El peliagudo camino de la pragmática reforma económica laosiana: ¿lecciones para Cuba?

Por Pedro Monreal, El Estado como tal

La República Democrática Popular Lao (RDPL) es probablemente el país más interesante del grupo de naciones asiáticas incluidas en la actual gira del Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros de Cuba. Es una gira que abarca los únicos cuatro países del planeta que, además de Cuba, se auto declaran hoy como estados socialistas: China, Vietnam, la República Popular Democrática de Corea (RPDC) y la RDPL.

Aclaro lo de interesante. Se trata del atractivo que presenta el caso de la RDPL para quienes siguen y estudian los procesos contemporáneos de desarrollo. No parece ser un dato muy conocido en Cuba, pero la RDPL ha estado entre los países que han registrado las mayores tasas de crecimiento económico del mundo, de manera sostenida. En el período 2008- 2017, la RDPL tuvo un crecimiento promedio anual de 7,65%, alcanzando, en varias ocasiones, crecimientos anuales superiores al 8%.

Tasa de crecimiento anual del PIB (%) 1989- 2017

Fuente: Trading Economics 2018. https://tradingeconomics.com/laos/gdp-growth-annual

La trayectoria del PIB per cápita también ha sido espectacular, con un crecimiento promedio anual de 6,17% entre 2008 y 2017, algo menor que el crecimiento registrado en China (7,56%), pero superior al crecimiento promedio anual del PIB per cápita de 4,9% de Vietnam en ese mismo período.

Tasa de crecimiento anual del PIB per cápita (%) 1984- 2017

Fuente: Trading Economics 2018. https://tradingeconomics.com/laos/gdp-per-capita

No obstante, la RDPL sigue siendo uno de los países más pobres del mundo. Las altas tasas de crecimiento permitieron multiplicar por 1,7 el PIB per cápita en el decenio 2008- 2017, pero el país tenía en 2017 –a pesar de haber progresado- un Índice de Desarrollo Humano (IDH) relativamente bajo (0.601) que lo ubica en el lugar 139 de un listado de 189 países y territorios. A modo de comparación, el IDH de Cuba es de 0,777, ocupando el lugar 73 en el listado. (1)

No hay dudas de que la RDPL ha alcanzado mejoras sociales en los últimos veinte años, incluyendo un 50% de disminución de la población que vive en situación de pobreza, reduciendo el hambre y mejorando los indicadores de educación y de salud. Sin embargo, hay una serie de áreas en las que el retraso sigue siendo significativo. La malnutrición todavía afecta al 30% de los niños menores de cinco años, la mortalidad materna es de 220 por cada 100 mil nacimientos y solamente el 38% de los nacimientos tiene lugar en una institución de salud. (2)

Más allá de los promedios, es evidente que los beneficios del crecimiento económico no han sido compartidos de manera equitativa, lo cual se refleja, entre otros problemas, en la existencia de notables diferencias en el acceso a la educación, dependiendo de factores geográficos, étnicos y de género. Por otra parte, los niveles de pobreza en las zonas rurales son tres veces superiores en comparación con las áreas urbanas, algo que se vincula al hecho de que el 71% de la población trabaja en el sector agropecuario, fundamentalmente como pequeños productores en una agricultura de subsistencia. (3)

¿Pudo haber avanzado más la RDPL?

La respuesta a esa pregunta quizás solamente pudieran ofrecerla quienes estudian los asuntos económicos, sociales y políticos laosianos. No obstante, desde una perspectiva no especializada, pudieran existir dos planos importantes relativos a la pregunta: el punto de partida del proceso de reforma y la “calidad” de la reforma económica que ha tenido lugar el país desde la segunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado.

La RDPL ha sido quizás el país que tuvo un punto de partida más desventajoso para intentar establecer un sistema socialista. La comparación se refiere a los pocos países que todavía siguen considerándose como naciones socialistas. Probablemente sea una afirmación controversial, pero deberían considerarse algunos elementos como los siguientes:

• Cuando comenzó a aplicarse la reforma económica en 1986, la RDPL era uno de los países más pobres del mundo, ubicado en la categoría de “países de menor desarrollo” (conocida por sus siglas en inglés LDC). De hecho, Laos fue uno de los 25 países originales incluidos por la ONU en la categoría de LCD, desde que se estableció esa lista en 1971. Casi 50 años después, la RDPL todavía se mantiene en esa lista, que ahora tiene 47 países, aunque se considera que la RDPL pudiera “graduarse” y salir de la lista en el año 2024. (4)
• La sociedad laosiana había sufrido décadas de explotación colonial y los efectos de una guerra imperialista que le han conferido al país la terrible condición de ser la nación que ha sido más intensamente bombardeado en términos per cápita en la historia de la Humanidad. Durante la llamada “guerra secreta” de los EE.UU contra el pueblo laosiano, entre 1964 y 1975, los EE.UU lanzaron más de 2 millones de toneladas de bombas que involucraron 580 mil misiones de bombardeo, lo que equivale a un bombardeo cada 8 minutos, las 24 horas del día durante 9 años consecutivos. Fueron lanzadas más de 270 millones de bombas de “racimo”, una cantidad mayor que las que fueron lanzadas de manera combinada en Irak en 1991, 1998 y 2006. (5)
• Era, además, un país sin litoral, con una población pequeña de aproximadamente 3,7 millones de habitantes en aquellos momentos, con un PIB reducido, con una extensión de tierra agrícola que escasamente representaba el 7% de la superficie del país, y que había perdido -por muerte y emigración- aproximadamente la tercera parte de su población educada como consecuencia de la guerra y los conflictos. (6)

Tratar de desarrollar un país teniendo un punto inicial tan desfavorable no es un caso muy frecuente en las experiencias de políticas de desarrollo del último medio siglo. Es un importante factor para considerar cuando se intenta explicar cómo a pesar de las muy altas tasas de crecimiento del PIB per cápita de la RDPL, el país sigue instalado en la lista de los “países de menor desarrollo” (LCD).

Para ser preciso, la RDPL ya ha logrado “superar” dos de los tres criterios para “graduarse” pues el ingreso nacional per cápita, actualmente estimado en 1996 USD es superior al nivel de ‘graduación” establecido en 1232 de USD, y el “índice de recursos humanos” (el segundo indicador) alcanzó un nivel de 72,8 que es superior a la cota de “graduación” de 66,0 de ese índice. Sin embargo, el tercer indicador, el “índice de vulnerabilidad económica” tiene un nivel de 33,7 y debe seguir bajando hasta el nivel de “graduación” de 32,0. (7)

La reforma económica.

En cuanto a la “calidad” de la reforma económica, quizás sería adecuado comenzar llamando la atención acerca de que la RDPL ha sido el Estado socialista –entre los que siguen auto declarándose de esa manera- que menos tiempo mantuvo vigente un modelo de planificación económica altamente centralizado.

Este solamente se aplicó desde la instauración del Estado socialista, a finales de 1975, hasta principios de 1986 cuando se adoptó el Segundo Plan Quinquenal (1986- 1990) que inauguró la reforma llamada Chintanakhan Mai, a veces traducida como “Nuevo Pensamiento” y otras como “Nuevo Mecanismo Económico”. La decisión había sido adoptada en el Cuarto Congreso del Partido Popular Revolucionario de Laos, en 1986. (8)

Esencialmente significó el reemplazo progresivo del anterior mecanismo de planificación altamente centralizada por un mecanismo de gestión estatal descentralizada que asignó un papel creciente al mercado. Existió una coincidencia en el tiempo entre ese tipo de reformas económicas en la RDPL y en Vietnam.

La reforma se diseñó para exponer la economía laosiana a las fuerzas del mercado mundial, pero de manera gradual para no sacrificar el objetivo nacional de autosuficiencia alimentaria. Se produjo un proceso de descentralización relativamente amplio, aunque las autoridades centrales continuaron definiendo los lineamientos de política económica. Simultáneamente, la responsabilidad con el financiamiento y la gestión de numerosos programas económicos y sociales fue transferida a los gobiernos provinciales. Se considera que, al año de haberse realizado el congreso del partido, las principales regulaciones iniciales de la reforma funcionaban plenamente y las transformaciones tomaron una forma definida. (9)

Las reformas abarcaron cuatro áreas principales: (10)

• Reforzamiento de condiciones “microeconómicas”, principalmente mediante la promoción de estructuras productivas que utilizaran de manera más intensiva los recursos, incluyendo un papel más activo del sector privado.
• Reordenamiento progresivo de sus relaciones económicas internacionales apoyado en la liberalización comercial para promover la especialización del país en el marco de su inserción en el entorno subregional inmediato.
• Política macroeconómica con atención especial al control de la inflación.
• Adopción de un entorno institucional y legal para permitir el funcionamiento del mercado.

