Es necesario un proceso aperturista de mayor calado en el comercio exterior para que favorezca dinámicas de competencia y eficiencia.
La posibilidad de importar brindará a los emprendimientos mejoras en el acceso a medios de producción e insumos en cantidad, calidad y condiciones de estabilidad que les permitiría asegurar una oferta que satisfaga la ávida demanda interna, e incluso en mercados foráneos.
Foto: Archivo IPS Cuba
Los efectos globales y locales de la covid-19 aceleraron una crisis que ya estaba inexorablemente instalada en la economía cubana, profundizando la carencia de divisas y la escasez de productos en los mercados. Además, se puso en evidencia la inoperancia de la política económica diseñada e implementada sobre la base de mecanismos administrativos para lograr cualquier resultado que trascienda la mera supervivencia durante el período de manejo de la pandemia y con posterioridad a esta.
La CEPAL sugiere una caída de un 8 por ciento del PIB cubano, y cada nueva estimación del producto para el corto plazo tiende a ser más recesiva.
Situaciones críticas como esta han propiciado en las últimas décadas reformas que consideran una mayor apertura al mercado y a la presencia del sector no estatal. Si bien estas soluciones han sido varias veces pausadas o revertidas en parte, han tenido que ser rescatadas con cada vez mayor frecuencia, incorporando ingredientes resistentes a la eliminación.
El 16 de julio de este año, el gobierno cubano anunció la decisión de implementar un conjunto de medidas que integran su estrategia económica y social para el manejo de la crisis, las cuales suponen en general un rescate y profundización de los principios fundamentales de la reforma oficializada en 2011.
El anuncio inicial se refirió a medidas o intenciones que atendían a diversos planos de acción de la política económica, como la transformación del modelo económico cubano, y solución de problemas estructurales.
Además, orientadas al cortísimo plazo, se anunciaron acciones encaminadas a incrementar la captación de divisas, traducidas con inmediatez en la reconversión de varias tiendas para la venta exclusiva en moneda libremente convertible (MLC), la inclusión de nuevos productos en los circuitos de venta dolarizados y la eliminación del gravamen que se aplicaba al dólar al ser cambiado a CUC o depositado en efectivo en cuentas en MLC en el sistema bancario.
Entre las áreas fundamentales insuficientemente analizadas, ha permanecido ausente una explicación detallada de cómo debería atemperarse al nuevo contexto la política social.
No obstante, la noticia del rescate de las reformas ofrece fundamentalmente lecturas positivas, como la ruptura del inmovilismo y la generación de expectativas positivas en diversos actores.
También implica un retorno del debate y el accionar de políticas a un terreno fundamentalmente en los planos estructurales y del modelo económico, donde parecen confluir la voluntad popular, propuestas emanadas de la academia, y el contenido de diversos documentos programáticos gubernamentales rectores de la política económica cuyas nociones de cambio vuelve a retomar el discurso oficial.
La hora del sector no estatal
El acceso del sector no estatal al comercio exterior ha sido una necesidad largamente pospuesta.
Foto: Ivet Gonzáles Lemes_IPS
El camino de la reforma se ha vuelto a emprender. Luego de la puesta en marcha de tiendas y nuevos productos en moneda extranjera y la eliminación del gravamen al dólar estadounidense han sido publicadas en la Gaceta Oficial un grupo de normas que autorizan el acceso del sector no estatal a los canales formales del comercio exterior.
Estas nuevas regulaciones poseen una lógica conexa con diferentes propósitos enunciados con anterioridad por las autoridades. En el corto plazo, se integran a los mecanismos de recaudación de divisas, fundamentalmente a partir de la centralización de las importaciones por parte del aparato estatal designado. A su vez, constituyen nuevos resortes orientados a garantizar la estabilidad y crecimiento del sector no estatal.
El acceso del sector no estatal al comercio exterior ha sido una necesidad largamente pospuesta, y ahora comienza a tomar forma sin esperar para el caso de los “cuentapropistas” por arreglos legislativos que les garanticen personalidad jurídica. Aunque aún de manera incipiente, estas reglas comienzan a democratizar el acceso a nuevos ámbitos de la economía a actores antes segregados.
En los canales formales de comercio exterior, existe un importante potencial para generar nuevas sendas de estabilidad y prosperidad a los negocios privados, divisas para estos y para el país.
En tanto, la posibilidad de importar brindará a algunos emprendimientos mejoras en el acceso a medios de producción e insumos en cantidad, calidad y condiciones de estabilidad que les permitiría asegurar una oferta que satisfaga la ávida demanda interna, e incluso colocar sus producciones en mercados foráneos.
De concretarse ventas en los mercados externos, estas supondrían una contribución en términos de volumen y variedad a las menguadas exportaciones de la isla, en particular las de bienes que constituyen hoy un exiguo 19 ciento del total exportado, además de incrementar la disponibilidad de MLC que permanecerá bancarizada y bajo mayor control de las autoridades.
