Por Ricardo Torres Pérez
Introducción
El debate sobre el rol del sector privado en la economía parece no cesar. Aunque en los sistemas de mercado se asume su preponderancia sobre otras formas de propiedad como una característica distintiva de estos modelos, existen variaciones notables en las proporciones y las formas concretas que adopta, según el país. Un sector público fuerte y relativamente grande es una característica de los modelos nórdicos. También hay propiedad pública en otros países europeos en sectores sensibles o de alto valor estratégico.1
Esta discusión adquiere matices particulares en las economías socialistas de planificación central, ya que se entiende que una parte de la gran tarea asociada a la construcción de la nueva sociedad tiene que ver con la superación de la propiedad privada como forma dominante, por lo que se plantea frecuentemente una contradicción entre apreciaciones prácticas, las que darían argumentos para el diseño de políticas, y juicios ideológicos. Resulta ineludible colocar estas discusiones en el contexto específico de la Cuba de inicios del siglo xxi.
1 La lista es larga, algunas de estas actividades son: ferrocarriles (Suiza, Nueva Zelanda, Alemania), energía (Francia, Noruega, Rusia, Brasil, Sudáfrica), aerolíneas (Nueva Zelanda, Francia, Holanda), aeronáutica (Brasil, Francia), entre otras muchas.
Esto remite al menos a dos observaciones. La primera tiene que ver con el hecho de que, independientemente del avance en ciertas áreas específicas, la economía cubana continúa siendo esencialmente subdesarrollada. Como consecuencia, se constata una brecha apreciable en la satisfacción de necesidades materiales impostergables, las que se han ampliado a tono con el desarrollo tecnológico y social en una parte del mundo y el progreso en el nivel educativo de la propia sociedad cubana. A lo anterior se agrega que el país sigue ocupando un lugar subalterno en el sistema de relaciones económicas internacionales.2
Esto lleva al segundo aspecto. Cualquier meta relativa a la construcción de una sociedad basada en una lógica diferente, por ejemplo, alejada del ciclo del capital, tiene que hacerse viable en un escenario donde dominan las relaciones capitalistas. Estas, indiscutiblemente, se incorporan al funcionamiento del sistema en la medida en que este depende de flujos externos de diversa naturaleza: comercial, financiera, turística, tecnológica y científica, informativa, entre otras. Intentar sustraerse de ellos, para no “contaminar” el modelo doméstico, parece una tarea “técnicamente” imposible.
Los profundos cambios que tienen lugar en el modelo económico desde 2011,3 han venido a reposicionar este debate en la esfera pública, gubernamental y académica. Los criterios suelen pasar por no pocas opiniones extremas. Este capítulo tiene dos objetivos interrelacionados. Primero, situar el análisis sobre el papel del sector privado en el debate contemporáneo, específicamente en el caso de las economías que una vez fueron socialistas de planificación central y han abandonado este modelo específico, total o solo parcialmente. En segundo lugar, se pretende analizar el contexto cubano y los numerosos retos que emanan de los cambios que se introducen en el modelo económico.
2 Se refiere no solo a la dimensión económica de la nación, sino al hecho de que el sector externo en su conjunto ha representado con mucha frecuencia un obstáculo al desarrollo cubano, a partir del carácter de la inserción internacional que tiene lugar sobre la base de la exportación de un número reducido de productos poco sofisticados y un acceso muy limitado al ahorro externo, especialmente a fondos multilaterales y altos costos de financiamiento.
3 Si bien las transformaciones comenzaron bajo el gobierno de Raúl Castro en 2007, dentro del sector agrícola, un programa público, consensuado, con orientación estratégica solo fue adoptado en 2011 por el VI Congreso del Partido Comunista en abril y la Asamblea Nacional en julio de ese año. El documento se conoce como Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, o simplemente Lineamientos y traza líneas de acción en un grupo de áreas fundamentales. Para una discusión general véase Torres, 2014.
El trabajo se ha estructurado en cuatro secciones. Después de la introducción, se abordan algunos elementos conceptuales que permiten situar la discusión que sigue. Esta se centra en la realidad cubana contemporánea, donde se analizan los cambios que han tenido lugar en el sistema de propiedad a partir de 2007 y su ubicación dentro de las transformaciones generales (epígrafe 3) y los desafíos que estos plantean en el orden productivo (sección 4).
