La banca y sus ¿prioridades?

 Por Dr. Juan Triana Cordoví / MsC. Karina Cruz Simón

Una de las noticias más polémicas de los últimos días en Cuba y que ha generado cierta conmoción entre los ciudadanos ha sido la decisión de establecer límites a las cuentas de personas naturales para la realización de operaciones bancarias de extracción de efectivo y transferencias a través de los canales electrónicos de pago. El límite diario por operación es de hasta 80 mil CUP y un máximo de 120 mil CUP al mes. En el caso del USD o su equivalente en moneda libremente convertible, el límite diario por operación es de hasta 1000 y un máximo mensual de 5000.

Las autoridades han justificado tal decisión señalando que: i) los límites a las operaciones se aplican en Cuba desde 1997 y se han ido adecuando al desarrollo de las transacciones financieras; ii) existe una práctica internacional de aplicar la debida diligencia en los bancos; iii) es necesario fortalecer el uso de las cuentas según su naturaleza y reducir las acciones ilícitas y de evasión fiscal.

A raíz de tal decisión y de las preocupaciones generadas parece oportuno hacer algunas reflexiones al respecto: ¿Es necesario una medida de este tipo? ¿Por qué ahora y no antes? ¿Qué problemas persigue resolver? ¿Los resuelve? ¿Cuáles podrían ser sus consecuencias?

Los bancos existen desde hace siglos y su nacimiento es casi tan antiguo como la aparición de las organizaciones humanas. Algunos historiadores ubican el surgimiento del primer prototipo de banco en Mesopotamia, incluso cuando la economía se basaba en el trueque y no había aparecido la moneda. Ciertamente, la actividad bancaria se desarrolló mucho más con la expansión de las relaciones monetario-mercantiles, el surgimiento del dinero, la necesidad de conservar la riqueza en un lugar seguro y de realizar operaciones distantes en el tiempo y en lugares físicos diferentes. En la actualidad, los bancos han llegado a alcanzar un desarrollo y poder significativos y sin ellos es impensable el funcionamiento de la economía moderna.

Existe una teoría microeconómica de la banca[1] que explica fenómenos tan interesantes como: ¿qué es un banco y qué hacen?; ¿por qué existen los bancos?; ¿por qué coexisten con los mercados financieros?; ¿cuáles son sus funciones?; ¿por qué se justifica la regulación bancaria?

Desde esta teoría se plantea que la regulación bancaria es necesaria por dos características básicas e inherentes al sistema bancario: 1) la fragilidad financiera, pues los bancos tienen incentivos a tomar riesgos excesivos porque prestan dinero ajeno, el de los depositantes que son agentes no sofisticados, dispersos y con escasa información. La toma excesiva de riesgos puede conducir a quiebras bancarias con costosas implicaciones; y 2) los bancos brindan acceso al sistema de pagos, que es bien público que reduce los costos de transacción y una externalidad positiva derivada del funcionamiento de estas instituciones.

Con el paso de tiempo, a partir del desarrollo de los bancos y la necesidad de su regulación, la actividad bancaria ha quedado regularizada bajos normas que estandarizan su funcionamiento en prácticamente todo el mundo y las oficinas de cumplimiento de los propios bancos se ocupan de forma muy celosa de hacerlas cumplir. A su vez, estas regulaciones se han ido ajustando a partir del surgimiento de nuevos servicios y el avance de las innovaciones financieras.

Como parte de estas regulaciones internacionales se encuentran las normas que exigen la debida diligencia de la clientela bancaria, con el objetivo de luchar contra la financiación de actividades terroristas y el lavado de activos, a partir de realizar una aplicación más rigurosa de medidas que dificulten la ocultación de la titularidad de las cuentas bancarias. Entre tales medidas se encuentra el establecimiento de límites a las operaciones en efectivo. Dos instituciones internacionales han sido líderes en promover y exigir su cumplimiento, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS) y el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).

Cuba es signataria de tales regulaciones y parece genuino que el Banco Central haga extensivo y actualice los límites a las transacciones a través de canales digitales, sobre todo teniendo en cuenta que una de las funciones de la autoridad monetaria es la regulación y supervisión de las operaciones financieras para preservar la estabilidad del sistema financiero.

