Por Augusto de la Torre y Alain Ize
Banco Mundial . Diciembre 2013
Este artículo se preparó para una serie de talleres dedicados a analizar el proceso de cambio económico en Cuba desde una perspectiva internacional. Dichos talleres fueron organizados por la Iniciativa de Política Exterior para América Latina del Brookings Institution, el Centro de Estudios de la Economía Cubana y el Centro de Investigaciones de Economía Internacional de la Universidad de La Habana. Brookings recopilará y publicará en un libro los artículos preparados para esta serie en 2014.
Los autores trabajan para el Banco Mundial como Economista Jefe para América Latina y el Caribe (adelatorre@worldbank.org) y Consultor Senior (aize@worldbank.org), respectivamente. El artículo se benefició de los comentarios de Aquiles Almansi, Tito Cordella, Eduardo Fernandez-Arias, Daniel Lederman y Sergio Schmukler, y otros participantes en un taller interno del Banco Mundial (agosto de 2013), así como de los comentarios de Richard Feinberg, Andrea Gallina, Guillermo Perry, José Juan Ruiz, Alejandro Santos, Alberto Trejos, Juan Triana, Pavel Vidal y otros participantes en el taller de Brookings-Universidad de La Habana celebrado en La Habana (septiembre de 2013). Los autores agradecen la excelente asistencia de investigación de Magali Pinat.
Las opiniones aquí expresadas pertenecen únicamente a sus autores y no necesariamente reflejan las del Banco Mundial, de su Directorio o de los países representados por este.
Índice
1. Introducción........................................................................................................................................... 2
2. Algunas lecciones aprendidas de las
experiencias internacionales......................................................................................................... 3
3. El caso cubano...................................................................................................................................... 8
4. Las opciones para la unificación cambiaria..................................................... 10
5. El sector turístico de gestión extranjera................................................................. 12
6. El sector de empresas estatales importadoras................................................ 14
7. Reformas complementarias y su secuencia........................................................ 16
Bibliografía.................................................................................................................................................... 20
1.
Introducción
Desde
el año 2011, las autoridades cubanas han declarado que la unificación del tipo
de cambio era una de sus mayores prioridades de política. El actual sistema
dual, en el que coexiste un tipo de cambio de uno por uno con respecto al dólar
estadounidense para el “peso convertible” junto a un tipo de cambio de
veinticuatro por uno para el “peso cubano”, introduce distorsiones severas en
la asignación de los recursos de la sociedad y merma significativamente el
potencial de crecimiento de la economía. Simultáneamente, la magnitud del
diferencial entre los dos tipos de cambio (que es muy grande en términos
comparativos) exacerba los costos de transición, lo que probablemente
constituya una de las razones principales para posponer su unificación.1
Este artículo resume desde una perspectiva internacional los retos a
los que Cuba se enfrenta en la unificación de su tipo de cambio y compara
varias alternativas para alcanzar dicho objetivo. El artículo presenta
argumentos a favor de una unificación de una sola vez pero amortiguada por un
sistema de impuestos y subvenciones de monto prefijado (lump-sum) que se
eliminarían de manera gradual durante un periodo de transición previamente
anunciado. Al permitir que los precios relativos se ajusten desde el principio,
la unificación maximizaría los incrementos de eficiencia. Asimismo, al
amortiguar el costo inicial para la economía cubana (que podría incluir
pérdidas de ingresos, desajustes productivos, explosiones inflacionistas y
efectos redistributivos), los impuestos y subsidios lump-sum facilitarían la
unificación, estimulando así su credibilidad. Estos impuestos y subvenciones se
establecerían empresa por empresa para neutralizar de entrada las pérdidas o
ganancias extraordinarias que de otro modo experimentarían las empresas al
momento de unificarse el tipo de cambio.
Al sustituir los impuestos y subsidios
que se encuentran implícitos en el diferencial actual del tipo de cambio
por impuestos y subsidios lump-sum explícitos, los efectos traumáticos
iniciales de la unificación se eliminarían. A diferencia de los impuestos
proporcionales, los impuestos y subsidios lump-sum se fijan en valor absoluto.
Una vez fijados, no varían con el nivel de ingresos o ganancias de las empresas
y, por ende, no afectan los incentivos marginales de la empresas para invertir
y producir. No obstante, para garantizar que la unificación del tipo de cambio
conduzca a una materialización temprana de mejoras de eficiencia, sería
necesario implementar importantes reformas complementarias, sobre todo en lo
que respecta al gobierno corporativo y gerencia de las empresas de propiedad
estatal y el rediseño del sistema de impuestos y subsidios.
El resto del artículo está organizado
como sigue. El apartado 2 resume brevemente las experiencias internacionales de
unificación cambiaria. El apartado 3 enfatiza algunos rasgos propios de Cuba y
evalúa sus implicaciones. El apartado 4 compara y contrasta las ventajas e
inconvenientes de cuatro alternativas de política. Los apartados 5 y 6 trazan
un bosquejo de como la opción propuesta de big bang con amortiguación
fiscal funcionaría para dos sectores claves de la economía cubana: el sector turístico de gestión extranjera y el de los productores locales y empresas importadoras de propiedad estatal. El apartado 7 concluye con un análisis de las principales reformas habilitantes (fiscal, monetaria y del gobierno corporativo de las empresas estatales) y una discusión de algunas opciones relativas al calendario de unificación. Asimismo, aborda brevemente el tema de la unificación monetaria, un asunto que aunque relacionado a la unificación cambiaria, es de naturaleza diferente.
1 El lector podrá encontrar información
sobre la situación económica de Cuba y su sistema cambiario en los siguientes
estudios: Orro (2000), Di Bella y Wolfe (2008), Dreher (2009), Vidal (2012a,
2012b), Vidal y Villanueva (2013) y Feinberg (2013).
2.