Elementos teóricos y conceptuales
La estructura socioeconómica de la transición al socialismo es heterogénea, dada la coexistencia de múltiples tipos de propiedad, según el sujeto de apropiación que se defina (privada individual, privada capitalista, cooperativa y estatal). La diferencia con otras estructuras semejantes es que se supone que en este proceso se crean las condiciones para que las tipologías más sociales o colectivas se vayan constituyendo como dominantes. Un aspecto a tener en cuenta en el análisis es la distinción entre tamaño de la empresa, que remite al término PYMES o MPYMES, y régimen de propiedad, que asume la separación entre privado, estatal, cooperativo e incluso comunal. Generalmente, en las entidades de menor tamaño, no se produce una separación real entre propiedad y gestión, fenómeno que es común en las grandes empresas y que da lugar a una serie de conflictos y contradicciones de gran importancia.
Existe una diferencia esencial entre sustituir un tipo de propiedad por otro, y lograr que las formas más sociales superen en calidad a las restantes. Esto es, si se compara puede resultar relativamente sencillo desde el punto de vista legal-administrativo decidir el traspaso de una mayoría de medios de producción a propiedad común. Ahora bien, es una tarea mucho más compleja perfilar el entramado de normas, comportamientos, actitudes y creencias que propicien que estas formas sean elegidas por la sociedad, dada su superioridad en eficiencia y habilidad para proveer el progreso al que aspiran los grupos humanos. Esta preferencia no tiene un carácter normativo, es decir, esa condición no se “merece” o se decreta, debe ser alcanzada en el plano técnico-económico y mantenida permanentemente.
A su vez, esto nos traslada hacia la cuestión del carácter de la socialización de los medios de producción. En los países que declararon la construcción de una sociedad socialista, muy frecuentemente este proceso tuvo un carácter meramente formal. O sea, la propiedad social fue en esencia una aspiración nunca lograda, en tanto, se apreciaron signos inequívocos de que los trabajadores y la sociedad en general, no adquirieron el rango de dueños reales, sino meros espectadores de las decisiones que un sector minoritario tomaba en su nombre, a través del control burocrático, no social, de los medios de producción.
Este elemento cardinal perfiló una trayectoria que terminó con esta experiencia histórica, dando paso a procesos de restauración capitalista en los países de Europa oriental y la URSS. Por otro lado, China y Vietnam han introducido profundas modificaciones a sus sistemas económicos, cuya trascendencia no puede ser evaluada aún en toda su magnitud. En cualquier caso, un aspecto central de estas reformas tiene que ver con la transformación de la estructura de propiedad, ya sea brindando un mayor espacio a lo privado,4 tanto nacional como extranjero.
En la práctica, se han esgrimido varios argumentos para considerar una mayor participación del sector privado en la economía. El primero es quizá, más que nada, político e ideológico. Es decir, si se quiere avanzar hacia el capitalismo o la economía de mercado, entonces debe adquirirse una de sus cualidades fundamentales: el dominio de la propiedad privada. Esto sobre todo, para aquellos países que han avanzado en la transición hacia economías de mercado.
La idea de que el sector privado es piedra angular de una economía próspera, se ha justificado sobre la base de una amplia variedad de argumentos, en general relacionados con una estructura óptima de incentivos que incluye a las partes directamente involucradas en la producción: gobierno, propietarios, administradores y empleados. Un esquema de incentivos coherente con los requerimientos de un sistema económico llevaría a la toma de mejores decisiones, lo que redundaría en una mejor asignación de recursos, y a mayores cuotas de innovación, entre otras funciones sociales.
Una de las principales debilidades señaladas a los modelos socialistas tiene que ver con la definición de los derechos de propiedad (Stiglitz, 1994). Este postulado conocido como el teorema de Coase, plantea que si estos derechos se asignan sin ambigüedades, entonces los agentes tienen unos incentivos tales que los impulsan a tomar decisiones económicas eficientes. En ese sentido, la propiedad social o estatal, que supone que los medios de producción pertenecen a todos, lleva en la práctica a considerar que no se atribuyen a nadie, por lo que el sistema carecería de los incentivos adecuados.
4 En el modelo chino, se ha destacado muy especialmente el esquema de las empresas comunales (TVE´s —town and village enterprises) como una innovación que combina elementos de gestión pública y privada.
Un segundo argumento gira en torno al efecto perverso de la intervención del gobierno en los asuntos de las empresas. Numerosos autores plantean que una de las debilidades de la empresa estatal radica en el manejo discrecional de sus asuntos fundamentales por parte del Estado, lo que lleva muy frecuentemente a tomar acciones ineficientes, limitando su habilidad para mejorar su rendimiento. Aunque la comparación de resultados entre empresas en distintos regímenes de propiedad puede no ser concluyente. El hecho es que muchas veces los entes públicos acogen un conjunto de metas extraeconómicas que implica que tengan objetivos diferentes. Existen ejemplos bien documentados de empresas estatales bien gestionadas en contextos de economías de mercado, lo que remite a la discusión sobre la calidad de la regulación.
