Por Pedro Monreal
Rediseñar el sistema de planificación en Cuba requiere extraer del proceso todo lo que pudiera representar un “peso muerto”, por ejemplo, estructuras burocráticas que estuvieran basadas en supuestos improbables desde el momento en que se adoptaron y que no hubieran logrado superar la prueba de la realidad. (1)
Ese parecería ser el caso de las OSDE, las cuales se han incrustado en el proceso de planificación actual del país como una especie de segundo anillo ubicado entre las empresas y los ministerios.
El problema no es que existan grupos empresariales y uniones de empresas en el sector estatal cubano. Estos han existido de manera justificada, con anterioridad al experimento de las OSDE, porque hay factores técnico- productivos, financieros y comerciales que hacen conveniente que determinados segmentos de las empresas estatales adopten formas de organización y de gestión “supra” empresariales.
Ese es el caso, por ejemplo, del grupo empresarial BioCubafarma que integra investigación, innovación, producción y comercialización (surgido como un desarrollo de anteriores agrupaciones empresariales como QUIMEFA y el Polo Científico) y de las tres uniones empresariales del país (Unión Eléctrica, Unión Cuba- petróleo y Unión de Ferrocarriles) que se encargan de infraestructuras “transversales” y técnicamente complejas que solamente son eficientes cuando se gestionan integralmente a escala nacional.
El cuestionamiento a la forma específica (OSDE) que han asumido recientemente los grupos empresariales y las uniones de empresas no tiene que ver con el plano de la gestión económica de las empresas. El problema radica en otra parte: en el plano de la planificación.
Las OSDE se convierten en un problema cuando al conjunto de ese tipo de entidades (83 en la actualidad) se le otorga el estatus institucional que le permite funcionar como un nivel jerárquico de la planificación, por encima de las empresas.
He comentado antes que oficialmente se ha reconocido la separación que existe entre los supuestos bajo los que se crearon las OSDE y el mundo real en que estas (dis)funcionan: comportamiento como “mini- ministerios”, estructuras sobredimensionadas, incrementos en los presupuestos de gastos, demasiadas reuniones y trámites, y una excesiva centralización de funciones, actividades y aprobaciones de competencia empresarial. (2)
Sin embargo, cabría hacerse las preguntas siguientes: ¿son esas deficiencias la consecuencia de la mala aplicación de un enfoque que esencialmente sería adecuado?, o ¿Sería acaso el propio enfoque lo que estaría equivocado?
Sugiero intentar ubicar el tipo de evidencia que pudiera ofrecer algunas pistas para tratar de responder esas preguntas mediante la revisión de dos aspectos: la viabilidad de algunos supuestos claves para la adopción de las OSDE y la “viscosidad” que las OSDE pudieran estar aportando al proceso de planificación.
Control y orientación, pero … ¿y la autonomía empresarial?
Probablemente una “falla de origen” de las OSDE consiste en haberse adoptado la premisa de que la OSDE es una especie de equivalente socialista del holding empresarial de otros modelos económicos, asumiendo como válida la idea de que, si una entidad cubana adoptase una serie de atributos formales de un holding, eso la haría compartir la característica de ser una entidad “supra” empresarial, o casa matriz, que controla las empresas y que supervisa las decisiones de estas, pero sin intervenir en la gestión diaria de las empresas.
El problema es que, aunque ciertamente deben existir organizaciones de tipo holding en Cuba, ello no significa necesariamente que deban funcionar –como conjunto de entidades- en calidad de escalón superior jerárquico de las empresas en el marco de la planificación.
Pero fue precisamente esa misión jerárquica con la que se concibieron las OSDE en Cuba. Sus dos principales funciones, claramente establecidas en el Decreto No. 335/2017, son las de “dirección y control con respecto a las entidades que la integran”. (3)
Simultáneamente, las dos premisas operativas básicas sobre las que se apoyaría el cumplimiento de esas funciones son: a) no intervenir en la gestión de las empresas, con estricto respeto a la autonomía de estas, y b) las OSDE cuentan con una estructura de dirección reducida.
Respecto a la función de dirección, el Decreto 335 indica que “La gestión de dirección se centra en cuestiones estratégicas vinculadas a la definición y cumplimiento de objetivos, evaluación y aprobación de planes, sistema de trabajo con los cuadros, cumplimiento del objeto social, creación de reservas provenientes de las utilidades retenidas, así como en el desarrollo, investigación y obtención de nuevos productos y servicios”. (4)
En cuanto a la función de control, se establece que “El control se ejerce, prioritariamente, en los resultados integrales de toda la organización, así como en el uso de los recursos asignados centralmente por el Gobierno”. (5)
Un análisis de las OSDE debería comenzar por evaluar si los supuestos adoptados (las dos funciones y las dos premisas operativas) son racionales en el contexto institucional cubano.
