Vilma Hidalgo de los Santos
Universidad de La Habana
Economía y Desarrollo. 2016. 156
RESUMEN
La
nueva agenda económica para el desarrollo y la sostenibilidad de los logros
sociales alcanzados en Cuba ha identificado el crecimiento económico como
condición necesaria, direccionando el debate hacia los problemas internos de
funcionamiento del modelo. El presente artículo analiza las condiciones de
partida, así como las medidas implementadas, para sugerir algunas
recomendaciones esenciales desde una perspectiva macroeconómica e
institucional, enfatizando en la importancia de la secuencia y consistencia del
programa. Las claves para el crecimiento en Cuba parecen estar en las ganancias
de eficiencia, la recuperación de una trayectoria de inversión de calidad, la
capacidad innovadora portadora del capital humano y una adecuada inserción
externa. La secuencia de la estrategia de crecimiento no es trivial en la
medida que permita actuar sobre los cuellos de botella y mantener el equilibrio
interno y externo para evitar retrocesos. Como ingredientes básicos para
flexibilizar las tensiones entre crecimiento y equilibrio se destacan dos
acciones estrechamente relacionadas: las requeridas transformaciones
estructurales e institucionales y la nueva estrategia de inserción
internacional.
Introducción
A lo largo de los últimos
cincuenta años, Cuba se ha enfrentado a la complejidad de construir un modelo
económico socialista funcional a las aspiraciones políticas y sociales de la
Revolución Cubana, desde su condición de economía pequeña y subdesarrollada y
en un entorno internacional sumamente adverso, especialmente en las últimas
décadas.
Resultado
de las lecciones aprendidas, a partir de su propia experiencia y de los
paradigmas internacionales, recientemente se sometió a un amplio debate una
nueva agenda económica para construir una «sociedad más próspera para todos los
cubanos» expresada en los llamados Lineamientos de la política económica y
social. Ellos sintetizan los ejes principales de una de las transformaciones más
profundas en materia de política económica que se hayan realizado en el período
revolucionario, y, al propio tiempo, definen ambiciosas metas de desarrollo
económico y social para los próximos años.
Este
carácter distintivo del nuevo programa económico denominado «actualización del
modelo económico» consiste en reconocer, desde una revisión crítica de la
experiencia precedente, la necesidad de introducir cambios en la estructura
socioeconómica y el proceso de regulación y gestión dentro de los marcos del
modelo socialista, preservando sus principios esenciales de igualdad de
oportunidades y justicia social. Tanto en el ámbito económico como en el social
hay un énfasis en la necesidad de avanzar con base en la eficacia, lo que
imprime un carácter pragmático a las nuevas transformaciones. Identificar el
crecimiento económico como condición necesaria para el desarrollo y la
sostenibilidad de los logros sociales alcanzados, sin desestimar el impacto
negativo de los factores externos, ha direccionado la agenda hacia los
problemas internos de funcionamiento del modelo.
El
camino de la implementación del programa no ha sido fácil y aún persisten
muchos obstáculos para alcanzar las metas de crecimiento a las que se aspira.
El presente artículo se concentra en el análisis de las condiciones de partida
para sugerir algunas medidas claves desde una perspectiva macroeconómica e
institucional. Considerando que, en última instancia, la velocidad del programa
responde a enfoques de economía política se enfatiza en la secuencia y
consistencia como elementos claves. Análogamente, se destaca la importancia de
construir marcos institucionales coherentes con las nuevas políticas a fin de
facilitar su instrumentación y potencial eficacia.
Después
de caracterizar, en una primera sección, el entorno económico e institucional
en transformación, en la segunda parte se discute acerca de las opciones de
políticas estructurales y macroeconómicas a partir de los avances en los
últimos años. En el último apartado se argumenta que las ganancias de
eficiencia, la estabilidad macroeconómica, la inversión de calidad y las
políticas intencionadas de inserción externa constituyen premisas para el
crecimiento de largo plazo.
Entorno
económico e institucional: el punto de partida
Cuba ha logrado grandes
avances sociales, resultado de una eficaz política social y de la voluntad de
asignar una alta proporción del PIB al gasto social, hoy día más del doble del
promedio de la región latinoamericana. Actualmente, se ubica en el rango de
países con altos índices de desarrollo humano, por encima de la mayor parte de
los países de la región de América Latina, incluso con ingresos per cápita
superiores. Además, exhibe cifras equivalentes a la de países desarrollados en
varios indicadores de salud y educación (tabla 1), contemplados dentro de las
llamadas metas del milenio.
Las
metas sociales se han alcanzado en condiciones económicas muy adversas, especialmente
a partir de los años noventa cuando cambiaron radicalmente las relaciones
internacionales de la Isla. Desde entonces, se observa una tensa relación entre
desempeños económicos y sociales, afectándose los niveles de inversión y así el
crecimiento. Como puede observarse en la figura 1, posteriormente a una
tendencia inestable de recuperación, el PIB se desaceleró hasta el año 2014.
Preservar los objetivos
sociales, clave del consenso político para las transformaciones, y al propio
tiempo avanzar hacia una sociedad próspera con base en la eficacia, la
racionalidad y la sostenibilidad, han fortalecido la visión del crecimiento
como condición necesaria para el desarrollo. Resultado de una reflexión en la
sociedad cubana y la revisión de los patrones de crecimiento, se reconocen
problemas esenciales asociados a la excesiva centralización y regulación
administrativa en el sector empresarial, la sobredimensión del aparato estatal
y de las empresas públicas, la indefinición de funciones estatales y empresariales
en la estructura organizacional, el débil rol del mercado y los precios en la
economía, entre otros aspectos contrarios a la eficiencia y el crecimiento.
Al
respecto, se observan productividades medias heterogéneas y estancadas en
varios sectores, a excepción de algunas industrias con adecuados desempeños,
como el turismo, los productos y servicios médicos farmacéuticos, el níquel y
las telecomunicaciones. Estudios empíricos muestran amplias brechas de
ineficiencia hacia dentro de los sectores, especialmente en la industria y la
agricultura, así como que el cambio estructural no ha sido a favor del
crecimiento. La agricultura y la industria se estancaron y perdieron
participación en más de 3 y 4 puntos, respectivamente, en diez años. La
agricultura aporta solo el 4 % del PIB pero concentra el 18 % del empleo. De
otro lado, se desplazó fuerza de trabajo de manera desproporcionada hacia el
sector de los servicios y, en particular, hacia la administración, que hoy
captura cerca del 50 % del empleo en el sector público; lo cual, además,
plantea un problema fiscal (figura 2).
