Manufactura, restricción externa e integración productiva doméstica
Por RICARDO TORRES
Introducción
El análisis del desarrollo industrial reviste gran importancia por el valor estratégico que representa para una economía en desarrollo. Históricamente los países que han logrado alcanzar los más altos niveles de ingreso han dependido de la expansión de una base industrial densa y diversificada. Sin embargo, las transformaciones en el patrón de acumulación global han cambiado las bases para entender el lugar de ese sector en el debate contemporáneo sobre desarrollo.
La cuestión del desarrollo industrial en Cuba ha estado presente en la vida nacional con mucha fuerza después de 1959. Todas las estrategias de desarrollo reconocidas hasta 1989 tenían a la industrialización como objetivo fundamental. A partir del proceso de cambios en el modelo económico que se desató en 2011, se viene reposicionando el debate sobre una agenda de desarrollo que atienda los múltiples problemas acumulados en los últimos años. No menos importante en este escenario es el tema del papel que des-empeñará la industria manufacturera en la renovación económica del país.
Este artículo pretende contribuir al análisis del sector a partir de re-saltar dos aspectos interrelacionados que caracterizan su desempeño re-ciente: la escasa competitividad externa con el consiguiente efecto sobre la balanza de pagos, y las barreras a la integración productiva doméstica como uno de los factores que darían cuenta de esta debilidad estructural. El trabajo se ha estructurado en cuatro secciones. Luego de esta introducción se describe el nuevo estatus de la industria después de la crisis de los noventa a partir de su desempeño reciente, con especial énfasis en la dependencia importadora y su efecto en la balanza de pagos. Seguidamente se analizan los obstáculos más relevantes que impiden mejorar la integración interna de la economía, especialmente la industria. En la cuarta sección se adelantan algunas opciones de políticas para atender los problemas identificados.
El reacomodo del modelo de crecimiento industrial
El proceso de restructuración de la economía cubana tras el descalabro de principios de los noventa, permitió recuperar tasas de crecimiento positivas del PIB aunque la dinámica de crecimiento fundamental se concentró entonces en los servicios, mientras que el comportamiento del sector manufacturero ha sido muy heterogéneo, con un balance global desfavorable. Como norma, la producción de bienes marcha rezagada respecto a las necesidades de la economía, tanto en volumen como en lo relativo a la productividad y competitividad externa (Torres, 2011).
La ausencia de planes de desarrollo a largo plazo ha implicado, entre otras cosas, que la industrialización ha dejado de estar en el centro del debate sobre desarrollo económico. De hecho, los equilibrios de corto plazo y las razones macroeconómicas han pasado a ocupar las prioridades de la política económica. La restricción externa al crecimiento constituye el tema recurrente en la agenda económica, por lo que un sector escasamente competitivo en el ámbito internacional como el conjunto de la manufactura no es percibido como parte de la solución.
El perfil industrial que ha emergido en las últimas dos décadas con-tiene marcadas diferencias respecto al modelo anterior. Primeramente, la manufactura cubana contemporánea tiene un peso relativo mucho me-nor que a fines de los ochenta. En términos del producto, la industria representaba el 19% del PIB en 1985, mientras que solo el 12% en 2016. En el empleo, otro tanto: del 16% en 1991, al 8% en 2016, o sea, se redujo a la mitad.
Al mismo tiempo, ha tenido lugar una recomposición de su estructura interna. Además de que la mayoría de las ramas industriales exhiben volúmenes de producción menores respecto a dos décadas hacia atrás; la recuperación no ha sido homogénea.
En la tabla 1 se observan claramente dos grupos. Por encima o alrededor de la media se ubican ramas tradicionales como bebidas y tabaco, junto a sectores nuevos como la farmacéutica y química conexa. Otras ramas complejas como la construcción de maquinaria de cualquier tipo, y medios de transporte exhiben reducciones abruptas de sus niveles de producción que las han llevado prácticamente a desaparecer. Adicionalmente, la industria azucarera muestra un declive continuo, y los materiales de construcción, claves para las inversiones, tienen dinámicas muy discretas. Es un sector más modesto, cuyo perfil está aún más anclado en ramas tradicionales. Excepto en el nicho de la biotecnología, la brecha en las ramas decisivas del progreso técnico se ha ahondado en este período.
