La corrupción en Cuba breves notas conceptuales sobre una promesa y sus premisas

Por Pedro Monreal

25 de julio de 2018

https://elestadocomotal.com/2018/07/25/la-corrupcion-en-cuba-breves-notas-conceptuales-sobre-una-promesa-y-sus-premisas/

Para la corrupción vale aquello de que se necesitan dos para bailar un tango. En realidad, se necesitan más de dos cuando se trata de una coreografía compleja, como es la corrupción. Digo esto porque en no pocas ocasiones las referencias a la corrupción en Cuba parecerían enfocarse excesivamente en una categoría de los danzantes, los actores que proveen dinero y recursos, es decir, el “combustible” que alimenta el fuego de la corrupción: los agentes privados de diverso tipo (empresa privada extranjera, “cuentapropistas”, e individuos) y las entidades estatales (empresas y unidades presupuestadas).

Para evitar cualquier malentendido, aclaro que hacer énfasis en ese punto de la cadena es muy importante. El problema es que para poder combatir con efectividad la corrupción, también hace falta colocar otros acentos.

Controlar la corrupción, con la aspiración de reducirla al mínimo o de eliminarla, es fundamentalmente –aunque no exclusivamente- una tarea estatal. Requiere, sobre todo, que sea una tarea estatal que cuente con amplio apoyo popular.

Se sabe que debe ser una función sistemática porque las “operaciones” esporádicas tienen una utilidad limitada en esta materia, pero también se conoce que tratar de modificar una situación de partida en la que la corrupción es un fenómeno relativamente extendido, es muy probable que deba incluir –al principio y quizás durante algún tiempo- una campaña anti-corrupción. Resolver un problema como este exige un arranque vigoroso. En ese sentido es que utilizo el término de “campaña”.

No me refiero principalmente entonces a una cruzada moral ni tampoco a una convocatoria a redoblar la vigilancia jurídica respecto a lo económico. En un sentido amplio, el combate contra la corrupción debería ser entendido como parte de la estrategia de desarrollo y por tanto debe ser multidimensional. Ese es un punto en el que existe un acuerdo relativamente extendido entre los especialistas. De hecho, el problema de la corrupción es ya, desde hace algún tiempo, un importante tema en los estudios sobre el desarrollo.

Aquí son pertinentes varias preguntas:

• ¿Dónde debe comenzar una campaña anti- corrupción y hasta dónde debe llegar?
• ¿Qué tipo específico de políticas públicas deberían ser consideradas como parte de una campaña anti- corrupción?
• ¿Se necesita una institución especializada para combatir la corrupción?
• ¿Bajo cuales circunstancias tal institución tendría sentido?
• ¿Cuáles salvaguardas legales deben establecerse para evitar abusos institucionales de poder en el terreno de la lucha anti- corrupción?

En el caso de Cuba, la promulgación reciente de más de doscientas páginas de regulaciones para el “trabajo por cuenta propia” (TCP), la propuesta de elevar el rango institucional de la Contraloría General de la República al incluirla en la Constitución (con facultad de iniciativa legislativa), y las renovadas declaraciones oficiales durante el reciente debate parlamentario sobre la reforma constitucional parecen intentar acorralar –de nuevo- esa bestia de mil cabezas que es la corrupción. ¿Será vencida esta vez?

No puede ofrecerse una respuesta de antemano ni tampoco se intenta abordar aquí las manifestaciones concretas del problema. Existen excelentes análisis sobre la cuestión, como los publicados por el Dr. Esteban Morales (1), y de hecho se trata de un tema sobre el cual puede encontrarse, ocasionalmente, información detallada en la prensa cubana. (2)

Lo que he considerado conveniente abordar aquí, de manera concisa, son algunos aspectos conceptuales que quizás pudieran contribuir al debate cubano sobre este importante tema. Otros aspectos de metodología pudieran ser abordados en futuras notas en este blog.

Pienso que sería interesante tomar nota de dos aspectos:

• El concepto académico de corrupción.
• El concepto de “corrupción inducida por la regulación” (CIR).

Antes de pasar a esos detalles pudiera ser apropiado destacar la diferencia que existe entre la política anti- corrupción y la mayoría de las demás políticas públicas que forman parte de la estrategia de desarrollo. Esa diferencia consiste fundamentalmente en la altísima “densidad” moral de la materia que le da contenido a la política anti- corrupción.

Aunque usualmente las discusiones sobre la lucha anti- corrupción exploran las causas y las posibles soluciones para determinados “actos” de corrupción, como son el soborno y el fraude, en realidad en lo que piensan las personas cuando se habla de corrupción no es tanto en el “acto” en sí mismo sino en la dimensión moral del “acto”, del contexto en que este se produjo y de los remedios que se proponen.