¿Es razonable pensar que, en el marco de una tradición de planificación altamente centralizada como la de Cuba, una entidad de nivel jerárquico superior con facultades para la aprobación de planes y para la distribución de las utilidades va a hacer algo distinto que no sea intervenir en la gestión de las empresas?
¿Qué tipo de autonomía empresarial puede existir, exactamente, cuando es la OSDE y no la empresa el nivel donde se define el trabajo con los cuadros?
¿De qué manera la función de control de las OSDE no es redundante cuando se considera que también existen sistemas de control “hacia abajo” (en las empresas y unidades empresariales de base), sistemas de control “hacia arriba” (por parte de los ministerios) y sistemas de control de fiscalización superior como los que hace la Contraloría General de la República?
¿Qué brechas del sistema de control del sistema de planificación cubano harían imprescindible el funcionamiento de la OSDE como una entidad de control?
Una circunstancia que también parece explicar la creación de las OSDE fue la consideración de su eventual función de “sustentar la separación de las funciones estatales de las empresariales”. En otras palabras, aligerar el trabajo de los Organismos de la Administración Central del Estado para facilitar que estos se concentrasen en tareas de la política estatal.
Sin embargo, otro decreto, esta vez el No. 336/2017, norma la manera en que funcionan las OSDE que son atendidas por un vicepresidente del Consejo de Ministros o por un ministro. Se especifica que en los casos de OSDE supervisadas por un ministro, la atención a la OSDE es “ejercida por este y no por la estructura del Ministerio que dirige”. (6)
No queda claro, de qué modo asignarles a altos cargos del gobierno la “supervisión” de determinadas OSDE contribuya a separar las funciones estatales de las empresariales.
Siendo las OSDE un nivel relativamente alto de planificación, se ha adoptado una curiosa disposición que no parece sugerir claramente un entorno de trabajo priorizado de supervisión, en la medida en que se establece que “el Ministro o el cuadro designado cuenta con un reducido equipo de trabajo, integrado por especialistas que podrán simultanear esta tarea con otras que desempeñen”. (7)
¿Son las deficiencias de las OSDE mencionadas en la edición del Granma del 2 de abril el resultado de una mala aplicación del diseño, o son, por el contrario, derivaciones predecibles de un diseño defectuoso? (8)
Los comentarios de los lectores de medios digitales de alcance masivo, como Cubadebate, no dejan espacio para las dudas respecto a la prevalencia de opiniones negativas sobre las OSDE, algunas expresadas con gran detalle, como fue el caso de los comentarios a los artículos “Sistema empresarial cubano: Cambios necesarios” (1 de febrero de 2019) y “Cuba en Datos: Panorama empresarial cubano”, publicado el 28 de febrero pasado. (9)
Naturalmente, no es posible tomar esas opiniones como evidencia científica, pero pudiera ser útil considerar esos comentarios a los efectos de tener una visión general de la percepción problemática, para decirlo amablemente, que parecen tener las OSDE. Correspondería a los investigadores que tengan acceso a esos datos hacer una investigación sobre el tema.
De hecho, se conoce que el Área de Perfeccionamiento de Entidades de la Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo de los Lineamientos realizó un diagnóstico sobre la base del funcionamiento de 26 de las 83 OSDE existentes actualmente en el país, aunque el documento no ha sido publicado. (10)
¿Le imprimen las OSDE ligereza o viscosidad a la planificación?
El enfoque tradicional de planificación centralizada contaba esencialmente, a nivel operativo, con dos niveles (dos anillos) de jerarquía institucional: los ministerios y las empresas.
Con la introducción de las OSDE, se ha adicionado un nuevo anillo intermedio entre los ministerios y las empresas. En realidad, también debería poder representarse en un gráfico un cuarto anillo formado por las unidades empresariales de base (UEB), pero la estadística oficial que se publica no ofrece información sobre este tipo de unidades en las series de datos relativas a la organización institucional.
De hecho, no fue hasta hace menos de un año que la Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI) incluyó por primera vez a las OSDE en esas series de datos. Ello ocurrió en la edición de julio- septiembre de 2018 del boletín trimestral de la ONEI “Organización institucional. Principales entidades”. (11)
Si se toma una muestra de entidades –principalmente industria, construcción y agricultura- es posible hacer una comparación aproximada de las diferentes visualizaciones de la estructura jerárquica del proceso de planificación, tomando como puntos de referencia 2018 y 2010, cuando todavía no se habían extendido las OSDE. (12)
Entre ambos periodos se registró una reducción notable en el número de empresas estatales: de 2810 en 2010 se pasó a 1776 empresas en 2018, una reducción del 37%. (13)
El primer gráfico representa la estructura -para la muestra seleccionada- con dos anillos integrados por 6 ministerios y 1406 empresas (la mitad de las empresas existentes entonces).