Esta dispersión de
productividades al interior de los sectores es común en otros países de América
Latina y explica una proporción importante de la baja productividad de sus
economías.1 En el
caso de Cuba responde, entre otros factores, a barreras institucionales que
dificultan la movilidad del factor trabajo y al hecho de que no siempre estas
diferencias en productividad se reflejan en diferentes salarios (Galtés, 2015).
Cerrar las brechas de
ineficiencia aliviaría las tensiones potenciales de un mayor decrecimiento
sobre el equilibrio interno y externo, de ahí el énfasis de estos temas en los
Lineamientos de la política económica. La pregunta es cuán fácil resulta
alcanzar este objetivo considerando la complejidad de las medidas que necesariamente
se tienen que involucrar para corregir el sistema de precios relativos sobre la
base de un mayor protagonismo del mercado y grado de descentralización, y para
rediseñar los marcos institucionales (regulación, sistema de incentivos, normas
y leyes, estructura organizacional) para alinearlos con los objetivos de la
política económica y social, e incorporar nuevos actores a las dinámicas
productivas. La complejidad también deviene de la interacción (o relación
bidireccional) que surge durante el período de implementación entre las nuevas
políticas y los marcos institucionales.
Conjuntamente con los
problemas de eficiencia, se identifican otras barreras al crecimiento, como son
la aguda dependencia estructural del sector externo, la baja capacidad de
ahorro doméstico para financiar la inversión requerida y superar el retraso en
infraestructura tecnológica y productiva, la contribución decreciente de la
fuerza de trabajo calificada, los problemas de financiamiento externo debido,
fundamentalmente, al bloqueo económico impuesto por EE.UU. a Cuba, entre otros
(Hidalgo y Cribeiro, 2010).
Sin
dudas, el problema más agudo que enfrenta la nueva agenda económica es la
dualidad monetaria. Esta condiciona un entorno económico e institucional bajo
el cual conviven diversos circuitos económicos con diferentes reglas del juego
en cuanto a regulación, protagonismo del mercado, formación de precios, acceso
a la divisa y tasas de cambio de referencia.2
Asimismo, ha distorsionado el sistema de precios relativos con un impacto muy
nocivo sobre el proceso de asignación de recursos, imponiendo una carga a los
sectores más dinámicos, generando sesgos antiexportadores y obstaculizando la
potencial articulación de cadenas productivas (Hidalgo y Doimeadiós, 2011).
La dualidad monetaria también
ha dado lugar a un universo de cuasifiscalidad cuya magnitud no es
desestimable. Los diferenciales cambiarios producto de la sobrevaluación de la
tasa de cambio empresarial y el régimen de tasas de cambio múltiples generan un
sistema de impuestos y subsidios implícitos no reflejado en el presupuesto de
manera transparente. De otro lado, la segmentación condujo a una peculiar
administración de los recursos fiscales, en lo cual coexisten tres mecanismos
de asignación de recursos: el Presupuesto del Estado, la Cuenta de
Financiamiento, y el Plan de Divisas. Este gran mecanismo no solo genera
cuasifiscalidad, sino también problemas de eficiencia derivados de los desfases
en una u otra moneda y en los plazos de ejecución de los presupuestos.
En adición, otros factores
institucionales asociados a la presencia de «restricciones fiscales y
financieras blandas» de carácter sistémico también son fuentes de cuasifiscalidad.
Entre ellos, la indefinición de fronteras entre funciones estatales y
empresariales, la ausencia de una ley de liquidación para el sector
empresarial, el débil rol del sistema financiero en el proceso de asignación de
recursos, la débil eficacia de los mecanismos de resolución de disputas, el deficiente sistema de cobros y
pagos e irrespeto a los contratos, el exceso de mecanismos administrativos y
decisiones discrecionales en la regulación económica (Hidalgo y Barceló, 2012).
Como resultado de esta situación existe una carga financiera sobre el sector
productivo más dinámico, ya sea proveniente de empresas con retrasos
tecnológicos y problemas de competitividad o a través de los subsidios
implícitos por diferenciales en tasas de interés o tasas reales negativas,
entre otras.
Las empresas estatales operan
en la práctica en condiciones de garantías implícitas o explícitas del Estado
y, en consecuencia, los esfuerzos por fortalecer la disciplina fiscal a través
de otros arreglos institucionales pierden efectividad. Así, por ejemplo, el
incumplimiento de contratos en el sector empresarial, conocido como «cadena de
impagos», es un mecanismo ineficiente de crédito, nocivo para la salud del
sector empresarial, el sistema financiero y el equilibrio fiscal. Estudios
empíricos demuestran una correlación negativa entre el comportamiento de los
déficits fiscales y la magnitud de dicha deuda (Hidalgo y Doimeadiós, 2011) y,
por consiguiente, una pérdida de eficacia de las metas fiscales.
La acción simultánea de estos factores ha
generalizado un sistema de incentivos en el sector de empresas públicas
contrario a la eficiencia económica, agudizando la carga fiscal y el círculo vicioso
de estancamiento. Los problemas de productividad han impedido recuperar los
salarios en el sector público, en tanto gran parte de los precios se indexaron
a la tasa de cambio de 24 CUP/CUC. A ello se suma la pérdida de participación
del salario en el ingreso familiar y la ampliación de la brecha entre salarios
e ingresos familiares provenientes de otras fuentes o de la actividad no
estatal. De otro lado, el contraste entre los bajos estándares de productividad
del trabajo en el sector de transables y las altas tasas de empleo en el de no
transables provocó tensiones en los equilibrios macroeconómicos (externos e
internos), difíciles de administrar.
Los
mercados y precios en la economía cubana presentan las siguientes
características:
· El
modelo económico cubano se ha caracterizado por un escaso protagonismo de los
mercados, tanto de bienes laborales como financieros. En consecuencia, el
sistema de precios trasmite información muy limitada para el proceso de
asignación de recursos y toma de decisiones.