Abordar la corrupción implica pensar directamente en conceptos como la integridad y la virtud de los individuos, grupos sociales y la sociedad en general. Es ahí donde se produce un “salto” en comparación con la discusión de otras políticas económicas como las relativas a tasas de cambio e inflación, por citar dos ejemplos.

Esa diferencia establece particularidades discursivas y normativas que no se reproducen en el caso de otras políticas. Es habitual escuchar opiniones acerca de que los bajos salarios son tolerables, o de que no hay que apurarse para unificar las tasas de cambio.

Sin embargo, ¿Es acaso frecuente escuchar a alguien decir que la corrupción es tolerable? ¿Es frecuente encontrar propuestas que planteen que la corrupción no debe ser una prioridad?

Esa “densidad” moral le confiere –en principio- un potencial de alto apoyo popular a la política anticorrupción y de alto rédito político al gobierno que la implemente de manera efectiva y que sea capaz de proyectarla como una acción justa.

El concepto académico de corrupción

El punto de partida para empezar a discutir el concepto académico de corrupción es que este no se relaciona con una “gran teoría” sobre el tema. El problema con la práctica de la corrupción es que se trata de un fenómeno multifacético cuyas determinaciones son altamente contextuales. Por esa razón, es un fenómeno que no puede ser capturado por una definición universal.

Nótese que me refiero aquí a la definición en el plano académico y no a la enunciación de la corrupción en el plano jurídico, aunque también esta última tiene significados distintos en dependencia del contexto normativo en que se aplica.

Generalmente, el término de “corrupción” –a nivel académico- funciona más bien como un concepto tipo “paraguas” bajo el que cabe un rango relativamente diverso de fenómenos. En la medida en que la definición sea más abstracta -por ejemplo, “abuso de una posición oficial para obtener un beneficio privado”- más lejos nos colocamos de entender adecuadamente la complejidad y la naturaleza contextualizada de los fenómenos que se intentan describir. Sin embargo, esa complejidad contextual debe ser “reducida” de alguna manera para facilitar la conceptualización y la medición del problema. Esto es algo válido para la investigación de cualquier tema, pero lo recalco aquí porque es importante comprender que no existe definición académica universal ni perfecta de la corrupción.

En realidad, dada su naturaleza multidimensional, las definiciones académicas sobre la corrupción provienen de autores de diversas disciplinas de las ciencias sociales: economía, ciencias políticas, sociología, antropología y psicología. Probablemente una de las primeras conceptualizaciones que tuvo una aceptación relativamente amplia fue la proporcionada por Robert C. Brooks: “el desempeño deficiente o negligente de un deber reconocido, o el ejercicio impropio del poder con el propósito de obtener una ventaja más o menos personal”. (3)

Otras definiciones conocidas desde hace tiempo, como la de Nye, consideran que la corrupción es un “comportamiento que se desvía de los deberes formales de una función pública con motivo de la obtención de ganancias pecuniarias o de estatus, o que viola las reglas establecidas contra el ejercicio de ciertos tipos de influencia en favor de lo privado”. (4)

Daniel Kauffman también ha dado una muy sucinta definición que ha sido ampliamente utilizada: “el abuso de un cargo público para obtener una ganancia privada”. (5)

Con independencia de la extensión de estas y de otras definiciones, la conceptualización de la corrupción normalmente involucra tres elementos constituyentes: un funcionario público (A) que, actuando para beneficio personal, viola las normas del servicio público y perjudica los intereses públicos (B) con tal de beneficiar a una tercera parte (C), la cual recompensa a “A” por el acceso a bienes y servicios a los que “C” no podría acceder de otra manera. (6)

Algunos autores han propuesto variaciones en esa formulación que se sintetizan en el cuadro siguiente: (7)

Modalidad	De		Para
Traición	Cargo/ responsabilidad	Público	Ganancia	Privada
Desvío	Bienes/ confianza	Comunes	Interés	Personal
Abuso/ mal uso	Fondos/ recursos	Comunales	Beneficio	Individual
Manipulación	Barreras/ influencia	Administrativas	Ventaja	No autorizada
Explotación	Posición/ poder	Institucional	Lucro	Grupo
Torcedura	Reglas/ regulaciones	Formales	Meta	Informal

El concepto de “corrupción inducida por la regulación” (CIR)

