El paquete económico del verano 2020: comentarios preliminares

Por Pedro Monreal

17 de junio de 2020

https://elestadocomotal.com/2020/07/17/el-paquete-economico-del-verano-2020-comentarios-preliminares/

Se dijo rápido y como “volando debajo del radar”, pero la idea más intrépida que se expresó en la Mesa Redonda del 16 de julio fue lo que parecería ser el reemplazo del contenido tradicional de la “planificación centralizada” en Cuba.

A principios de 2020 se había abordado oficialmente el tema, pero ahora se ha expresado de manera categórica. Se dice que ya no consistiría en la asignación administrativa y centralizada de recursos. Como se sabe, la única otra manera de asignar recursos en una economía es mediante el mercado, con los precios desempeñando una función clave.

Si se estudian las reformas económicas en sociedades controladas por partidos comunistas, ese paso fue generalmente considerado como la adopción de “una segunda mejor opción”. Siempre se adoptó bajo presión y, llegado un momento (fines de los 80s y principios de los 90s), el enfoque fracasó en la mayoría de los casos, pero avanzó espectacularmente en algunos países. Aprovecho para introducir el punto de que “el socialismo realmente existente” no fracasó en país alguno principalmente por causas económicas. Las transformaciones fueron procesos primordialmente políticos.

Se le pudieran poner ornamentos narrativos a la mutación de la noción de planificación centralizada, pero eso no cambiaría lo esencial: si la asignación no la hace un aparato burocrático central, entonces tiene que hacerla el mercado. Esta ha sido la polémica más antigua, más áspera y, en momentos determinados, la más “peligrosa” de las controversias económicas de la llamada “construcción del socialismo”. Es una historia fascinante que conviene entender hoy. Volveré sobre el tema en otros textos.

¿En qué pudiera consistir una planificación centralizada eventualmente redefinida?

La respuesta breve sería en la capacidad para poder “modificar” el funcionamiento del mercado–incluyendo un mercado “socializado” de capitales- mediante instrumentos basados en el peso relativo de la propiedad estatal y del crédito bancario.

Sería una noción que “estaría en paz” con una visión económica del socialismo como un sistema económico donde los activos estratégicos y los más productivos fuesen de propiedad social. Con un porciento relativamente limitado de control directo sobre los activos económicos del país, el Estado controlaría el ritmo del crecimiento económico y de la dirección del proceso de desarrollo.

No es una visión “grandiosa” del socialismo, pero ese tipo de sistema funciona en la práctica en China y Vietnam. No estoy haciendo aquí un juicio de valor sobre la reforma de esos dos países y mucho menos estoy sugiriendo que se copie modelo alguno. Simplemente constato que es practicable.

Esa idea de redefinir la “planificación centralizada” en Cuba pudiera ser relevante porque ayudaría a despejar el debate económico de visiones “escapistas” que proponen formulas “puras” de reconstrucción social. Una redefinición del concepto ayudaría a pensar de manera concreta y práctica en como liberar el país de instituciones que establecen límites para el desarrollo, o sea, eliminar las “trabas” según la narrativa política nacional.

 Habiendo abordado este aspecto que considero esencial, si bien no es algo tan llamativo, paso ahora a anotar brevemente algunas consideraciones preliminares sobre las medidas anunciadas en la Mesa Redonda.

Las medidas:

La información ofrecida ayer cubre un amplio rango de temas, la mayoría de los cuales apenas fueron esbozados, de manera que parece conveniente esperar a que la “estrategia económico social para la segunda etapa” sea formalizada en un documento oficial, antes de hacer un análisis detallado.

Se mencionó que la estrategia incluye un diagnóstico, una visión del impacto sobre la economía, 16 áreas claves, principios y medidas.

En los comentarios que siguen, solamente retengo las medidas, entendidas como acciones concretas para incidir sobre la economía.

Una evaluación anticipada de las medidas, es decir, antes de que estas tengan resultados, casi siempre es un ejercicio normativo (se compara con lo que “deberían ser”) y técnico (verificando la coherencia interna).

En ese plano de anticipación, las medidas pudieran ser evaluadas a partir de criterios distintos, por ejemplo, comparándolas con un “modelo” teórico, comparándolas con medidas anteriores en Cuba, o comparándolas con medidas aplicadas en otros países.

Como todavía se carece de información, solamente comentaré las que me parecen más relevantes. Las he separado en dos grandes grupos:  medidas de corto plazo y con efecto sobre el consumo, y medidas con impacto sobre el aparato productivo.

