ESTRUCTURA DE LA ACUMULACIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD ENTRE FACTORES PRODUCTIVOS
Las consideraciones anteriores tienen relevancia solo en la medida en que se comprende que un principio esencial para las recomendaciones de políticas derivadas de este enfoque es que por encima de los aspectos específicos, la consolidación de una estrategia exitosa y sostenible de acumulación de factores radica en el grado de complementariedad que tiene que verificarse en cada momento del tiempo. Dado que los requerimientos de información para los planificadores son muy altos, un avance seguro depende de una progresiva descentralización y cambios de las reglas de juego en el ámbito microeconómico.
Aquí desempeña un rol la reducción progresiva de las distorsiones presentes en los precios fundamentales de la economía. Jugaría un rol decisivo la corrección de los desequilibrios asociados a la doble circulación monetaria y la multiplicidad de tipos de cambio. Esto debería ser complementado sucesivamente con mecanismos que permitan la trasmisión de las variaciones en los precios internacionales fundamentales de manera que puedan orientar la asignación interna de recursos. Esto es especialmente relevante teniendo en cuenta el tamaño de la economía cubana y su alta dependencia del comercio exterior.
El otro componente principal de estos cambios macroeconómicos se ubica a nivel de la meso-economía, con especial destaque para la concepción de una política industrial que permita construir capacidades competitivas al nivel de las actividades que tienen especial incidencia en la acumulación y en la inserción externa del país. En este sentido, no solo es importante el incremento cuantitativo y cualitativo de la disponibilidad de factores productivos sino que se requiere un marco regulatorio con incentivos positivos y negativos adecuados para establecer reglas claras que permitan a los agentes económicos orientar acertadamente sus decisiones relacionadas con la combinación de los factores disponibles. En este sentido se requiere un marco suficientemente flexible y moderno como para que cada vez, en mayor medida, las empresas de cualquier tamaño y tipo de propiedad puedan decidir flexiblemente sobre sus niveles de producción, precios, tipo de surtido, elección de proveedores y mercados meta, establecimiento de alianzas de diverso tipo, incluyendo a empresas extranjeras. Además, se requiere avanzar en el andamiaje institucional que soporte el progresivo completamiento de los mercados fundamentales de la economía como el financiero, laboral y de bienes de capital.
ACCESO A LOS MERCADOS INTERNACIONALES
Una de las características seculares de la economía cubana tiene que ver con su alta dependencia externa y el carácter perjudicial de esa relación a lo largo de la historia. Las crisis económicas más profundas de la nación han estado vinculadas a perturbaciones originadas en el sector externo. Dentro de este panorama, destaca el escaso dinamismo exportador del país, el mantenimiento de un perfil de baja diversificación, una especialización atada a productos poco dinámicos en el mercado internacional y con bajo contenido tecnológico, así como la dependencia de una gran potencia comercial en diferentes etapas. En la región latinoamericana, Cuba aparece con una de las intensidades comerciales más bajas, especialmente si se tiene en cuenta su tamaño y el nivel de desarrollo. Esta condición no ha cambiado sustancialmente en los últimos 25 años, incluso si se tiene en cuenta el efecto de las ventas de servicios (Tabla 3). Este desempeño es incompatible con una trayectoria de alto crecimiento para economías abiertas.
Por una parte, el Gobierno Central debe atender con alta prioridad el logro de una mayor integración comercial, sobre la base de negociar mecanismos de acceso preferente con diferentes socios. Dentro de América Latina, Cuba tiene una de las tasas más bajas de pertenencia a acuerdos comerciales preferenciales, lo que pone en franca desventaja a sus productores frente a sus competidores en el resto del mundo. Es necesario avanzar en la negociación de acuerdos preferenciales con mayor número de países, extendiendo estos hacia las inversiones, la protección de la propiedad intelectual y las barreras técnicas al comercio, por la alta relación entre flujos de capitales productivos y comercio en el mundo moderno. Ciertamente, el bloqueo norteamericano es un gran obstáculo en este sentido, con implicaciones bilaterales y multilaterales de gran calado. En el comercio, Estados Unidos representa casi la cuarta parte de las importaciones mundiales, pero es un destino aún más relevante para todas las naciones latinoamericanas, lo que supone que el costo para Cuba es muy superior a lo que se puede predecir a través de un análisis estático. A esto se suma una dimensión cualitativa no despreciable: no se trata de un socio comercial más, sino de un líder mundial en la provisión de avanzadas tecnologías y una fuente importante de flujos de inversión.