Se trata de un concepto de corrupción que se aplica especialmente en el terreno de los estudios de las prácticas de corrupción que involucran las micro, pequeñas y medianas empresas privadas (MYPIMES).  En particular, cuando estas operan en un contexto en el que, lejos de existir permisividad para la informalidad, existe un marco regulatorio bien definido e instituciones con voluntad y capacidad para aplicarlo. (8)

Bajo ciertas condiciones, esas regulaciones –si no están bien concebidas- pudieran funcionar como un entorno hostil para la operación de las MYPIMES. Estas deben dedicar recursos escasos –que no pueden usar con fines productivos- para satisfacer un mínimo de obligaciones regulatorias, a la vez que tratan de evadir otras regulaciones. (9)

El problema más serio no parece ser tanto las regulaciones en sí mismas, sino el nicho potencial que estas crean para el “comportamiento oportunista” de una parte de los funcionarios que deben aplicarlas. En los casos particulares donde pudieran coexistir regulaciones extensas y muy detalladas con cierto margen discrecional para los funcionarios, es probable que se favorezca un fenómeno de “búsqueda de rentas” –más o menos extendido- por parte de un grupo de funcionarios. Existen estudios sobre el tema, sobre todo en el caso de algunos antiguos países socialistas de Europa. (10)

Este tipo de “corrupción inducida por la regulación” (CIR) está acompañada de altos “costos de transacción” (costos incurridos por encima del precio para poder realizar una actividad comercial).

Algunas características de los marcos regulatorios que son favorables para la existencia de la “corrupción inducida por la regulación” (CIR) son las siguientes: (11)

• Barreras de entrada bajo la forma de permisos detallados y engorrosos para registrar la actividad y obtener las licencias
• Sistema de impuestos que contienen elementos arbitrarios y que cambian con frecuencia
• Obligatoriedad de cumplir con un amplio rango de regulaciones superfluas
• Considerable poder discrecional en manos de los funcionarios responsabilizados con el control y aplicación de las regulaciones, a nivel de las unidades de negocios

Otra cuestión importante que se identifica en la literatura sobre el tema es la relativa a la demanda de tiempo que plantea a los actores privados el cumplimiento de esas regulaciones. Existen estudios que han identificado que el tiempo promedio que deben dedicar esos actores a interactuar con los funcionarios es relativamente alto, entre 6% y 14% del tiempo total de trabajo, dependiendo del país. La combinación del considerable tiempo dedicado a interactuar con los funcionarios y del interés de los actores privados en evadir regulaciones, ha sido considerado como un factor favorable para el surgimiento de un “mercado” de sobornos. (12)

Esos sobornos funcionan en la práctica como una especie de impuestos informales. Obviamente son pagados por los actores privados porque les resulta menos oneroso que el costo que representaría cumplir con los impuestos formales y con los gastos derivados de otras regulaciones. Como se ha dicho antes, es sin dudas un padecimiento moral, pero no debe perderse de vista el componente de economía política que revela el fenómeno: realineamiento (distorsión) de incentivos respecto a lo legal, asociado a desbalances de poder.

Los estudios realizados en varios países también indican que las afectaciones no se distribuyen uniformemente entre las MYPIMES sino que afectan especialmente a las unidades de menor escala. De hecho, funcionan como una especie de impuestos regresivos. (13)

En un entorno como el descrito, la “corrupción inducida por la regulación” (CIR) funciona como un importante obstáculo para el progreso de las MYPIMES, en particular, y para el desarrollo nacional, en general.

Un efecto muy dañino es la manera en que la “corrupción inducida por la regulación” (CIR) pudiera contribuir a asentar una “cultura de corrupción” que, como se conoce, no significa que todos, o que la mayoría de las personas, se involucren en actos de corrupción, sino que la mayoría llegue a considerar que la corrupción es un componente “normal” y “justificado” en una sociedad.

Posibles implicaciones para el diseño de políticas anti-corrupción en Cuba

El primer paso sería tratar de identificar cuáles son los conceptos de corrupción que habría que utilizar en el contexto cubano para poder hacer un diagnóstico lo más preciso posible. Esto es importante porque sin un buen diagnóstico no será posible hacer un análisis riguroso que permita informar el diseño de políticas anti- corrupción en Cuba.

¿Qué formas de corrupción existen en el país?, ¿Cuán extendidas pudieran ser?, ¿Quiénes ganan y quienes pierden?, ¿Cuáles son las causas identificables y las posibles soluciones?

Una posible hipótesis pudiera ser considerar que el área hoy conocida como “trabajo por cuenta propia” (TCP) –un “saco” terminológico que encubre la existencia real de MYPIMES en Cuba- sería un buen punto para empezar a controlar la corrupción de manera más efectiva.

