17 mayo, 2022
Por Joseph E. Stiglitz y Jonathan D. Ostry (*)
GINEBRA – El marco de políticas revisado del Fondo Monetario Internacional para gestionar los flujos financieros transfronterizos, aprobado por su Directorio Ejecutivo el mes pasado, amplía las circunstancias bajo las cuales los países pueden restringir los ingresos de capital. Desafortunadamente, también les ata excesivamente las manos a los países y no contempla la infinidad de contextos del mundo real en los que el consejo proferido por el FMI es, o no es, apropiado. De modo que, si bien los flujos de capital volátil ya plantean un desafío continuo para muchas economías emergentes y en desarrollo, el marco del FMI reducirá las opciones de los países para alcanzar sus objetivos sociales y, en definitiva, puede hacer que la economía global sea menos estable.
El marco previo del FMI, aprobado en 2012 y conocido como la “Visión Institucional” (VI), sostenía que los controles sobre las salidas de capital eran legítimos sólo cuando un país estaba en medio de una crisis, y que los controles sobre los ingresos de capital deberían implementarse únicamente como un último recurso cuando el país experimentaba un incremento de moneda extranjera. La VI fue un acuerdo político, que reflejaba profundas divisiones entre los estados miembro del FMI (entre ellos, algunos de los mayores accionistas) que estaban a favor de movimientos de capital plenamente liberalizados, y aquellos (incluidas muchas economías emergentes y en desarrollo) que querían la bendición del FMI para adoptar políticas destinadas a mitigar la volatilidad.
Algunos países se opusieron a la VI no porque no coincidieran con ella, sino porque la consideraban “extralimitada”. Les preocupaba que el FMI se excediera de la competencia definida por su constitución (los Artículos de Acuerdo), que les otorga a los países una flexibilidad considerable en materia de políticas de control del capital, y que un futuro Directorio del FMI pudiera de repente cambiar de curso e intentar restringir lo que los países podían hacer.
La tarea del FMI es impedir que las políticas nacionales generen efectos secundarios negativos a nivel internacional. Los padres fundadores del Fondo, John Maynard Keynes y Henry Dexter White, extremadamente preocupados por las implicancias de las depreciaciones de monedas competitivas, enfatizaron las reglas contra políticas “en beneficio propio a costa de los demás” en los Artículos del FMI. Más recientemente, hemos visto lo que puede pasar cuando los problemas financieros de un país se trasladan a otros, como ocurrió durante la crisis financiera global.
Cuando se redactaron los Artículos de Acuerdo del FMI, la mayoría de los países –entre ellos las economías avanzadas de hoy- utilizaban extensivamente los controles de capital. Los Artículos entonces no le daban al FMI la autoridad para presionar por una liberalización del mercado de capital. Asimismo, el último intento por extender los Artículos –en el Encuentro Anual de 1997 del FMI en Hong Kong- se produjo en el peor momento, justo cuando estaba estallando la crisis financiera asiática, precipitada por gigantescas salidas de capital.
En cualquier caso, los países pequeños sin monedas subvaluadas ni generan externalidades negativas ni adoptan políticas en beneficio propio a costa de los demás. En consecuencia, cuando implementan controles de capital, por lo general es en circunstancias que poco tienen que ver con la competencia del FMI.
Consideremos el objetivo social de garantizar una vivienda asequible para la clase media, que muchas economías avanzadas y de mercados emergentes han implementado mediante la restricción de compras extranjeras de bienes raíces en el país. Esas restricciones no entran dentro de la responsabilidad del FMI, especialmente si no deprecian significativamente el tipo de cambio o generan consecuencias financieras transfronterizos de relevancia. De todos modos, el FMI recientemente instó a Australia a reconsiderar un impuesto menor a los ingresos de capital a Tasmania para el mercado inmobiliario (con una población de 541.000 habitantes), aunque la medida posiblemente no fuera significativa desde un punto de vista macroeconómico. Y ése es apenas un ejemplo evidente entre muchos otros. Ese consejo, y posturas relacionadas que involucran a países tan diversos como Canadá y Singapur, socavan la credibilidad de la “vigilancia” (monitoreo) del FMI.
El marco revisado del FMI correctamente permite que se tomen medidas preventivas contra los ingresos de capital en algunas circunstancias. El Fondo ha llegado a la conclusión de que no es sensato esperar a que los desequilibrios financieros alcancen un punto de inflexión antes de ocuparse de ellos. Este razonamiento, esencialmente para una regulación macroprudencial preventiva, se aplica tanto a los desequilibrios generados por el capital especulativo proveniente del exterior como a aquellos generados por un exceso de endeudamiento de fuentes domésticas.
Ahora bien, ¿qué sucede con la parte de la salida de capital en la ecuación? Ahora que la Reserva Federal de Estados Unidos está aumentando las tasas de interés, esta pregunta se ha vuelto muy relevante para muchos mercados emergentes. Sin embargo, el nuevo marco del FMI curiosamente elude el problema.
Los economistas por lo general sospechan profundamente de los controles de las salidas de capital, debido al temor de que esas políticas necesariamente sean equiparables a una expropiación parcial. Pero la cuestión tiene que ver con el diseño de las políticas, y con el hecho de que las reglas del juego sean claras y conocidas de antemano. Por ejemplo, una política pre-anunciada para gravar las salidas de capital de corto plazo (pero no las salidas de más larga duración) y para imponer controles más amplios en caso de una crisis, podrían en definitiva mejorar la estabilidad macroeconómica y, en ese sentido, hacer que la inversión extranjera resulte más atractiva. Parte del trabajo del FMI es evaluar si los controles de las salidas de capital son necesarios, cómo se puede mejorar su diseño y qué papel podrían jugar al interior del país.
La opinión generalizada evoluciona constantemente para tener en cuenta los avances en la teoría económica, que claramente ha demostrado la prudencia de imponer controles de capital en ciertas circunstancias. Lo que era tabú a fines de los años 1990 (cuando el FMI defendía la liberalización total de las cuentas de capital) difiere de lo que era tabú en 2012 (cuando el FMI defendía los controles de ingresos de capital durante las alzas) y en 2022 (cuando defendía los controles preventivos de ingresos de capital).
Parece claro, inclusive para el FMI, que los controles de las salidas de capital podrían haber sido deseables como parte de su préstamo a la Argentina en el gobierno del ex presidente Mauricio Macri. Sin esos controles, el FMI simplemente les permitía a los inversores internacionales sacar su dinero del país, dejando a la Argentina con una carga de deuda de 44.000 millones de dólares, sin demasiados frutos. En circunstancias como las que enfrentó la Argentina, el FMI debería considerar no sólo permitir controles de las salidas de capital sino, en verdad, insistir en que existan.
Los Artículos de Acuerdo del FMI correctamente les dan una amplia flexibilidad a los gobiernos de los estados miembro para implementar controles de capital, siempre que esas políticas no perjudiquen a otros países en beneficio propio. Los países ricos han explotado esta flexibilidad al máximo. El FMI haría bien en respetar el espíritu de sus fundadores.
(*) Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía, es profesor universitario en la Universidad de Columbia y miembro de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Jonathan D. Ostry, profesor entrante de la práctica de Economía en la Universidad Georgetown, fue subdirector en el FMI, donde copresidió el equipo responsable de la Visión Institucional sobre los Flujos de Capital, y es coautor de Taming the Tide of Capital Flows (MIT Press, 2018).
Copyright: Project Syndicate, 2022.
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