Otra esfera donde deben tener lugar transformaciones sustanciales es en el marco regulatorio al exportador. Por ejemplo, aunque Cuba ha negociado algunos acuerdos comerciales con países latinoamericanos, en el presente la mayoría de las partidas sujetas a preferencias permanecen inactivas por el lado cubano. Una de las quejas más frecuentes de los exportadores cubanos es la gran cantidad de trámites y regulaciones necesarios para llevar adelante una iniciativa exportadora. En este sentido, con un mínimo de recursos se puede avanzar notablemente en la simplificación de estos procedimientos.
Un elemento de alta relevancia tiene que ver con la modificación del carácter de la intermediación entre productores y comercializadores en los mercados externos. En la actualidad, ésta tiene una naturaleza administrativa, que genera gran inercia e inflexibilidad, lo que contribuye a distanciar a los productores de las tendencias en los mercados internacionales. Aquí se podría potenciar en mayor magnitud un grupo de instituciones claves como las cámaras de comercio, tanto generales como las que representan a sectores específicos, y por otro lado, una agencia de promoción de exportaciones con un mandato claro. Estas organizaciones podrían llenar un espacio necesario en la asesoría de las empresas cubanas para agilizar su salida exitosa el mercado externo. A éstas se le podrían añadir otras más especializadas según el tipo de productos o el área geográfica.
MERCADO DOMÉSTICO
Muchas veces olvidado y otras subvalorado, el rol del mercado interno alcanza hoy una nueva dimensión como factor de impulso al crecimiento. En este caso resulta importante entender que el cambio en el escenario de la economía cubana actual y las tendencias futuras promueven la expansión del rol de nuevos actores económicos (pequeñas y medianas empresas, cooperativas y privadas). El rol de estos nuevos actores en la creación de capacidades de acumulación, el proceso de completar las cadenas productivas y la introducción de innovaciones de procesos y productos, debe cambiar radicalmente la estructura y dinámica del mercado interno cubano. Uno de los desafíos esenciales tiene que ver con lograr una plena integración de estos nuevos actores a la actividad productiva, incluyendo el acceso al conocimiento y las nuevas tecnologías.
La experiencia de otros países muestra que las relaciones horizontales son esenciales en una economía moderna. Junto a las tradicionales relaciones de tipo comercial, también se aprecia un incremento de acuerdos vinculados con las inversiones, la gestión conjunta de proyectos, la integración de unidades de investigación y desarrollo, alianzas estratégicas para acceder a un mercado nuevo, entre otras muchas. Este tipo de comportamiento se asocia a un tipo de organización más flexible, que responde de manera más ágil a los cambios, y que es capaz de construir y sostener ventajas competitivas combinando inteligentemente sus capacidades con las de otras entidades que operan en su entorno.
El modelo económico cubano ha funcionado con una amplia variedad de barreras que limitan el desarrollo de relaciones horizontales entre entidades, fraccionando un mercado interno ya de por sí pequeño, lo que crea dificultades adicionales para el avance de la división social del trabajo y la especialización, que constituyen fuerzas fundamentales para el aumento de la productividad, y por tanto, la mejora de los ingresos y el desarrollo económico y social. Entre las barreras más visibles se pueden citar la estructura altamente vertical y centralizada del sistema económico, la ubicación de las entidades según provincias, el tipo de moneda con que realizan las transacciones corrientes, la forma de propiedad, la afiliación ministerial, entre otras.
Dado que el sistema económico funciona sobre la base de un planteamiento vertical y centralista, la mayoría de las decisiones se toman en las estructuras de coordinación superiores. Éste supone que la duración de todo el proceso es bastante dilatada, en tanto las propuestas tienen que ser discutidas y aprobadas en los distintos niveles para luego ser puestas en práctica en las empresas. Adicionalmente, dado que generalmente estas acciones involucran la ejecución de recursos, y que este tipo de gasto debe estar incluido en el plan anual de la entidad y ministerio correspondiente, la aprobación es aún más compleja porque depende de la disponibilidad real de recursos según el balance financiero externo. Esto supone unos desincentivos muy fuertes para los directivos a la hora de pensar seriamente en emprender alguna acción en este sentido.
En otros casos, la posibilidad de asociarse o establecer algún tipo de intercambio está prohibida o limitada administrativamente. Este es el caso de empresas de servicios asignadas a un territorio específico (provincia o municipio) o las que atienden sus respectivas estructuras ministeriales. Como norma, ellas no pueden realizar transacciones con entidades distintas a las que están aprobadas para comprar sus insumos, vender su producción, contratar un servicio específico, etc. Lo mismo ocurre en el caso de distintos tipo de propiedad, aunque esto último ha mejorado formalmente en el último año. Todas estas barreras se hacen mucho más severas si la contraparte es una compañía extranjera.