Algunas lecciones aprendidas de las experiencias
internacionales
El punto de partida ineludible es una buena comprensión de las causas
originales de un régimen cambiario múltiple. Normalmente, los sistemas de tipo
de cambio múltiple surgen después de que algún tipo de choque adverso presiona
el mercado de divisas y requiere de una gran depreciación del tipo de cambio
real de equilibrio. El choque puede ser de oferta, como un deterioro de
los términos de intercambio que debilite duramente el saldo comercial exterior
o un incremento de las tasas de interés mundiales que aumente marcadamente el
costo del servicio de la deuda externa del país. El choque también puede ser de
demanda, como una fuga de capitales (residentes demandando activos
internacionales) desencadenada por la represión financiera y/o políticas
macroeconómicas insostenibles. En el caso de choques de oferta, la depreciación
requerida del tipo de cambio real refleja el deterioro del poder adquisitivo
del país. En el caso de choques de demanda, la depreciación requerida refleja
el ajuste en los precios relativos necesario para reducir la demanda interna de
bienes comercializables (especialmente de importaciones) de tal modo que los
ciudadanos puedan transferir su capital al extranjero.
Los gobiernos
optan por introducir tipos de cambio múltiples con el fin de evitar una caída
políticamente explosiva de los salarios reales y un fuerte incremento de la
inflación debido al aumento del costo de los insumos importados. Bajo un
régimen cambiario dual, típicamente se utiliza el “tipo paralelo” más
depreciado (el tipo de cambio determinado por el mercado) para las
transacciones de la balanza de capitales y las importaciones “no básicas”,
mientras que el uso del “tipo oficial” menos depreciado se restringe para las
importaciones “básicas” y se aplica a los ingresos de exportaciones que son
“incautados”, esto es, que deben entregarse obligatoriamente al banco central.
En teoría, los regímenes de tipo de
cambio múltiple pueden ayudar a controlar la inflación, proteger las
actividades económicas socialmente sensibles, canalizar los recursos hacia las
prioridades del desarrollo y redistribuir el ingreso de manera progresiva
(evitando así que los propietarios de activos denominados en moneda extranjera
se beneficien mediante ganancias cambiarias). En la práctica, sin embargo,
estos regímenes generan grandes pérdidas de eficiencia. El diferencial
cambiario actúa como un impuesto sobre las exportaciones sometidas a requisitos
de incautación y como un subsidio a las importaciones básicas. Ambas son
perjudiciales para la producción doméstica de bienes de exportación o de bienes
que sustituyan a importaciones, obstaculizando de esta forma el crecimiento y
la creación de empleo. Además, la distinción entre importaciones básicas y no
básicas puede generar opacidad y
severos problemas asociados a la mala asignación de los recursos de la
sociedad.
En todos los casos, el diferencial
cambiario abre una brecha creciente entre los intereses privados y el interés
público, que se traduce en enormes dificultades de control administrativo, así
como en actividades de captación de rentas socialmente destructivas. Los costos
de estas distorsiones se acumulan y empeoran con el tiempo. Conforme los tipos
duales persistan y se fosilicen, terminan por generar segmentaciones muy arraigadas
y cada vez más perjudiciales entre los sectores ganadores (esto es, los que
acceden a los tipos de cambio preferentes) y los sectores perdedores (los que
no).2 Por estas
razones, la unificación cambiaria tiende a generar aumentos de eficiencia tanto
estáticos (a saber, una mejor asignación de los recursos existentes) como
dinámicos (esto es, una expansión del ingreso y mejor uso de los recursos a lo
largo del tiempo).
El
porcentaje en el mundo de países con regímenes de tipo de cambio múltiple se ha
reducido notablemente durante los últimos cuarenta años (a pesar de un ligero
resurgimiento en el último quinquenio). Esto probablemente refleje un mejor
entendimiento de los costos sociales de estos regímenes, así como una mejora en
el manejo macro-monetario (Gráfico 1). En América Latina ha habido un
resurgimiento reciente, aunque limitado, de sistemas de tipo de cambio dual,
con movimientos en ambas direcciones. En algunos países, los tipos de cambio
duales han regresado después de períodos relativamente largos con regímenes
unificados (por ejemplo, Venezuela y Argentina). Otros países con cambios
duales, como la República Dominicana, lograron reunificar con éxito (Gráfico
2). No obstante, puede decirse que los tipos de cambio múltiples son una
especie al borde de la extinción.
2 Agenor (1992)
hace un resumen de la literatura sobre los tipos de cambio paralelos que
incluye las causas, impactos sobre el bienestar e implicaciones de política.
Frenkel y Razin (1986) analizan las condiciones restrictivas bajo las cuales un
sistema de tipo de cambio dual que separa las transacciones de la balanza por
cuenta corriente y la balanza de capitales se puede mantener indefinidamente.
Gráfico 1. Porcentaje de Regímenes
Cambiarios Múltiples y
Unificados
(1973-2011)
Fuente: Rogoff et al. (2003) y base de datos IMF AREAER.
La
persistencia de tipos de cambio múltiples en los pocos países que todavía los
tienen refleja los retos y costos vinculados con la unificación. Estos costos
dependen de las raíces de la dislocación original. Así, en países en los que el
choque originador fue de demanda, derivado de la represión financiera o la mala
gestión macro-monetaria, es posible que un giro hacia políticas
macro-financieras más sensatas sea todo lo que haga falta para desincentivar la
fuga de capitales y, así, absorber las presiones que dieron originalmente lugar
a un tipo de cambio dual. En cambio, en los países donde el choque vino del
lado de la oferta y los factores que lo desencadenaron todavía perduran (por
ejemplo, un empeoramiento permanente de los términos de intercambio), los
costos de la unificación serían más cuantiosos.
Gráfico 2. Movimientos entre Regímenes
Cambiarios Múltiples y
Unificados
(1999-2011)
Teóricamente, se podría esperar que el tipo de cambio pos-unificación
de equilibrio se sitúe en algún lugar entre los dos tipos de cambio
pre-unificación. La razón es simple: una depreciación del tipo de cambio más
apreciado (el “oficial”) debería reducir la demanda de importaciones básicas y
promover las exportaciones, permitiendo así que más divisas fluyan hacia el
mercado paralelo y se fortalezca el tipo de cambio en ese mercado. De este
modo, según continúe depreciándose el tipo de cambio “oficial,” los dos tipos
de cambio deberían acercarse gradualmente el uno al otro y, finalmente,
converger en algún punto intermedio dentro del diferencial inicial. No
obstante, en la práctica, debido a que la demanda de importaciones básicas
suele ser inelástica y la reacción de las exportaciones ante un tipo de cambio
más competitivo tarda en materializarse (la demanda de exportaciones es
inelástica a corto plazo), es poco probable que la depreciación del cambio
oficial libere muchas divisas, al menos en el corto plazo. En tal caso, a no
ser que el mercado de divisas tenga una profundidad tal que le permita
anticipar influjos futuros de divisas, los dos tipos tenderán a encontrarse en
la parte inferior del diferencial, es decir, cerca del tipo paralelo de
mercado.3 Además, si las
expectativas de inflación pos-unificación (a las que nos referiremos más
adelante) generan movimientos privados hacia el dólar, o si hay
movimientos de la cartera pública a favor del dólar (si el banco central
comienza a acumular reservas de divisas después de la unificación), el tipo de
cambio
3
Esto es lo que Agenor (1992) revela sobre la experiencia de la
unificación del tipo de cambio en varios países africanos durante los años
ochenta. Su estudio concluye que “el tipo de cambio pos-unificación normalmente
está cerca del tipo paralelo pre-unificación, lo que pone en duda el argumento
de que el tipo de cambio de equilibrio es un promedio de los tipos oficial y
paralelo”.
