Distorsiones estructurales y reforma económica en Cuba. Miradas 2023 (III)

Por Dr RICARDO TORRES PÉREZ

Introduccción

El tipo, la secuencia y el ritmo de las transformaciones en el m
odelo económico cubano han sido temas recurrentes en las discusiones académicas sobre política económica. El proceso de Actualización generó muchas expectativas desde sus comienzos hace ya 15 años.1 Sin embargo, el desempeño económico de Cuba se mantiene muy alejado del necesario para sostener una senda de progreso. Los expertos en la economía cubana ubicaban en 5 % anual la tasa de crecimiento necesaria para entrar en una nueva etapa de desarrollo, mientras que el promedio entre 2009 y 2019 apenas ascendió a 2.1 %, menos de la mitad. Además, se han consolidado tendencias demográficas y sociales que representan restricciones importantes para una agenda futura de transformaciones.

Las economías no crecen de forma simétrica, sino que su estructura se transforma a lo largo del proceso de desarrollo. Es más, ese cambio es parte de la esencia misma del desarrollo económico y social, lo cual abre nuevas oportunidades para aprovechar mejor los recursos con los que cuentan las naciones. Una parte de ellos también se crean durante ese proceso, como la tecnología y el capital humano. Los sistemas económicos difieren en los mecanismos que usan para desplegar ese proceso. Cuba contiene una combinación singular. Sobre una estructura histórica de país periférico y caribeño, se ha superpuesto durante sesenta años el sistema de planificación central. Cada elemento genera sus propias contradicciones y la superposición de ambos ha desembocado en verdaderos cuellos de botella para el desarrollo cubano.

La Conceptualización del modelo cubano aprobada en el 7mo. Congreso del Partido Comunista y modificada en el 8vo. Congreso se presenta como el documento teórico y político central, que describe el contorno general del futuro modelo cubano. El documento establece que el propósito último es la construcción del socialismo en las condiciones de Cuba, lo que lo distancia de la experiencia de Europa del Este y la extinta Unión Soviética y lo acerca a los procesos en China y Vietnam. Para cumplir con este propósito, debe recrear un marco que permita atender las numerosas contradicciones del desarrollo económico cubano. Este capítulo explora la expresión de esas contradicciones en un ámbito específico —las distorsiones estructurales— y analiza en qué medida la Conceptualización provee realmente un marco adecuado para encauzarlas, incluyendo una evaluación del estado de su implementación.

El capítulo se ha dividido en varias secciones. Luego de la introducción se explica de manera breve el concepto de «distorsión» que se emplea en el texto. A continuación, se detalla la metodología empleada y se discuten los principales resultados para Cuba. Se analizan las propuestas de la Conceptualización a la luz de la discusión precedente. Por último, se discuten los principales resultados en el período transcurrido desde la adopción de la Conceptualización.

Distorsiones estructurales en economías de planificación central

Existe una extensa literatura que aborda las características idiosincráticas de la estructura productiva que emergió en los países de planificación central hasta el inicio de las reformas en algunos, y la transición en otros (Popov, 2000). Una parte de estos estudios abordaba las consecuencias de esas peculiaridades para el bienestar y el crecimiento económico de largo plazo. En la década de los noventa ese interés se renovó para explicar la magnitud de la recesión que afectó a todas las economías en transición y su ausencia en China y Vietnam.

¿Qué es una distorsión? En el análisis económico convencional, una distorsión se entiende como un estado en el que la economía no alcanza la eficiencia productiva a nivel agregado, en el sentido de alejarse de la frontera de posibilidades de producción, dados unos niveles de recursos y tecnología específicos. Para los propósitos de este capítulo, aquí se trataría de que la economía alberga una combinación de actividades productivas que no reflejan de manera adecuada las preferencias de consumidores y productores. Estas preferencias tienen un elevado componente inercial, pero reflejarían en mejor medida las restricciones estructurales sobre la producción y el consumo, entre las cuales estarían el estado de la tecnología, la disponibilidad de capital humano, y la escasez relativa de divisas para las importaciones de bienes de capital. Si se tiene en cuenta el escaso desarrollo de los mercados, y el adverso contexto externo, es común asumir que esa estructura de preferencias no conduce necesariamente al desarrollo. Por ello, una corriente de los economistas del desarrollo favorecía el «crecimiento desbalanceado» como necesidad para el despegue. Sin embargo, no ha habido una respuesta concluyente en términos de la magnitud de la alteración necesaria o su persistencia en el tiempo.

En el caso particular de las economías centralmente planificadas, se eliminó por completo la descentralización en la toma de decisiones de los agentes,2 lo cual se tradujo en un papel pasivo del sistema de precios en la conformación de decisiones de consumo e inversión. En este contexto, la evolución de la estructura productiva viene a reflejar las prioridades establecidas por las autoridades centrales, cuya conformación pondera factores extraeconómicos, a veces de una manera arbitraria.3

Un ejemplo de la historia económica reciente de Cuba se puede extraer de la primera estrategia de desarrollo propiamente dicha adoptada por el gobierno cubano luego de 1959.

Entre 1961 y 1963, Cuba llevó adelante una estrategia que combinaba la industrialización con énfasis en la industria pesada y la diversificación de la agricultura (Rodríguez, 1990). Si se consideran las fuentes de ventajas comparativas, incluso la profundidad de los cambios políticos, sociales y en las relaciones internacionales por los que atravesaba la nación en aquellos momentos, es difícil justificar una estrategia de este tipo. La noción histórica que equiparaba la dependencia de la industria azucarera con el retraso económico relativo, junto a la visión aceptada en los países socialistas de entonces sobre el papel de la industria (y la industria pesada) en el desarrollo económico, llevaron a impulsar una transformación estructural para la que la economía no estaba preparada. Fueron las prioridades de los planificadores, con escasa influencia de información descentralizada proporcionada por los agentes económicos, las cuales determinaron los sectores que recibirían los mayores volúmenes de inversiones.