Otro elemento para sostener la conveniencia del sector privado estriba en las asimetrías de información y la manifestación del denominado “efecto trinchete” (Roland, 2000). Dado que el gobierno tendría un acceso privilegiado a datos sobre el desempeño real de las empresas bajo su dominio, le es más fácil extraer rentas excesivas de estas, especialmente de aquellas que son más productivas, lo que termina perjudicando su desempeño. Esto se hace muchas veces para subsidiar a sectores con problemas o conseguir metas de tipo social, como el financiamiento de planes sociales universales.
En ese sentido, fueron muy comunes en estos arreglos los subsidios cruzados, dada la antipatía de los planificadores hacia la quiebra de empresas públicas o la restructuración de sectores inviables. Esto está estrechamente relacionado con las “restricciones financieras débiles”, que se consideraban rampantes en las economías de planificación central (Kornai, 2014). En estos contextos, el Estado no se comprometía a evitar los rescates y ayudas continuas a las empresas en problemas, citando sus obligaciones sociales en términos de empleo, equidad, entre otros. Es decir, el riesgo de bancarrota era mínimo sino inexistente, lo que enviaba una señal negativa a los administradores y los propios trabajadores, en el sentido de que la empresa se mantendría funcionando sin importar los resultados obtenidos.
Una cuarta razón tiene que ver con el comportamiento de los empresarios en las empresas estatales. La literatura predice que al ser el Estado el único empleador y carecer de un firme compromiso de honrar ciertas normas, es muy probable que se promueva una actitud pasiva o negligente por parte de los gerentes en lo que se refiere a la administración de las empresas. En última instancia, no existe un verdadero mercado para ellos y el desempeño no depende exclusivamente de sus decisiones. El control de precios, recursos de inversión, proveedores y clientes implica que la rentabilidad y productividad de la empresa están determinadas administrativamente y son, en gran medida, independientes de las condiciones del mercado y el manejo de la administración.
En teoría, muchas de estas ventajas se podrían obtener en condiciones de propiedad pública, si se diseñan e implementan normas estrictas que rijan el comportamiento de los agentes económicos. Una clara separación de funciones y su consagración en un fuerte y creíble marco legal pueden contribuir a este objetivo. Asimismo, se deberían considerar instituciones como la competencia y la bancarrota, las que propiciarían un adecuado alineamiento entre metas económicas y los intereses más amplios de la sociedad. Sin embargo, el arreglo político para esta armazón llama a la consideración de una estructura gubernamental con clara delimitación de funciones entre las distintas ramas, con controles y contrapesos, que eleven sustancialmente los costos de quiebre del orden estipulado.
Ahora bien, existen varios caminos para incrementar la contribución del sector privado en la economía. Por una parte, se privatizan directamente los medios de producción que una vez se organizaron como propiedad estatal. En este camino, hay una amplia experiencia en Europa del Este, e incluso China y Vietnam, y vale resaltar que los resultados han sido ambiguos en cuanto a mejoría de los resultados (Morris, 2014), lo que tiene que ver tanto con el contexto específico como con las características particulares de los procesos de privatización (Stiglitz, 1994). El fortalecimiento de las instituciones y la legitimidad del Estado y su capacidad para hacer cumplir la ley son elementos importantes para evaluar estas experiencias. Otra posibilidad, que suele ser complementaria, es el estímulo a la entrada de nuevas empresas privadas, en general de pequeño tamaño. Esto requiere también un grupo de apoyos relativamente sofisticados, dada la ausencia de estos mecanismos en el modelo anterior.
El debate anterior remite a considerar dos asuntos estrechamente vinculados con el papel del sector privado. Un primer tema gira en torno a la determinación de lo que se considerarían medios de producción fundamentales, o sectores estratégicos. Es muy relevante porque dado su impacto en la generación de rentas, puestos de trabajo o divisas es decisivo, el interés social es muy alto, y suelen estar sometidos a un escrutinio sistemático. En esta categoría se hallarían industrias tradicionales, explotación de recursos naturales, plataformas tecnológicas de gran impacto horizontal a mediano y largo plazo y en no pocos casos servicios de infraestructura como la energía o el agua. En no pocas ocasiones, consagrar la apropiación privada de estas rentas puede ser controvertido, por lo que es común que se implementen fórmulas intermedias, que garanticen eficiencia económica junto a apropiación social.