Medidas de corto plazo con efecto sobre el consumo

• Medidas de corto plazo con un efecto muy amplio sobre el consumo
• Suplemento de surtidos importantes de alimentos mediante la venta controlada en julio y agosto (a precios no subsidiados)
• Continuarán las ventas de 47 productos básicos en CUC y CUP

• Medidas con efecto inmediato (dolarización parcial)
• Inicio de las ventas de productos de amplio consumo (“gama media y alta”) en moneda libremente convertible (MLC)
• Eliminación del gravamen al dólar
• Oferta en divisas de servicios turísticos en el país, con bonificación
• Expansión de la “bancarización” asociada a la captación de remesas

Comentarios:

• Las medidas de corto plazo con un efecto muy amplio sobre el consumo (circuito CUP y CUC) deberían tener un impacto positivo –que no quiere decir suficiente- sobre el nivel de consumo básico de la población, el cual sería mayor que el impacto que tendría el mercado dolarizado. La debilidad de la medida es que dependería en muy alto de asignaciones de divisas, incluyendo las posibles transferencias del segmento dolarizado.
• El CUC parecería ser “una rueda que sobra” en todo este engranaje. Como dice mi colega Julio Carranza, el CUC es hoy simplemente un billete de 24 CUP, pero no se dispone por el momento de información para poder hacer un juicio acerca del mantenimiento del CUC en este esquema monetario de mercados segmentados.
• El planteamiento del esquema ampliado de dolarización parcial consiste en una segmentación monetaria de mercados, cada uno con su propia dinámica, pero incluyendo una interconexión entre ellos mediante una transferencia de divisas mediante asignación administrativa hacia el circuito no dolarizado. La segmentación pudiera ser admisible como remedio temporal a una crisis de balanza de pagos, pero debería existir un “plan de salida” respecto al esquema adoptado. La dolarización parcial no es compatible con el modelo económico al que se aspira en los documentos oficiales de la reforma. Este es un punto importante: la dolarización parcial debe estar acompañada de una estrategia de “desdolarización”.
• Llama la atención que no se haya incluido una perspectiva del efecto distributivo que tendrían estas medidas, es decir, una evaluación respecto a si esas medidas “aprobarían” un test de crecimiento inclusivo, de manera combinada, o sea, como se afectaría la distribución del ingreso entre el 10% de la población con mayores ingresos en comparación con el 40% de la población con menores ingresos (índice de Palma).

Medidas con impacto sobre el aparato productivo

Se mencionaron diversas medidas de este tipo, algunas de ellas muy importantes, como la mayor autonomía de la empresa estatal, pero en muchos casos es difícil precisar que es lo que hay detrás de un gran titular, de manera que me he limitado a comentar las que considero que son medidas relevantes y que fueron anunciadas con algunos detalles que permiten intuir, si bien no entender completamente, su contenido.

Se comentan cinco medidas. Todas son positivas y apuntan en la dirección correcta. Con el esquema actual sirven para empezar procesos importantes que deben ponerse en marcha lo antes posible, pero en mi opinión tienen algunos problemas de diseño que deberían ser superados sobre la marcha.

• Priorizar la producción nacional de alimentos y la flexibilidad de comercialización

Comentario: Esta es, por amplio margen, la más relevante de las medidas anunciadas ayer. “Certifica” lo que se ha estado diciendo en meses recientes acerca de hacer una reforma del agro desde una perspectiva integral, que incluya los diferentes eslabones del proceso. Se mencionaron componentes importantes como transformaciones en la estructura del ministerio de agricultura, reforma de las empresas estatales del agro, cambios en las relaciones entre empresas estatales y actores no estatales, la formación de precios, eliminar el impago a los productores, la simplificación de la cadena de distribución, facilidades para exportar e importar “directamente”, y apoyos en crédito mediante una banca especializada de fomento agrícola. Un componente que habrá que seguir de cerca es el relativo a que no se permitiría el funcionamiento de estructuras monopólicas estatales. La “superficie de contacto” de esta medida es muy amplia y de hecho tiene la capacidad de funcionar como “catapulta” de otras medidas, principalmente las relativas al incremento y diversificación de las exportaciones, el establecimiento de mercados mayoristas de medios de producción, y el establecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa (MYPYME).