En este marco de análisis, las distorsiones sostenidas en el largo plazo conducen a pérdidas significativas de bienestar, al tomar como referencia una trayectoria al- ternativa donde se combinan alteraciones transitorias —no arbitrarias— con la información que proviene de agentes descentralizados. Es decir, al considerar la dotación de factores productivos, recursos y saberes, los niveles de consumo efectivo de los hogares se ubi- can por debajo de lo que sería deseable, tanto por la canasta de productos que se ven «obligados» a consumir, como por su magnitud relativa. Una idea similar se puede aplicar a las empresas.

Un aspecto controvertido de este enfoque particular sobre las distorsiones radica en la aceptación de una «norma» cuyo origen está en los patrones de las economías de mercado. Esta discusión rebasa el ámbito puramente económico, con ribetes ideológicos muy claros. Sin embargo, vale la pena considerar tres aspectos que soportan la noción de que, si bien no debería existir a priori una preferencia por determinado patrón, de todas formas, resulta útil considerar esta línea de análisis. Incluso antes de 1990, las economías de mercado fueron el modelo económico dominante. Esto importa porque para una economía pequeña y necesariamente abierta, el comercio internacional es un canal central en la formación de los precios internos y todavía más importante para orientar la asignación de recursos e informar las políticas de transformación estructural.

Se entiende que el crecimiento económico depende de la relajación de la restricción externa, 4 y ello depende en gran medida de la expansión de las exportaciones. Por esa razón, no es una buena idea alejarse de la estructura de las preferencias y los mecanismos de asignación de recursos dominantes en esos modelos. De ser así, las empresas se enfrentarían a una situación desventajosa. Por un lado, necesitan competir en los mercados externos, pero en casa enfrentan mecanismos muy diferentes para la toma de decisiones. Si bien hasta 1989 una proporción creciente del comercio cubano se orientó hacia los países socialistas, el intercambio con los países de economía de mercado fue siempre importante, no solo en términos cuantitativos, sino, sobre todo, desde el punto de vista cualitativo.5 El argumento anterior es mucho más relevante desde la década de los noventa. Incluso los países que se declaran socialistas,6 adoptan los estándares típicos del mercado internacional para sus intercambios externos.

Asimismo, se ha documentado que la alteración de la estructura productiva sí tuvo efectos negativos sobre el bienestar y el consumo. Por ejemplo, la mayor ponderación de la industria pesada retrasó el avance de la manufactura ligera productora de bienes de consumo. La preferencia por las grandes inversiones comprimió el consumo de los hogares durante largos períodos de tiempo. Encima de ello, los retornos de esas inversiones fueron muy pobres, tanto en el desarrollo de nuevos rubros de exportación como en el aprovechamiento de la capacidad instalada. Incluso, se crearon cadenas productivas enteras desconectadas de las necesidades y preferencias de los consumidores, incluidos los de los mercados de exportación.

Por último, el mecanismo de precios contiene información aportada por miles —incluso millones— de agentes económicos —empresas, consumidores—, por lo cual no es descabellado considerar que, aunque no está exento de rigideces y desviaciones, es más eficaz para informar las decisiones de producción, consumo, inversión y ahorro de esos mismos actores.

Una aproximación a las distorsiones en Cuba

La metodología utilizada se basa en la propuesta de Popov (2000). La lógica de la propuesta estriba en computar las desviaciones respecto a una muestra seleccionada de economías de mercado, con niveles de PIB per cápita similares, y presentarlas en relación con el tamaño de la economía (ver Anexo 1). Este método ofrece un valor intuitivo al computarlo como proporción del PIB, lo que también facilita la comparabilidad entre países.

Las distorsiones a nivel macroeconómico se integran en tres grupos fundamentales: el exceso de gastos militares; las desproporciones al nivel de los tres grandes sectores (primario, industria, servicios) y las desviaciones en el patrón comercial referidas al tamaño relativo de los sectores transables y el peso del comercio con países socialistas.

El papel de los gastos militares es un asunto controvertido y opaco, por razones obvias. Por sus propias características la disponibilidad de datos fiables en este campo es muy limitada. De todos modos, para los propósitos de estos análisis, lo importante no es el gasto militar en sí mismo, sino el tamaño relativo del sector industrial que se desarrolla a su alrededor. En muchos casos, la identificación es compleja porque hay ramas cuyas producciones tienen usos disímiles. En el caso de Cuba los datos disponibles, comparables con el entorno internacional, informan de un tamaño reducido de este sector.

El segundo grupo tiene que ver con las proporciones de la estructura económica a nivel de los tres grandes sectores. En otras economías, la distorsión principal en este ámbito se ubicaba en un tamaño excesivamente grande de la manufactura en general, y de la industria pesada en particular, al considerar el nivel de ingreso. Las concepciones dominantes sobre el desarrollo desembocaron en equiparar el desarrollo industrial con poderío económico y hacia ahí se dirigieron una gran parte de los recursos de inversión disponibles. Por el contrario, la manufactura ligera, productora de bienes de consumo, marchaba retrasada respecto a la fabricación de maquinarias y metales.

