmente para empresas de países en desarrollo. 

Finalmente, se ha constatado en la práctica la posibilidad real de concebir y hacer rentable a la investigación científica, incorporando estas erogaciones como una inversión, al mismo nivel que el equipamiento o la infraestructura.  Esto es un giro conceptual importante, ya que implica que se reconocen las especificidades del sector  (competitividad basada en conocimientos), a la vez que se legitiman los ciclos largos de desarrollo productivo, un elemento que está ausente actualmente en el mecanismo de planificación cubano.  Más allá de las particularidades intrínsecas, esta experiencia demuestra que es posible plantearse objetivos complejos de transformación productiva, apalancando la inversión educativa y científica de la nación, además de revelar algunos principios básicos de futuras políticas exitosas: flexibilidad, orientación estratégica, incorporación de nuevos modelos de gestión e importancia del mercado externo.  Sin embargo, otros aspectos muy específicos del contexto cubano han ayudado, entre los que se cuenta que una parte de la competitividad descansa en costos salariales excesivamente bajos en comparación con los estándares internacionales y transferencias desde el Estado a muy bajo costo por períodos muy prolongados.  Esto podría ser insostenible a mediano plazo, en la medida en que el sector madure.  La reciente apertura formal del sector a la inversión extranjera y el reacomodo de los ingresos salariales en marcha, son señales inequívocas de este proceso. 

4.- La transformación productiva cubana después de la crisis

Después de un profundo declive, Cuba inició la recuperación económica en 1994.  Esta, no obstante, ha revelado un impacto asimétrico en el perfil sectorial de la economía.  En este contexto, se han revelado algunas tendencias adversas en la estructura productiva como el pobre desempeño de los sectores productores de bienes, incluyendo el dinamismo exportador y su alta concentración en unos pocos rubros, generalmente de bajo valor agregado; el declive de varias ramas industriales claves como la producción de bienes de inversión o la escasa presencia de los sectores productores de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC); la alta concentración del empleo en servicios no transables y/o desconectados de las cadenas productivas de la economía; y el escaso desarrollo de los servicios productivos.  Ello ha condicionado un ritmo muy lento de crecimiento de la productividad, bajas tasas de acumulación y una sistemática redistribución de recursos desde los pocos sectores dinámicos hacia el resto de la actividad productiva y el sector social. 

La creación de empleos se ha sustentado en la redistribución de recursos y factores mayormente hacia ramas de escaso valor como motores de crecimiento.  Como norma,  la fuerza de trabajo no se ha desplazado hacia los sectores donde la productividad crece a mayor ritmo, lo que incide negativamente en el crecimiento económico (Torres 2012). 

El arrastre de los sectores transables en términos de empleo ha sido particularmente escaso, en 2009 el 15% de los trabajadores producían el 90% de las ventas externas[3], incluyendo los servicios.  El análisis de la dinámica de las exportaciones de bienes ha permitido constatar que su estructura sectorial ha incidido negativamente en el crecimiento de las mismas.  Esto significa que las ventas del país no logran conectarse suficientemente a los segmentos más dinámicos del comercio internacional, que se ubican en las actividades más intensivas en tecnología y otras que se han estructurado sobre la base de cadenas globales de valor. 

Solo dos ramas industriales (metalurgia no ferrosa, bebidas y tabaco) tenían una vocación netamente exportadora dentro de la industria, reflejando esencialmente las ventajas tradicionales del país.  La estructura del sector industrial evidencia una intensa restructuración mediante destrucción de empleos donde el crecimiento de la productividad se correlaciona inversamente con la creación de puestos de trabajo (Torres 2012).  Por otro lado, se observa una pérdida sostenida de capacidades en ramas estratégicas como la producción de bienes de capital y otros sectores de alto aprovechamiento del conocimiento y la tecnología, que son las que peor desempeño muestran en términos del volumen físico de producción.

Esto revela una baja capacidad sistémica en la economía cubana para generar continuamente nuevas actividades que permitan aprovechar con productividad creciente una fuerza de trabajo con relativamente altos niveles de instrucción (Torres 2013), lo cual es característico de economías con una dinámica estructural adversa, donde las ganancias de productividad se apoyan en la racionalización del empleo.  En el caso cubano, estos puestos de trabajo se han creado mayormente en ramas como los servicios sociales y el sector público (Torres, 2014), en general, alimentando un círculo viciosos de baja productividad y salarios deprimidos.   

Adicionalmente, sectores como la agricultura permanecen estancados tanto en los volúmenes de producción como en el comportamiento de la productividad, lo que retrasa considerablemente el potencial de cambio estructural y crecimiento económico de la economía.  En otros países, la transformación productiva ha estado acompañada y se ha facilitado a partir de lograr un incremento continuo de la productividad en actividades primarias, las que usualmente concentran una proporción significativa de la fuerza de trabajo.