Otra cuestión descansa en la propia determinación del peso real de un sector u otro. En la mayoría de los casos, se recurre a los indicadores macroeconómicos que están disponibles directamente, como pueden ser la estructura del valor agregado y del empleo. No obstante, en dependencia del contexto, puede ser útil considerar otros que son relevantes para economías pequeñas o en determinados niveles de desarrollo. Un indicador a considerar podrían ser las inversiones, dado que son claves en la anticipación de la actividad económica futura, del potencial de crecimiento y de las condiciones reales de operación en el presente. El sector que es capaz de movilizar ahorro estaría indicando un pro-ceso de acumulación sostenido, con capacidad de pago demostrada en períodos siguientes. Otro punto a favor estribaría en que por las razones antes mencionadas, si el sector privado es más dinámico en la acumulación, ceteris paribus, se convertirá en dominante en algún momento, solo debido a la diferencia de velocidades relativas.
La segunda posibilidad serían las exportaciones, esenciales en el contexto de una economía pequeña. Su importancia radica en que estas deciden la apropiación de los recursos en moneda extranjera, históricamente uno de los ejes de estrangulamiento de estas economías. En la práctica, el acceso a divisas decide tanto la capacidad de endeudamiento como la compra de insumos especializados en mercados foráneos, los cuales estarían directamente relacionados con el éxito de estos negocios y su expansión futura.
Nuevo escenario para la economía cubana
La trayectoria del modelo económico cubano durante cincuenta años se ha distinguido por una extrema cautela en lo relativo al involucramiento del sector privado en la actividad productiva, muy especialmente de la propiedad privada nacional. Una de las características distintivas del proceso revolucionario y la construcción del socialismo en Cuba se hallan en la rápida transformación de la estructura de propiedad heredada del período precedente. Al menos dos factores contribuyeron a ello. Primero, en el contexto de la aguda lucha de clases a inicios de la Revolución, la oposición frontal de la mayor parte de la burguesía fue contrarrestada por una pérdida gradual de su poder económico de manos de la nacionalización de sus propiedades. Esto se consumó en pocos años, y la mayor parte de ella emigró hacia los Estados Unidos.5
Por otro lado, la instrumentación de un programa de orientación socialista y el acercamiento a la Unión Soviética determinaron una cierta identificación con los postulados más ortodoxos que vinculaban el éxito en la construcción de la nueva sociedad al dominio de la propiedad social estatal sobre los medios de producción. Si bien hubo variaciones en el seno de la comunidad socialista, Cuba se ubicó rápidamente dentro de los países donde esta representaba un porcentaje mayor. En el caso cubano, incluso sectores de menor significación estratégica como la agricultura de pequeña escala o los servicios personales 6 se ubicaron dentro de esta lógica, lo que la acercaba a la experiencia de la Unión Soviética de entonces.
La profunda crisis económica de principios de los noventa creó las condiciones para el primer gran reacomodo en el sistema de propiedad. Fue tal la entidad de este cambio que requirió un mandato explícito del Congreso del Partido Comunista y una reforma constitucional desde la Asamblea Nacional. En el plano que resulta de mayor interés para este trabajo, no ha sido la atracción de inversión extranjera,7 sino la ampliación del ejercicio del “trabajo por cuenta propia” lo que resulta más controvertido y todavía largamente discutido. Como resultado de ese primer paso, se abrió camino un número reducido, pero simbólicamente importante de “cuentapropistas”, lo que se correspondería en otros contextos con la pequeña propiedad privada.
5 Esto llevó a que ya a fines de 1960, el peso del sector estatal llegó a dominar más de 80 % de la industria, construcción y transporte, y alcanzara 100 % de la banca, comercio mayorista e intercambio exterior.
6 El proceso conocido como “ofensiva revolucionaria” en 1968, nacionalizó lo que quedaba de propiedad privada, básica-mente en el comercio minorista, la distribución y el transporte. Aunque controvertido, se adujo la vinculación de una parte de esta pequeña burguesía a acciones de desestabilización del gobierno cubano, inducidas desde el exterior.
7 La Ley No. 117 sobre la inversión extranjera, aprobada en marzo de 2014 por la Asamblea Nacional cubana en sesión extraordinaria, incluye a todos los sectores dentro de los destinos potenciales para el inversor foráneo —excepto educación, salud pública y defensa—. Sin embargo, el privado nacional está limitado a una lista reducida de actividades, mayormente en servicios simples y manufactura ligera. No obstante, en teoría, las cooperativas pueden participar en todas las ramas, aunque en la práctica, el perfil sectorial ha sido hasta 2015 muy similar
Este dinamismo inicial languideció desde finales de la propia década del noventa en la medida en que no hubo continuación en los cambios, revirtiéndose muchos de ellos. En varias actividades se postergó indefinidamente el otorgamiento de nuevas licencias, mientras que muchos cerraron los negocios a partir de un endurecimiento de las exigencias de las agencias estatales vinculadas con la regulación del sector. Con estos antecedentes, no resulta extraño que la ampliación del espacio que ocupa este sector a partir de las transformaciones que ha adelantado el gobierno desde 2007 haya generado una gran atención y debate, dentro y fuera de Cuba.