El tercer grupo incluye las distorsiones de tipo comercial. Aquí se identifican tres tipos principales. Ha sido bien documentado que estos modelos generaron economías relativamente cerradas, en un contexto en el que la tendencia global fue hacia el incremento de la importancia relativa del comercio. Una forma de en- tender esta desviación se basa en que en la medida en que el comercio es reducido, disminuyen las posibilidades de aprovechar economías de escala en aquellos sectores donde existen ventajas comparativas naturales, mientras que se asignan recursos hacia actividades ineficientes que terminan afectando el bienestar de los consumidores. En segundo lugar, se constató una tendencia hacia la concentración de los intercambios externos con economías afines. Este efecto fue más visible entre los miembros del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), uno de cuyos objetivos declarados fue la integración comercial y la armonización de la división internacional socialista del trabajo. Esto se facilitó dado que estos flujos fueron establecidos a partir de acuerdos intergubernamentales. Asimismo, en la mayoría de las ocasiones se ofrecían subsidios implícitos. La combinación de ambos aspectos sugiere que muchas de estas actividades no serían viables en condiciones «normales», o por lo menos sus volúmenes de producción serían más modestos, si se toman como referencia las tendencias del mercado internacional. Los subsidios implícitos en el comercio constituyeron una fuente apreciable de financiamiento externo. De manera más reciente, se concretaron esquemas basados en lógicas similares con Venezuela.7

Con independencia de su origen, las distorsiones se refieren al surgimiento o crecimiento desproporcionado de sectores que no podrían justificarse ni por el nivel de PIB per cápita ni por la estructura de la demanda, tanto doméstica como externa. La evolución de la magnitud de las distorsiones y su composición se puede apreciar en la ilustración 1. Las partes correspondientes a la estructura industrial y el sector externo tienen magnitudes similares y ambas han aumentado a partir de 1990. La estructura sectorial determina una parte considerable de las distorsiones en las tres mediciones. La desviación más importante se halla en el tamaño del sector terciario, que alcanza su pico en el año 2000.

Cuba exhibe el sector de servicios más grande de la muestra, por un amplio margen.

La distorsión comercial crece, lo cual es coherente con dos tendencias que se acentuaron a lo largo de las últimas tres décadas. En 2000, el bajo nivel de apertura externa determina la magnitud de la misma. Este efecto se magnificó debido a que este período coincide con el despliegue de la globalización, por lo que la inmensa mayoría de países exhibió un incremento considerable en la participación del comercio exterior en la economía. En contraposición, el comercio cubano se ajustó a las posibilidades reales de inserción inter- nacional y los limitados flujos de financiamiento disponibles. Para 2018 se verifica una mayor importancia de las relaciones comerciales bajo acuerdos especiales, y el nivel de apertura aumentó sobre la base de las exse convierten en fuentes de vulnerabilidad ante cho- ques externos negativos, lo cual genera menor crecimiento económico.

El menor nivel relativo de distorsión en 2018 res pecto a 2000 es coherente con el aumento del intercambio comercial, sobre todo servicios; y una mayor convergencia en la estructura sectorial. Esta resulta en su mayor parte de la expansión del sector terciario en las economías de referencia, a tono con la transformación estructural de largo plazo. En Cuba, el sector de servicios continuó creciendo, pero a tasas menores, si se considera que ya partía de niveles muy altos. Aunque se han incorporado actividades de servicios transables, los servicios no transables —sociales, comunales, gobierno— continúan como predominantes. La proporción correspondiente a servicios empresariales en los países de referencia es como promedio tres veces mayor que su correspondiente valor para Cuba. Esa brecha se observa también en los tres años considerados.

La identificación de estas distorsiones reviste una gran relevancia porque transmite, al menos, dos tipos de mensajes que los responsables de política económica deben tener en cuenta. Por una parte, las distorsiones tienen costos estáticos y dinámicos en el bienestar.8 A corto plazo, se asignan recursos y factores hacia actividades que no tienen correspondencia con el nivel de desarrollo del país ni las tendencias de los mercados internacionales, lo que redunda en baja sostenibilidad. El costo de oportunidad es muy alto para una economía pequeña con restricciones en el acceso a capital. A mediano y largo plazos, estas distorsiones

Por otro lado, el tamaño de las distorsiones, su estructura y contenido puede contribuir a ofrecer pistas sobre el esfuerzo de inversión que tiene que hacer la economía si se decidiera emprender un programa consistente de reformas. Esto deriva de que, ante un cambio radical de los precios relativos, estas distorsiones aflorarían en la forma de empresas y sectores inviables. Es imprescindible tener en cuenta que este efecto será muy grande en Cuba, en tanto pequeña economía abierta,9 en la cual los precios internacionales desempeñarían un papel mucho más importante en la asignación de recursos. Es importante destacar que este análisis no sugiere que existe una «estructura» óptima, pero sí permite identificar patrones que ayudan a ilustrar distorsiones que generan pérdidas de bienestar y retrasos en el desarrollo económico.

¿Qué propone la Conceptualización?

La Conceptualización reconoce diversos problemas estructurales que lastran el crecimiento y desarrollo económicos, entre los que menciona de manera específica a la insuficiente disponibilidad de divisas; el atraso tecnológico; retraso de la base productiva, infraestructura e inversiones y daños medioambientales. Además, se mencionan problemas sociales como la creciente desigualdad, el éxodo interno y externo de trabajadores calificados, la existencia de corrupción, delitos, y otras formas de marginalidad social, y el envejecimiento y estancamiento de la población. También se acepta que la sostenibilidad del modelo cubano depende de manera directa del logro de cuotas superiores de desarrollo y este, a su vez, se vincula de modo estrecho con el crecimiento económico.

Por el tipo de documento que es, y por el lugar debería ocupar en la conformación de una agenda de reformas, la Conceptualización debería contener los mecanismos que harían posible una transformación estructural que genere crecimiento y desarrollo económicos en el contexto cubano. El modelo cubano actual no pondera de manera adecuada el papel de los actores económicos privados, ni al mercado, ni el sistema de precios en la generación de los cambios necesarios en la estructura productiva. El análisis de las distorsiones, de acuerdo con la metodología empleada, ofrece pistas sobre la dirección ulterior de esa transformación, en consonancia con la experiencia internacional, los patrones de desarrollo, y las carencias evidentes del propio modelo.

A continuación, se analizan las propuestas relacio nadas con la transformación de estos mecanismos en la Conceptualización.

