Una de las noticias más polémicas de los últimos
días en Cuba y que ha generado cierta conmoción entre los ciudadanos ha sido la
decisión de establecer límites a las cuentas de personas naturales para la
realización de operaciones bancarias de extracción de efectivo y transferencias
a través de los canales electrónicos de pago. El límite diario por operación es
de hasta 80 mil CUP y un máximo de 120 mil CUP al mes. En el caso del USD o su
equivalente en moneda libremente convertible, el límite diario por operación es
de hasta 1000 y un máximo mensual de 5000.
Las autoridades han
justificado tal decisión señalando que: i) los límites a las operaciones se
aplican en Cuba desde 1997 y se han ido adecuando al desarrollo de las
transacciones financieras; ii) existe una práctica internacional de aplicar la
debida diligencia en los bancos; iii) es necesario fortalecer el uso de las cuentas
según su naturaleza y reducir las acciones ilícitas y de evasión fiscal.
A raíz de tal decisión y de las
preocupaciones generadas parece oportuno hacer algunas reflexiones al respecto:
¿Es necesario una medida de este tipo? ¿Por qué ahora y no antes? ¿Qué
problemas persigue resolver? ¿Los resuelve? ¿Cuáles podrían ser sus
consecuencias?
Los bancos existen desde hace siglos
y su nacimiento es casi tan antiguo como la aparición de las organizaciones
humanas. Algunos historiadores ubican el surgimiento del primer prototipo de
banco en Mesopotamia, incluso cuando la economía se basaba en el trueque y no
había aparecido la moneda. Ciertamente, la actividad bancaria se desarrolló
mucho más con la expansión de las relaciones monetario-mercantiles, el surgimiento
del dinero, la necesidad de conservar la riqueza en un lugar seguro y de
realizar operaciones distantes en el tiempo y en lugares físicos diferentes. En
la actualidad, los bancos han llegado a alcanzar un desarrollo y poder
significativos y sin ellos es impensable el funcionamiento de la economía
moderna.
Existe una teoría
microeconómica de la banca[1]
que explica fenómenos tan interesantes como: ¿qué es un banco y qué hacen?; ¿por
qué existen los bancos?; ¿por qué coexisten con los mercados financieros?; ¿cuáles
son sus funciones?; ¿por qué se justifica la regulación bancaria?
Desde esta teoría se plantea
que la regulación bancaria es necesaria por dos características básicas e
inherentes al sistema bancario: 1) la fragilidad financiera, pues los bancos
tienen incentivos a tomar riesgos excesivos porque prestan dinero ajeno, el de
los depositantes que son agentes no sofisticados, dispersos y con escasa
información. La toma excesiva de riesgos puede conducir a quiebras bancarias
con costosas implicaciones; y 2) los bancos brindan acceso al sistema de pagos,
que es bien público que reduce los costos de transacción y una externalidad
positiva derivada del funcionamiento de estas instituciones.
Con el paso de tiempo, a
partir del desarrollo de los bancos y la necesidad de su regulación, la
actividad bancaria ha quedado regularizada bajos normas que estandarizan su
funcionamiento en prácticamente todo el mundo y las oficinas de cumplimiento de
los propios bancos se ocupan de forma muy celosa de hacerlas cumplir. A su vez,
estas regulaciones se han ido ajustando a partir del surgimiento de nuevos
servicios y el avance de las innovaciones financieras.
Como parte de estas
regulaciones internacionales se encuentran las normas que exigen la debida
diligencia de la clientela bancaria, con el objetivo de luchar contra la
financiación de actividades terroristas y el lavado de activos, a partir de realizar
una aplicación más rigurosa de medidas que dificulten la ocultación de la
titularidad de las cuentas bancarias. Entre tales medidas se encuentra el
establecimiento de límites a las operaciones en efectivo. Dos instituciones
internacionales han sido líderes en promover y exigir su cumplimiento, el
Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS) y el Grupo de Acción
Financiera Internacional (GAFI).
Cuba es signataria de tales
regulaciones y parece genuino que el Banco Central haga extensivo y actualice
los límites a las transacciones a través de canales digitales, sobre todo
teniendo en cuenta que una de las funciones de la autoridad monetaria es la
regulación y supervisión de las operaciones financieras para preservar la
estabilidad del sistema financiero.
Algunas de las posibles
hipótesis que podrían explicar tal decisión en este momento son:
1.
