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Después de la sorpresa, vino la preocupación. Al minuto de haberse conocido el resultado de la última elección presidencial de Estados Unidos, la incertidumbre respecto al futuro de la política exterior de ese país se convirtió en tema cotidiano de conversación en todo el mundo. Sin embargo, los dos meses posteriores no sirvieron de mucho para aclarar las cosas, excepto para indicar que “algo se movía”.
Las escaramuzas verbales de Trump sobre China y México, las advertencias a los socios de la OTAN respecto a que no podían seguir “recostados” de Estados Unidos, una mayor cercanía a los sectores “duros” de Israel, las señales de un posible “acomodo” con Rusia, y las críticas al aparato de seguridad nacional, fueron primicias informativas, pero de conjunto no podían ser tomadas como expresión de un nuevo planteamiento estratégico coherente. Todo eso comenzó a cambiar el 11 de enero pasado durante las audiencias senatoriales de confirmación de Rex Tillerson, próximo Secretario de Estado.
Afirmar que Trump es un personaje impredecible es cierto y ello se ha convertido en un cliché, pero ya no es válido afirmar que no está clara la orientación general que la Administración Trump intenta darle a la política exterior de Estado Unidos. No es así desde la exposición de Tillerson en el Capitolio.
LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO
En una breve presentación de 1,686 palabras (que apenas tomaron 12 minutos en ser leídas), el nuevo Secretario de Estado identificó al menos tres aspectos que parecen definir por primera vez –a ese nivel de autoridad ejecutiva del nuevo equipo- el marco de referencia básico de la política exterior de la Administración Trump.[1] Esos tres aspectos tienen relevancia directa para Cuba.
En primer lugar, no es difícil concluir de la presentación de Tillerson, que el rasgo definitorio de la política exterior de Trump sería una variante de unilateralismo extremo, que se diferenciaría tanto del pretendido enfoque “multilateral” practicado por la Administración Obama, como del “aislacionismo” que, de una manera u otra, siempre ha formado parte de las visiones que nutren los procesos de la política exterior de Estados Unidos, desde los orígenes de esa nación.
En la superficie pudiera parecer que se trata de más de lo mismo, especialmente respecto a la época de George W. Bush, pero en rigor el enfoque expuesto por Tillerson le resta peso a la aspiración estadounidense de funcionar como “líder global” (que al menos en teoría implicaría la aceptación de responsabilidades internacionales por las cuales Estados Unidos debería responder ante otros), y en cambio parece incrementar la función de Estados Unidos como “vigilante global”, esencialmente en relación con sus intereses nacionales. Expertos como Ian Bremmer, presidente de Eurasia Group, consideran que “la única superpotencia del mundo dedicará sus recursos exclusivamente a defender sus intereses, sin tener en cuenta las consecuencias para todos los demás. Pretende revisar todos los tratados y alianzas sobre seguridad, comercio y clima”.[2]
En segundo lugar, la “rendición de cuentas” aparece como el concepto clave que serviría para orientar la política exterior estadounidense. Fue el término más repetido en la presentación inicial de Tillerson (12 veces) y aunque no se aportó una definición conceptual precisa, resultó evidente que se trata de una interpretación de la “rendición de cuentas” que tiene tres características salientes:
—Es una condición que Estados Unidos impondrá a otros países para que respondan por la responsabilidad que estos pudieran tener respecto al incumplimiento de una serie de estándares establecidos unilateralmente por Estados Unidos.
—Funcionaría en el marco de una lógica de “Principal-Agente”, en la que Estados Unidos se reserva el papel de “Principal” y, consecuentemente, es ese país el que ejerce las funciones de supervisión, certificación, recompensa y castigo.
—Implica el establecimiento de mecanismos concretos de “rendición de cuentas” que operarían como los medios que permitirían que se alcancen —en los demás países— las condiciones deseables para Estados Unidos.