El conjunto de políticas que se implementaron como parte de la estrategia anticrisis, incluyendo la llegada de inversión extranjera en sectores seleccionados y el desarrollo de los mercados en frontera alrededor del turismo internacional y la red de tiendas en divisas, permiten presentar los rasgos principales de la empresa industrial en crecimiento durante el período considerado. La empresa típica de este perfil es una que recibió capital extranjero, y destina una parte sustancial de su producción al mercado externo o al mercado doméstico en divisas. La única excepción son las empresas biotecnológicas, muchas de las cuales son exitosas sin aportes de capital foráneo aunque sí venden activamente en los mercados extranjeros.
Este desempeño del sector manufacturero tomado en su conjunto tiene amplias repercusiones para el sistema económico. Entre ellos se destaca su impacto en el equilibrio externo global de la economía, y el efecto derivado sobre la restricción externa al crecimiento. Ya en la dé-cada de los ochenta Cuba había empezado a enfrentar agudos problemas derivados de su patrón de crecimiento, caracterizado por ser extensivo1 junto a una alta dependencia externa, tanto material como financiera. El esquema de integración del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) repercutió favorablemente en varias áreas de la sociedad cuba-na, pero profundizó la dependencia externa secular. El modelo de crecimiento manufacturero conllevó un incremento más que proporcional de las importaciones, junto a la baja eficiencia y la escasa competitividad en los mercados externos. Como resultado, la dependencia estructural de las importaciones creció notablemente entre 1959-1989. Esto tres factores en su conjunto determinaron la insostenibilidad de este modelo en ausencia del esquema de intercambio con el CAME (Marquetti, 1999).
La desarticulación productiva reciente solo ha profundizado esta característica, en detrimento del desarrollo económico de la nación. La figura 1 (en la página siguiente) muestra que el déficit en la balanza de bienes se ha hecho crónico, en un país cuyo acceso a los mercados financieros internacionales es más que imperfecto. En este sentido, la compensación que proveen los servicios es parcial en el largo plazo. En primer lugar, dado el elevado componente importado de la actividad turística, y sobre todo, por los vaivenes derivados del singular esquema detrás de la prestación de servicios médicos.
Si bien la dependencia importadora es alta, no lo es en términos relativos para el tamaño de la economía cubana. En la tabla 2 se puede apreciar que en la muestra seleccionada Cuba exhibe el segundo valor más bajo, solo por detrás de una economía continental como Brasil. Este coeficiente deja ver claramente la interacción entre los tamaños relativos de las economías consideradas, su modelo de desarrollo y la dependencia de las importaciones. El valor es indicativo de al menos tres condiciones que caracterizan al sector industrial y la economía cubana en general: la baja calidad en el acceso a financiamiento externo, la escasa competitividad externa de las exportaciones y específicamente las de bienes, y la baja integración en cadenas globales de valor. En estas condiciones, este bajo coeficiente muestra la restricción externa al crecimiento y la baja dinámica de la producción manufacturera. El pobre desempeño de las exportaciones en condiciones de escaso financiamiento externo obliga a mantener el equilibrio externo sobre la base del control de las importaciones, en cuya estructura tienen mayor peso los bienes intermedios (energía), alimentos y otros artículos de consumo. Esto determina que la importación de bienes de capital esté por debajo de las necesidades de una economía en desarrollo.
1 Se refiere a un patrón de incremento del producto en el que predomina el mayor uso de factores por encima de la mejoría sostenida de la productividad total como fuente de crecimiento.
FIGURA 1. CUBA: INTERCAMBIO DE BIENES (2008-2016)
TABLA 2. PESO RELATIVO DE LAS IMPORTACIONES EN EL PIB (PORCENTAJE)
La restricción externa ha sido uno de los obstáculos más importantes para el crecimiento de la economía. Esto se corrobora en la tabla 3, en la que se muestra un resumen de los estudios que han estimado la elasti-cidad-producto de las importaciones, cuyos valores para Cuba son muy elevados, lo que unido a un pobre desempeño exportador dan cuenta de un déficit estructural en el comercio de bienes que incide negativamente en el desempeño económico del país (véase figura 1).