El documento expresa que la forma de propiedad fundamental será la socialista de todo el pueblo sobre los medios fundamentales de producción, en un escenario de coexistencia de múltiples formas, aunque el Estado actúa en representación de la ciudadanía. Se abre la posibilidad de que los medios fundamentales puedan ser compartidos o gestionados por otras formas reconocidas. También se incluye una ampliación del concepto de propiedad mixta, que incluye la posibilidad de que empresas estatales puedan asociarse con personas naturales o jurídicas, tanto nacionales como extranjeras. Asimismo, se establece con claridad la existencia de un espacio y una función social a desempeñar por la propiedad privada.

A tono con los cambios en la estructura de propiedad, se consagra que la intervención del Estado descansará en la combinación de instrumentos directos e indirectos de política económica. Incluso se propone que «El Estado se concentra en las funciones que le son propias, como planificar, regular, conducir y controlar el proceso de desarrollo económico y social» (Partido Comunista de Cuba, 2017) lo cual lo asemeja de modo notable a los estándares asumidos por los Estados modernos. En lugar de fijar precios de manera central se plantea que se establecerán políticas para su determinación, al transferir el establecimiento de estos al sistema empresarial, excepto en ciertos casos de alta sensibilidad social.

En principio, la letra del documento significa un avance respecto al marco anterior. Tanto la aceptación de otras formas de propiedad no estatal, como el reconocimiento del mercado y la formación descentralizada de precios constituyen las bases para conformar un modelo económico donde el sistema de precios cumpla un papel más activo, y una parte mayoritaria de las decisiones productivas se realicen por parte de agentes económicos descentralizados. Esta sería una condición necesaria para reducir la magnitud de las distorsiones identificadas en epígrafes anteriores. Sin embargo, tres elementos han torpedeado la materialización de esa transformación esencial: las contradicciones existentes en el propio documento, la deficiente y accidentada implementación de los cambios que serían coherentes con el modelo delineado y el retraso de las transformaciones en el sector externo, el cual es esencial para una economía pequeña y abierta como la cubana.

En el ámbito de las contradicciones contenidas en el propio documento, la aceptación del modelo de economía mixta se combinó con una deliberada estratificación de las diferentes formas de propiedad. El resultado es un esquema en el que se ubicaría la propiedad socialista de todo el pueblo (estatal) como la forma principal, seguida por la cooperativa, a la cual se le brindará una atención especial en tanto tipo colectivo de gestión y, por último, la propiedad privada, como una opción subsidiaria de las demás. Sin embargo, el alcance y las funciones previstas para esta última, deja entrever que, en todo caso, la inversión extranjera desempeñará un rol protagónico, mientras que el capital privado nacional enfrentará las mayores limitaciones.

Esta jerarquización es arbitraria en tanto la superioridad de la empresa estatal socialista no ha sido demostrada en el transcurso de seis décadas. En los escasos mercados donde la empresa estatal compite en condiciones similares con el sector privado, la norma es que este último toma ventaja. En algunos como la gastronomía o los servicios al hogar, las empresas estatales, sobreviven debido a decisiones administrativas, con un enorme costo en recursos para la sociedad. En otros segmentos como el alojamiento de pequeña escala, las encuestas revelan que la calidad del servicio al visitante es muy superior en el sector privado.

El papel de las cooperativas ha sido contradictorio. Luego de un comienzo prometedor en 2012, las autoridades abandonaron la aprobación de nuevas solicitudes a finales de 2015. Tampoco implementaron la alternativa de constitución de cooperativas de segundo grado, que estaba incluida desde la primera versión de los Lineamientos (2011). De manera reciente, se retomó la aprobación de solicitudes, pero los números indican que es una opción mucho menos atractiva que las mipymes, a pesar de contar con un tratamiento fiscal más favorable. Otra vez, se ofrecen condiciones «especiales» a formas que no son decisivas para la transformación productiva.

Un caso similar se constata en relación con la inversión extranjera. A pesar de incontables documentos y llamamientos, la modificación del marco de operación de las empresas extranjeras tiene más que ver con la necesidad de captar recursos externos que con la transformación productiva. Por ejemplo, solo en medio de la pandemia de la covid–19 y la crisis económica actual se han relajado las condiciones para la participación de cubanos residentes en el exterior y para la entrada de capital foráneo en el comercio minorista, a pesar de que ambas opciones estaban en el «menú» desde mucho tiempo antes.

La Conceptualización define a la planificación central como la forma de dirección principal, pero no esboza los profundos cambios a los que está abocada la concepción tradicional dominante. También hace referencia al mercado regulado, aunque el mismo es presentado todavía como una alternativa a la planificación centralizada. Por un lado, se establece que el Estado define las áreas donde no se reconocerá al mercado, sin especificar los criterios de selección. Por otro lado, se plantea que en los segmentos donde sí se reconoce, se establecen límites a su actuación. El mercado es una relación social objetiva, que no depende del reconocimiento consciente del Estado. Este enfoque equivale a mantener la práctica de considerar al mercado como un mecanismo de asignación de recursos incompatible con el modelo cubano de planificación central. Esta contradicción se hace evidente cuando se describen las funciones y lími- tes previstos para el sistema de precios. Por una parte, el documento afirma que los precios son fijados, en su mayoría, por los productores y comercializadores. Por otra, advierte que el Estado establece políticas generales de precios, regula y controla los precios establecidos por los agentes económicos, y se reserva el derecho de fijar precios centralmente o límites —topes— a aquellos.

El mercado, como mecanismo de asignación de recursos, presupone dos aspectos fundamentales. Los agentes económicos ejercen sin mayores restricciones sus derechos de propiedad, entre los cuales figura la elección de precios para los productos que venden. El sistema de precios funciona como un emisor de señales, y los actores económicos usan esa información para tomar decisiones sobre contratación, niveles de producción, inversión, consumo, ahorro, y otras.