· Las
empresas públicas operan bajo un modelo empresarial relativamente centralizado,
donde predominan estructuras monopólicas u oligopólicas, con excepción de
algunos sectores más sometidos a la competencia, como puede ser el turismo, y
coexisten diferentes mecanismos de formación de precios. En cambio, en el
sector no estatal los precios, en principio, se fijan con base en las
condiciones de oferta y demanda, pero están impactados por múltiples factores
institucionales: regulaciones vigentes (limitaciones sobre actividades y
escalas), restricciones al comercio exterior y la divisa, problemas de
información y riesgo, cadenas incompletas, entre otros.
· Los
mercados financieros son muy incipientes, aunque recientemente comienzan a
darse pasos para fomentar el crédito al sector no estatal, así como un mayor
protagonismo del sistema bancario en la asignación de
recursos para proyectos de inversión. No obstante, prevalecen mecanismos
administrativos para fijar las tasas de interés y, por lo tanto, no reflejan
adecuadamente el costo de oportunidad del financiamiento. El sistema bancario
está básicamente segmentado, pero se han tomado medidas para una mejor
administración de la liquidez a partir de la creación del mercado
interbancario.
· No
existe un mercado propiamente de divisas, sino una multiplicidad de esquemas
cambiarios. En el sector público funciona un tipo de cambio oficial (uno a uno)
de carácter contable. Por lo tanto, se acompaña de controles cambiarios en
ambas monedas, CUP y CUC, pues esta última enfrentó una crisis de
convertibilidad a inicios del milenio.
· En
cuanto al mercado laboral, en el sector público están reguladas las tarifas y
plazas por el Ministerio del Trabajo. Sin embargo, en los últimos años se
avanza hacia una mayor descentralización en el sector empresarial. En cambio,
las regulaciones hacia el sector no estatal se reducen a tarifas de salario
mínimo y pagos a la seguridad social, por lo que los salarios se forman en
condiciones de oferta y demanda. La contratación del personal cubano en
empresas extranjeras y mixtas se realiza por entidades estatales empleadoras
con tarifas prefijadas en dólares y un tipo de cambio de 2 CUP/CUC, exceptuando
la Zona Especial de Desarrollo del Mariel que cuenta con un tipo de cambio más
favorable (10 CUP/CUC).
Como
se mencionó antes, el crecimiento se ve limitado también por una dependencia
externa de carácter estructural. Hay una significativa elasticidad del PIB y
las exportaciones a las importaciones, lo que provoca tensiones en los balances
comerciales en períodos de acelerado crecimiento (Quiñones y Torres, 2015).
Este fenómeno, observado también en muchos países de la región, obedece en el
caso de Cuba a la distorsión del tipo de cambio que introduce la dualidad. De
otro lado, hay señales de vulnerabilidad asociadas a los shocks de
términos de intercambio debido a la concentración del comercio exterior y el
deterioro de la balanza de bienes respecto a los servicios. Finalmente, las
restricciones de liquidez, explicadas esencialmente por el bloqueo económico,
agudizan los problemas de balanza de pagos. La situación financiera ha obligado
a realizar ajustes de cuenta corriente en relación con las necesidades del
crecimiento. En los últimos años el servicio de la deuda ha representado una
importante carga, entre el 3 y 4 % del PIB, que agudiza las tensiones de las
finanzas externas.
Romper el círculo vicioso de
crecimiento restringido por balanza de pagos tampoco es una panacea. Además de
las barreras a la eficiencia del sector exportador y los encadenamientos
productivos, es notorio el crecimiento de la importación de alimentos y
combustibles en el total de importaciones durante el milenio, así como también
el desplazamiento de los bienes de capital por bienes intermedios (figura 3).
La contracción relativa de bienes de capital importado no solo refuerza el retraso
en la infraestructura productiva y tecnológica, a causa de las persistentemente
bajas tasas de inversión (entre 9 y 14 %), sino también obstaculiza el acceso a
tecnologías más modernas y, así, coloca a la economía en condiciones muy
desventajosas de competitividad. La escasa diversidad y complejidad tecnológica
de la producción doméstica, emerge como obstáculo para la
inserción en las ramas más dinámicas del comercio internacional.
La brecha de ahorro doméstico e inversión
ha sido fuente estructural de los desequilibrios internos y externos. Aunque en
los indicadores de déficits fiscales el PIB y el IPC se mantienen en rangos
aceptables, son manifiestos otros factores de desequilibrio interno, tales
como: la cadena de impagos y otras formas de cuasifiscalidad, el
desabastecimiento de los mercados, las tensiones de liquidez ante compromisos
financieros, la baja tasa de inversión y, especialmente, los recurrentes
episodios de pérdida de poder adquisitivo y convertibilidad de las monedas
domésticas.
El diagnóstico expuesto resume
el punto de partida que condujo a redefinir la agenda de transformaciones. No
ha sido fácil el camino de implementación de las políticas iniciado. Aún
persisten tensiones sobre el equilibrio, transformaciones incompletas y temas
pospuestos, pero también avances en términos de reorganización productiva e
institucional y señales alentadoras de recuperación.
Hacia
adelante son múltiples los retos. La complejidad de implementar la unificación
monetaria, así como una nueva ley de empresas, de endurecer los arreglos
monetarios y fiscales no es solo técnica, sino fundamentalmente política.
Asimismo, exigir nuevas reglas en condiciones de precios distorsionados y
rígidas regulaciones administrativas podría asfixiar a empresas con
oportunidades. Por lo tanto, la secuencia y la consistencia del programa son
elementos muy relevantes.
Transformaciones
estructurales: agenda pendiente
Las transformaciones
estructurales en los próximos años deberán concentrarse, al menos, en tres
direcciones. La primera: lograr que el sistema de precios desempeñe el rol que
le corresponde en el sistema económico. La segunda: reformular las «reglas del
juego» bajo las cuales deben establecerse las relaciones entre las empresas y
el Estado en el nuevo modelo de gestión, materializadas en un sistema de normas
y formas organizacionales consistentes. La tercera: redefinir el rol de las
formas no estatales en el modelo económico. Especialmente las dos primeras
exigen movilizar incentivos macro- y microeconómicos a favor de la
productividad y competitividad del sector productivo. En consecuencia, y en
sintonía con la nueva conceptualización de la relación entre mercado y
planificación, también se requiere de una
revisión de las estructuras alternativas de organización para planificar y
monitorear el desempeño económico.