TABLA 3. RESUMEN DE ESTUDIOS EMPÍRICOS SOBRE ELASTICIDAD-PRODUCTO DE LAS IMPORTACIONES PARA CUBA
Las fuentes consultadas para otros países reflejan una amplia variedad de situaciones. Las estimaciones son muy sensibles al período analizado, las técnicas utilizadas, el tamaño de las economías y su estructura productiva. No obstante, tanto para los países de América Latina como para los asiáticos que integran la muestra, la elasticidad-ingreso de las importaciones reporta valores que están por debajo de la media obtenida para Cuba (Fullerton, Sawyer y Sprinkle, 1999); (Chang, Ho y Huang, 2005). Aunque no se cuentan con estimaciones para el sector manufacturero, se puede argumentar que esta característica también describe la situación de la industria cubana.
De hecho, se puede establecer una relación inversamente proporcional entre el déficit comercial medido en términos relativos y el peso relativo del sector industrial como una medida de su desempeño general. Es importan-te señalar que las exportaciones de servicios de alto valor agregado, que ha mostrado un alto dinamismo desde el 2005 y al menos hasta el 2014, por sus características, tienen pocas conexiones con el aparato productivo nacional y esto a su vez refuerza la desarticulación productiva interna y presiona al alza a la elasticidad-producto de las importaciones (Mesa-Lago y Vidal, 2010).
Adicionalmente la estructura de estas importaciones impide que su efec-to multiplicador en la economía sea mayor, al estar altamente concentradas en energía, alimentos y medicamentos. Esto explicaría, por una parte, el bajo dinamismo exportador de Cuba, que es lo que en última instancia ha hecho insostenible los niveles de importación actuales (relativamente modestos) y, por otro, la pobre conversión en crecimiento económico.
Después del noventa, lo que ha ocurrido es que la contracción de la producción industrial ha continuado aumentando la dependencia externa del país, un fenómeno solo parcialmente compensado por el turismo internacional y las ventas de servicios médicos.
Las únicas dos ramas claramente superavitarias son las bebidas y tabaco y los materiales crudos no combustibles que, en el caso cubano, se corresponden en un 85% con las ventas de níquel. En los tres casos se trata de actividades tradicionales basadas en recursos naturales. El mejor posicionamiento relativo de los productos químicos se corresponde con las ventas asociadas al complejo biofarmacéutico.
Integración productiva doméstica: los encadenamientos productivos
Uno de los factores explicativos de la alta dependencia importadora es la debilidad de las cadenas productivas domésticas, que inhiben un óptimo aprovechamiento de las capacidades instaladas, lo que a través de las economías de escala dinámicas, conspira en contra de la competitividad a largo plazo de la industria.
La fortaleza del tejido industrial de un país en desarrollo como Cuba depende en gran medida del tipo y número de los eslabonamientos entre empresas. Una de las características históricas de este plantel industrial ha sido la débil interconexión entre sus empresas y ramas. Después de 1963, la estrategia industrializadora definió como prioridad la construcción de un sector de apoyo para la industria azucarera. En este sentido, actividades como la industria mecánica, la química de fertilizantes y me-dios para el combate de plagas y enfermedades, la construcción de maquinaria e implementos agrícolas, el transporte terrestre, la fabricación de neumáticos, entre otras, recibieron grandes volúmenes de inversiones que se reflejaron en su crecimiento.
Además progresaron aquellas industrias que se servían de los productos o subproductos de la caña de azúcar como la de bebidas y refrescos, la alimentaria, la ganadería o la generación de energía. De esta manera, es posible afirmar que el único complejo productivo verdaderamente integrado de la economía cubana para fines de la década de los ochenta era el que giraba en torno a la fabricación de azúcar. Esto quedó demostrado durante la crisis cuando, en la medida en que decrecía la producción de azúcar y por tanto la demanda de insumos del sector, se contraían el resto de los sectores vinculados. A pesar de ser uno de los objetivos de política económica prioritarios después de 1959, este propósito no pudo materializarse. De hecho, una de las insuficiencias del modelo de industrialización cubano es que no logró articular encadenamientos productivos, con la notable excepción de la industria azucarera (Marquetti, 1999).