Incumplir
los estándares regulatorios internacionales implica mayores dificultades al
sistema financiero cubano para establecer mejores y mayores vínculos con otras
instituciones financieras a nivel mundial. La economía cubana y el sistema
financiero en particular, se encuentran sometidos a enormes presiones asociadas
al Bloqueo de Estados Unidos, lo que genera riesgos adicionales y desconfianza
en el establecimiento de relaciones financieras con Cuba. De esta forma,
cumplir estándares internacionalmente exigidos, aun cuando estas normas
respondan a los intereses del capital financiero internacional más que a
cualquier otra cosa, es de las pocas alternativas que tiene Cuba a su alcance
para poder insertarse en los mercados financieros externos.
No obstante, se podrían
enumerar varios factores, en este caso internos, no relacionados con el Bloqueo
y que tampoco están en las manos de los bancos solucionarlos, que conspiran
significativamente contra la credibilidad del sistema financiero nacional[2].
2.
La
adopción de tales regulaciones obedece a un incremento de la demanda de dinero
en efectivo para las cuales el sistema bancario no tiene una respuesta
inmediata.
La demanda de dinero obedece a
tres motivos: i) el motivo transacción, asociado a que los agentes necesitan
más dinero para hacer operaciones de compra y venta de bienes y servicios, en
lo cual el incremento de los precios experimentado en la economía cubana tienen
un papel esencial; ii) el motivo especulación, que se refiere en lo fundamental
al propósito de obtener ganancias a través de operaciones en los mercados
financieros. Aunque en Cuba estos mercados no tienen un desarrollo significativo,
existe la “variante criolla” de especular con el dinero corriente en los
mercados de crédito y cambio informales; iii) el motivo precaución, que en lo
fundamental ocurre cuando las personas guardan dinero en previsión de lo que va
a pasar en el futuro. Dada la incertidumbre desatada en la economía cubana tras
el ordenamiento, la dolarización y medidas de política económica incongruentes,
es cada vez más común que los agentes utilicen sus colchones como lugar de
refugio para su dinero.
Si bien pudiera parecer que la
medida de establecer nuevos límites a las transacciones en efectivo, reduce la
demanda de dinero líquido, es intuitivo pensar que paradójicamente ocurra lo
contrario, sobre todo teniendo en cuenta que los motivos anteriores están presentes
y los niveles de informalidad en la economía nacional son elevados y
crecientes.
3.
Las
regulaciones responden a la necesidad de establecer un mayor control sobre las
operaciones de los agentes económicos y reducir la evasión impositiva que se
produce cuando agentes de naturaleza jurídica utilizan sus cuentas como
“personas naturales” para realizar transacciones que corresponden a su
condición de persona jurídica.
Teniendo en cuenta la magnitud
de la evasión fiscal en Cuba, resulta necesario buscar alternativas para su
reducción. Sin embargo, habría que pensar en implementar muchas otras medidas anteriores
cuyo impacto podría ser mayor, por ejemplo, modificar y modernizar el actual
sistema tributario, y resolver las verdaderas causas que explican la
informalidad, elementos que establecen enormes estímulos a la subdeclaración de
ingresos y constituyen un freno para el crecimiento económico.
A su vez, como la nueva medida
genera incentivos a la desbancarización, crea dificultades adicionales para
fiscalizar la naturaleza de las transacciones, con lo cual podría terminar
logrando efectos contrarios a los que persiguen con su implementación.
4.
Una
combinación de los elementos mencionados anteriormente.
Más allá de las posibles
razones que conducen a adoptar una decisión de este tipo y su capacidad real de
resolver los objetivos que se propone, resulta necesario pensar en sus posibles
consecuencias:
»
Profundización
de la pérdida de confianza y credibilidad en el sistema bancario, elementos que
ya se han visto notablemente afectados tras el impacto de medidas de políticas
como el ordenamiento monetario y la dolarización. Como resultado, pueden
reducirse de forma significativa los niveles de bancarización, lo cual
contradice uno de los propósitos declarados por las autoridades e implica un
retroceso en los avances alcanzados en los últimos años, sobre todo en términos
de uso de los canales electrónicos de pago.
»
Generación
y ampliación de un mercado de dinero fuera de los canales formales establecidos
por el sistema bancario nacional con negativas consecuencias para uno de los fines
de la nueva normativa, pues contribuye a expandir la economía informal y a
incrementar la evasión fiscal más que a prevenirla.