Aunque la dinámica del producto se aceleró entre 2004-2007, en gran parte debido a los acuerdos en el marco de la Alianza Bolivariana para los pueblos de América (ALBA), y en menor medida una coyuntura favorable de precios en productos claves, después de 2008 se hizo evidente que las fuentes de ese efímero despegue se agotaban rápidamente (Mesa-Lago & Vidal, 2010).  Esto constituye otra demostración fehaciente de que una mejoría de la coyuntura externa no sustituye a las modificaciones que requiere el modelo económico para procurar una mejoría de la calidad del crecimiento.  Como se ha argumentado, los retrasos en la transformación productiva tienen mucho que ver con esa realidad, por lo que cualquier estrategia de desarrollo viable requiere un ejercicio de diseño e implementación de un esquema de políticas industriales que tomen como referencia las nuevas concepciones en este campo junto a las tendencias de la economía mundial. 

5.- Cambios recientes en el marco de la reforma económica

Las modificaciones en el modelo económico cubano han abierto una ventana inédita para rescatar el debate sobre los asuntos que deciden el desarrollo económico del país.  El examen de los planteamientos contenidos en los Lineamientos, muestra que en ese programa no se perfila todavía una estrategia de desarrollo productivo. En muchos casos, este está impregnado de una vocación de “rescate” de las capacidades perdidas durante los últimos 25 años.  No obstante, han tenido lugar cambios que comienzan a consolidar un núcleo activo de discusión de nuevas políticas, más coherente con el diagnóstico estructural de la nación.   

A tono con lo anterior, ha tenido lugar un reordenamiento institucional importante que debe mejorar la calidad del entorno regulatorio.  Se creó el Ministerio de Industrias (MINDUS) que tiene a su cargo la conformación de la política hacia el sector manufacturero y la política industrial en general. Esto debe proporcionar fortalezas institucionales para acometer los cambios requeridos.  Asimismo, se han aprobado varias políticas sectoriales como la del reciclaje, envases y embalajes; se reestructuró el Ministerio de Comunicaciones, separando la industria electrónica y del software; a la vez que se conformó un “holding” que integra el sector biotecnológico y farmacéutico.  En este último caso se pretende que los métodos y buenas prácticas de las empresas biotecnológicas sean asumidos gradualmente por la producción de medicamentos.  También se creó el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) con el objetivo de elaborar las políticas hacia dos sectores estratégicos en los esfuerzos de desarrollo del país.  Aquí vale la pena destacar que los sistemas empresariales de ambas ramas se ubican dentro de los más avanzados del país, lo que tiene mucho que ver con la fuerte presencia de inversión extranjera en la producción de níquel, la exploración y extracción de hidrocarburos, y la generación de electricidad. 

Un paso decisivo en los esfuerzos por garantizar la transformación estructural que requiere un crecimiento alto y estable, fue la adopción de una nueva Ley de Inversión Extranjera, que amplía el rol de esta en el desarrollo del país.  Como elemento novedoso, se incluyen explícitamente objetivos específicos de transformación estructural como la diversificación de la matriz energética, el cambio tecnológico, la creación de infraestructura, la promoción de exportaciones y el completamiento de cadenas productivas.  Se plantea que la IE será decisiva en ramas priorizadas y se establecen políticas específicas hacia determinados sectores (11 en total), lo que debe permitir potenciar su desarrollo. 

Entre las ramas con tratamiento especial se ubican la agrícola y forestal, comercio mayorista, industrias alimentaria, azucarera, sideromecánica, ligera, química y electrónica, las ramas farmacéutica y biotecnológica, energía y minas, sistema empresarial de la salud, construcción, turismo y transporte.  El denominador común de las mismas es que, en algunos casos, son sectores donde el país tiene ventajas comparativas muy claras, lo que puede contribuir a generar un impacto sustancial en el sistema productivo, como la agroindustria cañera, la electrónica o la biotecnología, estas dos últimas constituyen plataformas tecnológicas claves para el desarrollo contemporáneo.  Por otro lado se ubican aquí actividades de gran importancia estratégica por su función en la economía como el transporte, la construcción o el comercio mayorista, cuyo retraso puede desencadenar efectos sistémicos perversos en el funcionamiento económico. 

Otro componente que complementaría adecuadamente esa estrategia es el proyecto del Mariel, el que ofrece más y mayores incentivos al capital foráneo, a la vez que se lleva adelante una inversión considerable en infraestructura de clase mundial.  Se trata de aprovechar ciertas condiciones particulares que tiene esta zona, como su ubicación geográfica; dotarla de una moderna infraestructura, para que constituya un destino preferido para desarrollar proyectos con fuerte orientación exportadora, aprovechando recursos muy apreciados como la calificación de la fuerza laboral cubana. 

En los últimos tres años hasta 2014, se han creado condiciones más favorables para adelantar un programa coherente de transformación estructural a largo plazo.  Persisten, no obstante, algunos elementos relacionados con la conducción del proceso de formulación de estas políticas, los instrumentos a utilizar y la interpretación y asimilación progresiva de algunas tendencias internacionales especialmente relevantes para el caso cubano. 