En
general, a no ser que haya ajustes fiscales compensatorios (sobre los que
volveremos más adelante), es de esperar que se produzca una elevación de la
inflación pos -unificación debido al aumento de costos resultante de la
depreciación (inflación de oferta).5 Además, el
incremento del nivel de precios puede convertirse en un aumento permanente
de la tasa de crecimiento de los precios si el choque de oferta inicial
desencadena una espiral inflacionaria salarios-precios facilitada por una
política monetaria débil o no creíble (inflación basada en expectativas); o
cuando la unificación genera desequilibrios fiscales prolongados (inflación de
demanda) derivados de la pérdida de ingresos parafiscales asociada al régimen
de tipo de cambio dual (la reducción abrupta de los impuestos implícitos sobre
las exportaciones).
Tabla
1. Inflación Pos-Unificación en Varios Países de América Latina
Nota: El diferencial se define como la diferencia promedio
entre los tipos paralelo y oficial como porcentaje del tipo oficial en el
último trimestre anterior a la unificación. La transición se caracteriza
según la duración de la coexistencia de los tipos oficial y paralelo después de
la unificación (“rápida” es menos de 3 meses). *28 meses después, para capturar
los efectos de la introducción formal de la convertibilidad en abril de 1991
(Argentina) y la unificación monetaria final en agosto de 1991 (Perú). Fuentes:
EIU, World Currency Yearbook (varias publicaciones), AREAER (varias
publicaciones), Pick’s currency yearbook (varias publicaciones), Kiguel y
O’Connell (1995), Marion (1999), Ilzetzki, Reinhart y Rogoff (2008), Kamin
(1991), base de datos IFS.
La Tabla 1 presenta una panorámica
general de las experiencias inflacionarias en países de América Latina que han
unificado su tipo de cambio en un pasado no demasiado remoto. La inflación
pos-unificación tendió a ser mayor en países cuya
4 Véanse Lizondo (1987) y Agenor y Flood
(1992).
5 Sin embargo, estas presiones del lado de
la oferta pueden amainar relativamente en países donde los precios internos ya
reflejan en gran parte el tipo paralelo (en lugar de reflejar el tipo oficial).
El
sistema de tipo de cambio dual en Cuba se solapa con un sistema monetario dual,
en el cual coexisten el Peso Convertible (CUC), que se intercambia uno a uno
con el dólar, con el Peso Cubano (CUP), que se intercambia a 24 por un dólar de
Estados Unidos.6 Por lo tanto, el sistema monetario de
dos monedas (CUPs y CUCs) coexiste con un sistema de dos tipos de cambio (uno a
uno y 24 por uno, en relación al dólar). En este artículo nos concentraremos en
el tema de la unificación cambiaria y presentamos solo una corta discusión del
tema de la unificación monetaria en el apartado final del artículo. Nótese que
la terminología utilizada en la sección previa— que distingue entre tipo de
cambio “oficial” y tipo de cambio “paralelo”—no se aplica en el caso cubano, en
el que los dos tipos de cambio son oficiales.
El
sistema de tipo de cambio dual se remonta a principios de los años sesenta,
cuando se usó un tipo de cambio diferente para el comercio con los países de la
antigua Unión Soviética. La segmentación del mercado de divisas se exacerbó
abruptamente durante el periodo 1990-1993, cuando los cambios políticos en la
antigua Unión Soviética condujeron a una redefinición de las relaciones
comerciales con Cuba que generó un enorme deterioro de los términos de
intercambio para Cuba. Posteriormente (en 1994), en el contexto de la alta
inflación que siguió al choque negativo de los términos de intercambio, se creó
el CUC. El objetivo era limitar la dolarización mediante el suministro de una
moneda alternativa al dólar estadounidense que pudiera servir como unidad de
cuenta y reserva de valor en un contexto de alta volatilidad. Este solapamiento
y origen común de los sistemas de dualidad cambiaria y dualidad monetaria ha
hecho que muchos observadores consideren que “van de la mano”, pese a que a que
sus determinantes y objetivos son diferentes. Técnicamente, la unificación del
tipo de cambio puede ser desvinculada, tanto conceptualmente como en la
práctica, de la unificación monetaria.
¿Qué
es lo que hace de Cuba un caso especial cuando se lo compara con otros tipos de
cambio duales en América Latina? Cabe destacar al menos cuatro rasgos
especiales. En primer lugar, debido a que el origen del tipo de cambio dual
cubano es
6 De hecho, el CUP se intercambia a 24 CUP
por dólar para los hogares y a 1 CUP por dólar para las empresas e
instituciones estatales. Los individuos pueden intercambiar CUPs por dólares (a
24 por uno), así como CUPs por CUCs (a 25 por 1) en las casas de cambio
(Cadecas). Las empresas e instituciones estatales hacen transacciones de
divisas con el Banco Central y tienen prohibido utilizar las casas de cambio
para arbitrar entre los tipos de cambio. Sin embargo, al momento no hay
evidencia de que exista un diferencial significativo entre el tipo de cambio de
24 por dólar en las Cadecas y el tipo de cambio utilizado en la calle para las
transacciones informales. Véase Vidal (2012) para un análisis más detallado.
En segundo lugar, el diferencial entre
los dos tipos de cambio cubanos es de 2.300 por ciento, de lejos el más grande
de toda la historia de América Latina posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Ello implica que hay un riesgo significativo de que los efectos de transmisión
de la depreciación del CUC puedan desencadenar una espiral inflacionaria. Para
evitarla, será necesario mantener un control muy estricto sobre la expansión
monetaria durante y después de la unificación.