• Diversificación de los actores que puedan exportar

Comentario: Una medida muy importante, especialmente para el agro porque este es el sector que cuenta con mayor potencial para dar una respuesta de oferta exportadora en el corto plazo. Siendo su base productiva gestionada principalmente por actores privados y cooperativos, el establecimiento de medidas de incentivación y de facilitación pudiera añadir activos nacionales a la exportación en un grado que no podría hacer ningún otro segmento del sector no estatal en plazos inmediatos. La medida se establece, sin embargo, con un “defecto de fábrica”, tan visible como “trabador”. En rigor, los actores no estatales no necesitan exportar mediante empresas estatales. Lo que necesitan es contar con apoyo estatal (Cámara de Comercio, consultoría, información, capacitación, normativas de calidad, créditos y seguros) y los servicios de empresas (estatales o no) especializadas en canalizar exportaciones (transitarios, agentes de aduanas y operadores logísticos) que se encarguen de la intermediación entre el productor nacional y el importador extranjero. Igualmente es muy “raro” que el precio de exportación tenga que ser establecido por contrato entre el productor nacional y la empresa estatal. Tanto esa obligación de exportar mediante empresa estatales como el mecanismo de precios no tiene una racionalidad económica clara. Parece ser un “atajo” administrativo para seguir practicando el monopolio del comercio estatal. Quizás alguien pudiera explicar la racionalidad de tal enredo. En principio, un productor privado de mangos pudiera exportar incluso a través del sitio web de un gigante de la distribución como la empresa china Ali Baba. Eso funciona en todas partes, no veo la razón para que no pudiera funcionar en Cuba.

• Establecimiento de un mercado mayorista de medios de producción en MLC

Comentario: La medida pudiera tener un impacto notable en el corto plazo, especialmente en la agricultura. Aquí valen dos comentarios. En primer lugar, establecer un circuito dolarizado segmenta el mercado nacional y por tanto debe existir una estrategia para “desdolarizar” en una fase posterior. En segundo lugar, también aplica aquí el comentario sobre la irracionalidad de tener que operar en el comercio exterior a través de una empresa estatal, en este caso para hacer importaciones. Cualquiera que tenga el dinero suficiente pudiera importar hoy un tractor –con opción de marcas y prestaciones- directamente desde un sitio web.

• Establecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa (MYPYME)

Comentario: Una medida muy importante sobre la que anteriormente he escrito en extenso. En el caso de las privadas, al permitir la absorción de fuerza de trabajo con un techo de productividad más alto que el que ofrece el trabajo por cuenta propia TCP), permitiría hacer una reforma de la empresa estatal –que generaría trabajadores “excedentes”- de una manera que evitaría baches de productividad muy acentuados en el proceso de transformación de la estructura de empleo en Cuba. Al pagar salarios usualmente mayores que los salarios estatales, reforzaría la demanda interna. Es interesante que la medida ha sido presentada en forma de “combo” al mezclar MYPYMES privadas y estatales. No digo que no sea posible que operen MYPYMES estatales. Supongo que tendrían que ser de subordinación municipal. La medida pudiera incluir ambas formas de propiedad. No tengo un problema mayor con eso, pero conviene llamar la atención sobre tres cosas: no es exacto que la escala haga igual a una MYPYME privada y a una estatal. Hay diferencias legales y en cuanto a necesidades de apoyo que deben ser consideradas. En segundo lugar, no queda clara la razón por la que el Estado deba ocuparse de activos que por lo general son de baja productividad. La excepción pudiera ser la MYPYME estatal en áreas de innovación. Finalmente, existen asimetrías notables entre el punto de partida para establecer MYPYMES estatales y privadas. Mientras que hoy existen actividades TCP que pudieran ser transformadas legalmente en MYPYMES y que ya trabajan con una tasa de cambio devaluada (1:24), las MYPYMES estatales ya son legales, pero al trabajar con una tasa sobrevaluada de 1:1, habitan en “otro planeta económico”. Establecer MYPYMES no necesita una ley que pudiera complicarse si se incluyen las privadas y las estatales. Las que necesitan una legalización expedita son las privadas y eso no necesita una ley porque pudiera hacerse con una normativa legal de menor rango. Más adelante pudiera adoptarse una ley para las MYPYMES. Una cuestión adicional, en el caso de Cuba, el área agro-alimentaria es donde parece existir mayor potencial para hacer MYPYMES en plazos inmediatos.