Las reformas en la estructura de propiedad de la tierra en busca de un nuevo modelo agrícola y la posterior flexibilización de condiciones para la operación del “trabajo por cuenta propia” en septiembre de 2010, han creado las condiciones para que el tamaño del sector no estatal sea, a la altura de 2015, el mayor desde los inicios de la década de 1960. En la actualidad se ubica aquí 27 %8 de la fuerza de trabajo, un número sin precedentes en cincuenta años.
La cifra anterior es el resultado de una combinación de procesos simultáneos: entrega de tierras en usufructo a propietarios individuales y cooperativas agrícolas, apertura al “trabajo por cuenta propia” con sucesivas ampliaciones de las actividades en que este segmento puede operar, y constitución de cooperativas fuera del sector agropecuario. En el caso del “cuentapropismo”, la cifra de licencias se ha más que triplicado en cuatro años.
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿cuáles son los objetivos de esta importante transformación teniendo en cuenta las reservas tradicionales hacia el sector? Un elemento a destacar es que existen diferencias con otros escenarios en el pasado. Las modificaciones actuales tienen lugar dentro de un contexto más amplio de reformas en el modelo económico que promueve también una mayor participación de las empresas extranjeras y cambios en la gestión dentro de la propia empresa esta
tal.9 Este programa se ha consagrado en un documento público, consensuado en el marco de la realidad cubana y que propone plazos específicos para cumplir los objetivos propuestos. Otra característica distintiva sería que aunque de forma limitada aún, se plantea la posibilidad de una vinculación real con el sector público, a través de contratos de producción y prestación de servicios. Adicionalmente, se ha abierto la posibilidad de mayor vinculación con el sistema financiero, tanto a través del uso de ciertos servicios como la obtención de créditos, lo que a su vez, plantea varios desafíos.10
8 Onei: Anuario Estadístico de Cuba, Oficina Nacional de Estadísticas e Información, La Habana, 2014. Esto incluye a “cuentapropistas”, cooperativas agrícolas o no, y campesinos.
No obstante, cabe señalar ciertos elementos característicos del proceso cubano. Primero, conviene apuntar que si bien se crean condiciones más favorables para el crecimiento del sector privado y cooperativo nacional, se ha dejado claro que siempre será un complemento al sector público, manteniendo este último su posición dominante en la economía. Lo que supone que esta última condición es una de las características definitorias de un modelo diferente. Aquí se podría introducir la cuestión relacionada con el mejor indicador para medir un rol preponderante en el contexto cubano y cómo se definen los medios fundamentales de producción. No obstante, este planteamiento implica que existen límites muy claros —y cercanos— para el crecimiento de las entidades no estatales.
Adicionalmente, salvo en ciertas actividades del comercio minorista y la restauración,11 el mecanismo para este aumento relativo, tiene que ver con el surgimiento —y eventual consolidación— de pequeñas empresas de nueva creación. Esto es, no se concibe un proceso masivo de privatización de activos públicos existentes, la fórmula preferida en otros contextos. De ello resultan tres consecuencias inmediatas. Se puede esperar que el aumento del sector sea relativamente lento, dado que depende de las posibilidades de financiar con recursos propios ese despegue a la vez que está sometido a los vaivenes de la demografía empresarial. Si este ritmo de aumento se concentra excesivamente en el ingreso de pequeñas unidades, más que en el crecimiento de los negocios más exitosos, es posible que la productividad progrese lentamente, la sofisticación y complejidad sean bajas, la acumulación insuficiente y los estímulos a la evasión fiscal e informalidad, elevados.
9 Una diferencia importante, además de los objetivos a largo plazo de la transformación, tiene que ver con el papel que se le otorga a las cooperativas, como forma de propiedad más colectiva que la privada, aunque útil, en principio, para atender muchas de las debilidades de la empresa estatal tradicional. En este volumen se pueden encontrar varios artículos que abordan específicamente el tema de las cooperativas.
10 Este aspecto será discutido con más profundidad en otro capítulo de este volumen, a cargo de Pajón y León.
11 En estos sectores se ha puesto en práctica un mecanismo gradual de traspaso de la gestión de unidades de pequeña dimensión (restaurantes, cafeterías, centros de belleza, reparaciones de efectos electrodomésticos) hacia propietarios privados o cooperativas. En la inmensa mayoría de los casos, el Estado conserva la propiedad del inmueble que se otorga en usufructo a los gestores.