En tercer lugar,
es de esperarse que se tenga en Cuba un mayor control sobre el comportamiento
de las empresas, dado que la mayoría son estatales. Esto podría complicar
algunas cosas y facilitar otras. La materialización de las mejoras de
eficiencia requerirá de una reacción suficientemente elástica de la oferta (en
cuanto a decisiones de inversión y producción) ante los cambios en precios
relativos que resultarían de la unificación cambiaria. Sin embargo, esta
elasticidad de oferta dependerá de la calidad de las señales de precios
relativos y del grado de reacción de los actores económicos descentralizados
ante dichas señales (y ante otros incentivos de mercado). Es probable que en el
sector estatal de la economía estas señales se caractericen por su debilidad y
lentitud. No obstante, por el lado positivo, el control gubernamental de las
empresas estatales también puede ayudar a limitar los incrementos de precios de
los bienes más básicos durante la transición (aspecto que retomaremos más
adelante).
En cuarto lugar, el acceso de Cuba al
financiamiento internacional es limitado, lo que supone una complicación
adicional importante. Está claro que, de ser disponible, el financiamiento
externo concesional podría facilitar la unificación al permitir que los gastos
superen a los ingresos durante la transición.
4.
Las opciones para la unificación cambiaria
En vista de las
restricciones mencionadas anteriormente, el reto clave para Cuba será
equilibrar los costos de corto plazo de la unificación cambiaria con las
mejoras de eficiencia de mediano y largo plazo. Con el tiempo, al agrandar
el tamaño del pastel, las mejoras de eficiencia deberían compensar
ampliamente el costo inicial asociado a los efectos redistributivos y de reasignación
de recursos. Por lo tanto, en el mediano y largo plazo, toda la población
debería salir ganando. De hecho, la consecución de mejoras de eficiencia es la raison
d’être de la unificación. El problema es que el tamaño del pastel esta dado
en el corto plazo, ya que la nueva inversión (incluida la extranjera) y la
reasignación del trabajo y de los medios de producción a otras actividades, de
manera que se produzcan los incrementos de eficiencia, tardarán en
materializarse. Por lo tanto, los costos iniciales de la unificación (pérdidas
de ingresos fiscales, dislocaciones productivas, brotes inflacionistas y
efectos redistributivos regresivos) podrían ser muy altos si no se suavizan de
alguna manera.
Una estrategia exitosa para la transición
debería por lo tanto perseguir dos objetivos. En primer lugar, limitar los
costos de corto plazo hasta que los aumentos de eficiencia se materialicen. En
segundo lugar, adelantar lo más posible la materialización de los incrementos
de eficiencia. El grado de consecución de estos dos objetivos debería ser la
vara según la cual se midan y comparen las opciones de unificación. A
continuación, distinguimos y discutimos cuatro opciones tipológicas.
La Opción Uno
podría denominarse big bang crudo. Consiste en unificar los tipos de
cambio desde el primer día. Para limitar presiones sobre la balanza de pagos y
el mercado de divisas, los tipos de cambio se unificarían a 24 (nuevos) pesos
por dólar. Todas las transacciones de divisas se realizarían al nuevo tipo de
cambio único. Las ventajas principales de esta opción son su sencillez y su
credibilidad inicial, pues puede implementarse de un plumazo, haciendo evidente
en forma temprana el compromiso de las autoridades con la unificación. No
obstante, por el lado negativo, esta opción no aborda en absoluto el objetivo
de mitigar los costos de transición hasta que se materialicen los aumentos de
eficiencia. La devaluación del CUC, realizada de golpe, tendría importantes
impactos inflacionarios, fiscales, redistributivos y de reasignación de
recursos. Por lo tanto, las consecuencias económicas y políticas pudieran ser
tan traumáticas que podrían acabar inviabilizando el experimento en su
conjunto.
La Opción Dos
puede denominarse gradualismo por sector. Consistiría en depreciar
progresivamente el CUC hacia el tipo de cambio de 24 pesos por dólar, a
velocidades distintas para cada sector. Por el lado positivo, al distribuir el
costo entre sectores (y por lo tanto a lo largo del tiempo), esta opción sería menos
traumática que la Opción Uno. Asimismo, podría dar a las autoridades algún
espacio para experimentar y mantener mayor control sobre el proceso de
unificación. Sin embargo, por el lado negativo, esta opción también
distribuiría las mejoras de eficiencia de manera diferenciada por sector y a lo
largo del tiempo. Al retrasar los cambios de precios relativos entre sectores
(y, por tanto, la respuesta de la oferta), se retrasaría y limitaría también el
alcance de los aumentos de eficiencia. Por lo tanto, la Opción Dos cumpliría
con el objetivo de amortiguar el costo de ajuste mejor que la Opción Uno, pero
avanzaría menos rápido hacia el objetivo de anticipar y maximizar las ganancias de
eficiencia. Además, al dar más control discrecional a las autoridades, esta
opción generaría también más incertidumbre respecto al ritmo y credibilidad del
proyecto de unificación. Además, al avivar las presiones para posponer la
introducción de la unificación en los sectores más distorsionados, esta opción
podría poner en duda la conclusión del proceso. Esto a su vez podría promover
una estrategia generalizada de espera que retrasaría aún más la respuesta de la
oferta. Por último, la multiplicidad de tipos de cambio, que se agravaría
durante la transición, podría aumentar la segmentación de los mercados y
distorsionar las señales de precios, dificultando así la re-asignación
eficiente de recursos entre sectores.
La Opción Tres podría denominarse gradualismo
global. Consistiría en anunciar anticipadamente una convergencia gradual
del CUC hacia el tipo de cambio de 24 pesos por dólar, aplicada de manera
uniforme a toda la economía. Al repartir el costo de ajuste a lo largo del
tiempo, la Opción Tres sería menos traumática que la Opción Uno. Debido a la
uniformidad de su aplicación, sería también menos distorsionante que la Opción
Dos. No obstante, como la Opción Dos, la Opción Tres podría inducir a los
inversionistas a adoptar una actitud de espera debido al temor de que los
costos prolongados del ajuste podrían forzar eventualmente una interrupción del
proceso. A su vez, al posponer los aumentos de eficiencia, la inercia en la
oferta exacerbaría los costos de transición, lo que podría forzar las
autoridades a abandonar la senda anunciada. De ser esto el caso, se acabaría
validando el escepticismo inicial, convirtiéndose así el abandono del programa
de unificación en una profecía auto cumplida.