En el modelo cubano, tampoco se han definido los principios que gobiernan el ejercicio de los derechos de propiedad en las empresas estatales, las cuales, en este mismo documento, se tratan como propiedad de todos los ciudadanos cubanos. Como consecuencia, no hay certeza sobre el alcance del mercado, ni los mecanismos de formación de precios, ni los criterios que pueden usar las autoridades para modificar uno u otro. Esta ambigüedad es caldo de cultivo para la discrecionalidad y causa directa de la implementación errática y contradictoria de las provisiones contenidas en el documento.

La etapa de implementación ha estado plagada de lentitud y y ha carecido de metas claras. La posibilidad legal de constituir empresas privadas y la reanudación de las aprobaciones para cooperativas se aplicó cuatro años después de la adopción de la Conceptualización.10 El proceso ha estado marcado por la discrecionalidad en la constitución de las empresas y los continuos cambios en los requisitos. De manera reciente, se han modificado los requerimientos relacionados con la conformación de los objetos sociales. Además, se han mantenido las restricciones en el acceso al comercio exterior y el relacionamiento con la inversión extranjera.

La ejecución del «Ordenamiento» monetario en enero de 2021, en medio de una profunda crisis de balanza de pagos, contribuyó a debilitar el papel del peso cubano como moneda, al tipo de cambio como precio de referencia y a aumentar la inestabilidad de los precios en sentido general. Todo esto socava el rol del sistema de precios en la asignación de recursos, y se aleja del contenido de la Conceptualización.

En medio de las elevadas tasas de inflación, las autoridades optaron por reforzar el papel del Estado en el control de los precios, y optaron por llevar adelante medidas de corte administrativo para desconocer la actuación del mercado informal, que es consustancial a contextos de este tipo. La inestabilidad macroeconómica es nefasta para la transformación productiva, en tanto las distorsiones en la formación de precios conducen a decisiones erróneas en los actores económicos, y comportamientos rentistas. Asimismo, dos aspectos claves como la reforma integral de la empresa estatal, y la ampliación de la competencia en la mayoría de los mercados han sido relegados en las prioridades de la Actualización. De hecho, entre 2016 y el verano de 2020, poco o casi nada se materializó en términos de implementar elementos claves de la Conceptualización.

En julio de 2020, comienza una etapa en la que se acelera la puesta en práctica de una serie de medidas, que estaban contempladas como parte de la implementación de los acuerdos del 7mo. Congreso, incluyendo la expansión del sector privado y cooperativo, el acceso de estas entidades al comercio exterior —aunque con mediaciones innecesarias—; mientras que el conjunto fundamental estuvo dirigido a aumentar la captación de divisas. Sin dudas, este último era un objetivo importante, en medio de la crisis económica y la pandemia de la covid–19, pero tiene un horizonte temporal necesariamente cortoplacista.

Conceptualización: políticas y resultados

En el epígrafe anterior se sintetizaron las limitaciones de la Conceptualización en relación con los mecanismos que serían vehículo para la transformación productiva y la reducción de la magnitud de las distorsiones identificadas. A continuación, se discuten los cambios principales que han tenido lugar en este ámbito desde la adopción del documento —la versión final— en 2017. Esta trayectoria es resultado, en lo fundamental, de los mismos mecanismos que han funcionado por décadas, de la coyuntura —en especial la crisis económica— y los procedimientos administrativos, los cuales siguen siendo dominantes. En el cierre del epígrafe se apunta como novedad el cambio en el perfil sectorial de la actividad productiva, como consecuencia del avance del sector privado. El Plan 2030 debía constituir el instrumento para materializar el modelo recogido en la Conceptualización. Como parte del eje vinculado con la transformación productiva y la inserción internacional se mencionan de manera explícita cuatro sectores económicos: turismo, construcción, manufactura, y cadenas productivas agroalimentarias. El Plan 2030 identificó un conjunto de «sectores estratégicos» seleccionados de acuerdo a una serie de criterios calificadores de su contribución al desarrollo económico.11 Los sectores considerados en un inicio como estratégicos fueron: construcciones; electroenergético; telecomunicaciones y tecnologías de la información; logística integrada de transporte; almacenamiento, redes e ins- talaciones hidráulicas y sanitarias; turismo internacional; servicios técnicos profesionales, incluyendo los de salud; alimentos; industria farmacéutica, biotecnológica y producciones biomédicas; agroindustria azucarera y sus derivados e industria ligera. En resumen, demasiadas actividades para el tamaño de una economía como la cubana con limitado acceso a capital.

En 2020, a partir de la existencia de un contexto nuevo, el gobierno aprobó la «Estrategia Económico-Social para el impulso de la economía y el enfrentamiento a la crisis mundial provocada por la COVID–19» donde se identificaron 16 áreas claves: producción de alimentos; agroindustria azucarera y sus derivados; turismo; servicios profesionales; salud; industria farmacéutica, biotecnológica y producciones biomédicas; telecomunicaciones; construcciones; energía; logística integrada de transporte, almacenamiento y comercio eficiente; logística integrada de redes e instalaciones hidráulicas y sanitarias; industria manufacturera; comercio interior; comercio exterior y el sistema financiero. En algunos casos, se trata de actividades que ya habían sido identificadas como prioritarias en el Plan 2030. Si se analizan desde el punto de vista de la producción, estas «áreas» comprenden la casi totalidad del Producto Interno Bruto (PIB), excepción hecha de aquellas que no son sectores económicos propiamente dichos. Se repite el patrón de identificar prioridades excesivas, que conducen a que no lo sean en realidad.

Por último, en 2020 se adoptó la Política de desarrollo industrial.12 Sin embargo, este se limita apenas a las seis áreas que pertenecen de manera institucional al Ministerio de Industrias (Mindus). La industria manufacturera está distribuida en seis ministerios (Ministerio de Industrias-Mindus, Industria Alimentaria-Minal, Energía y Minas-Minem, Agricultura-Minag, Construcción-Micons y Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias-Minfar) y dos grupos empresariales, Biocubafarma y Azcuba. Por ello, se puede afirmar que Cuba no dispone de una estrategia para el desarrollo del sector manufacturero en su conjunto, a pesar de que aparece de manera reiterada como una prioridad.