6.-Aspectos para el diseño e implementación de la política industrial

El contexto actual, caracterizado por una alta distorsión de precios relativos, escasez de recursos fiscales y desequilibrios significativos en la balanza externa, requiere medidas tendientes a reducir gradualmente los desequilibrios existentes para crear las bases objetivas que permitan diseñar e implementar políticas que generen impactos de gran calado en la estructura productiva.  Particularmente relevante resultan las distorsiones en el mercado monetario y cambiario por el efecto en la determinación de los costos de producción y la competitividad externa. 
Asimismo, lo relativo a los instrumentos disponibles no es una cuestión menor.  Los ensayos de transformación productiva en economías con planificación central mostraron en el largo plazo, una desviación creciente y crónica respecto a; por un lado, la evolución de las propias ventajas comparativas de los países; y por otro, los patrones tecnológicos más modernos.  En el caso cubano, se suma la ausencia de fuentes abundantes de financiamiento; tanto internas, derivadas del insuficiente dinamismo de la productividad; como externas, resultado del aislamiento de los mercados financieros internacionales y la errática política hacia la IED desde 1990 y el tamaño del mercado doméstico. 

Un aspecto decisivo para el tránsito hacia una política industrial estratégica estriba en la incorporación orgánica de la creciente heterogeneidad de la estructura de propiedad. Al propio tiempo, se empiezan a observar cambios que favorecen una acción más independiente y ágil de la propia empresa estatal.   Es impensable separar la construcción de un nuevo esquema de políticas de cambio estructural de una reforma profunda del ambiente microeconómico. 

En tanto madura este contexto, es posible poner en práctica políticas de tipo horizontal que propendan a una mejor integración de la economía interna, reduciendo las barreras institucionales que dificultan las relaciones económicas entre los distintos agentes que operan en la economía interna[4].  Otra razón para justificar la elección de este tipo de políticas en primera instancia tiene que ver con las capacidades institucionales acumuladas en los decisores y el funcionamiento del modelo económico.  En contextos institucionales poco sofisticados; y teniendo en cuenta el riesgo sistémico y el alto costo fiscal de malas decisiones, es deseable intervenir siguiendo el principio de “acompañar el éxito” en lugar de decidir “ex ante” los ganadores (Pérez & Primi, 2009), tanto en términos sectoriales como desde las distintas formas de propiedad.  Por supuesto, para ello en el caso cubano será necesario nivelar el campo de juego y desmontar progresivamente las severas distorsiones sistémicas que emanan del mecanismo de asignación de recursos, el esquema monetario y cambiario actual y el lugar de la empresa estatal.  Afortunadamente, ya se han acometido pasos importantes en esa dirección. 

La experiencia de otros países muestra que las relaciones horizontales son esenciales en una economía moderna.  Junto a las tradicionales relaciones de tipo comercial, también se aprecia un incremento de acuerdos vinculados con las inversiones, la gestión conjunta de proyectos, la integración de unidades de investigación y desarrollo, alianzas estratégicas para acceder a un mercado nuevo, entre otras muchas.  Este tipo de comportamiento se asocia a un tipo de organización más flexible, que responde de manera más ágil a los cambios, y que es capaz de construir y sostener ventajas competitivas combinando inteligentemente sus capacidades con las de otras entidades que operan en su entorno.  Esto supone la incorporación de nuevos modelos de gestión empresarial, aspecto vital en el nuevo escenario económico cubano, particularmente para la empresa estatal. 

El modelo cubano ha funcionado con una amplia variedad de barreras que limitan el desarrollo de relaciones horizontales entre entidades, fraccionando un mercado interno ya de por sí pequeño, lo que crea dificultades adicionales para el avance de la división social del trabajo y la especialización.   Entre las barreras más visibles se pueden citar la estructura altamente vertical y centralizada del sistema económico, la segmentación de agentes económicos por tipo de moneda, forma de propiedad, afiliación ministerial, entre otras.  

Tal y como muestra la Figura 1, antes de concebir un esquema coherente de políticas industriales, se requiere conformar las características esenciales del modelo económico y social cubano; a lo que seguiría una estrategia de desarrollo a largo plazo, a la cual las políticas de transformación productiva se integrarían orgánicamente.  El modelo establece el marco general, incluyendo de forma particularmente relevante para Cuba, los roles de las distintas formas de propiedad.  Una característica fundamental de este ejercicio debe ser la dialéctica y contextualización de sus postulados, no solo en lo que tiene que ver con los desafíos del sistema económico cubano, sino especialmente la interpretación pragmática del entorno externo y las posibilidades que este ofrece para el desarrollo económico. 

Figura 1


Política industrial

                                   Fuente: Elaboración propia.