La Opción Cuatro podría denominarse big bang con amortiguación
fiscal. Al igual que en la Opción Uno, los dos tipos de cambio se
unificarían desde el primer día al tipo (nuevo) de 24 pesos por dólar. Sin
embargo, para mitigar el costo inicial del ajuste, los subsidios e impuestos implícitos
en el tipo de cambio dual serían sustituidos por subsidios e impuestos
explícitos lump-sum. Estos afectarían a todas las empresas que hubiesen
realizado previamente transacciones cambiarias a la tasa de un peso por dólar,
y se calcularían de forma que el impacto sobre el ingreso de estas empresas se
neutralice por completo.7
Considérese el ejemplo de una empresa hotelera que vendió Y dólares a la tasa
de uno a uno durante un año completo antes de la unificación (por lo que
recibió Y pesos a cambio). Después de la unificación y en ausencia de impuestos
compensadores, esta empresa recibiría muchos más pesos al tipo de cambio
unificado, a saber, 24xY pesos. Para evitar este salto extraordinario en sus
ingresos, en el primer año de la unificación, a esa empresa se le aplicaría un
impuesto lump-sum de un monto equivalente a 23xY pesos. De este modo le
quedarían a la empresa los mismos Y pesos después de la unificación que tenía
antes de la unificación. El impuesto lump-sum se eliminaría progresivamente en
línea con un cronograma preanunciado. Por ejemplo, podría reducirse a 15xY pesos
en el año dos, 7xY pesos en el año tres y eliminarse por completo en el año
cuatro. Análogamente, una empresa estatal que se hubiese beneficiado al comprar
Z dólares a la tasa de un peso por dólar durante el año antes de la unificación
recibiría un subsidio lump-sum de 23xZ pesos durante un año entero después de
la unificación.
7 El monto del subsidio o impuesto anual
implícito en el diferencial del tipo de cambio que cada empresa recibe (o paga)
es conocido por las autoridades del gobierno porque el banco central lleva un
registro de las cantidades de CUCs o dólares vendidos a (o comprados de) cada
empresa.
Al igual que con
los impuestos prefijados, los subsidios lump-sum se eliminarían posteriormente
de modo progresivo dentro de un cronograma preanunciado.
La Opción Cuatro
maximizaría y adelantaría los aumentos de eficiencia porque permitiría que,
desde el principio, todos los actores económicos (tanto las empresas existentes
como las nuevas) operasen en un nuevo contexto de precios relativos y, por lo
tanto, bajo incentivos que promoverían la eficiencia. De hecho, en la medida en
que se implementen reformas complementarias (sobre las que hablaremos más
adelante), las decisiones de inversión y producción de las empresas no se
verían afectadas por los subsidios e impuestos lump -sum. El monto de estos
impuestos y subsidios se fijaría en términos absolutos y no cambiaría con la
intensidad del esfuerzo productivo y de búsqueda de ganancias de eficiencia de
las empresas. Sin embargo, comparada con las otras opciones, la Opción Cuatro
protegería mucho más eficazmente a la economía de los costos del ajuste. Al
inicio, los impuestos y subsidios lump-sum neutralizarían totalmente estos
costos. De ahí en adelante, al irse reduciendo el nivel de impuestos y
subsidios lump-sum, los costos del ajuste se irían compensando a través de los
incrementos de eficiencia. Por lo tanto, esta opción claramente ofrecería un
mejor equilibrio entre costos y beneficios.8 No obstante,
esta opción requeriría una preparación adecuada que no sería fácil y que
incluiría cambios importantes en varias políticas económicas complementarias,
las cuales analizaremos en el apartado 7. Antes de ese análisis, en las dos
secciones siguientes, ilustraremos los rasgos básicos de la opción de big
bang con amortiguación fiscal, esbozando en forma esquemática cómo
podría ser implementada en dos sectores clave de la economía cubana: el
sector turístico de gestión extranjera y el sector de las empresas importadoras
estatales.
5.
El sector turístico de gestión extranjera
El sistema bajo el cual operan en la
actualidad los servicios turísticos de propiedad o gestión extranjera conlleva
pérdidas de eficiencia muy grandes. Debido a que los hoteleros extranjeros
tienen que pagar al gobierno el salario de los trabajadores en dólares al tipo
de cambio del CUC (uno a uno), pero que los trabajadores reciben su salario en
CUPs, el diferencial entre el tipo de cambio de uno a uno y el de 24 a uno
implica un enorme impuesto sobre la mano de obra local. Por cada dólar pagado
por el operador hotelero, el trabajador recibe 1/24 dólares (alrededor de 4
centavos), mientras que el estado se queda con los 23/24 dólares restantes (en
torno a 96 centavos) en forma de impuesto.9 Si bien esto permite al gobierno cubano capturar y redistribuir gran
parte de las rentas del sector turístico, el impuesto distorsiona la asignación
de la fuerza laboral. Los elevados costos laborales a los que se enfrenta el
hotelero desincentivan la creación de empleo, reducen la calidad de los
servicios hoteleros, ponen trabas a la inversión extranjera directa (IED) y
promueven el empleo informal (esto es, la venta directa pero no legal de servicios
laborales) en el sector turístico no estatal.
8 La unificación al
tipo del CUC (24 pesos por $US1) en lugar de a cualquier otro tipo es crucial
para neutralizar el efecto inicial sobre el ingreso de la unificación, ya que
los impuestos y subsidios lump-sum se calcularían a ese tipo de cambio.
9
En Cuba, los
pagos a la fuerza laboral no se hacen directamente a los trabajadores, sino a
una agencia de empleo de gestión estatal.