2 Cálculo sobre la base del Anuario Estadístico de Cuba (2018).
Asimismo, el propio modelo económico exhibe una amplia variedad de barreras que limitan el desarrollo de relaciones horizontales entre entidades, fragmentando el mercado interno, lo que reduce el aprovechamiento de economías de escala. Teniendo en cuenta las singularidades del contexto cubano, se pueden agrupar los obstáculos que inhiben la consolidación de verdaderos encadenamientos productivos en tres gran-des conjuntos (Díaz y Torres, 2012):
- Económico-productivos
- Institucional-administrativos
- Infraestructurales
Económico-productivos
Este ámbito da cuenta de las características de las ramas que han liderado el crecimiento económico en los últimos años y su impacto en la matriz de relaciones intersectoriales de la economía. La estructura económica cubana experimentó mutaciones de gran profundidad desde 1989. En ese lapso el país pasó de ser un productor y exportador especializado en unos pocos rubros de origen agrícola (principalmente azúcar de caña) y minero (níquel), a exhibir una economía y exportaciones altamente dependientes de los servicios (servicios médicos y turismo internacional).
Después de 1959 el complejo azucarero logró desarrollar una densa red de encadenamientos con otras ramas, llegando a convertirse en la única cadena productiva con alta integración en la economía doméstica. El descenso sostenido de sus niveles de producción y la desarticulación de los proveedores domésticos indican que su contribución al dinamismo de la economía se ha reducido sustancialmente desde finales de la década de los noventa.
Aunque se desarrollaron nuevas áreas de especialización exportadora, estas no han logrado reemplazar su potencial de arrastre hacia otras actividades. El turismo ha sido uno de los sectores más dinámicos de la economía cubana desde 1990 y ha seguido una progresión destacada en términos de ingresos externos y cuota de mercado. El beneficio potencial de la actividad turística depende de las características de la economía receptora y, en ese sentido, son importantes las dimensiones referidas al tamaño, el nivel de desarrollo y el grado de diversificación del aparato productivo del país en cuestión.
A pesar de que los niveles de concurrencia de los productores nacionales aumentaron desde niveles muy bajos en la primera mitad de los noventa, ese efecto se concentró en ramas tecnológicamente maduras como “las producciones textiles (telas, sábanas, toallas), muebles y confecciones, alimentaria y bebidas, materiales de construcción, astilleros o el ensamblaje de ómnibus para el transporte de turistas…” (García et al., 2003). Ni el segmento más importante (sol y playa), ni el modelo de negocio predominante (todo incluido), se corresponden con un producto diverso y crecientemente sofisticado. De hecho, la combinación de ambos atributos tiene más que ver con un servicio estandarizado, semejante a un “commodity”. A partir de la primera década de los 2000, tanto el menor dinamismo del turismo como decisiones de política económica interna determinaron que esa contribución decayera en el tiempo. No hay datos precisos para el período analizado, pero esa contribución se estima mucho menor.
Respecto a los servicios médicos, el número de profesionales que prestan servicios en el exterior representa una proporción muy reducida del total de ocupados en Cuba. Si bien su productividad es muy elevada y se obtienen cuantiosos ingresos que alivian la restricción externa, su potencial como motor de cambio estructural es reducido dado que las conexiones con el aparato productivo han sido escasas. Ello se relaciona con el modo de prestación, basado en el envío de profesionales. Lo que sí se logró fue arrastrar a determinados volúmenes de producción de medicamentos, como lo demuestra el hecho de que en 2012, el 84% de las ventas de productos del complejo biofarmacéutico se concentraban en Venezuela y Brasil, los dos mercados más importantes para los servicios médicos cubanos. Precisamente, la rama industrial de mayor dinamismo desde 1990 es la industria biofarmacéutica, cuyo impacto en la economía merece una reflexión particular. Este es el único caso de un sector de alta tecnología genuinamente nacional que ha progresado al mismo tiempo que sus similares en el mundo, con un gran valor estratégico debido al esperado impacto transversal que tendrán estas técnicas en un futuro no lejano. También ha sido una garantía para asegurar, a un costo menor, una proporción significativa de los suministros para el sistema nacional de salud.