El segundo aspecto se vincula con uno de los potenciales beneficios dinámicos de este proceso. Aun cuando no se transfiera directamente el patrimonio, se podría esperar una mejoría inducida en el desempeño de las entidades estatales sobre la base de una intensificación de la competencia, en este caso de parte de organizaciones privadas. Hasta el momento, el solapamiento a nivel de sectores es mínimo. De hecho, lo que ocurre es que tiene lugar dentro del propio sector no estatal, a partir de dos fenómenos. Por un lado, el otorgamiento de licencias para cuentapropistas ocurre a nivel del municipio y no está sujeto a muchas restricciones, una práctica sin lugar a duda bienvenida, pero implica que las barreras de entrada, teniendo en cuenta la naturaleza de estas actividades y por tanto los requerimientos de capital inicial, son efectivamente bajas. Además, en La Habana, donde se concentra la mayor parte de los emprendimientos autorizados, puede que no sea el municipio la demarcación relevante para regular la competencia, teniendo en cuenta las características de la demanda. Adicionalmente, como se verá en otros capítulos, el “cuentapropismo” y las cooperativas urbanas se concentran en un ámbito sectorial muy semejante, lo que intensifica la competencia en este grupo mientras se mantiene la protección al sector público. Y se podría aducir que la competencia puede llegar a ser desleal en no pocos casos, dado que las cooperativas disfrutan de un régimen legal especial, tienen personalidad jurídica propia y un régimen tributario más laxo.12
Por último, es generalmente aceptado que el sector público sufre de un grupo de males, como: baja eficiencia y productividad, comportamiento poco innovador, burocratismo y estrategia de espaldas al cliente. Dado que no promueve el realineamiento de los incentivos sobre la base de transferencia de propiedad o mayor competencia, será clave para el éxito económico de los cambios, teniendo en cuenta su dimensión, una reforma profunda de la gobernanza y la administración en una magnitud tal, que compense la ausencia de esos otros motores de transformación.
12 Para ampliar sobre esta cuestión, ver el capítulo de Pons en este mismo volumen.
Retos para el futuro
Un marco legal transparente y predecible es necesario para garantizar un desarrollo saludable del sector no estatal. Una de las consecuencias de un entorno con alta incertidumbre es la búsqueda de rentas y la exigencia de altas tasas de rendimiento de los proyectos, para garantizar el retorno del capital en el menor plazo posible, lo que se acentúa cuando no existe el apoyo de un sistema financiero profundo y maduro. Se conoce que una buena parte del financiamiento de estos emprendimientos proviene de las denominadas “finanzas informales”,13 las que a menudo están conectadas a fuentes externas. Esto derivaría en una situación en la cual se desechan muchos proyectos viables a la vez que se mantienen niveles de precio muy altos, los que tie-nen un efecto negativo en la equidad.
En el contexto actual conviven un número de factores cuya combinación genera una precaria situación legal e institucional, los cuales dan lugar a brechas que favorecen el desarrollo de la informalidad. Entre ellos se pueden mencionar los límites al crecimiento de estos negocios, contenidos en la ley tributaria y que determinan una penalización en la medida en que se contratan más empleados. Por otra parte, la ausencia de mercados formales para el despliegue de una cadena de suministros funcional a las necesidades de esas acti-vidades crea el marco para el avance de redes paralelas de aprovisionamiento, muchas de las cuales tienen su origen en el exterior. Esto debido tanto a la inexistencia de determinados surtidos en el mercado doméstico o la lentitud de los mecanismos de contratación cuando se trata de entidades estatales.
Los efectos de este proceso en franco desarrollo incluyen la evasión fiscal y la consecuente afectación a los ingresos públicos, que son fuente directa de financiamiento de las prestaciones universales que caracterizan al modelo cubano. El desconocimiento de la dimensión y la naturaleza de estas actividades impiden una adecuada regulación, por ejemplo, para garantizar el cumplimiento de estándares deseados en el ámbito de la inocuidad de los alimentos, la salud humana, las condiciones de trabajo o las normas medioambientales.
Se ha reconocido suficientemente que quizá el principal activo con que cuenta el país para su desarrollo futuro radica en una fuerza de trabajo con niveles de calificación altos para los estándares de un país en desarrollo. Esto es el resultado de una política deliberada por parte del gobierno cubano, orientada a proveer una educación de calidad, accesible a todos los ciudadanos. Esta intención se ha concretado en una asignación significativa de recursos. En 2013, la Isla destinó el equivalente a 10,9 % de su Producto Interno Bruto a precios corrientes a la enseñanza (ONEI, 2014), y estas erogaciones representaron 17,4 % del gasto público, lo que compara favorablemente con la región latinoamericana. Los resultados reflejan el impacto de esa política. En el componente de educación del Índice de Desarrollo Humano, Cuba exhibe un gran logro educativo (87,6 % del máximo posible), otra vez por encima de América Latina y la mayoría del mundo subdesarrollado (excepto antiguos países socialistas y otros en Asia oriental).