Algunas de las posibles hipótesis que podrían explicar tal decisión en este momento son:

1.    Incumplir los estándares regulatorios internacionales implica mayores dificultades al sistema financiero cubano para establecer mejores y mayores vínculos con otras instituciones financieras a nivel mundial. La economía cubana y el sistema financiero en particular, se encuentran sometidos a enormes presiones asociadas al Bloqueo de Estados Unidos, lo que genera riesgos adicionales y desconfianza en el establecimiento de relaciones financieras con Cuba. De esta forma, cumplir estándares internacionalmente exigidos, aun cuando estas normas respondan a los intereses del capital financiero internacional más que a cualquier otra cosa, es de las pocas alternativas que tiene Cuba a su alcance para poder insertarse en los mercados financieros externos.

No obstante, se podrían enumerar varios factores, en este caso internos, no relacionados con el Bloqueo y que tampoco están en las manos de los bancos solucionarlos, que conspiran significativamente contra la credibilidad del sistema financiero nacional[2].

2.    La adopción de tales regulaciones obedece a un incremento de la demanda de dinero en efectivo para las cuales el sistema bancario no tiene una respuesta inmediata.

La demanda de dinero obedece a tres motivos: i) el motivo transacción, asociado a que los agentes necesitan más dinero para hacer operaciones de compra y venta de bienes y servicios, en lo cual el incremento de los precios experimentado en la economía cubana tienen un papel esencial; ii) el motivo especulación, que se refiere en lo fundamental al propósito de obtener ganancias a través de operaciones en los mercados financieros. Aunque en Cuba estos mercados no tienen un desarrollo significativo, existe la “variante criolla” de especular con el dinero corriente en los mercados de crédito y cambio informales; iii) el motivo precaución, que en lo fundamental ocurre cuando las personas guardan dinero en previsión de lo que va a pasar en el futuro. Dada la incertidumbre desatada en la economía cubana tras el ordenamiento, la dolarización y medidas de política económica incongruentes, es cada vez más común que los agentes utilicen sus colchones como lugar de refugio para su dinero. 

Si bien pudiera parecer que la medida de establecer nuevos límites a las transacciones en efectivo, reduce la demanda de dinero líquido, es intuitivo pensar que paradójicamente ocurra lo contrario, sobre todo teniendo en cuenta que los motivos anteriores están presentes y los niveles de informalidad en la economía nacional son elevados y crecientes. 

3.    Las regulaciones responden a la necesidad de establecer un mayor control sobre las operaciones de los agentes económicos y reducir la evasión impositiva que se produce cuando agentes de naturaleza jurídica utilizan sus cuentas como “personas naturales” para realizar transacciones que corresponden a su condición de persona jurídica.

Teniendo en cuenta la magnitud de la evasión fiscal en Cuba, resulta necesario buscar alternativas para su reducción. Sin embargo, habría que pensar en implementar muchas otras medidas anteriores cuyo impacto podría ser mayor, por ejemplo, modificar y modernizar el actual sistema tributario, y resolver las verdaderas causas que explican la informalidad, elementos que establecen enormes estímulos a la subdeclaración de ingresos y constituyen un freno para el crecimiento económico.

A su vez, como la nueva medida genera incentivos a la desbancarización, crea dificultades adicionales para fiscalizar la naturaleza de las transacciones, con lo cual podría terminar logrando efectos contrarios a los que persiguen con su implementación. 

4.    Una combinación de los elementos mencionados anteriormente.

Más allá de las posibles razones que conducen a adoptar una decisión de este tipo y su capacidad real de resolver los objetivos que se propone, resulta necesario pensar en sus posibles consecuencias:

»      Profundización de la pérdida de confianza y credibilidad en el sistema bancario, elementos que ya se han visto notablemente afectados tras el impacto de medidas de políticas como el ordenamiento monetario y la dolarización. Como resultado, pueden reducirse de forma significativa los niveles de bancarización, lo cual contradice uno de los propósitos declarados por las autoridades e implica un retroceso en los avances alcanzados en los últimos años, sobre todo en términos de uso de los canales electrónicos de pago.

»      Generación y ampliación de un mercado de dinero fuera de los canales formales establecidos por el sistema bancario nacional con negativas consecuencias para uno de los fines de la nueva normativa, pues contribuye a expandir la economía informal y a incrementar la evasión fiscal más que a prevenirla.