Los beneficios y pérdidas extraordinarias que se generarían en un big
bang crudo (Opción Uno) se podrían neutralizar por completo en un
big bang con amortiguación fiscal (Opción Cuatro). Bajo esta última opción,
cada hotelero pagaría un impuesto anual lump-sum acorde al monto
promedio de las transacciones en divisas realizadas al tipo de cambio del CUC
durante los años anteriores. Una vez establecido para el primer año, el
impuesto lump-sum se eliminaría gradualmente de acuerdo con un calendario
pre-anunciado. Dado que todos los operadores existentes, sin excepciones,
tendrían que pagar el impuesto lump-sum, y que el monto de dicho impuesto sería
independiente de la actividad realizada (o no realizada) por el operador en
Cuba, el impuesto no sería distorsionador (esto es, no tendría un impacto sobre
las decisiones de inversión y producción del operador). Para que el sistema
funcione, sin embargo, el operador no debería tener la opción de incumplir sus
obligaciones fiscales (por ejemplo, vendiendo la empresa y saliendo de Cuba).
La manera más sencilla de evitar que el operador incumpla con el pago del
impuesto lump-sum sería recurrir a contratos sujetos a jurisdicciones
internacionales, lo cual permitiría al gobierno cubano exigir legalmente que
los operadores cumplan con sus compromisos ya sea que abandonen Cuba o no.
Siempre
que las presiones de la competencia se mantuviesen en un nivel moderado, la
unificación del tipo de cambio, al reducir los costos laborales, debería
impulsar la rentabilidad marginal, tanto de las inversiones existentes
(por ejemplo, a través de mayor ocupación de los hoteles que ya operan en Cuba)
como de las nuevas (por ejemplo, construcción de nuevos hoteles). Por lo tanto,
las empresas existentes deberían utilizar mejor su capacidad instalada y
mejorar la calidad de los servicios prestados para garantizar y expandir su
cuota de mercado, anticipando un aumento de la competencia. Así, dado el stock
actual de IED, el empleo y la calidad de los servicios deberían aumentar, lo
que a su vez debería incrementar el turismo. Como resultado, las presiones
fiscales y sobre la balanza de pagos deberían amainar. Con el tiempo, las
nuevas reglas del juego deberían estimular IED nueva y promover mayores
inversiones locales, lo que beneficiaría aún más a la balanza de pagos y a las
cuentas fiscales. Estas mejoras, a su vez, deberían facilitar la eliminación
gradual y pre-anunciada de los impuestos lump-sum. En el largo plazo, la
productividad del trabajo debería ir en aumento, permitiendo así que los
salarios reales creciesen y el tipo de cambio real se apreciase, tal y como ha
sucedido en la transición hacia economías de mercado en Europa del este.
Pese a que los operadores hoteleros existentes no sufrirían desventajas competitivas (tanto los nuevos como los viejos competirían bajo las mismas condiciones), podrían oponerse al plan aduciendo que los impuestos lump-sum podrían reducir sus beneficios promedio (aunque no los marginales). Conforme entrasen nuevas empresas y/o los operadores ya establecidos comenzasen a competir más agresivamente, los precios hoteleros podrían reducirse, haciendo así disminuir el margen promedio de los hoteles existentes. Sin embargo, hay al menos tres argumentos para rebatir este razonamiento. En primer lugar, dado que los operadores hoteleros ya establecidos podrían aprovechar al máximo su capacidad instalada y su conocimiento del mercado local, deberían ser los principales beneficiarios del impulso inicial a la rentabilidad. Con la ventaja de que ya conocen bien el mercado local podrían posicionarse para aprovechar al máximo cualquier oportunidad empresarial nueva que pudiera surgir como resultado de la unificación. En segundo lugar, aunque en promedio sus márgenes de rentabilidad se comprimieran debido al incremento de la competencia, este efecto debería ser compensado en buena medida (o incluso totalmente) con aumentos en el volumen de ventas. Finalmente, incluso en el peor escenario posible, en el que la rentabilidad promedio de los hoteles ya establecidos en Cuba se redujese de manera transitoria (debido al pago de impuestos lump-sum en un entorno más competitivo), los propietarios (o gerentes) actuales de estos hoteles que son, en su mayor parte, cadenas internacionales, deberían ser capaces de absorber esta reducción sin que tenga un impacto muy significativo en sus resultados globales.
6. El sector de empresas estatales importadoras
Consideremos ahora el sector de empresas estatales que importan bienes
“básicos” (maquinaria y equipo, materia prima y otros insumos, o bienes de
consumo que se consideran necesarios para el bienestar de la población). El
sistema actual genera pérdidas de eficiencia importantes. ¿Por qué? Porque
estas empresas se benefician del tipo de cambio de uno a uno con el dólar para
las importaciones y del tipo de cambio de 24 por dólar para pagar salarios, lo
cual equivale a un impuesto sobre el trabajo que financia un subsidio a las
importaciones básicas. El subsidio, a su vez, penaliza el consumo de
importaciones no básicas. Pese a que esto puede contribuir a igualar el
bienestar entre los cubanos, la subvención implícita debilita las finanzas del
gobierno central, desincentiva la producción de bienes importables, y presiona
la balanza de pagos. Por consiguiente, la unificación del tipo de cambio
debería generar con el tiempo una gran mejora en la asignación de recursos
conforme las empresas aprovechen mejor la fuerza laboral y otras ventajas comparativas
del país.
Sin
embargo, al igual que en sector turístico, una unificación de big bang crudo
tendría efectos traumáticos. Si las empresas estatales respondiesen a la
unificación como si fuesen empresas privadas, esto es, tratando de
minimizar sus pérdidas, incrementarían sus precios, lo que desencadenaría
presiones inflacionarias, y reducirían el empleo, lo que empujaría a la
economía hacia una contracción. Aunque la balanza de pagos podría mejorar y
aunque quizás podrían mejorar también las finanzas del gobierno central, el
impacto inicial de una unificación de big bang crudo sería el incremento
del desempleo y la erosión del poder adquisitivo de los trabajadores de
salarios bajos. Alternativamente (y quizás de manera más realista), si empresas
estatales responden pasivamente, una unificación de big bang crudo afectaría
la contabilidad de estas empresas y nada más. En este escenario, las
empresas estatales continuarían importando y produciendo como antes.
Simplemente tendrían déficits mayores que reflejarían la terminación del
subsidio implícito en el sistema de tipo de cambio dual. El gobierno tendría
que cubrir esos déficits algún tipo de subsidio, el cual podría perpetuarse ya
que eliminaría los incentivos a que las empresas estatales reaccionen ante las
nuevas señales del mercado reduciendo sus costos y mejorando su eficiencia.
Esto a su vez impediría el mejoramiento progresivo de las finanzas del gobierno
central.