GRAFICO 1
Fuente: ONEI “Organización institucional. Principales entidades”, diciembre 2010, http://www.one.cu/ryc/organizacioninstitucional/orginst_1012.pdf
En aquellos momentos, el Ministerio de la Agricultura no solamente tenía el trabajo ministerial más “pesado” en cuanto al número de empresas que se le subordinaban directamente (37% del total de las empresas de la muestra) sino que también realizaba el trabajo más complejo atendiendo al gran número de entidades que, con diversas formas de propiedad y de gestión, interactuaban con las empresas estatales: 750 cooperativas de producción agropecuaria (CPA), 2771 cooperativas de créditos y servicios (CCS) y 1565 unidades básicas de producción cooperativa (UBPC).
El segundo gráfico permite visualizar una estructura de tres anillos que incluye las OSDE y en el que se incluyen 4 ministerios, 18 OSDE y 716 empresas que aproximadamente abarcan la misma actividad reflejada en el primer gráfico.
GRAFICO 2
ONEI “Organización institucional. Principales entidades”, octubre- diciembre de 2018, http://www.one.cu/ryc/organizacioninstitucional/orginst_1812.pdf
Nota: La OSDE no rotulada en el diagrama y que abarca 7 empresas de la agricultura es el Grupo Empresarial de Flora y Fauna.
Visto superficialmente, pudiera pensarse que, debido a la reducción del número de empresas, se habría producido un aligeramiento de la “carga” que tendrían los dos niveles superiores (ministerios y OSDE) en cuanto a la gestión empresarial.
Teóricamente, los ministerios no estarían ocupándose ya de supervisar empresas, algo que pudiera discutirse, mientras que las OSDE estarían dirigiendo y controlando un número mucho menor de empresas, supuestamente sin intervenir en la gestión diaria empresarial. Vale recordar que es plausible asumir que un número determinado de antiguas empresas fueron transformadas en unidades empresariales de base (UEB), pero sobre el número y distribución ramal de estas no existe información pública.
Sin embargo, el gráfico permite identificar rápidamente algunas cuestiones que llaman la atención:
Las tres OSDE de la construcción subordinan 127 empresas mientas que una sola OSDE en la industria alimentaria subordina un numero parecido de empresas (122 empresas).
Tres de las cuatro OSDE del Ministerio de Industrias subordinan un número pequeño de empresas (entre 13 y 21).
A pesar de haberse reducido el número absoluto de empresas de la agricultura (de 520 a 349), creció hasta el 48% el peso de las empresas de la agricultura en la muestra.
La agricultura tiene la estructura de planificación con el mayor número de OSDE (9) no solo dentro de la muestra seleccionada, sino a nivel de todas las actividades.
Las OSDE de la agricultura son muy diversas, abarcando desde algunas que son muy grandes, con más de 70 empresas subordinadas, hasta algunas pequeñas, con diez o menos empresas.
Harían faltan más datos para poder hacer una discusión detallada, pero el caso de la estructura actual de la planificación de la agricultura es demasiado llamativo. Existe un amplio dispositivo institucional en los niveles superiores (el ministerio y 9 OSDE) que subordinan un conjunto de 349 empresas estatales que, en rigor, son productores minoritarios en muchas categorías de productos agropecuarios.
No es adecuado minimizar las variadas funciones claves que desempeñan algunas empresas estatales en el sector agropecuario, como en los casos de la investigación, la producción de semillas, oferta y gestión de infraestructura, tecnología, aseguramiento, almacenamiento y comercialización. No obstante, el peso de la empresa estatal en la agricultura es menor, en muchos renglones importantes, que el que aportan de manera combinada los productores del sector no estatal. Por ejemplo, las empresas estatales solamente producen 7,8% de las frutas, 10,4% de las viandas, 12,2% de los frijoles, 12,8% de las hortalizas, 19% del arroz, y 21,6% de la carne de ave nacional. (14)
Es el tipo de circunstancia que justificaría hacer preguntas como las siguientes:
¿No es demasiado “viscosa” una estructura jerárquica que interpone 9 OSDE entre un ministerio y un número de empresas que se ha reducido notablemente y que, además, son empresas que funcionan como productores secundarios de un considerable número de producciones agropecuarias?
¿No sería más efectivo facilitar relaciones horizontales -vía un mercado regulado- en el sector de la economía cubana (la agricultura) que presenta la mayor diversidad en cuanto a formas de propiedad y de gestión?