Al menos tres documentos oficiales dejan entrever un amplio abanico de opciones, estos son: la Ley de Inversión Extranjera, el «Portafolio de Oportunidades de Inversión» y el propio Plan 2030. El análisis comparado de todos ellos sugiere que las siguientes actividades deberían constituir el centro de la política de transformación estructural: turismo internacional; infraestructura, incluyendo a la energía; biotecnología; y la manufactura. La estrategia enunciada en 2020 está traspasada por el impacto económico de la pandemia de la covid–19, la necesidad de alcanzar una recuperación económica en el más breve plazo posible y la urgencia de acelerar la implementación de aspectos de la Actualización que habían quedado retrasados desde 2016. En esencia, es posible afirmar que Cuba carece de una estrategia de desarrollo con transformación productiva.

La tabla 1 ofrece un conjunto de datos para evaluar el progreso en las áreas que las autoridades declararon como «prioritarias». De acuerdo con esa información, sintética por razones obvias, se pueden ofrecer las siguientes consideraciones. En la producción agropecuaria se ensayaron diversas políticas, entre ellas la entrega de tierras en usufructo, aumentos de precios por parte de Acopio, entre otras. Sin embargo, los resultados productivos son variables a lo largo del tiempo, con una tendencia en los años finales al decrecimiento (González-Corzo y Mesa-Lago, 2020 y García y Anaya, 2020). Los índices asociados al comercio internacional sugieren que no se alcanza un impacto positivo en la balanza comercial del sector. De hecho, rubros tradicionales como el azúcar y el tabaco registran contracciones apreciables de las ventas externas. La zafra azucarera de 2022 alcanzó una producción (440000 t), la cual ni siquiera es suficiente para satisfacer la demanda interna. Mientras que la producción de tabaco (–28% desde 2017), y su exportación (–18%) muestran un comportamiento similar.

En contraste con anteriores períodos de dificultades económicas, el volumen de las inversiones aumentó con más rapidez que el Producto Interno Bruto durante todo el período considerado, al tiempo que también se modificó la composición de las mismas. De las partidas de interés, lo que más resalta es el ascenso espectacular de los montos destinados a la categoría Hoteles, cuyo total se multiplicó por más de seis veces si se incluyen los números de 2021. En su favor se puede decir que cumple con el requisito de dirigir las inversiones de manera preferente a sectores productivos. Sin embargo, el contexto para el turismo internacional ha variado tanto en la última década que cabe cuestionarse si el aumento en la capacidad de alojamiento se corresponde con las perspectivas del sector, sobre todo al considerar el tipo de hoteles que se erige y los efectos duraderos anticipados de la pandemia de la covid–19.

Los bienes incrementan ligeramente su peso en la inversión total, mientras que la infraestructura se reduce. En esta última, llama la atención la proporción decreciente que se destina a Electricidad, Gas y Agua o sea, el sector energético. Con montos totales reducidos, es necesario destacar algunos proyectos que con seguridad concentraron los mayores volúmenes como la Terminal de Contenedores de la Zona Especial del Mariel y su infraestructura asociada. La página web de ese enclave reconoce que se han invertido un promedio de 300 millones de dólares anuales en esta zona. La propia fuente reconoce que, del total de inversión comprometida, solo se han invertido 1000 millones de dólares, a razón de 130 millones anuales.

O sea, un cálculo conservador indica que se han ejecutado 2.4 dólares por cada dólar efectivamente invertido. Esta es una proporción que con dificultad clasifica como una apuesta ganadora. Además, solo se han generado 15000 nuevos empleos. Si bien no es fácil establecer cifras correctas de referencia, una inversión de más de 66000 dólares por puesto de trabajo se ubica en el umbral superior de la evidencia internacional en este aspecto (Robalino, 2018).

En relación con la industria, aunque se identifica como una prioridad en todos los documentos, su desempeño queda muy por debajo de lo que se podría esperar. La producción industrial cubana nunca recuperó los niveles previos a la crisis de los noventa. Esto es preocupante, aunque no necesariamente inesperado. En buena medida, ello refleja una corrección saludable y necesaria de las distorsiones que exhibía esa estructura industrial hacia fines de los ochenta. Lo que sí resulta lamentable es que aquellos sectores que podrían prosperar no hayan encontrado un en- torno favorable para ello (González, 2021). La política de desarrollo industrial adoptada en 2021 no solo es limitada en el ámbito ramal, sino que parece orientada a «salvar» una parte de la industria que en todo caso tiene muy pocas perspectivas de sobrevivencia en un contexto de reestructuración. En ese sentido, se aleja de lo que el país requiere en esta esfera.

Por último, el desempeño exportador ha ido de mal en peor. Las exportaciones de bienes se han reducido un 65 % en valor y un 40 % en volumen desde 2010. Ello refleja los descensos notables en los sectores azucarero y tabacalero, así como los reajustes en las ventas de crudo y refino, junto a los farmacéuticos tras la crisis económica venezolana. En el caso de las exportaciones de servicios, ha tenido una tenden- cia descendente en sus cuatro componentes princi- pales. El grueso de los servicios médicos depende del mercado venezolano y la crisis en ese país —la cual incluye el descenso notable de su producción petro- lera— ha reducido la demanda y las contrapartidas de este rubro. Asimismo, el turismo ya exhibía problemas claros de competitividad desde antes de la pandemia de la covid–19, la cual acabó por dar el tiro de gracia a este sector (Figueras y Pajón, 2021). Estos problemas se han puesto de manifiesto en la recuperación, que marcha muy por detrás de otros competidores del Caribe, incluso si se descuenta el efecto del mercado norteamericano.