Me refiero a la posible adopción de un enfoque que no se limite a ver la corrupción que ciertamente existe alrededor del “trabajo por cuenta propia” como un fenómeno “extraño” que no debería esperarse si se cumplieran las normas vigentes, tal y como estas existen.

Lo que sugiero es abordar críticamente el sistema de regulaciones y de incentivos que hoy operan en ese sector y hacerse la pregunta inversa ¿No es “normal” que exista corrupción con el actual entorno regulatorio, tal y como este existe?

Una implicación adicional para la política que pudiera derivarse de un diagnóstico preciso del problema es el relativo a la extensión y al plazo de las soluciones.

¿Debería considerarse que la solución del problema de la corrupción en el terreno del TCP solamente sería efectiva cuando se “enderezasen” –en el largo plazo- una serie de distorsiones más generales del sistema económico como pudieran ser la tasa de cambio, los bajos salarios estatales y la restringida eficiencia de muchas empresas estatales, o pudiera ser factible que –antes de que todo aquello logre ser “enderezado”- fuese efectiva una estrategia anti-corrupción limitada, que se diseñe específicamente para mitigar los problemas específicos que  pudieran estar asociados al posible funcionamiento de procesos de “corrupción inducida por la regulación” (CIR)?

Notas

1 Esteban Morales, “¿Corrupción?”, 26 de enero de 2016, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2016/01/corrupcion.html , ¿Por qué la corrupción?, 17 de febrero de 2012, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2012/02/por-que-la-corrupcion.html , “El misterio de la santísima trinidad: corrupción, burocratismo, contrarrevolución”, 11 de julio de 2010, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2010/07/el-misterio-de-la-santisima-trinidad.html

2 Lázaro Barredo, “Corrupción: Peligro que nos afecta a todos”, Cubadebate, 26 de febrero de 2018, http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/02/26/corrupcion-peligro-que-nos-afecta-a-todos/#.W1hsU7p9haQ , “Controles ¿inocuos?”, Granma, 19 de agosto de 2016, http://www.granma.cu/cuba/2016-08-19/controles-inocuos-19-08-2016-00-08-46 , Oscar Figueredo Reinaldo, “Contraloría General: No hay ni habrá espacio para la impunidad”, Cubadebate, 10 de mayo de 2018, http://www.cubadebate.cu/noticias/2018/05/10/contraloria-general-no-hay-ni-habra-espacio-para-la-impunidad/#.W1htrLp9haQ

3 Robert C. Brooks, ‘The Nature of Political Corruption’, en Arnold J. Heidenheimer, (ed.), Political Corruption: Readings in Comparative Analysis, London, 1970, pp. 56–64.

4 Joseph S. Nye, ‘Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis’, American Political Science Review, 61, 1967, pp. 417–27.

5 Daniel Kaufmann, ‘Corruption: The Facts’, Foreign Policy, 107, Summer 1997, pp. 114–31.

6 Mark Philp, ‘Corruption Definition and Measurement’, en Charles Sampford, Arthur Shacklock, Carmel Connors y Fredrik Galtung (eds), Measuring Corruption, Farnham and Burlington, VT, 2006, pp. 45–79.

7 Alena Ledeneva, Roxana Bratu y Philipp Köker, “Corruption Studies for the Twenty-First Century: Paradigm Shifts and Innovative Approaches”, Slavonic and East European Review, 95, 1, 2017.

8 Mehnaz S.Safavian, Douglas H.Graham, y ClaudioGonzalez-Vega. “Corruption and Microenterprises in Russia”, World Development, Volume 29, Issue 7, July 2001, Pages 1215-1224.

9 Rose-Ackerman, Susan.  Corruption:  A Study in Political Economy.  Academic Press  Inc, London, 1978.

10 Buckberg, Elaine.  “Legal and Institutional Obstacles to Growth and Business in Russia.”Paper  on  Policy  Analysis  and  Assessment  of  the  International  Monetary  Fund, November, 1997; y Safavian, Mehnaz and Douglas H. Graham, “The Legal and Regulatory Environment for  Micro   and   Small   Enterprises   in   Russia:      Survey   Evidence   from   Samara,” Economic  and  Sociology  Occasional  Paper,  2166. .  The  Ohio  State  University,  February, 2000.

11 ERBD. Transition report 1999. Ten years of transition. European Bank for Reconstruction and Development, 1999, London.

12 Ibidem

13 Kaufmann, Daniel and Shang-Jin Wei.  “Does Grease Money Speed Up the Wheels of  Commerce?” World  Bank  Policy  Research  Working  Paper 2254,  December, 1999; ERBD Op. cit; Safavian y Graham (2001), op. cit.