La Opción Cuatro (big bang con amortiguación fiscal) evitaría
los problemas anteriores al reemplazar el ineficiente subsidio a las
importaciones que ahora se canaliza a través del tipo de cambio dual con un subsidio
lump-sum que neutralizaría los efectos iniciales fiscales, inflacionarios y
sobre la balanza de pagos de la unificación cambiaria. Al igual que en el caso
del sector turístico, el subsidio lump-sum se eliminaría gradualmente de
acuerdo a un cronograma preanunciado. Este proceso daría tiempo para que las
empresas se ajusten y mejoraría de inmediato la transparencia presupuestaria y
del sector de empresas estatales. Las empresas que hacen más pérdidas serían
conocidas de inmediato por el público en general. De esa forma, los subsidios
lump-sum contribuirían a incrementar la rendición de cuentas y a generar
incentivos para que las empresas estatales se reestructuren y mejoren su
eficiencia ante cambios en las condiciones de mercado. Claro que el gobierno
tendría que resistir las presiones a alargar el cronograma de reducción de los
subsidios lump-sum. Al aplicarse a todas las transacciones de divisas, el tipo
de cambio unificado debería promover la competencia y, por lo tanto, la
disciplina y la elasticidad de respuesta de la oferta. De hecho, todas las
empresas (tanto las estatales ya existentes como posibles nuevas empresas
estatales o no estatales) seguirían desde el principio las nuevas reglas del
juego.10
Dicho
esto, para que las empresas estatales modifiquen su comportamiento es crucial
que la unificación cambiaria esté acompañada, tan pronto como sea posible, por
reformas que modernicen el gobierno corporativo y gerencia de estas empresas,
así como por reformas al régimen de subsidios a los bienes básicos. Caso
contrario, las empresas estatales podrían seguir funcionando como en el pasado.
Ante la amenaza de que la unificación cambiaria engendre agitación social (por
la reducción de subsidios implícitos y posibles alzas de precios), las empresas
podrían simplemente esperar a que el gobierno les prolongue los subsidios
indefinidamente. Para evitar esta situación, se podría exigir a las empresas
estatales que, como
10 La opción de escalonar la unificación
mediante un big bang con amortiguación fiscal a lo largo de un periodo
de tiempo y sector por sector pudiera también contemplarse. Así, el sector A
(por ejemplo, el sector turístico) podría incorporarse de inmediato al régimen
del tipo de cambio único, mientras que el sector B (por ejemplo, el sector
importador de propiedad estatal o el sector exportador) podría continuar por un
tiempo con el régimen anterior. Ello daría a las autoridades (o a las empresas
afectadas en un determinado sector) más tiempo para prepararse. Esta sería una
opción preferible a la Opción Tres (gradualismo global) en el sentido de
que, aunque se aplicase sector por sector, la naturaleza no distorsionadora de
los subsidios e impuestos lump-sum estimularía más eficazmente las decisiones
de inversión y producción. En la medida en que todas las empresas de un sector
determinado se incorporen al régimen unificado (en lugar de incorporar a pocas
empresas del sector mientras que otras empresas del mismo sector siguen
protegidas de la competencia), es de esperar que las distorsiones resultantes
sean limitadas y las complicaciones del mercado manejables.
Sin
embargo, pese a los aumentos de la eficiencia que las empresas obtendrían con
el tiempo (conforme reorganicen su producción en el contexto de las señales de
precio y la fuerza de la competencia en el mercado), algunos incrementos de precios
resultarán inevitables en la medida en que los subsidios lump-sum se vayan
eliminando. Por lo tanto, a su debido tiempo, sería necesaria una reforma del
régimen del sistema de subsidios para proteger a la población más pobre. Estas
cuestiones son cruciales y se analizan en el apartado siguiente.
7.
Reformas complementarias y su secuencia
Como
ya se ha señalado, para que la estrategia de big bang con amortiguación
fiscal funcione de manera adecuada, es necesario realizar una preparación
cuidadosa que incluya la introducción (no necesariamente antes de la
unificación, pero si lo antes posible) de varias reformas complementarias. El
primer ámbito de reformas es el fiscal. De entrada habría que reemplazar los
impuestos y subsidios implícitos (que ahora son parte del sistema de tipo de
cambio dual) con impuestos y subsidios lump-sum, calculados para cada empresa
afectada por la unificación cambiaria. Sin embargo, subsecuentemente y a su
debido tiempo, habría que reemplazar los impuestos y subsidios lump-sum por un
sistema moderno de impuestos y subsidios convencionales.
Por el lado de los impuestos, el gobierno tendría que revisar y actualizar el sistema
impositivo adoptando una perspectiva de largo plazo y más cercana a la de una
economía de mercado. Este proceso podría incluir, en primer lugar, una revisión
de los impuestos relacionados a la IED y al comercio internacional (las
importaciones y las exportaciones). Asimismo, para estimular la recaudación, se
podría introducir un impuesto al valor agregado y modernizar algunos impuestos
internos, como el impuesto sobre la renta personal y corporativa.
Por el lado de los subsidios, es probable que el gobierno necesite introducir un sistema de
transferencias (en efectivo o mediante cupones) bien focalizado en los hogares
de menores ingresos y centrado en los bienes más básicos. En caso de que
esto no se haga, la necesidad de evitar grandes déficits fiscales podría
enfrentar al gobierno a una elección desagradable entre la eliminación rápida
pero socialmente traumática de los subsidios lump-sum, por un lado, y, por
otro, ajustes ad hoc a un régimen de subvenciones difícil de manejar,
ineficiente, costoso y, en última instancia, insostenible.
En todo caso, una situación fiscal saludable sería necesaria
para facilitar la unificación cambiaria. La generación de un superávit fiscal pre-unificación
permitiría al gobierno acumular reservas de divisas que luego podrían
utilizarse para “financiar” déficits pos-unificación en la balanza de pagos.
Asimismo, una situación fiscal sólida pos-unificación facilitaría el
manejo monetario y, por ende, el control de la inflación.
Paralelamente,
la reforma del gobierno corporativo y gerencia de las empresas
estatales también sería esencial para garantizar que éstas reaccionen más
y mejor ante las señales del mercado. Las empresas estatales deberían
recibir mandatos compatibles con la minimización de costos y maximización de
rentabilidad, y su desempeño y el de sus gerentes debería ser evaluado y
recompensado en consecuencia. En línea con las nuevas señales de precios que
surgirían después de la unificación, sería también necesario revisar las
prácticas contables. Ello ayudaría a identificar las empresas estatales
inviables y facilitar su cierre o reestructuración. Las cuentas por pagar y por
cobrar entre empresas estatales tendrían que actualizarse y reestructurarse.