En tercer lugar, la Administración Trump hizo evidente que tiene una idea precisa acerca de por dónde debería comenzar a articularse este nuevo enfoque de “rendición de cuentas”. Una particularidad interesante es que el listado presentado por Tillerson, en ese acápite, está compuesto solamente por cinco países. Todos ellos —excepto Cuba— son admisibles como prioridades estratégicas desde una perspectiva de “seguridad nacional” estadounidense. Rusia y China son potencias globales, mientras que Irán y la República Popular Democrática de Corea (RPDC) —con programas de misiles y de investigación nuclear relativamente avanzados— difícilmente sean estratégicamente digeribles para cualquier administración estadounidense, sea Demócrata o Republicana.
Para ser preciso, Tillerson mencionó en su presentación inicial en el Capitolio otros cuatro países adicionales (Irak, Afganistán, Siria, y Ucrania), pero no en relación con la cuestión de la “rendición de cuentas”, sino como casos de conflictos bélicos que son directamente relevantes para Estados Unidos. Los tres primeros países mencionados son importantes para lo que Tillerson definió como la prioridad estratégica de combatir el “islamismo radical”, en tanto Ucrania fue mencionada como un conflicto que es relevante para las relaciones de Estados Unidos con Rusia y también para las relaciones con sus aliados de la OTAN. Resumiendo, de los 196 países del mundo Tillerson decidió referirse solamente a diez: los propios Estados Unidos, dos potencias globales (Rusia y China), dos potencias regionales (Irán y la RPDC), los tres países donde Estados Unidos se ha involucrado recientemente en “guerras calientes” (Irak, Afganistán y Siria), el país (Ucrania) donde se desarrolla actualmente el conflicto más relevante para la OTAN y, por último, Cuba.
¿QUÉ HACE CUBA EN ESE SELECTO LISTADO?
Quizás algunos pudieran sentir la tentación de pensar que Cuba es una de las nueve principales prioridades estratégicas de Estados Unidos, pero esa idea no encuentra asidero en la realidad. Cuba no es, ni siquiera, el país de la región respecto al cual Trump y su equipo hayan expresado mayores preocupaciones y discrepancias. Ese papel le correspondería a México. Una explicación plausible pudiera ser que Cuba aparece en el listado para cumplir otra función: ser el primer caso en el que Estados Unidos ilustrarían cómo funcionaría en la práctica la “rendición de cuentas” y los “costos” derivados de que tal “rendición de cuentas” fuese evaluada desfavorablemente por parte de la Administración Trump.
¿Por qué Cuba y no México, u otro país? Pudieran existir varias razones. Una de ellas sería que “dar un ejemplo” en el caso de Cuba sería “entendible” pues se explicaría por la percepción de incumplimiento de un estándar fácilmente comunicable: no haber hecho “concesiones” en materia de derechos humanos. Otra posible razón es que implementar algún tipo de “castigo” contra Cuba sería relativamente fácil ya que, dado el incipiente estado del proceso de “normalización”, no habría necesidad de desmantelar una compleja madeja de relaciones bilaterales, sino que bastaría con ralentizar el naciente proceso o con paralizar algunos avances puntuales. Otra posible motivación sería la asimetría de los posibles impactos de una “revisión”, pues existe un amplio rango de asuntos en los cuales la mayor parte del costo de un cambio de política recaería sobre Cuba y no sobre Estados Unidos (por ejemplo, congelar el proceso que pudiera conducir a la posibilidad de utilizar el dólar en las transacciones internacionales de la Isla). Finalmente, la “revisión” pudiera tener la ventaja de funcionar inmediatamente.