Los ingresos por servicios de telecomunicaciones —en lo esencial las recargas a teléfonos móviles, provenientes del exterior— también muestran una contracción en los últimos dos años, en 2021 este segmento cayó un 80 % y esas dificultades se han mantenido en 2022, de acuerdo con las informaciones de las autoridades cubanas. El nicho de los servicios científico-técnicos genera mucho menos que en el pasado, en gran medida como consecuencia de la alta dependencia del mercado venezolano (Pico, 2019). Entre 2013 y 2021, las exportaciones totales de servicios se redujeron a menos de la mitad: -55 %. El panorama anterior equivale a decir que desde 2009 no ha habido una mejora perceptible en la competitividad externa de la economía. La descripción anterior revela un panorama desfavorable y representa la evolución del sector pro- ductivo estatal, bajo la acción de mecanismos que no han cambiado lo suficiente.

De otro lado, el pequeño sector no estatal muestra un perfil de transformación sectorial diferente, aunque es pronto para evaluar su sostenibilidad a partir del escaso tiempo transcurrido. Algunos de estos patrones son observables desde el surgimiento del cuentapropismo en los años noventa. Tal vez, el perfil industrial del sector privado sirva para calibrar mejor la futura dirección de los cambios sectoriales. La razón es que, incluso si se tiene en cuenta las limitaciones impuestas a este sector, se puede argumentar que las decisiones de producción se toman en un entorno más cercano al mercado utilizando las señales de precios disponibles. Desde la habilitación de espacios limitados para los negocios privados —llamados «cuentapropismo» de 1993 a 2021—, los servicios personales —expendios de alimentos, comercio minorista, transporte— y la manufactura ligera —incluso artesanal— han sido las actividades más buscadas. A medida que el «cuentapropismo» se expandió, también lo hacían los negocios que atendían sus necesidades de crecimiento, como los servicios de mercadeo, imprenta, contabilidad, entre otras. Algunos autores han destacado que el Sistema Bancario Cubano ha jugado un papel marginal en la canalización de recursos hacia el sector privado (Vidal, 2013 y Borrás, 2019). Ello ha estimulado la expansión de los servicios financieros informales y el aumento de la demanda de esquemas financieros no convencionales como las criptomonedas (Pajón, 2022). La necesidad de un sistema financiero más profundo es evidente.

En septiembre de 2021, el gobierno autorizó la constitución de empresas privadas por primera vez desde los años sesenta. Esta nueva cohorte de em presas privadas es también más representativa de la estructura de la demanda y de las oportunidades del mercado porque pueden operar en más industrias que en el pasado. Una encuesta realizada por las autoridades cubanas en junio de 2022 revela que la manufactura ligera (39.5 %), los servicios personales y empresariales (27.2 %) y la construcción (25.2 %) son los sectores dominantes entre las empresas de nueva creación (Ministerio de Economía y Planificación, 2022). La trayectoria anterior es informativa de un crecimiento más orgánico y más conectado con la demanda. Esto revela la dirección potencial del cambio estructural futuro alimentado por otros mecanismos.

También hay retos. Funcionarios del gobierno han informado de que, desde que se concedió el acceso al comercio exterior (aunque con restricciones), los contratos de importación han superado en volumen a los acuerdos de exportación en una proporción de más de 10 a 1 (tabla 2). Queda mucho por hacer para mejorar la competitividad internacional, incluso si se acepta que estos números subestiman las cifras reales.

Reflexiones finales

El análisis anterior indica que el volumen relativo (como porcentaje del PIB) de las distorsiones ha aumentado en las últimas tres décadas. Esto sugiere una baja efectividad en las políticas de cambio estructural y, sobre todo, que los mecanismos habilitantes del mismo como el mercado y el sistema de precios no desempeñan un papel relevante en la asignación de recursos, ni siquiera para los sectores transables. La apuesta por mercados segmentados al interior y el monopolio del comercio exterior no han permitido conseguir mayor eficiencia en la economía, ni siquiera avanzar en una reestructuración gradual de los sectores menos com- petitivos. La Conceptualización no ofrece claridad sobre el papel de estos mecanismos en un nuevo modelo económico, y ello ha lastrado la implementación de las transformaciones en este ámbito.

El análisis de las tendencias recientes muestra dos perfiles distintos en relación con la transmisión productiva. En el sector estatal, bajo los mecanismos tradicionales se tiende a perpetuar la estructura existente. Aunque también aparecen tendencias nuevas asociadas a la nueva realidad institucional, donde se perciben reglas diferenciadas para actores estatales. Por otro lado, el sector privado que opera en mayor medida bajo reglas de mercado y señales de precios, se observa un patrón de crecimiento más orgánico que refleja la estructura de la demanda, casi siempre desatendida por empresas estatales. Ello indica que la transformación exitosa del modelo económico cubano y los cambios en la estructura productiva requeridos dependerán de la adecuada combinación entre mercado adecuadamente regulados y actores económicos con reglas claras de desempeño. Esta combinación ha sido esquiva luego de transcurrida más de una década de «actualización».

Citas

1 Se asume su comienzo en 2008, con la primera etapa de la entrega de parcelas a usufructuarios con el objetivo de in- crementar la producción de alimentos. De manera oficial, la «Actualización» comenzaría en 2011, en el 6to. Congreso del Partido Comunista. Hay que tener en cuenta que otros ejes centrales de ese proceso, como el nuevo enfoque hacia el cuentapropismo, se implementaron en septiembre de 2010, antes del 6to. Congreso.

2 Ello no solo tenía objetivos económicos sino también políticos.

3 El análisis sostenido en este capítulo no tiene como objetivo investigar el origen de estas preferencias, su estructura y su variación en el tiempo. No obstante, esta es una pregunta re- levante para entender el cambio estructural en estas econo- mías. Baste señalar aquí que estas preferencias se conforman de forma diferente a lo que ocurre en modelos de economías de mercado y, sobre todo, que tienen una influencia despro- porcionada en las decisiones de los agentes económicos.