En
algunos de estos frentes se observan avances en los últimos años (anexo 1). Una
de las primeras acciones fue la ampliación de formas productivas no estatales,
con impactos positivos sobre la eficiencia y los equilibrios macroeconómicos.
Hay claras mejoras de productividad en sectores tales como agricultura,
transporte, construcción y servicios; existe un ambiente más competitivo y, al
propio tiempo, un mejor aprovechamiento de las capacidades productivas. Es
notoria, por ejemplo, la recuperación de la infraestructura de viviendas en la
capital a cuenta del sector privado. Asimismo, no solo se han reducido gastos
presupuestados asociados a excesos de plantillas en el sector público, sino
también ha permitido incluir el sector informal y ampliar tanto la base
tributaria como las contribuciones provenientes del sector no estatal. También
se han creado empleos mejor remunerados y se ha estimulado la entrada de
divisas.
Pero
aún hay un camino importante que recorrer para explotar mejor los potenciales
de estas medidas. Los marcos regulatorios vigentes son insuficientes para
fomentar cadenas productivas y de exportación entre diferentes formas
productivas. Las oportunidades para el desarrollo local se aprovechan
escasamente y el poco desarrollo de las cadenas de suministros genera cuellos
de botella que elevan los costos y estimulan la especulación; los esquemas
financieros son incompletos en dicho sector, y se ha estimulado un drenaje de
empleo calificado hacia actividades de baja complejidad tecnológica, debido a
la profundización de la brecha salarial entre el sector público y el sector no
estatal, sin que exista una reacción de política al respecto.
Consecuentemente,
el sector no estatal opera a niveles elevados de precios debido a que captura
los riesgos y costos y enfrenta una oferta de baja elasticidad. La mayor
inflación, en tanto convive con una pospuesta reforma salarial en el sector
público, ha tenido impactos regresivos sobre la distribución de ingreso.3
El sistema financiero no ha desarrollado instrumentos para captar y canalizar
el potencial ahorro interno y externo que moviliza al sector no estatal.
Además, la afluencia de divisas ha ocurrido en gran medida al margen de las
instituciones financieras, estimulando mercados financieros paralelos que
pueden ser muy desestabilizadores, especialmente en un escenario de
unificación.
En
un futuro, ciertamente, el primer paso debe ser corregir los precios relativos
con la unificación monetaria, la devaluación del tipo de cambio empresarial y
la integración paulatina de los mercados. Pero no basta con ello, el sistema de
precios deberá sustentarse en el desarrollo de mercados adecuadamente
regulados; fruto de políticas públicas y marcos institucionales coherentes con
los objetivos económicos y sociales del modelo socialista. Crear mercados no es
sinónimo de liberalizar precios y traspasar formas productivas estatales a
formas no estales. No es de esperar reacciones automáticas e inmediatas para
alcanzar los objetivos deseados en el contexto de un marco institucional aún en
construcción. Desplegar un programa integral e intencionado dirigido a fomentar
mercados para el desarrollo es un proceso complejo que, definitivamente,
involucra tiempo y un pensamiento conceptual y
estratégico coherente con los propósitos de la llamada actualización del
modelo.
Tal
programa debe contemplar ingredientes hoy insuficientes en las políticas
aplicadas, tales como leyes para respaldar claras y estables reglas sobre los
derechos de propiedad (social o privada)4
y su cumplimiento, mecanismos ágiles de tramitación legal y resolución de
conflictos, dispositivos organizacionales de regulación económica, mecanismos
de coordinación y consolidación de acuerdos, sistemas de información
transparentes y eficientes, instrumentos de mitigación de riesgos y costos de
transacción, entre otros.
En un plano concreto, especial
prioridad deben recibir los incentivos para completar cadenas productivas
impulsando alianzas entre el sector público y el privado a favor de objetivos
comunes, creando mercados mayoristas de insumos y capital e incorporando
incentivos productivos y tributarios que remuevan barreras burocráticas para la
exportación. Otras medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados se
deben también impulsar, como eliminar barreras a la entrada (formales o
informales) de productores o comercializadores, favorecer las economías de
escala y desarrollar el crédito y los instrumentos modernos de pago. Por
último, esquemas de promoción de inversión basados en mecanismos eficientes de
financiamiento, programas de asistencia técnica y capacitación e incentivos a
la innovación y asimilación de nuevas tecnologías pueden resultar
imprescindibles dentro de este programa.
Una contradicción no resuelta
adecuadamente emerge de la inconsistencia entre los incentivos para desplazar
actividades y empleo hacia formas no estatales y las regulaciones que
restringen los tipos de organización a lógicas de economía familiar. Los
diferenciales salariales entre el sector público y el sector no estatal
ocasionaron un crecimiento significativo del empleo en este último, y se
espera, según declaraciones oficiales, que al término de 2015 puedan
aproximarse al 30 %. Transferir empleo a un sector no estatal en estas
condiciones podría resultar contrario a los objetivos de crecimiento de largo
plazo. Sería conveniente revisar el alcance de las actividades y escalas
productivas hoy autorizadas en las formas no estatales; así como de los propios
tipos de organizaciones estatales y no estatales. La pequeña y mediana empresa
en formas no estatales en un ambiente competitivo y adecuadamente regulado
podría ser una opción beneficiosa en términos de eficiencia y precios. En este
contexto se generarían incentivos a la innovación y, así, al incremento de
productos y servicios de mayor valor agregado.
El
modelo de gestión de las empresas públicas y su relación con el Estado debe
continuar siendo centro de atención. Como se mencionó anteriormente, la difusa
frontera entre los roles de propietario y gestor del Estado ha conducido a la
generalización de garantías implícitas, agudizando problemas de «riesgo moral»
y creando incentivos perversos para el crecimiento. El Estado actúa de manera
automática como prestamista de última instancia, ante lo cual la
responsabilidad de la empresa pierde relativa importancia.