Aunque representa un sector de gran valor estratégico, su tamaño es aún reducido para el contexto de la economía cubana, excepto probable-mente en lo que respecta a las exportaciones. Debido a su alta especialización y el nivel tecnológico, la mayor parte del equipamiento e insumos claves deben ser importados, lo que hace que su efecto multiplicador sobre otras ramas industriales o de servicios sea todavía escaso. Adicionalmente el avance se ha concentrado en las aplicaciones médicas para uso humano y en menor medida animal; mientras que otras áreas con mayor impacto potencial en el sector productivo como las vinculadas a la agricultura, la industria alimentaria, las energías renovables o el tratamiento de residuos sólidos muestran un progreso modesto, lo que llevaría a no sobrestimar el potencial dinamizador de este sector.
En general, el cambio en la especialización sectorial ha debilitado las posibilidades de arrastre desde las ramas más dinámicas, lo que se refleja, por ejemplo, a través de una reducción de la elasticidad-PIB de las exportaciones (Fundora, 2008), lo que en nuestro caso puede ser usado como evidencia del debilitamiento de la integración interna de la economía.
Institucional-administrativos
La densidad de los encadenamientos productivos en una economía particular también depende del marco normativo que regula los diversos tipos de relaciones que se establecen entre entidades (compra-venta, cooperación, asociación comercial). El modelo cubano se ha caracterizado por la sustitución de relaciones comerciales (monetario-mercantiles) por otras de tipo administrativo con alto grado de verticalidad y jerarquía. Uno de los resultados ampliamente descritos en la literatura es la tendencia hacia la autarquía y la baja cooperación interinstitucional. Esto se puede observar, por ejemplo, en el escaso desarrollo de los servicios a empresas, los que tienen una proporción muy pequeña dentro de la estructura del valor agregado total.
En la práctica, las relaciones horizontales entre entidades responden en gran medida a la estructura institucional, determinada por un número de ministerios e institutos centrales y sus respectivas representaciones territoriales. Todo ello se acompaña de la escasa autonomía en que se desenvuelve la toma de decisiones en las empresas y la débil integración de las diferentes formas de propiedad, lo que da cuenta de la desarticulación interna de la economía.
Aunque bajos niveles de cooperación interinstitucional han sido descritos para un gran número de países en niveles diferentes de desarrollo, en Cuba este aspecto alcanza un nivel superior atendiendo a las condiciones propias de una economía centralmente planificada. La diferencia fundamental estriba en que en otros contextos las pobres relaciones entre ministerios y agencias de gobierno no se trasladan automáticamente al ámbito productivo debido a la separación entre entidades estatales y entes productivos, incluso si se trata de empresas públicas. En el caso cubano, dado que todas las empresas son públicas y estas son administradas por los ministerios respectivos, los problemas de baja cooperación se trasladan y reproducen al nivel empresarial.
Adicionalmente se pueden encontrar otro grupo de obstáculos que se originan en los límites para establecimiento de vínculos entre empresas de diferente tipo de propiedad, gestión, domicilio legal, entre otros. Un elemento de particular importancia desde principios de la década de los noventa reside en el efecto que tiene la dualidad monetaria y cambiaria en la segmentación del mercado interno, a través de la existencia de barreras a la compra de bienes y servicios entre entidades que operan en monedas diferentes. Esto sugiere que el uso de las capacidades de producción se encuentra limitado por el acceso efectivo a divisas, y los límites que se establecen desde el plan anual de la economía.
Infraestructurales
La infraestructura en tanto soporte material sobre el que transcurren los flujos más importantes de una economía (trabajo, capital, bienes, in-sumos, información, datos y conocimiento) es básica para entender las relaciones que pueden establecerse entre los distintos actores.