Otro elemento consustancial a un esfuerzo de este tipo es las fuentes teóricas que sustentan las distintas propuestas, lo que llama a actualizar los conocimientos y las fuentes de juicio de la academia cubana, los funcionarios encargados de las áreas relevantes y el diálogo cercano y franco entre ambas comunidades.  Un rasgo distintivo de estas iniciativas debe ser integrar a todos las partes interesadas incluyendo a los decisores, la academia, el sector empresarial y la población en general, a través de representantes con intereses específicos como comunidades o territorios.  Esto debe hacer una contribución determinante a la definición de los objetivos prioritarios de la agenda de desarrollo, los que inevitablemente convergerán hacia los temas más tratados dentro del debate sobre desarrollo en el mundo, entre los que se pueden mencionar el empleo (cantidad, calidad y composición), elemento de singular impacto en la distribución del ingreso; la integración interna de la estructura productiva; el corrimiento gradual hacia actividades de mayor complejidad; la protección del medio ambiente; el progreso en zonas rurales o alejadas de los centros urbanos, entre otras.   

Un aspecto complementario pero frecuentemente relegado en estos análisis tiene que ver con los datos y sistemas de monitoreo del desempeño que requieren estos complejos mecanismos de impulso.  Resulta imperioso en las condiciones actuales mejorar la calidad en la captación y procesamiento de datos a la vez que ampliar la cobertura, con especial destaque para el sector privado y cooperativo, el que está  llamado a desempeñar un papel cada vez más relevante en la estructura del empleo. 

La capacidad efectiva de implementar los programas de desarrollo es un asunto de gran trascendencia para el éxito de estos.  Teniendo en cuenta la trayectoria institucional cubana, que ha dado gran ponderación a la discrecionalidad y, contrario a lo que cabría esperar,  ha revelado una debilidad casi insuperable para establecer un diálogo sistemático que favorezca la coordinación entre los distintos niveles de decisión; es imperioso en las etapas iniciales construir un conjunto integrado de las entidades que estarán involucradas en los diferentes procesos de las políticas.  La experiencia internacional aconseja que las actividades estratégicas y administrativas[5] deban estar separadas, así como mantener en el mínimo posible los niveles de implementación.  También conviene integrar procesos orgánicamente interrelacionados para alimentar la coherencia de las políticas. En el caso de una economía abierta estos podrían ser la IE y la promoción de exportaciones, en la medida en que el primero tiene generalmente una conexión estrecha con el segundo, y ambos son esenciales para el desarrollo en esas condiciones, dadas las restricciones de recursos propios y la necesidad de suplir en los mercados externos las limitaciones del doméstico[6]

Asimismo, la reciente Ley de IE ha definido una política más coherente con los propósitos de desarrollo pero ha consagrado la fragmentación institucional en la promoción de la IE.  Aunque se propone la elaboración de una cartera de oportunidades de inversión aprobada centralmente, la labor de atracción de inversiones se disgrega entre varias entidades como la Cámara de Comercio, el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, las misiones diplomáticas en el exterior, así como otros órganos “patrocinadores”, que no se especifican.   Otra tendencia en el mismo sentido puede estar ocurriendo a través de las funciones de elaboración y aprobación de políticas sectoriales que se reparten entre la Comisión de Implementación y Desarrollo (CPID), los ministerios ramales y las recientemente creadas Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE).   El esquema en funcionamiento sugiere que se pueden agudizar ciertos conflictos de intereses, dado que las políticas que se proponen por dos entes (ministerios y OSDE), se aprueban en el nivel superior (con menos información sobre la situación real) y luego se implementan por la OSDE correspondiente. 

En relación a los instrumentos, en el pasado estos no tenían una gran variedad y complejidad, a partir del carácter administrativo y vertical de la mayoría de las intervenciones. 

Después de 1990, como se ha visto, no ha existido un marco estructurado de políticas de este tipo.  Con las transformaciones del modelo, es previsible que se abran  nuevas oportunidades para concebir objetivos más ambiciosos de transformación y consecuentemente utilizar instrumentos de mayor calado, incluyendo la combinación de estos en función de las metas trazadas. 

Se distinguen dos fenómenos que deben promover este tránsito. Primeramente, la creciente heterogeneidad del escenario productivo cubano debe incluso acelerarse en los años venideros, en la medida en que se consoliden las nuevas formas de propiedad y crezcan otras; aquí se incluye de manera especial el mayor dinamismo esperado de la empresa estatal.  El otro aspecto catalizador estriba en la mejoría del entorno microeconómico y los progresivos cambios en el mecanismo subyacente de asignación de recursos que lo hará posible.  Un resultado decisivo de estos procesos radica en recuperar el papel de los precios como mecanismo de asignación de recursos. 