Ya desde el primer anuncio se temía que los procesos de implementación recorrerían sinuosos caminos, plagados de obstáculos capaces de vaciar de contenido lo suficientemente transformador a medidas específicas, mantener frustrado su potencial, y limitar un avance coherente de la reforma en su conjunto.
Contradicciones y carencias.
Las recientes medidas referidas al comercio exterior, más allá del aperturismo que suponen, revelan contradicciones, carencias y omisiones, que atentan contra una participación creciente del sector no estatal en procesos eficientes de importación exportación, y socavan desde el diseño los intereses y resultados esperados no solo por las formas no estatales, sino por las propias autoridades.
Si bien las nuevas normas abren para el sector no estatal la posibilidad de acceso a ámbitos formales del comercio exterior, mantienen el monopolio de las operaciones directas con el extranjero en manos de empresas estatales. De estas, algunas son especializadas en procesos de importación y exportación de rubros más o menos específicos, otras productoras con licencia para determinadas operaciones de comercio exterior.
Las medidas no admiten que los privados domésticos se relacionen directamente con empresas extranjeras, muchas con sucursales radicadas en Cuba. Tampoco conciben el desarrollo eventual de emprendimientos especialmente orientados a la intermediación de comercio exterior.
Queda por ver si tal actividad quedará permitida en un futuro que trascienda la exigua y básica lista de opciones para los TCP… pero se anticipa el Banco Central con la resolución 112/2020 e indica que las cuentas bancarias designadas para las operaciones de comercio exterior “en ningún caso pueden utilizarse (…) para prestar servicios de importación y exportación a favor de terceros”.
De esta manera, se garantiza a 36 empresas del aparato importador/exportador estatal un mercado cautivo, y se perpetúan las estructuras monopólicas que tradicionalmente han abastecido al sector estatal con una eficiencia bien lejos de la deseada. Por otra parte, el universo de empresas facultadas para el comercio exterior es también limitado, y con áreas de especialización “repartidas”.
En un ambiente de mínima competencia, y sin que haya trascendido al público variaciones en el sistema de incentivos de directivos y trabajadores de las empresas estatales de comercio exterior, queda por ver si el mandato administrativo de atender la demanda probablemente atomizada de las formas no estatales será suficiente para garantizar un desempeño efectivo de estos procesos.
Omisiones en las regulaciones
Es válido considerar la experiencia adquirida por muchísimos cubanos quienes desde hace años, relegados a la informalidad, realizaban compras en el exterior para surtir sus propios negocios o incluso con carácter comercial, cifradas antes de la pandemia entre 1 500 y 2000 dólares anuales.
Foto: Jorge Luis Baños_IPS
Curiosamente, las pormenorizadas regulaciones no hacen referencia a los plazos de entrega de mercancías contratadas, si se pagará por estas anticipadamente o al recibirlas, cuándo se realizarán los depósitos de pagos por exportaciones, y las consecuencias del incumplimiento de entrega o pago por parte del intermediario.
Antes de la formalización de las normas, Rodrigo Malmierca, ministro de Comercio Exterior e Inversión extranjera, explicaba la determinación de encauzar los procesos de comercio exterior a través de las empresas estatales designadas, enunciando como argumento que “En ninguna parte del mundo las pequeñas empresas, o incluso las personas que no tienen aún una empresa, hacen este tipo de gestión. Siempre se apoyan en empresas especializadas”.
Efectivamente, la existencia de trading companies en todo el mundo responde a una especialización que permite brindar estos servicios a terceros con experticia y competitividad. No obstante, el universo de proveedores de estos servicios es vasto, con amplio predominio del sector privado, y su utilización responde a decisiones de los clientes y no a mandatos externos.
Por cierto que en el propio sector estatal cubano puede verificarse la existencia de empresas productoras, de varios sectores, y sobre las que se intuye diferencias de escala, facultadas para realizar operaciones directas de comercio exterior donde colocan sus producciones, y/o adquieren insumos. EGREM, el CNIC, COMETAL, entre otras, aparecen en los listados del Directorio Comercial de la República de Cuba.
De momento, se niega que negocios activos o por surgir en el sector no estatal tengan la necesidad, decisión y capacidad de adquirir las habilidades para gestionar directamente sus procesos de importación/exportación u ofrecer estos servicios a terceros. La necesidad de importar o importar directamente, incluso emana subrepticiamente de casos concebidos en el propio entramado regulatorio.
Entre las pautas establecidas por Comercio Exterior para la relación entre los intermediarios designados y privados, se establece que “las formas de gestión no estatal pueden solicitar la exportación e importación de bienes y servicios con un cliente o proveedor extranjero no comprendido en la cartera de clientes y proveedores extranjeros de las entidades autorizadas, siempre que no existan riesgos y se garanticen las vías para los cobros, pagos y la rentabilidad”.