Indudablemente, tratar de “ejemplificar” la “rendición de cuentas” con países como Rusia, China, Irán y la RPDC sería incomparablemente más complicado y eventualmente costoso para Estados Unidos. Quizás basten como ejemplos la dura respuesta de China respecto al flirteo de Trump con el posible abandono de la “política de una sola China” y, sobre todo, la declaración de medios de prensa estatales de China de que la potencia asiática estaría dispuesta a ir a un conflicto nuclear si Estados Unidos intentase impedirle a Beijing el acceso a sus instalaciones en el Mar del Sur de China.[3]
LO ESENCIAL EN TRES LÍNEAS
Obviamente, no es adecuado sacar conclusiones demasiado firmes a partir de las tres líneas que se refieren a Cuba en la declaración inicial de Tillerson, pero lo allí expresado ofrece importantes pistas que no deberían ser subestimadas. Tillerson dijo textualmente lo siguiente: “Y debemos adherirnos a estándares de rendición de cuentas. Nuestros recientes acercamientos con el gobierno de Cuba no fueron acompañados por concesiones en derechos humanos. No los hemos hecho rendir cuentas por su conducta. Sus líderes recibieron mucho, mientras que su pueblo recibió poco. Eso no ayudó a los cubanos ni a los estadounidenses”.[4] Es importante tomar nota de que el párrafo sobre Cuba comienza con una mención explícita a la “rendición de cuentas”. Es lo que introduce la alusión a Cuba. Es lo que le da sentido a la referencia específica que se hace sobre Cuba en el documento.
Tillerson también dijo otras cosas sobre Cuba durante la audiencia, pero no como parte de su declaración inicial escrita sino cuando respondió a las preguntas de varios senadores. De hecho fueron algunas de esas respuestas —especialmente dos— las que fueron más resaltadas por muchos medios de prensa: la relativa a que pudiera recomendarle a Trump vetar una eventual decisión del Congreso de eliminar el bloqueo contra Cuba, en caso de que considerase que no ha habido “cambios democráticos”, y la posibilidad de revisar la exclusión que se hizo de Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo mundial.
Existen, sin embargo, diferencias importantes entre la declaración inicial escrita de Tillerson y las respuestas que ofreció a las preguntas de los senadores. Para empezar, las tres líneas dedicadas a Cuba en su declaración inicial de 12 minutos son parte de una delineación estratégica global en la que solamente cabían muy pocos temas. Si la mención a Cuba no se justifica por la importancia estratégica de Cuba en sí misma (que no la tiene), entonces es razonable pensar que se trata de que Cuba pudiera desempeñar una función “ilustrativa” del enfoque central de su visión estratégica (la “rendición de cuentas”). Cuba habría sido mencionada porque puede servir para aleccionar.
Lo que Tillerson hubiese priorizado decir sobre Cuba, debía ponerlo forzosamente en esa declaración inicial. Las otras cosas que dijo sobre Cuba en sus respuestas a las preguntas de los senadores fueron el resultado de una eventualidad. Si el senador Marco Rubio no le hubiera preguntado sobre el bloqueo, casi seguramente Tillerson no habría hablado sobre el tema.
Por otra parte, Tillerson estaba siendo “examinado” por los senadores —incluyendo senadores Republicanos que no le profesan muchas simpatías, entre ellos el propio Marco Rubio[5]— y, por tanto, esa declaración inicial era la pieza clave de la audiencia senatorial. Un paso en falso en esa presentación pudiera haberle complicado enormemente las cosas a Tillerson. Fue una exposición basada en la lectura de un documento. No hubo espacio para la improvisación. Lo que se incluyó en esa declaración inicial seguramente fue minuciosamente revisado y vuelto a revisar por el propio Tillerson y por un equipo de expertos. Es decir, lo más importante en relación con lo que cabría esperar de la política de la Administración Trump hacia Cuba está contenido en esas tres líneas.