La maduración del entorno para la generación de políticas se completa a partir de las premisas que deben guiar la determinación de las metas y los instrumentos necesarios.  Esto pasa necesariamente por la interpretación de las condiciones concretas que harán posible el desarrollo en las próximas décadas.  Dado el alto nivel de apertura de la economía cubana, los mecanismos de asignación de recursos tienen que evolucionar para contemplar en mayor medida las restricciones y oportunidades que emergen del sector externo[7].  Por ello, el eje de la transformación productiva debe basarse en las ventajas tradicionales y adquiridas del país, a partir de las cuales las exportaciones necesariamente desempeñarán un papel determinante.  Las políticas de cambio estructural podrían girar en torno a:

  • 1.    Desarrollar nuevos núcleos de arrastre sectorial, diversificando la oferta exportadora.
  • 2.    Encadenar las exportaciones hacia la economía doméstica.
  • 3.    Incluir bienes de mayor valor estratégico en las ventas externas.
  • 4. Modificar la estructura del sector terciario hacia ramas de mayor productividad y anclaje productivo.


Una tarea de primer orden para llevar adelante estos objetivos se relaciona con el estudio a profundidad de las fuentes de ventajas comparativas de la nación y las formas organizativas que las soportan en la actualidad.  Por ejemplo, se puede justificar que existen condiciones que permitirían desarrollar una industria de diseño de software exitosa, sin embargo, ¿la estructura de mercado tiene que ser necesariamente un número reducido de grandes empresas estatales integradas verticalmente bajo un único centro administrativo? Quizá valdría la pena explorar las distintas morfologías de esta industria en otros contextos similares al cubano, para extraer lecciones en este sentido.  Este mismo razonamiento podría ser aplicado a otras ramas.   

Una primera tiene que ver con la existencia de algunos recursos naturales como algunos minerales, níquel por ejemplo, o la tierra, que pueden hacer florecer ramas como la transformación de metales o el procesamiento de alimentos. También hay un potencial relativamente alto en la explotación de energías renovables, como la biomasa cañera, el viento o la energía solar, para el mercado doméstico.

Una fuerza de trabajo con un nivel adecuado de calificación, facilita el dominio de nuevas tecnologías y garantiza alta flexibilidad.  Esto es un activo muy importante para ciertas ramas, como la biotecnología, el software, etc.

Una última ventaja tiene que ver con la ubicación geográfica.  Cuba puede beneficiarse de unos costos de acceso a los mercados mundiales relativamente bajos dada su cercanía  a rutas de comercio importantes y grandes mercados como los Estados Unidos, Canadá y México.  Esto podría favorecer a industrias muy dependientes del comercio exterior, que no son pocas.  Por otro lado, la lógica detrás de los centros regionales de distribución, donde se concentran  las actividades logísticas favorece la incorporación de Cuba.  Por supuesto, esto depende de la construcción de una infraestructura específica adecuada y el acceso al mercado norteamericano, algo que no es posible por el momento. 

El panorama demográfico del país anticipa una trayectoria donde la escasez relativa de fuerza de trabajo es un problema que comenzaría a afectarnos en poco tiempo. De hecho, ya es visible en sectores como la construcción (Murillo, 2013).  Por otra parte, la gigantesca inversión en servicios sociales determina el aumento sostenido del nivel de calificación de la fuerza de trabajo, haciéndola en promedio más cara frente a países con niveles de ingreso similares.  Todo ello implica que no es factible para Cuba competir en actividades donde el costo de la mano de obra sea un aspecto decisivo del posicionamiento internacional. 

Esta combinación impone ciertas restricciones pero ofrece incontables ventajas, especialmente si se retrotrae al posicionamiento en el área latinoamericana.  En la última década se ha puesto de manifiesto la habilidad para competir en ciertos segmentos donde la calificación de los recursos humanos en decisiva.  Un claro ejemplo son los servicios médicos.  No obstante, el modo de prestación dominante (envío de profesionales) refleja simultáneamente las limitaciones del entorno productivo cubano. 

La manifestación del potencial de conocimientos de una economía requiere de una sofisticada trama de instituciones e infraestructura de soporte que se hallan muy pobremente desarrollados en el caso cubano (WEF, 2013).  Esto incluye desde los sistemas de compensación para un profesional de alta calificación, las prácticas de negocios prevalecientes, la infraestructura de comunicación e información (ICI) y el estado de la planta física relevante (hospitales y servicios conexos).  Estas incongruencias inhiben el pleno aprovechamiento del potencial y reducen los derrames hacia la economía doméstica.  De completarse este conjunto de elementos, el multiplicador productivo generaría un círculo virtuoso de acumulación y crecimiento del ingreso con efectos positivos hacia las distintas comunidades. 

Por otro lado, la dotación de recursos naturales hace de Cuba un país relativamente pobre en el contexto latinoamericano[8] y mundial, incluyendo los portadores energéticos, con un mercado doméstico pequeño.  Esto significa que los sectores más viables tendrán que ser aquellos con muy baja densidad energética y alta competitividad externa, para acceder a los mercados internacionales.  A eso se agrega la dinámica demográfica, que implica que el costo de la mano de obra tiende a crecer, lo que también tiene un impacto en nuestras posibilidades.  Esto no excluye la posibilidad de que en ramas específicas como la minería, la disponibilidad sea suficiente como para justificar el desarrollo de producciones asociadas a este mineral.  No obstante, existen potencialidades en una serie de ramas vinculadas a la utilización de recursos naturales que no han sido aprovechadas adecuadamente como la agricultura, o donde puede tener lugar una diversificación basada en esas mismas ventajas como en el turismo o la minería. 