En
este sentido urge introducir una nueva ley de empresa pública y marcos
regulatorios y jurídicos con cambios en las «reglas del juego», que respalden
el respeto a los contratos. Estos deben abarcar temas cruciales tales como la
definición entre propietario y gestor, así como relaciones contractuales entre
ambos; normas de entrada, permanencia y salida de empresas; procedimientos de
liquidaciones y protección a los acreedores; estructuras de mercado y defensa
de la competencia, entre otros. El mayor reto estriba en generar un sistema de
incentivos que, mientras favorezca la eficiencia y la estabilidad financiera,
proteja al Estado de pérdidas patrimoniales derivadas de la posible bancarrota
de las empresas. En otras palabras, un modelo donde el «contrato económico»
obligue a internalizar tanto los beneficios como los costos para el gestor, y
sustituya el «contrato implícito» que ha caracterizado las relaciones entre
estos actores. De lo contrario, será muy difícil eliminar en la práctica las
conductas de ablandamiento financiero y fiscal.
La
organización de la industria del turismo desde sus orígenes en la década de los
noventa podría ser un buen referente. Si bien susceptible de ser mejorada,
incorporó una mezcla de ingredientes exitosos: 1) las empresas se organizan en
cadenas cuya administración responde a contratos con el propietario; 2) se
compite por calidad, precio y diferenciación de productos; 3) es un sector
expuesto a la competencia internacional; 4) opera bajo esquemas de propiedad
estatal y mixta, así como contratos de administración con empresas extranjeras
líderes en el mercado internacional; 5) recientemente se incorporan a la
actividad de manera paulatina nuevos actores no estatales; 6) son más nítidas
las fronteras entre el Ministerio (función reguladora) y las cadenas
(gestoras); 7) los precios se fijan con base en consideraciones de mercado
pero, al propio tiempo, hay políticas regulatorias para favorecer la
coordinación; 8) opera bajo esquemas financieros más flexibles (aunque aún
insuficientes).
De
otro lado, en los marcos de la planificación deben quedar resueltos temas tales
como el grado de centralización y descentralización de las inversiones, acceso
a la divisa en todas las formas productivas, balance entre precios desregulados
y regulados, compromisos financieros y tributarios con el Estado, alcance y
plazos para subsidios o protección, simplificación de indicadores empresariales
a monitorear centralmente, entre otros. Hay múltiples estudios sobre el ciclo
económico que evidencian una correlación positiva entre períodos de
descentralización y crecimiento económico (Doimeadiós, 2007; Vicente, 2008).
Una
configuración de los modos alternativos de organizaciones productivas debe
responder, y al propio tiempo interactuar, con los marcos institucionales. El
balance entre centralización y descentralización definido en el modelo
económico determinará, en última instancia, los cambios en las estructuras
organizacionales. Este debería favorecer adaptaciones de formas productivas de
mayor autonomía a través del sistema de precios y el desarrollo de mercados,
independientemente de las formas de propiedad. Al propio tiempo, establecer las
requeridas salvaguardas a través de una adecuada regulación económica y un
marco legal que permita mitigar riesgos; así como un eficaz sistema de
planificación con énfasis en los horizontes de mediano y largo plazo. Es
esencial reducir los altos costos burocráticos detrás de prácticas
administrativas que intentan ejercer «desde arriba» funciones propias del
mercado, las cuales deben ser sustituidas por instrumentos más eficientes de
regulación directa o indirecta.
La
estructura organizacional del Estado deberá ser consistente con el propósito de
establecer claramente sus funciones y con la configuración del sector
productivo. Aligerar el aparato del Estado solo desde la perspectiva del gasto fiscal
desencadena procesos de racionalización que adelgazan los presupuestos y
restringen capacidades para ejercer los mandatos. Desde una visión
institucional, lo relevante es alinear la configuración organizacional con las
modificaciones de las «reglas del juego», como pueden ser: el mayor grado de
descentralización, los nuevos actores, los cambios en el modelo de gestión, el
nuevo tipo de planificación, el mayor desarrollo de mercados, entre otras.
Luego deberán desaparecer o transformarse algunas instituciones y surgir otras
en correspondencia con el modelo de gestión. Por ejemplo, difícilmente se
justifique hoy una estructura territorial en la agricultura que pudo ser
funcional a un modelo centralizado estatal y, en cambio, son obvias las
ausencias institucionales para liderar una estrategia de desarrollo integral
del sector. Asimismo, resulta paradójico aspirar a un crecimiento fomentado en
actividades de mayor valor agregado, sin contar con una agencia nacional de
innovación que incorpore a todos los actores productivos y sociales; como
también que no se fomenten formas productivas no estatales con estas
capacidades.
En otro plano de análisis, en
la medida en que se otorguen mayores facultades al sector empresarial deberán
producirse cambios legislativos y organizacionales relevantes de manera que
estas puedan ser realmente efectivas. Con el objetivo de separar las funciones
estatales de las empresariales, ha comenzado recientemente un proceso de
reestructuración y fusión de los ministerios ramales y de algunas empresas en
órganos superiores de dirección del Estado (OSDE). Este modelo, si bien
justificable en algunas industrias, podría ser contraproducente en términos de
eficiencia técnica y económica para otras. Por lo tanto, sería recomendable crear
dispositivos regulatorios más funcionales a estos propósitos, evitando la
innecesaria concentración de la producción y, especialmente, las conductas
inerciales de centralización.
De manera general, siendo
consecuente con la idea de un modelo donde se pondere de manera más adecuada el
rol del plan y el mercado, se visualiza un aparato administrativo más ligero y
eficiente, que se apoye en el uso generalizado de las nuevas tecnologías de la
información, y un mayor énfasis en el sistema de incentivos.
Políticas
macroeconómicas: avances y desafíos
La consolidación de la estabilidad
macroeconómica es una premisa para el crecimiento económico. Ciertamente, como
se expuso con anterioridad, gran parte de las tensiones monetarias y fiscales
tienen su origen en los problemas del sector real de la economía y el modelo de
gestión; de ahí que las transformaciones estructurales sean las más relevantes,
pero también es necesario perfeccionar los
diseños de las políticas macroeconómicas y el marco institucional en las que se
desempeñan.
El
ambiente de mayor centralización de inicios del milenio y el entorno
institucional antes analizados, caracterizados por la dualidad monetaria y la
segmentación de mercados, el ablandamiento fiscal y financiero, el exceso de
regulación administrativa y el escaso desarrollo de los mercados, han
condicionado en gran medida los diseños de las políticas macroeconómicas,
restringiendo sus capacidades para administrar los equilibrios macroeconómicos.