13 Para un análisis de este aspecto, ver P. Vidal: “La apertura a las microfinanzas en Cuba”, R. Torres, y O. Pérez: Economía cubana: ensayos para una restructuración necesaria, Instituto de Información Científica y Tecnológica, La Habana, 2013.
Sin embargo, el rendimiento de esa inversión está por debajo de lo deseable y se observa una tendencia al descenso en la contribución del capital humano al crecimiento económico (Cribeiro, 2011). En ese contexto, el tipo de actividades aprobadas para el sector no estatal no se corresponde con el perfil descrito para la fuerza laboral cubana. La inmensa mayoría de las actividades incluidas en la lista de autorizaciones se pueden clasificar como de bajo valor agregado, donde los requerimientos de habilidades complejas es reducido. Esto brinda un espacio muy limitado para emplear de manera eficiente este recurso clave.
Adicionalmente, existen al menos dos fenómenos que acentúan esta brecha en el caso cubano. Por una parte, las diferencias en la retribución de acuerdo con la forma de propiedad, pueden inducir a un desplazamiento de fuerza de trabajo calificada hacia posiciones que no requieren necesariamente un alto nivel profesional. Esto puede representar un beneficio a corto plazo para el individuo, pero posiblemente es un derroche de recursos a nivel social. Lamentablemente, una vez que ha trascurrido determinado tiempo en esas condiciones, es muy costoso revertir la situación, ya que la no utilización de ciertas habilidades y conocimientos puede resultar en una descalificación parcial.
El trasvase intersectorial de fuerza de trabajo no es un peligro en sí mismo, ni debe apreciarse como una amenaza en sentido estricto. En las condiciones actuales, ha emergido un consenso acerca de la existencia de un círculo vicioso que corre desde la hipertrofia del empleo en el sector público, hacia la depresión del salario real y los nocivos incentivos que genera, y termina afectando el desempeño global de la productividad. Sin embargo, un efecto positivo en la economía depende de que este flujo tenga lugar bajo ciertas condiciones. En términos estructurales, los beneficios en las entidades que adopten un nivel de ocupación acorde a sus niveles de producción y las proyecciones de demanda, pueden ser más que anulados si la productividad media en los empleos que se crean para absorber a los cesantes es más baja.14 En los casos extremos, estos pueden pasar a desempeñar actividades informales o ilegales.
Un segundo elemento está relacionado con la condición ex ante que se perfila en el futuro, atendiendo a las tremendas barreras que tienen estos negocios para crecer y hacerse cada vez más sofisticados, lo que se relaciona tanto con la naturaleza misma de los sectores como la imposibilidad de acceder, por una parte, a servicios empresariales avanzados, por otra, a penetrar ciertos mercados, incluido el externo.
Diversos estudios en América Latina (BID, 2010), documentan una relación inversa entre el tamaño de las empresas y la productividad media. Uno de los problemas estructurales que enfrenta el continente es que tiene demasiadas PYMES que no logran crecer, lo que implica un lastre para el crecimiento de la productividad a largo plazo, sobre todo si se tiene en cuenta que este segmento constituye una parte significativa de la ocupación total. O sea, en un escenario a medio plazo en el cual el porcentaje de empleados en el sector no estatal cubano que hoy alcanza a 27 % del total se aproxime a 35 % o 40 %, se estará creando una brecha productiva notable, con el consiguiente desperdicio de recursos. Considérese además que esto puede terminar afectando negativamente la distribución del ingreso.
En el plano sectorial de la economía, hasta el momento los servicios constituyen el ámbito predominante en la operación de las actividades no estatales. No obstante, el direccionamiento explícito de las políticas actuales parece que se encamina a favorecer la participación en un grupo específico de servicios, generalmente de tipo personal.