Algunas de las principales medidas fueron: (11)

• Liberalización de precios, excepto para un grupo selecto de productos (p. ej. cemento y acero) y servicios públicos.
• Reforma de la agricultura mediante la liberalización de precios, incluyendo la eliminación del monopolio estatal para el comercio del arroz.
• Reforma de las empresas estatales, abarcando el incremento de la autonomía de las empresas y la privatización de un grupo seleccionado de ellas. Esta reforma comenzó a aplicarse de manera cautelosa y solamente cobró mayor dinamismo en quinquenios posteriores.
• Reforma del comercio mediante la simplificación de los códigos arancelarios y la eliminación de la mayoría de las restricciones cuantitativas.
• Reforma cambiaria. Unificación del sistema de múltiples tasas de cambio (enero de 1988)

De hecho, hacia la mitad del segundo plan quinquenal (1986- 1990) se produjo una profundización de la reforma, especialmente a partir de las decisiones adoptadas en la Sesión Plenaria de la Asamblea Suprema del Pueblo (ASP) que tuvo lugar en febrero de 1998 y posteriormente en la sesión extraordinaria de la ASP, en abril de 1988. (12)

La reforma fue profundizándose en los sucesivos planes quinquenales, iniciándose una segunda fase con el cuarto plan quinquenal (1995 -2000). No obstante, hay estudios que consideran que la reforma se hizo más lenta –sin llegar a paralizarse- durante ese cuarto plan quinquenal como resultado de la conmoción derivada de la crisis asiática en 1997- 1998. (13)

Se considera que la tercera etapa de la reforma comenzó en el año 2000, con el restablecimiento de la estabilidad macroeconómica, lo cual permitió retomar gradualmente la reforma.

La inserción del país en su entorno internacional inmediato ha sido un factor positivo para la reforma. La RDPL ingresó en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) en 1997 y se incorporó al Área de Libre Comercio de la ASEAN en 2008.

A partir del quinto plan quinquenal (2005- 2010) la reforma se ha consolidado y el crecimiento promedio anual alcanzó el 7,9% en ese periodo. (14)

El crecimiento y la reforma se beneficiaron de dos “booms” relacionados con los recursos naturales: un notable incremento de la minería y un significativo flujo de inversiones extranjeras para financiar proyectos de generación eléctrica, aprovechando el potencial hidráulico del país.

En la RDPL se han identificado 570 depósitos minerales con potencial comercial y el país cuenta con condiciones para exportar energía eléctrica a las naciones vecinas. La explotación minera en gran escala –sobre todo cobre y oro- comenzó en 2003 y fue favorecida por un alza del precio de las materias primas. Se estima que esos dos sectores (minería y recursos hidraúlicos) contribuyeron, por sí solos, al 30% del crecimiento total del PIB en años recientes. Se calcula que el 15% de los ingresos del presupuesto nacional proviene de ingresos relacionados con los recursos naturales. (15)

Otro factor a tener en cuenta es que la RDPL ha sido un receptor de ayuda internacional en gran escala relativa (en el rango del 6 al 10% del PIB), una ayuda que es usualmente concedida en términos “blandos” pues entre el 30 y el 40% de la ayuda son donaciones, y una buena parte del resto son préstamos con bajas tasas de interés. (16)

Para reflexionar

Un caso como el de la RDPL tiende a generar conclusiones dispares y polémicas. La relativa amplia disponibilidad de datos y de análisis permite resaltar aspectos diversos de la dimensión contradictoria del proceso de desarrollo y también de las complejidades que presentan las reformas descentralizadoras en una economía socialista y subdesarrollada.

El caso de Laos permite entender que colocar el acento en la condición de “país menos desarrollado” (LCD) y en los niveles muy bajos de una serie de indicadores sociales que todavía persisten, no debiera conducir a conclusiones incompletas y precipitadas acerca de un supuesto fracaso o ineptitud de las reformas. Es importante tomar en cuenta las muy difíciles condiciones iniciales en las que tuvo que comenzar el proceso, incluyendo las que no son posibles modificar: pequeña población, escalas de producción reducidas, ausencia de litoral, y vulnerabilidad frente a desastres naturales.

Sin ser un experto en temas laosianos, la lectura de los datos y de los estudios parece indicar que hay por lo menos tres lecciones del caso laosiano que pudieran ser de interés para el debate en Cuba:

1. Las condiciones iniciales –por muy desventajosas que sean- no operan inevitablemente como un obstáculo para el desarrollo y para las reformas. Se pueden alcanzar resultados positivos de manera paulatina –notables en algunas áreas y modestos en otras- cuando se aplican reformas descentralizadoras y cuando los inversionistas se convencen de que las reformas orientadas hacia el mercado son duraderas y creíbles. Más que tratar de seleccionar a priori los sectores “ganadores”, el principal reto de las autoridades económicas es crear un entorno favorable y flexible para que una economía pequeña pueda encontrar sus “nichos”.
2. El proceso de reforma se beneficia cuando se utiliza una relación mutuamente reforzadora entre medidas macroeconómicas (estabilización económica y “apertura”) y las reformas “microeconómicas” (reforma empresarial, sector privado), teniendo en cuenta que las últimas pudieran ser políticamente más sensibles.
3. La transformación de un modelo económico altamente centralizado en un modelo socialista con un alto peso de los mecanismos de mercado involucra relaciones muy complejas entre la economía y la política, incluyendo la coexistencia -no muy cómoda- de sectores y de áreas de la política que han sido reformadas, con otras áreas y políticas que no lo han sido. El funcionamiento “operativo” de esa incongruencia formal depende en alto grado de la flexibilidad, pragmatismo y adaptabilidad con la que se conduzca la reforma. En la reforma económica laosiana parece haberse gestionado de manera muy pragmática y con resultados positivos la contradicción que en principio planteaba el “retraso” relativo de jure (en el Derecho) que existía respecto a las normativas legales sobre las formas de propiedad. El enfoque consistió principalmente en asegurar que ello no obstaculizara la manera de facto (de hecho) en que operaban las diversas formas de propiedad. (17) Es un punto en el que se observa un contraste notable con el enfoque que ha utilizado en Cuba para regular el sector privado.

Notas

1 Human Development Indices and Indicators: 2018 Statistical Update. Briefing note for countries on the 2018 Statistical Update. Lao People’s Democratic Republic. http://hdr.undp.org/sites/all/themes/hdr_theme/country-notes/LAO.pdf y Human Development Indicators. Cuba. http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/CUB

2 Banco Mundial http://www.worldbank.org/en/country/lao

3 ACIAR. Lao PDR. Australian Centre for International Aagriculture Research. 2016, https://www.aciar.gov.au/East-Asia/Lao-PDR

4 UNDESA. Creation of the LDC category and timeline of changes to LDC membership and criteria¨. 2018. https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/creation-of-the-ldc-category-and-timeline-of-changes-to-ldc-membership-and-criteria.html y PNUD. “Lao PDR’s eligibility for graduation from LDC status confirmed”. 18 de marzo de 2018 http://www.la.undp.org/content/lao_pdr/en/home/presscenter/pressreleases/2018/3/19/lao-pdr_s-eligibility-for-graduation-from-least-developed-countr.html

5 Ver, “Secret War in Laos”. Legacies of War, 2018 http://legaciesofwar.org/about-laos/secret-war-laos/

6  Kelly Bird y Hal Hill. Tiny, Poor, “Landlocked, Indebted, but Growing: Lessons for Late Reforming Transition Economies from Laos”, The Australian National University, February 2010, Working Paper No. 2010/03 https://acde.crawford.anu.edu.au/sites/default/files/publication/acde_crawford_anu_edu_au/2016-12/wp_econ_2010_03_bird_hill.pdf

7 PNUD. “Lao PDR’s eligibility for graduation from LDC status confirmed”. 18 de marzo de 2018 http://www.la.undp.org/content/lao_pdr/en/home/presscenter/pressreleases/2018/3/19/lao-pdr_s-eligibility-for-graduation-from-least-developed-countr.html

8 Ichiro Otani y Chi Pham. “The Lao People’s Democratic Republic: Systemic Transformation and Adjustment”, IMF Occasional Papers. May 1996 https://asean.elibrary.imf.org/abstract/IMF084/07126-9781557755605/07126-9781557755605/C2.xml?rskey=dCHhLZ&result=10&redirect=true

9 Ver, “Economic reforms and Laos in the 1980s, 1990s, 2000s and early 2010s”,  http://factsanddetails.com/southeast-asia/Laos/sub5_3a/entry-2942.html

10 Hatthachan Phimphanthavong. “Economic Reform and Regional Development of Laos”. Modern Economy, Vol. 3  No. 2 (2012) http://file.scirp.org/Html/7-7200232_18138.htm

11 Ibidem

12 Kelly Bird y Hal Hill, op. cit.

13 Kelly Bird y Hal Hill, op. cit.

14 Vannarith Chheang and Yushan Wong. “Cambodia-Laos-Vietnam: Economic Reforms and Sub-regional Integration”, Researchgate, enero 2015, https://www.researchgate.net/publication/304354228_Cambodia-Laos-Vietnam_Economic_Reforms_and_Sub-regional_Integration

15 Kelly Bird y Hal Hill, op. cit.

16 Kelly Bird y Hal Hill, op. cit.

17 Esta es una interesante observación hecha por varios especialistas. Ver, 16 Kelly Bird y Hal Hill, op. cit.