No obstante, en los últimos años también en el ámbito macroeconómico se
observan importantes avances (anexo 1).
En la medida que avanzan las
transformaciones estructurales e institucionales, urge priorizar las siguientes
áreas de intervención sin las cuales difícilmente podrá avanzarse con la
requerida celeridad: unificación monetaria y corrección de precios relativos,
mejores diseños de política, consolidación de marcos institucionales para la
administración macroeconómica, mayor eficacia del gasto público y mayor rol del
sistema financiero en la asignación de recursos.
La gestión de las políticas
macroeconómicas ha sido muy difícil en condiciones de dualidad monetaria,
debido a la distorsión de los indicadores convencionalmente utilizados para
fijar objetivos macroeconómicos. Las metas fiscales no cubren la totalidad del
universo fiscal, mientras que los desequilibrios monetarios no solo se expresan
en la inflación (reflejada en el IPC), sino también exhiben otras
manifestaciones propias de situaciones de «inflación reprimida» (cadena de
impagos, pérdida de convertibilidad o desabastecimiento de mercados). Una vez
que se produzca la unificación y se unifiquen las cuentas públicas, podrán
fijarse reglas de emisión y criterios de financiación del déficit y la deuda,
compatibles con los equilibrios.
Existe una tendencia a
centrarse en variables intermedias para formular objetivos y en análisis de
equilibrio parcial, en parte debido a la presencia de la dualidad. La
percepción de la «temporalidad» de la dualidad en contraposición a la
«emergencia» para resolver problemas impostergables ha generalizado respuestas
puntuales sin un enfoque integral que permita sopesar los beneficios y costos
de las diversas alternativas. Por ejemplo, los sustitutos de una devaluación,
como son los llamados «convertidores» para canjear monedas destinadas a
financiar transacciones entre el turismo y la agricultura o fijar los salarios
en la Zona Especial de Desarrollo del Mariel y en empresas extranjeras.
La
insuficiente disponibilidad de instrumentos y el poco desarrollo de los
mercados es otro factor que afecta el adecuado desempeño de las políticas
macroeconómicas. La política monetaria se desenvuelve en un entorno de
fragilidad de los mercados de crédito y monetario y no existen mercados de
deuda. Las tasas de interés son administradas y no siempre logran capturar los
cambios del entorno, considerando la segmentación por monedas y circuitos en el
sector bancario, así como las limitaciones para intercambiar activos en una u
otra denominación. Recientemente, se han dado pasos importantes
con las nuevas regulaciones asociadas a la financiación de los déficits a
través de emisiones primarias y la creación del mercado interbancario. Pero aún
conviven instrumentos indirectos con una multiplicidad de disposiciones
administrativas que entorpecen su actuación. En estas circunstancias, el
control de la liquidez queda reducido a metas anuales de déficit fiscal y al uso
de instrumentos de carácter material-financiero.
El
ámbito fiscal ha sido más dinámico. La reforma tributaria adicionó varias
figuras para fortalecer los principios de eficiencia, equidad y suficiencia. No
obstante, aún son insuficientes los instrumentos tradicionales de
estabilización debido al predominio de mecanismos administrativos y la todavía
significativa participación de ingresos no tributarios en el presupuesto. Es de
esperar, con la ampliación de las formas no estatales, los mayores espacios de
mercado y la descentralización empresarial y territorial, una mayor influencia
en esta dirección de la política fiscal.
Por
otra parte, en un futuro se deberá prestar mayor atención a los horizontes
plurianuales para definir los objetivos de la política fiscal y monetaria. Ello
permitiría incorporar una visión estratégica acerca del rumbo de las
transformaciones, alinear expectativas y, así, influir sobre la conducta de los
agentes económicos a favor de los objetivos trazados, ofreciendo credibilidad a
las políticas como ingrediente básico de estabilidad.
Particularmente
relevantes son las metas fiscales plurianuales por sus implicaciones sobre la
sostenibilidad de la deuda pública. Recientemente, la Asamblea Nacional aprobó
una composición mixta del financiamiento del déficit fiscal, reduciendo la
monetización al 30 % de los déficits. Si bien es un paso de avance, la
definición de estas proporciones parece estar más vinculada a un objetivo de
estabilidad monetaria de corto plazo que a criterios de sostenibilidad de la
deuda (Hidalgo y Cribeiro, 2014; Hidalgo y Doimeadiós, 2015). Sería conveniente
focalizarse en fijar metas plurianuales de saldos fiscales compatibles con el
equilibrio macroeconómico, basados en criterios de estabilidad monetaria y
sostenibilidad de la deuda. Al propio tiempo, incorporar un marco prudencial de
gestión de deuda pública y de coordinación de políticas (monetaria, cambiaria y
fiscal).5 El
mecanismo de financiación a través de deuda, si bien ofrece mayores grados de
libertad para administrar los equilibrios macroeconómicos intertemporalmente,
involucra riesgos que habrá que mitigar.
En
cuanto a la política de precios, se observan cambios significativos vinculados
a la apertura de nuevos espacios de mercado en el sector no estatal, el
levantamiento de restricciones para favorecer transacciones entre diferentes
formas productivas y la nueva política de precios en el sector estatal, basada
en la fijación de precios por acuerdos entre las partes.6
Pero los cambios institucionales consistentes con estas medidas nuevamente se
han retrasado. De un lado, la desconexión de las formas no estatales con los
circuitos de exportación e importación, la persistencia de barreras para
completar cadenas entre las diferentes formas productivas, así como la ausencia
de mercados mayoristas, introducen ineficiencias en el sistema de precios. De
otro lado, los precios por acuerdo entre empresas estatales pueden
distorsionarse en condiciones de escaso
desarrollo de mercados internos, estructuras monopólicas y débil exposición a
la competencia internacional. Si bien las nuevas disposiciones permiten al
comprador elegir tomando como referente los precios internacionales, en la
práctica hay barreras relacionadas con la disponibilidad de divisas, la
organización del comercio exterior y otros factores institucionales. Evitar
potenciales impactos inflacionarios y precios no fundamentados requiere de
cambios institucionales consistentes con las medidas tomadas, así como
fortalecer los dispositivos regulatorios cuyas acciones se sustenten en
principios microeconómicos de eficiencia técnica y económica, pero sobre todo
exige una clara conceptualización del rol del sistema de precios en el
funcionamiento del nuevo modelo económico.