La evaluación de rentabilidad y riesgo de intermediarios y emprendedores puede no coincidir, y la empresa de comercio exterior negarse a la operación. En el contexto de la actual regulación, dicha negativa impediría tajantemente la realización de la operación, cuando la decisión de avanzar o no debería ser prerrogativa del emprendimiento basado en consideraciones propias.
A su vez, las regulaciones ignoran las ventajas en términos de acceso masivo que supone el comercio electrónico para facilitar operaciones de comercio exterior y que ya están teniendo lugar. Por ejemplo, en el ámbito de la exportación de servicios, plataformas que facilitan la planificación de viajes y otros servicios al turismo; y en la importación de bienes mediante agencias extranjeras especializadas en el envío marítimo o aéreo.
Tampoco consideran la experiencia adquirida por muchísimos cubanos quienes desde hace años, relegados a la informalidad, realizaban compras en el exterior para surtir sus propios negocios o incluso con carácter comercial, cifradas antes de la pandemia entre 1 500 y 2000 dólares anuales.
Exceso de rentismo
En un contexto de ínfima competencia entre las empresas de comercio exterior, la ventaja de los intermediarios designados no es verificable, e incluso podría trastocarse en un encarecimiento de los procesos a partir de la intermediación forzada.
El argumento oficial resulta insuficiente para explicar la permanencia del monopolio, lo cual responde, entre otros factores, al arraigo de la centralización, la restricción administrativa y el control estatal que caracterizan al modelo económico cubano, así como a objetivos recaudatorios.
Precisamente, las regulaciones aparecen permeadas de exceso de rentismo, no solo a partir de la garantía de mercado cautivo para los intermediarios designados, sino en deducibles en MLC aplicados durante los procesos de comercio exterior, u otros aportes en divisa incluso desconectados de estos.
En los servicios de importación, se indica que además del margen comercial del intermediario, las formas no estatales sufraguen en divisas todos los gastos en los que se incurra, y lo mismo se espera en los procesos de exportación al deducir todo gasto del precio de venta, independientemente del signo monetario en que las erogaciones hayan tenido realmente lugar.
Y como resultado del pago por exportaciones (ya deducidos el margen de intermediación y los costos en que se incurrió), las formas no estatales obtendrán en divisas solo el 80 por ciento del pago, y el 20 por ciento restante en CUC al tipo de cambio oficial 1 a 1.
El 20 por ciento en divisas que no recibirá el exportador, será traspasado por la entidad intermediaria a la “liquidez central”, una transferencia sin contrapartida en la cadena de valor del esfuerzo exportador. En la práctica, nos encontramos frente a un impuesto que penaliza al exportador.
Si el exportador necesita luego obtener más divisas con la fracción obtenida en CUC, ante la inexistencia de un mercado cambiario formal deberá acudir al mercado negro, donde lo obtenido queda devaluado en la práctica, entre 30 por ciento y 50 ciento frente al USD.
Las proporciones establecidas no consideran la posibilidad de las estructuras de costo de los productores/exportadores, puedan hacer incompatibles su reproducción ampliada (o simple) con la obtención en divisas de solo 80 por ciento de sus ingresos por exportación.
Estas proporciones arbitrarias son análogas a otras vigentes, como las que “suponen” márgenes de utilidad apriorísticos y sin base para cada actividad en el trabajo por cuenta propia, al permitir solo la deducción de cierta cantidad de costos como porcentaje de los ingresos para calcular los ingresos netos.
Algunas interrogantes
Es necesario el diseño e implementación de un proceso aperturista de mayor calado en el comercio exterior, que desmantele estructuras monopólicas, permita la entrada de nuevos actores y favorezca las dinámicas de competencia y eficiencia.
Foto: Jorge Luis Baños_IPS
Se aprecia en general un diseño regulatorio que exige al sector no estatal un sobresfuerzo en el financiamiento en MLC de procesos que no lo requieren necesariamente, de entidades monopólicas u oligopólicas de cuestionable eficiencia que engullen mercados artificialmente cautivos, y de aportes inconexos con la voluntad de exportar.
En cuanto a las reglas establecidas para la apertura, carga y operatoria de las cuentas en MLC por parte de los actores no estatales, padecen de un nivel de detalle que termina omitiendo opciones y podría propiciar posterior discrecionalidad, y pautan reglas distintas por forma de propiedad.
Por una parte, no queda explícitamente mencionado entre los mecanismos de acreditación de fondos permitidos, la transferencia de MLC proveniente de cuentas bancarias no asociadas a actividad comercial alguna.