Resumiendo
Si se asume -como estipula el documento de la “Conceptualización”- que la reforma económica en Cuba debe incluir, por una parte, un número menor de empresas estatales con mayor autonomía y, por la otra, un peso creciente de formas de propiedad y de gestión no estatales, entonces lo que necesita la planificación de la red de entidades que debe ser creada –para poder facilitar encadenamientos y eficiencia- es una institucionalidad horizontal, es decir, basada en una función activa del mercado.
La verticalidad -incluyendo la transmisión de los parámetros de funcionamiento del modelo que no estén subordinados al mercado- debe concentrase en regular (normar) el mercado y no en añadir niveles burocráticos de jerarquía vertical.
La gestión de la empresa estatal debería apoyarse en la operación horizontal de ese mercado regulado, tanto para las relaciones entre las propias empresas estatales como para las relaciones entre estas y el sector no estatal.
Por supuesto que la articulación de un sistema de planificación es mucho más compleja que la “geometría” del proceso que sintéticamente se ha mencionado más arriba, pero conviene tomar en cuenta que tratar de “simplificar la complejidad” debe ser parte del proceso de rediseño del sistema de planificación y que, en ese sentido, es importante tener en cuenta que la verticalidad -y todo lo que la refuerce- es precisamente la dimensión que debe ser más radicalmente transformada para poder avanzar hacia un nuevo modelo económico.
Notas
1 No utilizo aquí el término burocracia de manera peyorativa, sino para identificar un tipo de sistema organizativo que se utiliza por el Estado para racionalizar fenómenos y gestionarlos centralizadamente de manera estandarizada.
2 Ver, “La planificación en Cuba y las “organizaciones superiores”: ¿atascados en la verticalidad?”, El Estado como tal, 3 de abril de 2018, https://elestadocomotal.com/2019/04/03/la-planificacion-en-cuba-y-las-organizaciones-superiores-atascados-en-la-verticalidad/
3 Decreto No. 335/2017 “Del sistema empresarial estatal cubano“, http://juriscuba.com/legislacion-2/decretos-2/decreto-no-335/
4 Ibidem.
5 Ibidem.
6 Decreto No. 336/2017 ”Sistema de relaciones de las organizaciones superiores de dirección empresarial”, http://juriscuba.com/legislacion-2/decretos-2/decreto-no-336/
7 Ibidem.
8 Ver, “El eslabón esencial del modelo económico cubano está en la empresa estatal socialista””, Granma, 2 de abril de 2019, http://www.granma.cu/cuba/2019-04-02/el-eslabon-esencial-del-modelo-economico-cubano-esta-en-la-empresa-estatal-socialista-02-04-2019-22-04-53
9 Lissett Izquierdo Ferrer, “Sistema empresarial cubano: Cambios necesarios”, Cubadebate, 1 de febrero de 2019, http://www.cubadebate.cu/cuba/2019/02/01/sistema-empresarial-cubano-cambios-necesarios/#.XKHdEaSxU-U , y Oscar Figueredo Reinaldo, Lissett Izquierdo Ferrer, y Edilberto Carmona Tamayo , Cubadebate,“Cuba en Datos: Panorama empresarial cubano”, 28 febrero 2019, http://www.cubadebate.cu/especiales/2019/02/28/cuba-en-datos-panorama-empresarial-cubano-infografias/#.XKYtRKSxU-V
10 Ver artículo de Lissett Izquierdo Ferrer, “Sistema empresarial cubano: Cambios necesarios”, Cubadebate, 1 de febrero de 2019,
11 ONEI. “Organización institucional. Principales entidades”. http://www.one.cu/ryc/organizacioninstitucional/orginst_1809.pdf
12 La parte de la muestra relativa a la industria no incluye una importante: la farmacéutica. La razón es que, aunque en 2018 puede identificarse con precisión el número de empresas subordinadas a BioCubafarma, no fue posible precisar el numero de empresas de esa rama en 2010 cuando estaban directamente subordinadas a un Organismo de la Administración Central del Estado.
13 ONEI “Organización institucional. Principales entidades”, diciembre 2010, http://www.one.cu/ryc/organizacioninstitucional/orginst_1012.pdf ; y ONEI “Organización institucional. Principales entidades”, octubre- diciembre de 2018, http://www.one.cu/ryc/organizacioninstitucional/orginst_1812.pdf
14 En otros renglones, el sector estatal alimentos tiene un peso mayoritario en la producción nacional de alimentos: 64% de la carne vacuna, 67,3% de la carne de cerdo, 77,7% de los huevos y 84,2% de la leche, alimentos que son muy importantes que presentan déficits de oferta nacional. Ver, ONEI. Anuario Estadístico de Cuba 2017. Sección 9 “Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca”, http://www.one.cu/aec2017/09%20Agricultura%20Ganaderia%20Silvicultura%20Pesca.pdf
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