La estructura organizacional
para conducir las políticas macroeconómicas es también una prioridad.7
La complejidad del entramado institucional ha resultado en un solapamiento de
las funciones macroeconómicas por varias entidades, exigiendo gran cantidad de
arreglos organizativos expresados en leyes, disposiciones y normas jurídicas
para hacer efectiva la formulación de políticas en un contexto aún en
transformación.
Aunque
la institución encargada de la política fiscal es el Ministerio de Finanzas y
Precios (MFP), como ha sido apuntado, parte del universo fiscal queda
distribuido en varias entidades dentro de la estructura organizativa. De otro
lado, debido a la existencia de dos monedas domésticas, los balances
macroeconómicos y sectoriales son administrados también por otras instituciones
del gobierno central.
En
este contexto, y con el propósito de asegurar la disciplina monetaria y fiscal
en ambas monedas, tanto el plan de la economía como el déficit fiscal son
aprobados por la Asamblea Nacional (Ley del Presupuesto). Paralelamente,
considerando que el presupuesto abarca solo las transacciones en CUP y a partir
de tensiones en la convertibilidad del CUC, en el año 2010 se dispuso la
Resolución 86 del BCC que prohíbe el financiamiento de la cuenta de
financiamiento del Estado. Con esta resolución, en principio, se elimina la
emisión primaria de CUC. Además, existe un espacio para coordinar acciones
orientadas a la estabilidad macroeconómica,8
presidido por el Ministerio de Economía donde se colegian las acciones del plan
y la política monetaria y fiscal. Este ministerio opera como un mecanismo
material financiero donde se compatibilizan, en los ejercicios de programación,
los planes de circulación mercantil de las redes minoristas estatales con las
políticas salariales y otras fuentes de liquidez de los hogares. A pesar de ser
un importante espacio de funcionamiento activo, no constituye una agencia
institucional de coordinación de políticas.
Si
bien los arreglos institucionales antes mencionados favorecen la disciplina
monetaria, en la práctica se ven debilitados por vacíos jurídicos e
institucionales. La presencia de ablandamiento fiscal y financiero, en
particular la ausencia de una ley empresarial, así como las barreras formales e
informales de los mecanismos de resolución de disputas, convierten al Estado en
garante del sector empresarial y arraigan el irrespeto a los contratos en dicho
sector. En consecuencia, se traspasa a la sociedad, de manera explícita
o implícita, los costos fiscales de mantener permanentemente empresas
ineficientes con rezagos tecnológicos y de eficiencia insuperables.
Sin dudas, el principal
conflicto para lograr la estabilidad macroeconómica ha sido de carácter fiscal.
Primero, por el persistente desbalance entre la trayectoria del gasto público y
el ahorro productivo doméstico para sostenerlo, fuente recurrente de tensión
financiera y desequilibrio estructural. Segundo, porque los arreglos
institucionales para corregir los desequilibrios son en la práctica «blandos»,
y derivan en una persistente pérdida de poder adquisitivo de la moneda y
deterioro de sus funciones. Obviamente, la velocidad y tipo de ajuste fiscal
es, ante todo, un problema de economía política y en ningún caso se ha hecho en
Cuba al margen de los potenciales costos sociales que involucra. Por ello, se
justifica avanzar de manera más acelerada en las transformaciones
estructurales, particularmente en la reconversión industrial, y en una
intencionada política de inserción internacional para flexibilizar las
tensiones fiscales en el corto plazo. No obstante, la sostenibilidad del gasto
público exige también reducir estructuras burocráticas y subsidios innecesarios
al sector productivo, mediante una restructuración de las organizaciones del
Estado y las empresas públicas sobre las bases antes discutidas. También
requiere de establecer reglas explícitas para definir su trayectoria
intertemporal, diseñando mecanismos eficientes de ejecución y control. Los
recurrentes ajustes al plan y desviaciones del gasto público ejecutado respecto
al aprobado tienen consecuencias nocivas para la eficiencia y el equilibrio
monetario de corto plazo, pero sobre todo afectan la credibilidad de las
políticas y la eficacia en términos de costos burocráticos del aparato de
regulación central del Estado.
Finalmente, la estabilidad
macroeconómica exige fortalecer el sistema financiero y su institucionalidad.
Un esquema financiero viable hacia el sector productivo necesario para la
reactivación. El crédito es esencial para apoyar sectores claves y los nuevos emprendimientos
en todas las formas productivas, y así favorecer tanto la eficiencia como la
equidad (posibilidad de acceso a financiamiento).
También
es importante consolidar el sistema financiero desde el punto de vista
institucional para generar estabilidad al sistema de pagos de la economía y
mejorar la asignación de recursos, a través de tasas de interés fundamentadas.
Corregir las tasas de interés no solo es relevante para contribuir a la
eficiencia empresarial y del sistema bancario, sino también para hacer viable
la recientemente aprobada política de emisión de deuda. En un contexto en el
que aún no está alineada la estructura de tipos de interés, se toma el riesgo
de transferir subsidios implícitos a través de tasas de interés reales
negativas (Hidalgo y Cribeiro, 2014).9
Es imprescindible desarrollar instrumentos
para captar ahorro interno y externo de más largo plazo. Así, por ejemplo,
diseñar fondos de inversión, esquemas de fideicomisos y otros, para captar los
fondos externos que hoy están financiando la mayor parte de los emprendimientos
al margen del sistema bancario doméstico, especialmente en un escenario de
normalización de las relaciones con EE.
UU. Las asimetrías entre el desarrollo de nuevas formas no estatales y el
desarrollo de los sistemas financieros constituyen incentivos para el
florecimiento de mercados financieros paralelos.
Bases
institucionales para el crecimiento de largo plazo
Un
paso transcendental para superar la actual senda de crecimiento fue consolidar
el consenso social acerca del rumbo de las transformaciones con la aprobación
de los Lineamientos. Estos anticiparon la necesidad de avanzar en las
transformaciones estructurales y afianzar la estabilidad macroeconómica para
proyectar una estrategia de crecimiento de largo plazo. Definitivamente, la
estrategia debe internalizar, de un lado, los conflictos intertemporales en
términos de equilibrio interno y externo asociados al crecimiento, y, de otro,
el grado de flexibilidad de las restricciones temporales impuestas por el
contexto institucional.