Idealmente, estas reformas deberían estar
acompañadas (o seguidas en cuanto fuese posible) por reformas orientadas a
promover la economía de mercado. En concreto, sería deseable estimular la
entrada de empresas no estatales para así impulsar la oferta, tanto directa
como indirectamente (esto es, a través de mayor competencia). Desde el punto de
vista de la eficiencia, también sería deseable que las empresas estatales se
desvinculasen lo más posible de intermediar entre las actividades de las
empresas privadas y los ciudadanos. Por ejemplo, sería deseable permitir que
las empresas privadas del sector turístico con participación de capital
extranjero seleccionasen y contratasen directamente a sus trabajadores.11
Para
mantener la inflación bajo control y permitir que el tipo de cambio juegue un
mayor papel amortiguador, se requeriría un fortalecimiento gradual de los
instrumentos monetarios, así como de la capacidad de gestión e independencia
del Banco Central. Para hacer posible este fortalecimiento, es probable que
hagan falta reformas destinadas a facilitar el desarrollo gradual de los
mercados interbancario y de divisas, así como de una banca comercial moderna,
sólida y dinámica.12
Un sistema de tipo de cambio flexible
sería deseable desde el principio, pero solo en caso de ser factible y viable.
En el corto plazo, ayudaría a identificar el tipo de cambio de equilibrio
pos-unificación, limitando el riesgo de que surgieran desalineaciones mayores
en el tipo de cambio. De hecho, es probable que se produjese una cierta
apreciación del tipo de cambio conforme las empresas que previamente utilizaban
el tipo de cambio de uno a uno con el dólar comenzasen a reaccionar al nuevo
tipo de cambio y los nuevos precios de mercado, reduciéndose de este modo la
demanda de importaciones y estimulando la creación de nuevas
11 En el contexto de
una unificación con amortiguación fiscal, la pérdida fiscal que se produciría
al permitir que las empresas del sector turístico contratasen directamente a
sus empleados se compensaría totalmente con la ganancia fiscal vinculada al
impuesto lump-sum aplicado a estas empresas.
12 Véase Vidal y Villanueva (2013).
·
Fase inicial: tipo de cambio fijo y control por parte del Banco Central de la expansión
crediticia y la liquidez del mercado interbancario.
·
Fase intermedia: tipo de cambio flexible (pero controlado) con metas de política
monetaria vinculadas a los agregados monetarios.
·
Fase final: un sistema de política monetaria basado en metas de inflación y flexibilidad
cambiaria.
Finalmente, una cuestión que debe
considerarse con cuidado al tiempo que se diseñe la unificación cambiaria es el
tema de una posible unificación monetaria, esto es, la elección de una moneda
única. Como se ha señalado anteriormente, este es un asunto que se diferencia
tanto conceptual como prácticamente del tema de la unificación del tipo de
cambio. La cuestión de la unificación monetaria surge porque, en la actualidad,
Cuba tiene, además de dos tipos de cambio, dos monedas (CUC y CUP) que
funcionan como unidades de cuenta, medios de cambio y depósitos de valor.13
Hay
tres opciones en lo que respecta a la unificación monetaria: i) adoptar
formalmente el dólar como la moneda única; ii) mantener un sistema monetario
dual; y iii) adoptar el peso cubano (esto es, el nuevo peso, posterior a la
unificación cambiaria) como moneda única. Las ventajas e inconvenientes de
estas opciones son las siguientes:
·
La dolarización formal sería poco aconsejable, ya que
incrementaría la vulnerabilidad de Cuba ante la volatilidad de los términos de
intercambio u otros choques importantes. En particular, la dolarización
magnificaría el efecto contractivo sobre la economía doméstica de choques
externos adversos. Bajo un régimen de dolarización formal, el canal principal
de ajuste del tipo de cambio real sería la inflación o la deflación. Dado que
los choques que afectan a Cuba y a los Estados Unidos (el país emisor del dólar) no son necesariamente los mismos, el tipo de cambio real de equilibrio de Cuba tendría que ajustarse en direcciones que no serían necesariamente las requeridas por la economía estadounidense. Por lo tanto, con la dolarización formal, Cuba renunciaría a la opción de usar su propia moneda como instrumento de política y mecanismo de absorción de choques.
13
De hecho, si se
tienen en cuenta los dólares y euros que los cubanos guardan en efectivo, puede
decirse que Cuba tiene más de dos monedas.
·
Un sistema monetario dual, en el que el nuevo peso
(pos-unificación cambiaria) coexistiría con el CUC, podría tener algunas
ventajas. Si esa fuese la opción a adoptar, sería preferible que los billetes
de CUC desapareciesen y que el CUC pasara a ser únicamente una unidad de
cuenta electrónica en la que se denominarían los préstamos y depósitos
bancarios. El CUC seguiría siendo convertible en dólares a una tasa de uno por
uno, bajo el respaldo de una caja de convertibilidad. La posibilidad de ahorrar
y hacer préstamos bancarios en CUCs apoyaría la remonetización de la economía
(incentivando a que los ciudadanos y empresas usen el CUC en vez del dólar
desde el comienzo) mientras que el nuevo peso iría ganando credibilidad
paulatinamente. Sin embargo, en la medida en que los ciudadanos siguieran
prefiriendo tener dólares en efectivo, el traslado de ahorros hacia depósitos
bancarios denominados en CUCs sería reducido. Por otra parte, un sistema
bi-monetario fragmentaría el crédito y reduciría la profundidad del mercado
financiero, obstaculizando y retrasando el fortalecimiento de la política
monetaria. Además, en la medida en que las empresas estatales continuasen
siendo los principales depositantes en el sistema bancario, el riesgo de que la
eliminación del CUC produjese una fuga de depósitos hacia el dólar sería
pequeño.
·
En conclusión, la mejor opción probablemente sea la de hacer coincidir
la unificación cambiaria con la unificación monetaria, esto es, con una pesoización
total, lo que requeriría convertir todos los CUCs en nuevos pesos al
momento de la unificación del tipo de cambio.
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