La evolución del stock de infraestructura ayuda a comprender algunos de los rezagos en términos de encadenamientos productivos. El desarrollo de las redes de infraestructura es un factor determinante de los costos de transacción entre empresas lo que, en condiciones de restricción de recursos, puede reforzar un comportamiento autárquico en las unidades productivas. Resulta ilustrativo que entre 1960 y 2010, la participación de la energía y las telecomunicaciones dentro del stock total de infraestructura en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se haya incrementado notablemente. En el caso de la energía, esta proporción se ha duplicado, mientras que el incremento ha sido aún más rápido en las telecomunicaciones, donde se ha multiplicado por cinco (OCDE 2006). Esto indica claramente cuáles son las plataformas tecnológicas sobre las que se estructurarán los flujos fundamentales en las nuevas estructuras productivas, incluyendo la industria 4.0.
Como se puede apreciar en la tabla 4, Cuba tiene el valor más discreto en el índice de referencia internacional para la calidad de la logística, lo que evidentemente tiene repercusiones negativas para las empresas y los vínculos que pueden establecerse entre ellas. Este factor genera un aumento de los costos de transacción en la economía, en adición a los aspectos que habían sido examinados como parte del conjunto institucional-administrativo. En la tabla se aprecian tres grupos de países: los asiáticos (líderes mundiales en este aspecto) que incluyen al país que más avanza en este aspecto (Vietnam), los países latinoamericanos de buen desempeño económico con el período considerado (Chile y Uruguay); y el resto, cuyas posiciones se deterioran o ya son muy rezagadas. Se debe notar que la logística, a su vez, depende de factores que van más allá de la infraestructura, teniendo mucho que ver también con la densidad de relaciones comerciales en la economía, y los mecanismos económicos que las hacen posible.
Reflexiones finales
El análisis anterior muestra algunas de las debilidades que ha afrontado el desarrollo industrial cubano, tanto desde el punto de vista de la estructura ramal de la manufactura, como los desafíos más generales que se vinculan con el modelo económico. Dos efectos directos interrelacionados entre sí son la elevada dependencia importadora que refuerza un patrón histórico de dependencia externa y crecimiento lento; junto a una débil integración interna de la economía, que responde a un grupo de aspectos conectados entre sí, que tienden a reforzarse a lo largo del tiempo.
Sobre esta base, se esbozan las siguientes propuestas, cuyo contenido y alcance desborda en muchos casos el ámbito de la manufactura:
1- La mejoría de la calidad del marco regulatorio en el sentido de fo-mentar las relaciones horizontales entre empresas independientemente del sector, tamaño o tipo de propiedad. De particular importancia resulta mejorar la formación de precios y avanzar hacia un nuevo esquema monetario-cambiario que suponga una mejor valoración de la escasez efectiva de recursos y oriente su uso, por ejemplo, premiando el acceso a los mercados externos. En ese sentido, se juzgan de retroceso las medidas anunciadas en julio de 2018, que establecen restricciones adicionales para las relaciones comerciales entre el sector “cuentapropista” y cooperativo y el sector público.
2- El estímulo a una mayor participación efectiva de la inversión extranjera con criterio estratégico, que permita atender las limitaciones de recursos para inversión en el completamiento de cadenas exportadoras claves. El completamiento de estas cadenas y la participación competitiva de pequeños productores debe producirse sobre la base de brindar una opción justa a las empresas domésticas, independientemente del tipo de propiedad.
3- Los análisis de intervenciones en sectores, tanto tradicionales como emergentes, con potencial para generar eslabonamientos en ambas direcciones. Por ejemplo, se podría otorgar mayor ponderación al desarrollo del turismo de salud en frontera, lo que permitiría aumentar el efecto multiplicador de un sector en el que Cuba mantiene una ventaja competitiva. Otro caso sería el turismo en sentido general, cuyo arrastre permitiría revitalizar amplios sectores de la manufactura, criterio donde la mayoría de los expertos considera que existe un amplio potencial aún sin explotar.
La clave de estas propuestas radica en su carácter integrador. Es decir, avanzar en la solución de las debilidades estructurales antes planteadas supone transformaciones en el conjunto del modelo económico cubano, que desbordan lo que sería un programa de desarrollo tradicional para la industria. La manufactura cubana enfrenta un conjunto de problemas cuyas causas trascienden el ámbito productivo propio. Esto es especial-mente cierto para la matriz de condicionantes que gobiernan el desarrollo de encadenamientos entre las diversas actividades económicas.
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