»
Retirada
de dinero de los bancos por parte de los clientes. El incremento de la demanda
de dinero líquido puede poner en tensión a las instituciones bancarias, sobre
todo teniendo en cuenta que la impresión y manejo del efectivo es altamente
costoso. De hecho, desde hace algún tiempo se perciben dificultades para
acceder a billetes de alta denominación en los bancos y cajeros automáticos. La
posibilidad de realizar transacciones sin límites impuestos a través de los
canales electrónicos era un alivio para la compleja situación que existe en el
país con el efectivo.
»
Afectación
del sistema de pagos. El dinero es como el aceite para los automóviles,
demasiado lo ahoga y puede generar inflación, pero si hay muy poco, entonces es
posible que la economía se haga más lenta y se afecte el desarrollo de las
transacciones. Aunque la nueva norma no limita la disponibilidad de dinero para
las operaciones de los actores no estatales, sí puede reducir sustancialmente
la cantidad de dinero en circulación y la posibilidad de complementarla con
transferencia electrónicas.
»
Mayores
presiones en los servicios bancarios y en su calidad. Los relativamente
reducidos límites impuestos a las transacciones (sobre todo los mensuales) y la
necesidad de acudir a los bancos para poder hacer operaciones que superen los
montos establecidos, tendrán como manifestación más evidente un aumento de las
enormes colas en las sucursales bancarias, un crecimiento de los costos de
transacción para los agentes económicos y una pérdida de credibilidad en el
sistema bancario.
»
Efecto
negativo en la canalización de la remesas a través de mecanismos formales,
sobre todo en un escenario donde se avizora un posible restablecimiento de las
operaciones a través de Western Union, y
estímulo a que la trayectoria de estos flujos se efectúe por medio de canales
informales, lo cual haría mucho menos eficiente su utilización como un factor
dinamizador del crecimiento económico tan deseado.
Intentar limitar el uso de las cuentas
bancarias de personas naturales para realizar operaciones cambiarias
informales, donde una de las principales fuentes de estas operaciones es la
entrada de remesas, puede traer efectos adversos, sobre todo cuando los
mecanismos formales no están reestablecidos completamente. La tensa situación de
la economía cubana, que se encuentra en el peor escenario después de la crisis
de los años 90, impone como restricción, para cualquier medida de política, que
la prioridad debe ser la captación de recursos en divisas, aun cuando sus vías
de entrada no sean todo lo transparente que deberían.
Habría que esperar los efectos de tales
regulaciones pero nos gustaría cerrar con tres reflexiones. La primera, ¿es
necesario implementar una medida de este tipo en medio de un contexto nacional
que requiere de manera urgente de un grupo importante de transformaciones
estructurales e institucionales que permitan dibujar un escenario no tan lejano
de mejores perspectivas? Incluso, antes de regulaciones de este tipo, el propio
sistema financiero nacional necesita enfocarse, pensar e implementar reformas
profundas que actualicen y modernicen su funcionamiento, y cuyos resultados
sean percibidos por los clientes.
La segunda, ¿cuál ha sido el rol de la
coordinación de políticas para implementar tal decisión?, pues si bien es
cierto que la medida adoptada está justificada desde el punto de vista de
fiscalización y cumplimiento de parámetros internacionales, tiene todo el
potencial para afectar aún más la credibilidad del sistema financiero y las
acciones que se implementan desde hace varios años para favorecer la
bancarización.
La tercera, en el escenario en el que nos
encontramos ¿estamos dispuestos a asumir los costos de una medida de este tipo?,
¿más costos en materia de credibilidad, confianza e informalidad?
[1] Recomendamos la
lectura del libro Economía Bancaria, de Xavier Freixas y Jean-Charles Rochet,
1999.
[2] Por ejemplo: a)
la pérdida de valor de las cuentas en moneda nacional tras la decisión de
dolarizar parcialmente la economía y el incremento de precios experimentado en
los últimos años; b) la profundización de la inconvertibilidad de la moneda
nacional; c) el elevado endeudamiento externo; d) la implementación de medidas de política
económica inconsistentes (i) dolarización y ordenamiento monetario; ii)
eliminación del gravamen a los depósitos de dólares en efectivo y la suspensión
posterior de la aceptación de este tipo de depósitos; iii) flexibilización del
pago de salarios y redistribución de utilidades en el sector empresarial en un
escenario de aguda escasez e inflación; iv) política para la ampliación de las
pequeñas y medianas empresas y eliminación de beneficios tributarios que
apoyaban a este sector; etc.), entre otras.