La primera tarea tiene que ver con la necesidad de incorporar nuevos soportes sectoriales para el crecimiento económico.  Se espera que los mismos, que no suelen abundar en un país pequeño deben incluir la mayoría de las siguientes características: escala (tamaño), creación de empleos, posibilidad de generar encadenamientos productivos con la economía doméstica, capacidad de incidir favorablemente en el balance externo e incorporar nuevas tecnologías que aprovechen eficientemente el nivel de calificación de la fuerza de trabajo. 

Esto posibilitaría sustituir el actual esquema con sesgo rentista, donde unos pocos sectores aportan un gran volumen de recursos, hacia otro más flexible donde se amplíen sustancialmente los motores de crecimiento y su anclaje en el sistema productivo. En este modelo el Estado dejaría de ser el único vehículo de redistribución de la riqueza nacional, una parte creciente de la cual se repartiría atendiendo a criterios económico-financieros a partir de las necesidades de reproducción de las unidades productivas.  Ello reportaría un doble beneficio en términos de eficiencia pues el aparato estatal necesariamente tendría que reducirse con el consiguiente ahorro de recursos, a la vez que se imponen condiciones más claras para la asignación de recursos y factores productivos, a partir de dar un mayor espacio a las relaciones monetario-mercantiles.  

En cuanto a las principales proporciones sectoriales, es preciso avanzar más allá de la trilogía clásica agricultura-industria-servicios, hacia una estructura más funcional a los propósitos del desarrollo, potenciando las sinergias y la complementariedad. Las fronteras entre estos, otrora bien definidos sectores, se desdibuja contantemente en la medida en que se consolidan cadenas de valor con gran variedad de actores. Esto requiere el desmontaje paulatino de los elementos que fragmentan el mer­cado interno (Díaz & Torres, 2012).  El factor decisivo en las decisiones de promoción debe desplazarse desde la captación rápida de rentas externas hacia el impacto integral de una actividad en la economía, incorporando aspectos como el efecto neto en balanza de pagos, los encadenamientos internos (variedad, cantidad y calidad), la creación de empleos, entre otros. 

Se pueden identificar al menos tres núcleos claves que pueden ser la base de la transformación productiva en las próximas décadas:
1. Sectores intensivos en recursos naturales: agricultura, industria alimentaria (incluyendo azucarera), metalurgia no ferrosa (níquel), hidrocarburos y turismo. En una primera etapa, la reducción de los costos es el factor clave para la competitividad, luego se incursiona en la diversificación sobre la base de la explotación de nichos.
2. Sectores intensivos en fuerza de trabajo con alta calificación: biotecnología (medicina y agricultura), producción de software y servicios informáticos, servicios personales transables (medicina, educación), servicios profe­sionales (ingeniería, servicios técnicos). La acumulación de conocimientos y el desarrollo del “capital humano” son los factores claves para la competitividad.
3. Sectores emergentes (basados en una combinación de ventajas naturales –ubicación geográfica– con ventajas adquiridas –calidad de la infraes­tructura, logística–: energías renovables y servicios logísticos: transporte internacional de pasajeros y carga, tanto aérea como marítima).

En numerosos trabajos [ (Ludena, 2010); (Nova, 2010)] se demuestra que el sector agrícola cubano está en condiciones de hacer un aporte neto al crecimiento del país y que una buena parte de este potencial requiere más que todo un nuevo esquema de políticas que definan un marco más propicio para la producción y el acceso a los mercados internacionales. Este sector juega un papel esencial a la hora de relajar la restricción externa dado el alto volumen de las importaciones de alimentos y las posibilidades de comercializar un gran número de productos en los mercados externos (Anaya, 2008). Esto liberaría re­cursos adicionales para financiar el desarrollo de otras actividades[9]. Su crecimiento también impactaría favorablemente a la industria alimentaria, que es la rama manufacturera más importante, tanto por el volumen de producción, como por la cantidad de empleados.  

La agroindustria cañera constituyó el eje econó­mico del país durante mucho tiempo, aglutinando una parte sustancial de la capacidad industrial, el parque de transporte, el empleo y los ingresos externos, junto a una notable distribución espacial en el territorio nacional. Luego de 1959, el énfasis estuvo dirigido a fortalecer los encadenamientos con el aparato productivo y reforzar su papel como fuente de acumulación para los planes de desarrollo del país. Esto contribuyó sustancialmente al desarrollo de nuevas ramas manufactureras y a la consolidación de otras (Marquetti, 1999).  En las últimas dos décadas este rol se ha venido debilitando como consecuencia del declive de los volúmenes productivos y la descapitalización de la infraestructura agrícola e industrial. El redimensionamiento del sector a partir de 2002 contribuyó a acelerar esta tendencia. No obstante este conjunto de elementos adversos, una estrategia coherente a largo plazo permitiría rescatar el valor estratégico de esta rama para la economía nacional.