4 Este aspecto fue abordado por este mismo autor en la novena edición de esta serie Miradas a la Economía Cubana, cuando se analizaba el problema del insuficiente crecimiento de las ex- portaciones cubanas.

5 Hace referencia a la necesidad de sostener ese intercambio comercial para comprar productos y maquinarias que no se podían adquirir en el antiguo «campo socialista», debido al re- traso tecnológico.

6 Por su relevancia para Cuba, se refiere principalmente a China y Vietnam.

7 Los datos utilizados provienen de las siguientes fuentes. Para el PIB per cápita se usó la base de datos del Maddison Project Database (2020) dado que es la única fuente que ofrece una serie suficientemente larga de ingreso per cápita a precios constantes para Cuba con un nivel aceptable de comparabilidad internacional. Las cifras sobre proporciones sectoriales y apertura externa provienen de la World Development Indicators database del Banco Mundial. Los datos sobre gastos militares provienen de SIPRI Military Expenditure Database y cifras específicas para Cuba provenientes de Klepak (2005). Para algunos países como Jamaica, los datos sectoriales se obtuvieron en la base de datos de la Cepal. Los datos relativos a la proporción del comercio cubano que se ubica bajo acuerdos especiales se obtuvieron de los anuarios estadísticos publicados por la Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI) de Cuba.

8 Estáticos se refiere a costos inmediatos, en el tiempo presente, mientras que dinámicos se refiere a efectos a lo largo del tiem- po, con carácter acumulativo.

9 Economía con alto peso relativo del comercio y los flujos fi- nancieros externos. Se consideran «tomadores de precios» en el mercado internacional, habida cuenta de su reducida dimensión.

10 La Conceptualización fue aprobada, en principio, por el 7mo. Congreso del Partido Comunista en abril de 2016, pero su ver- sión definitiva solo estuvo disponible en julio de 2017.

11 Entre ellos: volumen de producción y tradición; carácter transa- ble; incidencia positiva en la balanza de pagos; generación de encadenamientos; fuente de empleos; capacidad para incorpo- rar nuevas tecnologías; incidencia sistémica en el conjunto de la actividad económica sobre todo en el caso de infraestructuras; e impacto ambiental moderado o bajo.

12 La Política de desarrollo industrial se codificó en Consejo de Ministros: «Decreto 59. Sobre el Desarrollo Industrial». Gaceta Oficial de la República de Cuba, año CXIX, n.° 142 ordinaria, 19 de diciembre de 2021, págs. 4289-4295 y Ministerio de Industrias:«Resolución 95. Establece las prioridades de trabajo para el Desarrollo Industrial por tipo de industrias». Gaceta Oficial de la República de Cuba, año CXIX, n.° 142 ordinaria, 19 de diciembre de 2021, págs. 4295-4298.

Anexo 1. Algunos términos y definiciones

Distorsiones en la proporción de los gastos de defensa

Las distorsiones en la proporción de los gastos de defensa equivalen al porcentaje real de los gastos de defensa en el PIB —3,7 % es el promedio mundial de los gastos en defensa en esos dos años; se considera en la literatura de referencia (citada en el artículo) como el gasto «normal»—, al considerar el nivel de referencia en 1989-1990. Para 2000 y 2018, se calculó la media de las economías de mercado incluidas en la muestra para cada año.

Distorsiones en la estructura industrial

Las distorsiones en la estructura industrial se calculan como la suma de las desviaciones de la participación de ca- da uno de los tres sectores —agricultura, industria, servicios— en el PIB con respecto a la media de las economías de mercado con un PIB per cápita similar. Todas las desviaciones se tomaron con signo positivo y se dividieron por dos.

Distorsiones en la apertura comercial

Las distorsiones en la apertura comercial —exportaciones más importaciones como proporción del PIB— se calculan como la media para el grupo de economías de mercado con PIB per cápita comparable, menos la pro- porción correspondiente en Cuba, dividida por dos.

Las distorsiones en el comercio con los países socialistas

Las distorsiones en el comercio con los países socialistas son iguales a la suma de las exportaciones e importaciones de los países socialistas como porcentaje del PIB dividido por dos. Para 2000 y 2018, se consideró que el comercio entre Venezuela y Cuba se ajustaba a las características del comercio con los antiguos países socialistas. Esta última distorsión se incluye en el cómputo de las distorsiones comerciales con una ponderación del 33 %.

Economías de referencia

La metodología original considera las cinco economías de mercado más cercanas, de forma un tanto arbitraria, en términos de PIB per cápita para calcular el nivel de referencia para cada dimensión. Sin embargo, dado que varios países fueron descartados de la selección inicial debido a características indeseables —afectados por guerras, exportadores de petróleo, escasa población, estatus de economía de planificación centralizada—, se decidió ampliar la sección a 10 economías para obtener una mayor robustez en los resultados. Asimismo, se consideró una media de dos años para calcular los resultados de 1990, 2000 y 2018. En cualquier caso, es poco probable que indicadores estructurales como los empleados en esta metodología experimenten variaciones significativas en el corto plazo.

Las economías de referencia, seleccionadas de acuerdo con su PIB per cápita son: República Democrática del Congo, República Dominicana, Egipto, Guatemala, Jamaica, Marruecos, Paraguay, Perú, Tailandia, Túnez (1990); Bolivia, República del Congo, Marruecos, Honduras, Kirguistán, Mongolia, Filipinas, Moldavia, Uz- bekistán, Yemén (2000); Bosnia y Herzegovina, Bolivia, Guatemala, El Salvador, Marruecos, Guatemala, Filipinas, Jamaica, Moldavia y Ucrania (2018).

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