A partir de la superposición de estas limitaciones se genera un contrasentido evidente. Por una parte, se exige continuamente a las entidades el mejoramiento de su desempeño, mientras que por otro esas mismas empresas no pueden responder ágilmente a las oportunidades que logran identificar. En la economía contemporánea, esta capacidad depende críticamente de la posibilidad de crear una densa red de vínculos con sus contrapartes en un amplio abanico de áreas, por lo que privarlas de esta habilidad se traduce en reducir sustancialmente sus posibilidades de éxito. Esto adquiere una dimensión mayor para aquellas que se relacionan estrechamente con los mercados externos.
Por otro lado, el arreglo monetario actual está basado en la circulación de dos monedas, y múltiples tipos de cambio. Esto ha derivado en el establecimiento de numerosos mercados diferentes que operan simultáneamente. Algunos difieren en el mecanismo de formación de precios (regulados, fijos, libre formación), otros usan distintos signos monetarios (CUP, CUC, USD), y también funcionan mercados formales e informales. En muchos casos se aprecia una superposición de la oferta, en el sentido de intercambiarse bienes y servicios muy similares o sustitutos bajo precios muy diferentes. Ello resulta en la alimentación de un mercado informal que opera sobre la base del arbitraje de esas diferencias de precios. Asimismo, la creciente importancia del sector no estatal de la economía, que no está sujeto administrativamente a las reglas del Plan Anual de la Economía, ha revelado con mayor intensidad el hecho de que el desarrollo de mercados de factores de producción marcha muy rezagado respecto a los bienes de consumo. Asimismo, las restricciones en que ha operado la política monetaria cubana en los últimos 20 años han derivado en un mecanismo monetario en el que la estabilidad de precios ha dependido excesivamente de la contención del crecimiento de los salarios reales, lo que mantiene el consumo efectivo de las familias en niveles muy deprimidos. Esto conspira contra el necesario incremento de la demanda agregada, para permitir el acomodamiento de una oferta mayor y más especializada.
Estas distorsiones traen como consecuencia que el proceso de asignación de recursos productivos tenga lugar sin señales claras respecto a la escasez relativa de los distintos insumos, factores de producción y la estructura de la demanda, lo que inevitablemente conduce a una distribución muy ineficiente, exactamente el resultado menos deseable en un contexto de escasez. Encima de ello, lo más peligroso serían los efectos dinámicos de este mecanismo. Por ejemplo, las diferencias en la retribución entre ciertas ocupaciones pueden estar induciendo un desplazamiento de fuerza de trabajo calificada hacia posiciones que no requieren necesariamente un alto nivel profesional. Esto puede representar una ganancia individual a corto plazo para el individuo, pero posiblemente es un derroche de recursos a nivel de la sociedad. Lamentablemente, una vez que ha trascurrido determinado tiempo en esas condiciones, es muy costoso revertir la situación, ya que la no utilización de ciertas habilidades y conocimientos puede resultar en una descalificación parcial. Procesos similares pueden estar ocurriendo en otros mercados, mientras se mantengan las enormes distorsiones actuales.
4. CONCLUSIONES
Cuba es un caso especial de las paradojas del desarrollo. Pionera en la incorporación de forma explícita de las políticas sociales a una estrategia de desarrollo, con logros indiscutibles en cuanto a indicadores de nivel de vida y a movilidad social, destaca sin embargo, desde los años anteriores a 1990 por la poca capacidad para aprovechar esa indiscutible ventaja, y sobre todo en las dos últimas décadas, por su escasa flexibilidad para acomodarse a un entorno externo cambiante y a menudo hostil. Un escenario significativamente menos pródigo y el desgaste de veinte años manejando una crisis iniciada en los noventa, han conducido a repensar el futuro a mediano y largo plazo y a intentar encontrar un modelo de desarrollo sostenible que garantice la prosperidad y los avances de la nación en áreas específicas.