Existen varios elementos que permiten concebir a este sector como un pivote indispensable para el futuro económico de Cuba.  En primer lugar, diversos factores estructurales del mercado azucarero internacional apuntan hacia un sostenimiento de los precios del azúcar en niveles razonablemente altos.  Entre ellos están la demanda de grandes países en rápido crecimiento como China e India, el desmontaje de los subsidios azucareros en grandes consumidores como la Unión Europea y el incremento de la producción de etanol a partir de guarapo.  Asimismo, la experiencia de grandes productores como Brasil ha mostrado el valor y la variedad de los derivados provenientes de la caña de azúcar y el notable desarrollo científico y tecnológico que conlleva el aprovechamiento de estas potencialidades.  En tercer lugar, a partir de la combinación de varias fuentes y opciones tecnológicas, esta industria puede constituirse en una fuente importante de energía, tanto en forma de electricidad como de etanol y biogás.  Otro elemento importante está relacionado con la demanda intermedia de bienes de capital e insumos que genera, lo que puede contribuir a una reindustrialización limitada en ciertos sectores industriales. El capital humano, la cultura de producción, las condiciones naturales son también elementos a incluir. 

Cuba es uno de los mayores productores de níquel y exporta alrededor del 10% del cobalto que se consume en el mundo, un metal estratégico por sus múltiples aplicaciones.  Hasta el momento, la producción se ha concentrado en la gama más baja de procesamiento, con lo cual la mayor adición de valor se produce fuera del país.  El valor estratégico no está asociado a las elevadas rentas que produciría el aumento de la capacidad instalada sino a la posibilidad de inducir el crecimiento de otras ramas “aguas abajo”, que utilizan esta materia prima para elaborar productos industriales de alto valor agregado y el probable desarrollo de servicios especializados conexos, de gran demanda en los mercados externos.

El turismo fue el sector más dinámico de la economía cubana durante 15 años, con una progresión destacada en términos de ingresos externos y cuota de mercado.  Desde el punto de vista de la demanda, el aumento del número de visitantes está limitado por la imposibilidad de acceder al mercado norteamericano. Teniendo en cuenta las condiciones naturales del país, su proyección futura también dependerá de la capacidad para incorporar otros segmentos de mayor valor agregado, con un alto grado de especialización. 

Recientemente se han dado pasos en ese sentido con la apertura anunciada al desarrollo de infraestructuras hoteleras vinculadas a visitantes de mayor poder adquisitivo como los campos de golf y el complejo inmobiliario que lo acompaña.  También se podría pensar en esquemas similares aplicados a las marinas, el turismo de salud y naturaleza, ciudad y cultura, buceo, etc.  Cuba tiene un conjunto de aspectos únicos como el clima, su historia, la calificación de la fuerza de trabajo y los bajos niveles de criminalidad, que le permitirían plantearse a mediano plazo la modificación de su modelo turístico, diferenciándolo significativamente del resto de la oferta en el Caribe y la Riviera Maya.  Este estaría enfocado hacia el incremento de los márgenes de rentabilidad, a través de un producto sofisticado y diverso, con infraestructura y servicio al cliente de clase mundial.  Hasta el momento, el clúster turístico no ha logrado ampliarse hacia algunas de las actividades estratégicas dentro de la cadena, como los turoperadores, que son los que gobiernan el negocio en el mundo y los que perciben los mayores márgenes de rentabilidad (Díaz & Torres, 2012)

Estos tres sectores (agroindustria cañera, níquel, turismo) pueden hacer una contribución sustancial a la integración interna de la economía, por su volumen y competitividad externa.  Un objetivo clave debe ser profundizar su integración con la economía doméstica, arrastrando ramas de mayor complejidad. 

La industria biofarmacéutica reviste una significación singular para la economía del país y su crecimiento futuro por cuanto constituye la única incursión significativa en ramas de alta tecnología con un valor científico y comercial demostrado.  En términos del Espacio de Producto (Hidalgo at al. 2007), se ubican en la parte más densa y por ello representan una oportunidad para transitar hacia otros espacios conexos asociados a este tipo de ramas.  Este es el primer gran aporte en términos de cambio estructural y crecimiento económico. 

Otra posibilidad estaría asociada a extender progresivamente sus aplicaciones hacia otras ramas afines, con un gran potencial para transformar las características del proceso productivo, poniendo en mejores condiciones a los productores nacionales para competir en los mercados externos, a la vez que se promueven capacidades domésticas para atender problemas específicos, incluso asociados a desafíos contemporáneos como el cambio climático o la seguridad alimentaria. 