¿Queda excluida esta opción? ¿Si es así, por qué crear compartimientos financieros estancos? Si no lo es, ¿por qué no explicitarlo, o mejor, exigir una procedencia lícita de los fondos, pero declarar la validez cualquier mecanismo de acreditación funcional vigente o derivado de las nuevas operaciones de comercio exterior?
Por otro lado, se indica explícitamente que las personas jurídicas no podrán realizar en sus cuentas depósitos de efectivo. ¿Por qué no, como aporte de sus miembros? He aquí una desventaja para las formas de propiedad con personalidad jurídica, que atenta incluso contra el objetivo recaudatorio.
Con miras a futuro puede ser un hándicap a considerar por cuentapropistas valorando la transformación de su negocio en una estructura empresarial formal.
Las normas diferenciadas por tipo de propiedad o gestión, contradicen la intención enunciada por las autoridades de transitar hacia reglas parejas para todos los actores. En todo caso la selección anticipada de “ganadores” debería atender a otros criterios, como intereses sectoriales, calidad de los proyectos, esfuerzo exportador, entre otros.
Con respecto a este último, se avizora más discrecionalidad.
La ministra de Finanzas y Precios, Meisi Bolaños, indicó la necesidad de “implementar incentivos fiscales a todos los actores de la economía que produzcan bienes o presten servicios con destino a la exportación” mediante bonificaciones al impuesto sobre utilidades o sobre ingresos personales, mas los rangos sugeridos privilegian a la empresa estatal, y se reducen al considerar la empresa mixta, cooperativas, y cuentapropistas. En ese orden.
Incentivos limitados
De inmediato, podrán aprovechar la nueva oportunidad quienes puedan recibir capitales desde el exterior, mantengan reservas en divisas, o sus ingresos o ahorros en CUP y CUC sean lo suficientemente elevados como para acudir al mercado negro a comprar monedas convertibles.
Foto: Jorge Luis Baños/ IPS
Otra carencia a señalar en las nuevas regulaciones, es la ausencia de mecanismos diseñados para garantizar con el paso del tiempo, el acceso de cada vez más productores no estatales a los canales del comercio exterior.
La posibilidad de importar/exportar, ha surgido integrada a los crecientes ámbitos dolarizados de la economía que, si bien ofrecen a las autoridades capacidad recaudatoria y nuevas oportunidades para determinados individuos o negocios, generan inevitablemente exclusión como contrapartida y profundizan las brechas sociales.
De inmediato, podrán aprovechar la nueva oportunidad quienes puedan recibir capitales desde el exterior, quienes mantenían reservas en divisas, o quienes sus ingresos o ahorros en CUP y CUC sean lo suficientemente elevados como para acudir al encarecido mercado negro a comprar monedas convertibles.
Es necesario concebir con premura la utilización de créditos en divisas para fomentar proyectos que generen exportaciones o sustitución de importaciones, el cofinanciamiento estatal del esfuerzo exportador, y las ayudas en estos signos monetarios fomentando la incursión en el comercio exterior de nuevos productores en sectores clave.
En resumen, el diseño que las autoridades han preparado para regular el acceso a canales formales de importación y exportación por parte del sector no estatal, comienza a abrir uno de los ámbitos más controlados y renuentes a la transformación de la economía cubana.
No obstante, era de esperar que las profundas distorsiones del modelo económico en general, y comercio exterior en particular, limitaran el potencial de las medidas e incluso colisionen con los objetivos transformadores de la reforma.
La permanencia de estructuras monopólicas estatales en el control de los procesos de comercio exterior, las normas dispares y arbitrarias, el rentismo desmedido, incentivos limitados o perversos, y la omisión de mecanismos de inclusión, conspiran contra el despliegue de todo el potencial que conlleva una creciente participación de las formas no estatales en el comercio exterior.
Necesaria flexibilización de regulaciones
Para maximizar los resultados de la reforma, la flexibilización regulatoria constituye un poderoso instrumento en manos de las autoridades, más cuando los recursos fiscales disponibles para el fomento del sector no estatal se encuentran deprimidísimos.
Es necesario que el diseño e implementación de políticas, concentren una verdadera voluntad transformadora que se desprenda de los atavismos que, en el pasado, han frustrado la contribución de todos los actores posibles a las dinámicas de eficiencia y producción que demanda la economía cubana.
Para que las nuevas medidas puedan arrojar resultados que trasciendan el mero interés recaudatorio del corto plazo, deben ser revisadas críticamente por las autoridades, y entendidas como un esquema de tránsito breve y no una zona de llegada confortable.
Tras esta primera aproximación, es necesario el diseño e implementación de un proceso aperturista de mayor calado en el comercio exterior, que desmantele estructuras monopólicas, permita la entrada de nuevos actores, favorezca las dinámicas de competencia y eficiencia, revise los arreglos recaudatorios y los ate a mecanismos de generación de inclusión.(2020)