Al mismo tiempo, es conocido que el sector terciario en Cuba padece, entre otros problemas, de un desbalance estructural atendiendo al peso relativo de los distintos tipos de actividades (Torres, 2014). Es especialmente significativa la participación casi residual que tienen los servicios productivos, que desempeñan un papel esencial en el funcionamiento de otras ramas. Contrario a lo que se verifica en las economías más avanzadas y cada vez con mayor fuerza en los países subdesarrollados de mayor dinamismo, este conjunto de actividades (finanzas, legales, técnicos, consultorías, etcétera) tiene un perfil muy bajo. Por su propia naturaleza, este grupo ha sido el de más rápido crecimiento, exhiben una productividad superior a la media, son fuente de empleo altamente calificado y permiten activar motores esenciales de progreso económico como innovación y exportación. Esto debido a la mayor especialización y flexibilidad que proveen a las entidades del resto de la economía.
14 Esta es una característica de la dinámica estructural en muchos países (McMillan and Rodrik, 2011), donde no se logra conjugar crecimiento de la productividad con incremento del empleo. Para Cuba se ha calculado una relación similar desde, por lo me-nos, 1985 (Torres, 2012). Algunas fuentes sugieren que mientras el sector no estatal agrupa 27 % de la fuerza de trabajo, solo representa 12 % del PIB, lo que denota una productividad muy por debajo del promedio agregado.
Sobre esta base, el hecho de que la emergencia del sector no estatal no se integre orgánicamente en una estrategia de cambio estructural que conduzca a reequilibrar la composición del sector terciario significaría una clara oportunidad perdida en el contexto cubano actual, mientras se crean condiciones sistémicas para propiciar el dinamismo de la productividad en otras empresas y ramas. Un claro ejemplo del potencial se halla en los servicios informáticos, que cuentan ya con una masa crítica de profesionales y técnicos calificados, pero con escasas oportunidades de aprovechamiento intensivo dentro del país.
Otra característica de este sector, relacionada con su perfil sectorial, tiene que ver con su ubicación en actividades no transables, con la probable excepción de una parte de la restauración, donde los visitantes extranjeros constituyen un mercado fundamental. Esto constituye un problema en sí mismo, dada la urgencia de incrementar sustancialmente el volumen de exportaciones de la nación.
Las razones para este resultado obedecen a una combinación de regulaciones, mantenimiento e incluso profundización del monopolio estatal sobre el comercio exterior, arreglo monetario y cambiario que obstaculiza el acceso a moneda extranjera para operaciones de comercio exterior, y la propia expansión hacia ramas orientadas principalmente al mercado doméstico. Aun-que los datos desde América Latina dan cuenta en todo caso de una baja participación de este sector en las ventas externas, alrededor de 10 %15 (CEPAL, 2011), lo cierto es que casi por definición, el papel de este segmento en Cuba es y continuará siendo muy bajo, de mantenerse las tendencias actuales. Esto, a su vez, ejercerá una gran presión en la balanza de pagos, dado que la absorción importadora se mantendrá elevada, a la vez que pueden tener lugar escapes adicionales si se acepta que la financiación de una parte de los “cuentapropistas” pro-viene del exterior, lo que originará inevitablemente un flujo de efectivo en el sentido contrario.
15 Esta proporción llega a 13 % en Chile.
Reflexiones finales
El análisis anterior refleja la complejidad de los desafíos que enfrenta el país en la actualidad en el orden productivo. Sin dudas, la gradual transformación del sistema de propiedad es uno de los ejes más importantes y polémicos dentro de la evolución del modelo económico cubano. La discusión acerca del rol del sector privado debe ser adecuadamente asentada en un contexto más amplio, lejos de dogmatismos y esquemas anquilosados en recetas doctrinarias concebidas en épocas distantes cuando no era posible siquiera perfilar los contornos de la sociedad cubana actual, que se empeña en construir una alternativa donde deben existir armónicamente eficiencia económica y justicia social.
En un escenario donde las empresas públicas son dominantes y mayormente ineficientes, no se socializa riqueza ni se libera al hombre de la enajenación, más bien todo lo contrario. ¿Qué valor tiene una entidad que es pública y registra pérdidas continuadas o crece por debajo de su potencial, no crea empleos bien remunerados, contamina el medio ambiente, y ofrece bienes y servicios de escasa calidad? Estas preguntas deberían formar parte de un debate social serio. La solución a todos los problemas no está en la privatización de todos los activos públicos, pero no conviene insistir en fórmulas que han sido superadas por el tiempo. En no pocas naciones capitalistas que adelantaron significativamente en su desarrollo, donde predomina la propiedad privada o esta supone una porción importante de la actividad económica, esta característica no equivale al debilitamiento del Estado, o la preponderancia de los intereses del sector empresarial. Existen mecanismos para propiciar que incluso cuando la riqueza se crea a través de empresas privadas, esta pueda ser redistribuida a favor del bien común y el proceso de producción mismo tome en cuenta los intereses de los trabajadores. Un tejido social denso y control democrático garantiza-do pueden proveer el balance requerido. 
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