Partiendo de los estudios realizados en otros contextos, la agricultura y la industria alimentaria constituyen dos ejemplos claros de un probable impacto positivo de la introducción de este tipo de tecnologías para modificar radicalmente técnicas de producción tradicionales.  Habría que tener en cuenta que la dimensión relativa del sector es reducida y una parte sustancial del despegue en el último lustro ha estado asociado al mercado del ALBA.  Ello resalta el esfuerzo institucional y de inversión que requiere el país para concretar este potencial.  Adicionalmente, no es despreciable el derrame positivo que se puede generar a partir del dominio de métodos gerenciales y prácticas más avanzadas, en primer lugar hacia el complejo farmacéutico pero también hacia el resto de las actividades.

El impulso generado por los servicios profesionales transables, debe formar parte de un esfuerzo mayor destinado a procurar que la estructura del sector terciario sea más funcional a los esfuerzos de desarrollo, expandiendo otras áreas como los servicios productivos, de alta productividad y especialización, que inciden favorablemente sobre la eficiencia de la economía[10].  Esto permitiría hacer una notable contribución al balance externo, lograría un mayor impacto en la generación de empleos y daría una mayor capacidad al Estado cubano para financiar sosteniblemente los servicios sociales básicos, que han sido consagrados como de acceso gratuito y universal en el territorio nacional, lo cual no deja de ser un desafío si es que su provisión no va a competir con el financiamiento de otras esferas igualmente necesarias. 

Con el objetivo de maximizar el impacto en la economía,  allí donde sea posible, como es el caso de los servicios de salud, se debería priorizar la prestación de estos en el territorio cubano, de tal manera que pueden encadenarse más efectivamente con el resto de la actividad productiva doméstica.  Además, de esta forma se logra un sensible efecto sobre las prestaciones y el mantenimiento de las instalaciones que sirven también a la población cubana.  Estas dos actividades están llamadas a convertirse en el principal núcleo de alta tecnología del país, y por ende, en una fuente incorporación de productos de mayor contenido de conocimientos en nuestras ventas.  En todos los casos, el éxito no depende solo de las ventajas probadas, sino de los esquemas de gestión y negocios implementados y el “catching up” respecto a los mejores estándares de esas industrias en el mundo, lo que inevitablemente trascurre en la mayoría de los casos por la asociación con empresas extranjeras líderes en sus respectivos segmentos. 

 
7.- Conclusiones

La formulación e implementación de la política industrial constituye un aspecto de gran importancia para el éxito de cualquier programa de migración hacia un nuevo modelo económico en Cuba.  Esto se debe en gran medida a la naturaleza estructural y productiva de los desafíos que enfrenta la nación.  Dado que los ejercicios anteriores resultan de escaso valor práctico teniendo en cuenta la naturaleza de las transformaciones actuales sería aconsejable concebir un diálogo sistemático con los distintos actores interesados y facilitar la adquisición de nuevos conocimiento en este ámbito específico, con especial destaque para los formuladores de políticas.
A pesar de los retos que plantea la economía cubana contemporánea, es indudable que en la actualidad existen mejores condiciones para avanzar en este propósito.  El grado de dependencia externa no puede ser reducido apreciablemente a partir de los elementos que caracterizan la estructura económica cubana.  Sin embargo, es posible convertir esta característica en una oportunidad para el desarrollo de la nación.  En ese camino, la atención hacia las variables del sector externo debe convertirse en el centro orientador de las decisiones. 




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[1] Las capacidades son la forma en que una institución combina capital físico (máquinas, equipos , planos, manuales), las calificaciones de la fuerza de trabajo (formal e informal) con las habilidades y el aprendizaje en el puesto de trabajo para funcionar mejor, en interacción constante con sus miembros y el entorno (Lall, 2004). 
[2] Pequeñas y Medianas Empresas. 
[3] Estas cifras son estimaciones a partir de (García 2009). 
[4] Una sistematización de estas barreras se puede encontrar en (Díaz & Torres, 2012)
[5] Se refiere a la implementación práctica de las políticas, no tiene que ver con el sistema empresarial. 
[6] Se refiere tanto el volumen como a la sofisticación en términos de prácticas de negocio, competencia y tecnología. 
[7] Hace referencia al ámbito comercial (exportaciones e importaciones de bienes y servicios), los flujos de capitales (IE, créditos, remesas) y la trasmisión de conocimientos (patentes, tecnologías, marcas, etc.). 
[8] En (Ludena, 2010) se especifica que Cuba es uno de los países latinoamericanos con menor promedio de hectáreas per cápita para el cultivo. 
[9] No se trata de sustitución de importaciones per se, sino el efecto positivo neto en balanza de pagos, que ha sido demostrado en numerosos estudios, como lo ya mencionados. 
[10] Por ejemplo, en la discusión del nuevo marco de política económica en el país se analizó el dato de que la eficiencia en las empresas de transporte especializadas es cuatro veces mayor que en aquellas que no lo son debido a la contracción de todo el espacio, la ubicación de las cargas de acuerdo a su volumen, etc.  

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