POSIBILIDAD Y PROBALIDAD
Nada es seguro en este mundo, pero la declaración inicial sugiere que un cambio en la política de Estados Unidos hacia Cuba no es una mera posibilidad, sino que parece tener una alta probabilidad de materialización. Tillerson expresó una valoración de equipo, no una simple opinión personal, acerca de que la política de Obama hacia Cuba contraviene un estándar que Tillerson —en una muestra de unilateralismo extremo, duro y puro— considera que es imprescindible para poder seguir haciendo tratos con la Isla: Cuba debe hacer “concesiones en derechos humanos” que, desde la perspectiva estadounidense, sean perceptibles. Nótese que no se trata simplemente de que Cuba deba “hacer algo” respecto a los derechos humanos, sino que se trata de un “algo” muy preciso: hacerle “concesiones” a la Administración Trump respecto a lo que esta ha decido unilateralmente que Cuba debe “entregarle”.
Hay algo adicional importante. Tillerson ha ubicado el cambio de política en un aspecto totalmente controlable para la rama ejecutiva del gobierno de Estados Unidos. Es una modificación que parte de una crítica clara: “no los hemos hecho rendir cuentas” y cuyo corolario es evidente: los haremos rendir cuentas. Se trataría de una modificación en la manera de operar la política hacia Cuba que puede ser implementada sin contar con el Congreso y con independencia de lo que pueda opinar el gobierno cubano.
Tillerson ha expresado claramente que existe una valoración negativa del “acercamiento”, ha definido un único estándar que les interesaría de parte de Cuba (“concesiones en derechos humanos”), y ha dejado claramente establecido que el cambio dependería esencialmente de los propios Estados Unidos (comenzar a exigir una “rendición de cuentas”). Si además de todo lo anterior, un cambio de política hacia Cuba pudiera servir convenientemente para ilustrar —de manera expedita y con un supuesto bajo costo— en qué consistiría en términos concretos este enfoque global de “rendición de cuentas”, entonces lo que sería muy poco probable es que no se implementase un cambio de la política de Estados Unidos hacia Cuba.
Pudiera ser esta, como se dice popularmente en Cuba, una “jugada cantada”, pero obviamente no hay que asumir que sería ineludiblemente realizable y, mucho menos, exitosa. El actual gobierno cubano tiene experiencia en lidiar con los intentos de imposición unilateral de Estados Unidos y cuenta con mecanismos para hacerle frente. El nuevo enfoque proclamado por Tillerson, en esencia, plantea que el “acercamiento” ya no sería más un proceso sin pre-requisitos, en igualdad de condiciones y sobre la base de la soberanía nacional. Como se conoce, eso no es aceptable para el gobierno cubano y no existe razón alguna para pensar que este permanecerá inerme. Más bien hay razones para pensar todo lo contrario.
Lo anterior no es una predicción. No hay nada que lo convierta en un hecho inevitable. Conviene, sin embargo, dejar definitivamente atrás el argumento de que no se sabe bien “por dónde viene” la Administración Trump respecto a Cuba. Tillerson lo enunció claramente el 11 de enero y lo que corresponde es prepararse para responder adecuadamente, algo que es una función que concierne al gobierno cubano.[6] No habría que hacerse ilusiones acerca de que “el instinto de negociante” de Trump pudiera impedir o moderar —por razones de negocios— el enfoque de unilateralismo extremo explicado por Tillerson en el Capitolio.
NOTAS:
[1] Me refiero a lo que considero como la parte sustantiva de la declaración de Tillerson, después de la introducción inicial con los agradecimientos. Esa parte sustantiva de la presentación comienza diciendo “Nuestros hombres y mujeres en uniforme representan la mejor fuerza combativa del mundo…”. Ver transcripción de CNN en http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/1701/11/cnr.02.html
[4] La versión original en inglés de las líneas dedicadas a Cuba es la siguiente: “And we must adhere to standards of accountability. Our recent engagements with the government of Cuba was not accompanied by any significant concessions on human rights. We have not held them accountable for their conduct. Their leaders received much while their people received little. That serves neither the interests of Cubans or Americans”. Ver transcripción de CNN, http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/1701/11/cnr.03.html
[6] Conducir las relaciones entre Estados es una prerrogativa de los gobiernos.