Las paradojas, sin embargo, son indiscutibles. De una parte, un país con limitados recursos que no ha logrado un diseño macroeconómico e institucional que le permita aprovechar intensa y eficientemente esos escasos recursos; de otro, una relativa abundancia de fuerza de trabajo de alta calificación para la cual el modelo económico no alcanza a generar empleo adecuado, productivo y suficientemente bien remunerado. También está teniendo lugar un reconocimiento de las insuficiencias del sector estatal junto a reticencias y restricciones sostenidas a una mayor expansión de un sector no estatal que ya ha demostrado que puede ser funcional a los propósitos del socialismo cubano: evidencias incontestables de la insuficiencia de recursos propios para acometer el esfuerzo de desarrollo y de retrasos tecnológicos significativos junto a demoras de difícil comprensión en la apertura al capital extranjero: restricciones de tiempo, tanto político como económico, frente a procesos a veces excesivamente prolongados de toma e implementación de decisiones en lo económico, con un costo de oportunidad aun no calculado pero sin dudas elevado; una fuerte aspiración a descentralizar decisiones frente a una profunda cultura centralizadora que permea el propio proceso “descentralizador”; la necesidad de “innovaciones institucionales” que acompañen a la “actualización del modelo” frente a la pervivencia de instituciones nacidas y desarrolladas en el pasado que no han podido cambiar de forma esencial su “modo de hacer” y generan altos costos de transacción.
Es por eso que las políticas para estimular el crecimiento no deben verse aisladas del contexto en el cual las mismas se implementan. Desde hace apenas dos años resulta mucho más explícita la intención de integrar esa visión del crecimiento y el desarrollo en Cuba como parte de la estrategia por “modernizar el socialismo cubano.” Sin embargo, queda una distancia grande por recorrer no solo en términos de diseño, sino también de aplicación de las políticas aprobadas y aprendizaje de esas experiencias. No puede desconocerse tampoco que en la medida en que ese proceso avance se hará más complejo, pues se tornarán más diversas la economía y la sociedad cubanas. Será entonces mucho más necesaria una real afinación y coordinación de esas políticas para minimizar los costos de ese mismo proceso.
Una de las dificultades en avanzar hacia un esquema de políticas con énfasis en el crecimiento económico encuentra también dificultades de orden técnico. Por un lado, no es muy seguro que los decisores cubanos tengan las habilidades y conocimientos necesarios para acometer este giro. Esto se debe esencialmente a que durante 50 años se han entrenado en un contexto y unos mecanismos que son parte del problema actual, y el consenso parece emerger en la dirección de que una parte de las tareas venideras tiene que ver con cambiar sustancialmente el modelo económico. Aun cuando no se usan ciertos términos, parece claro que Cuba se encamina hacia un modelo más semejante a una economía de mercado(16)
, aun cuando el objetivo final no pareciera ser el tránsito hacia un país capitalista típico. Esto tiene un valor que desborda el ámbito de la economía política, dado que esta reconfiguración en marcha implica que los instrumentos y las políticas para fomentar, por ejemplo el crecimiento económico, serán cada vez más semejantes a los que emplean la mayoría de los gobiernos. De ahí la importancia y la utilidad de aprender de las experiencias de otras naciones.
Otro de los ámbitos que pueden ser fuente de “cuellos de botella” en la implementación de estas políticas está especialmente en el nivel microeconómico, por el hecho de que durante varias décadas en Cuba no han existido empresas y consumidores en las concepciones estándares de estos términos. Ello se traduce en que las instituciones que soportan el buen funcionamiento de los mercados (17) (en los que deben tomar sus decisiones estos agentes económicos cada vez en mayor medida) son muy débiles y no se cuenta con las competencias desde la administración pública para construirlas, otra vez debido a que la experiencia anterior es prácticamente irrelevante. Esta línea de razonamiento indica que el escenario al que se enfrentarán los decisores cubanos en el futuro no será menos tormentoso en lo relativo al coctel de políticas e instrumentos para conducir una economía crecientemente compleja y más descentralizada. Este sería el caso aun si los indicadores económicos mejoran significativamente.
(16) Esto se puede observar en una serie de esferas como un peso creciente del sector no estatal (privados y cooperativas), mayor descentralización en la toma de decisiones para el conjunto de agentes económicos (consumidores, empresas estatales, empresas privadas, cooperativas), mayor funcionalidad del sistema de precios en la asignación de recursos productivos, rol creciente de los impuestos directos (aplicados sobre los resultados de una actividad productiva) en la financiación del Estado, entre otros.
(17)Entre otras, la definición y protección de los derechos económicos básicos, la promoción y defensa de la competencia, corrección de fallos de mercado, promoción de la estabilidad y el crecimiento, y la cohesión social y gestión eficaz de los conflictos. Para ampliar los detalles sobre este tema consultar (Alonso y Vidal 2013).
REFERENCIA
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