• Impulsar las cooperativas no agropecuarias (CNA) y ampliación del trabajo por cuenta propia (TCP)

Comentario: Probablemente sea la medida que desde hace más tiempo han sugerido la mayoría de los economistas cubanos que conozco. Las CNA representan la forma organizativa no estatal más desaprovechada del país y el TCP, a pesar de su importancia en la creación de empleo neto en el último decenio, institucionalmente ha evolucionado poco y es una de las áreas más “trabadas” del sistema económico. No se dieron muchos detalles. Solamente se dijo que se va a “dar por concluido el experimento” (una especie de limbo) con las CNA y que estas “se impulsarían”. Respecto al TCP se anunció que “se transformaría la manera en que se autoriza” y que se “flexibilizaría” y que se cambiaría el mecanismo para que “no haya tanto detalle en cuanto a las actividades”. Un problema de corto plazo es que un alto por ciento de las licencias TCP incluyen actividades relacionadas con el turismo y con redes de abastecimiento vinculadas a los viajes, de manera que es un sector en una crisis cuyo fin es difícil estimar. La ampliación de licencias hacia otras actividades con otro tipo de demanda sin duda ayudaría a proporcionar empleos e ingresos, pero eso no resolvería la crisis de otros segmentos del TCP y sobre ese punto no se mencionaron posibles medidas.

Hay una cuestión “transversal” para la cual no se anunciaron medidas en plazos inmediatos: la unificación monetaria y cambiaria. La implicación es que en el momento futuro en que haga la devaluación del CUP en su tasa oficial van a modificarse muchos parámetros de la economía y con ello cambiaría el impacto de las medidas que empiezan a aplicarse ahora, pero supongo que eso ha sido considerado en el plan.

Resumiendo, entre las medidas con las que se cuenta con información mínima para adelantar criterios, son muy importantes las medidas para tratar de “ponerle un piso” y de hecho para intentar mejorar el nivel de abastecimiento de un surtido de productos de consumo popular de “línea económica” en el circuito monetario nacional (CUP y CUC). El esquema sería parcialmente financiado mediante transferencias de divisas desde el segmento dolarizado del mercado, que funcionaria con productos de distinta calidad. La dolarización parcial en la que se basa el esquema pudiera contribuir a aliviar el empeoramiento de la balanza de pagos, pero la fragmentación económica que lo acompaña crea ineficiencias y no es compatible con el modelo descrito en los documentos guías de la reforma. En ese sentido, la dolarización parcial debe ser asumida como un “mal” necesario y transitorio y por tanto debe ir acompañada de un programa de desdolarización para aplicarse en una fase futura del proceso. Se necesitan identificar objetivos, plazos e indicadores. Especial atención debería dársele a la medición del efecto distributivo de las medidas, es decir, su posible impacto en la desigualdad.

Las cinco medidas que han sido diseñadas para tener un impacto sobre el aparato productivo son positivas en general y deberían ser aplicadas lo antes posible. Existe la probabilidad de que pudieran dar resultados en plazos inferiores a los 12- 18 meses. La más relevante es la relativa a la producción y distribución de alimentos, la cual puede funcionar como un catalizador de las otras cuatro medidas. La aparente paradoja es que parece confiarse más en los mercados de consumo que en los mercados de “factores de producción” (bienes de capital y fuerza de trabajo). Como los cambios hay que empezar a implementarlos lo antes posible, es preferible aplicar esas medidas en su forma actual, para poner en movimiento los cambios, a pesar de sus “defectos de fábrica”, especialmente el relativo a la innecesaria “viscosidad” institucional con la que se intenta acompañar las exportaciones e importaciones de los actores no estatales, así como la poco convincente racionalidad general de MYPYMES estatales que empantanarían al sector estatal con activos de baja productividad. Pudieran justificarse MYPYMES estatales en áreas de innovación, pero en otros casos la justificación es problemática.

Asumo que las sanciones de EEUU contra Cuba se mantendrían en un plazo impredecible y con giros que pudieran ser insospechados. Muy probablemente, desde EEUU se hagan acciones que pudieran tener un impacto sobre la efectividad de las medidas, pero debería quedar claro que la rigidez de la institucionalidad actual del sistema económico cubano abre flancos y multiplica los impactos externos. La estrategia anunciada en la Mesa Redonda será efectiva si logra transformar la institucionalidad de la economía cubana y esta institucionalidad gira alrededor del binomio plan- mercado. No estoy diciendo nada nuevo, pero conviene rescatar la importancia del cambio institucional, es decir, de las “reglas del juego” con las que opera la economía.     

Lo más importante de la estrategia es la manera en que parece intentar redefinirse el concepto tradicional de la “planificación centralizada” en Cuba. Es un tema sustantivo. Tiene una dimensión teórica, pero con posibles implicaciones prácticas que transformarían el sistema económico: una estructura ministerial más ligera, que fuese normativa y no operativa, la “des-ministerializacion” de las empresas estatales, mercados socializados de capital, el crédito como principal palanca económica estatal, y la función crucial de los precios en la asignación de recursos en un contexto de mercados regulados. Nada de eso cambia de un día para otro. Harían falta unos diez años, pero todo viaje empieza con los primeros pasos.