»      Retirada de dinero de los bancos por parte de los clientes. El incremento de la demanda de dinero líquido puede poner en tensión a las instituciones bancarias, sobre todo teniendo en cuenta que la impresión y manejo del efectivo es altamente costoso. De hecho, desde hace algún tiempo se perciben dificultades para acceder a billetes de alta denominación en los bancos y cajeros automáticos. La posibilidad de realizar transacciones sin límites impuestos a través de los canales electrónicos era un alivio para la compleja situación que existe en el país con el efectivo.

»      Afectación del sistema de pagos. El dinero es como el aceite para los automóviles, demasiado lo ahoga y puede generar inflación, pero si hay muy poco, entonces es posible que la economía se haga más lenta y se afecte el desarrollo de las transacciones. Aunque la nueva norma no limita la disponibilidad de dinero para las operaciones de los actores no estatales, sí puede reducir sustancialmente la cantidad de dinero en circulación y la posibilidad de complementarla con transferencia electrónicas.

»      Mayores presiones en los servicios bancarios y en su calidad. Los relativamente reducidos límites impuestos a las transacciones (sobre todo los mensuales) y la necesidad de acudir a los bancos para poder hacer operaciones que superen los montos establecidos, tendrán como manifestación más evidente un aumento de las enormes colas en las sucursales bancarias, un crecimiento de los costos de transacción para los agentes económicos y una pérdida de credibilidad en el sistema bancario.

»      Efecto negativo en la canalización de la remesas a través de mecanismos formales, sobre todo en un escenario donde se avizora un posible restablecimiento de las operaciones a través de Western Union,  y estímulo a que la trayectoria de estos flujos se efectúe por medio de canales informales, lo cual haría mucho menos eficiente su utilización como un factor dinamizador del crecimiento económico tan deseado.

Intentar limitar el uso de las cuentas bancarias de personas naturales para realizar operaciones cambiarias informales, donde una de las principales fuentes de estas operaciones es la entrada de remesas, puede traer efectos adversos, sobre todo cuando los mecanismos formales no están reestablecidos completamente. La tensa situación de la economía cubana, que se encuentra en el peor escenario después de la crisis de los años 90, impone como restricción, para cualquier medida de política, que la prioridad debe ser la captación de recursos en divisas, aun cuando sus vías de entrada no sean todo lo transparente que deberían.   

Habría que esperar los efectos de tales regulaciones pero nos gustaría cerrar con tres reflexiones. La primera, ¿es necesario implementar una medida de este tipo en medio de un contexto nacional que requiere de manera urgente de un grupo importante de transformaciones estructurales e institucionales que permitan dibujar un escenario no tan lejano de mejores perspectivas? Incluso, antes de regulaciones de este tipo, el propio sistema financiero nacional necesita enfocarse, pensar e implementar reformas profundas que actualicen y modernicen su funcionamiento, y cuyos resultados sean percibidos por los clientes.

La segunda, ¿cuál ha sido el rol de la coordinación de políticas para implementar tal decisión?, pues si bien es cierto que la medida adoptada está justificada desde el punto de vista de fiscalización y cumplimiento de parámetros internacionales, tiene todo el potencial para afectar aún más la credibilidad del sistema financiero y las acciones que se implementan desde hace varios años para favorecer la bancarización.

La tercera, en el escenario en el que nos encontramos ¿estamos dispuestos a asumir los costos de una medida de este tipo?, ¿más costos en materia de credibilidad, confianza e informalidad?  

 

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[1] Recomendamos la lectura del libro Economía Bancaria, de Xavier Freixas y Jean-Charles Rochet, 1999.

[2] Por ejemplo: a) la pérdida de valor de las cuentas en moneda nacional tras la decisión de dolarizar parcialmente la economía y el incremento de precios experimentado en los últimos años; b) la profundización de la inconvertibilidad de la moneda nacional; c) el elevado endeudamiento externo;  d) la implementación de medidas de política económica inconsistentes (i) dolarización y ordenamiento monetario; ii) eliminación del gravamen a los depósitos de dólares en efectivo y la suspensión posterior de la aceptación de este tipo de depósitos; iii) flexibilización del pago de salarios y redistribución de utilidades en el sector empresarial en un escenario de aguda escasez e inflación; iv) política para la ampliación de las pequeñas y medianas empresas y eliminación de beneficios tributarios que apoyaban a este sector; etc.), entre otras.