Superar
las actuales trayectorias de crecimiento enfrenta el dilema de cómo elevar la
tasa de inversión a los niveles requeridos para modernizar el sector productivo
y recuperar la infraestructura. La opción de elevar la tasa de inversión a
cuenta de sacrificar consumo no es, en la práctica, viable. Tampoco sería
factible aspirar a crecimientos explosivos sustentados en mayores tasas de inversión
a los niveles actuales de gasto doméstico, que conduzcan a una trayectoria
explosiva de la deuda. Por consiguiente, un escenario razonable aconsejaría
apuntar a metas de crecimiento moderadas en las primeras etapas y a
flexibilizar los trade off entre las tasas de crecimiento y los
equilibrios internos y externos.
Uno
de las principales formas de flexibilizar la relación entre crecimiento y
equilibrio es logrando mejorar los parámetros de eficiencia, así como también
propiciando un cambio estructural hacia actividades de mayor valor agregado.
Según varios estudios empíricos, la economía cubana tiene potencial para crecer
cerrando las actuales brechas de eficiencia. Estos sugieren que incrementos de
la productividad total de los factores (PTF) por encima de dos o tres puntos
anuales serían suficientes para elevar el crecimiento, con tasas de inversión
ligeramente superiores a las actuales. Pero como se comentó, cerrar las brechas
de ineficiencia no es un objetivo fácil de alcanzar pues involucra medidas complejas
y supone cambios en las reglas del juego en muchas de las dimensiones antes
discutidas.
En
términos de ajuste deberán revisarse partidas del gasto público, considerando
que las tasas de consumo del Gobierno están, incluso, por encima de la media de
países desarrollados. La idea sería sostener el nivel y la eficacia del gasto
social, pero reducir partidas innecesarias, especialmente vinculadas al exceso
de burocracia para liberar recursos hacia la inversión de calidad. Por otra
parte, la actual dependencia del crecimiento y las exportaciones a las
importaciones condiciona la demanda de financiamiento externo. Sin prejuicio a
lo anterior, la sustitución de importaciones con base en las ganancias de
eficiencia y el relativo ajuste del gasto deben constituir, también, fuentes
importantes de financiamiento para el crecimiento.
En cualquier caso, la brecha
de ahorro-inversión requerida para el crecimiento tendrá que cerrarse con
financiamiento externo. Para ello, de un lado, hay que mejorar las condiciones
de acceso a fuentes externas, y, de otro, recomponer financiamiento hacia la
inversión extranjera directa (IED), atendiendo a la necesidad de compatibilizar
metas de crecimiento con sostenibilidad de la deuda externa. A partir de la
aprobación de la nueva Ley de Inversión Extranjera, se aspira a que esta juegue
un papel importante no solo en términos de financiamiento, sino también de
mejoras de competitividad a través de la transferencia tecnológica y el acceso
a mercados.
Desde
una perspectiva doméstica, es muy importante que los primeros esfuerzos actúen
sobre las restricciones externas al crecimiento. Es decir, se orienten hacia el
sector exportador actividades de mayor valor agregado o que reduzcan la demanda
de importaciones, como, por ejemplo, aquellas que permitan transformar la
matriz energética o elevar la producción de alimentos. También construir
cadenas de exportación aprovechando las ventajas naturales en sectores tales
como la caña de azúcar, la agroindustria, el turismo y el níquel; en aquellos
donde existen ventajas adquiridas, especialmente de calificación, como son las
telecomunicaciones, la industria biotecnológica y médico farmacéutica, los cluster
de turismo-agroindustria, salud y cultura; así como servicios profesionales y
empresariales de alto valor agregado. Sería muy recomendable sustituir las
actuales prácticas de enclave de exportación por lógicas de encadenamientos
productivos y también articular una visión estratégica de desarrollo con el
fomento de un ambiente favorable desde las políticas públicas para el
desarrollo de iniciativas productivas y de innovación.
Otra importante fuente de
crecimiento es la recuperación de la contribución del capital humano al
crecimiento, así como el potencial innovador del cual es portador. Para ello,
será necesario corregir la actual asimetría entre el potencial humano y el
entorno tecnológico, así como la desproporción entre gastos en educación y
gastos de inversión y gastos en investigación y desarrollo. Un análisis
comparado respecto a los países de mayor crecimiento muestra una relación más
balanceada entre niveles de escolaridad, gastos en educación y gastos en
investigación, desarrollo e innovación. Estas asimetrías afectan el potencial
para elevar la complejidad tecnológica del PIB y las exportaciones de bienes, e
incentivan el drenaje de fuerza de trabajo calificada hacia el exterior o hacia
sectores de bajas tecnologías mejor remunerados.
En el plano internacional,
para cerrar la brecha de ahorro e inversión requerida hay que construir una
estrategia financiera encaminada a atraer flujos de financiamiento externo. La
Ley de Inversión Extranjera es un paso importante, pero aún queda mucho por
hacer, atendiendo al relativo desconocimiento de los actores internacionales
del mercado cubano. La estrategia debe prever acciones en el sector real y
financiero para garantizar su eficiente canalización hacia la inversión y la
promoción de exportaciones, fortaleciendo las redes institucionales. Es
esencial desarrollar el sistema financiero y el mercado de crédito,
diversificar los instrumentos de pagos y de captación de
ahorro, entre otras acciones; y, paralelamente, implementar una adecuada
regulación y supervisión financiera consistente con la mayor apertura externa.
La IED se ha identificado como
una de las principales fuentes para apoyar el crecimiento económico. De hecho,
se ha anunciado un requerimiento de más de 2 000 millones de USD anuales para
sostener crecimientos superiores al 4 %. Apostar por la IED implica atender
algunos obstáculos, como son los actuales mecanismos de aprobación, los altos
costos de operación e instalación, los problemas de información y conectividad,
las peculiaridades del sistema de contratación de la fuerza de trabajo y,
particularmente, los problemas que afectan la estabilidad del sistema de pagos
en el circuito de asociaciones con empresas extranjeras o establecidas en Cuba.
Estas iniciativas deberán acompañarse de esquemas financieros que garanticen la
convertibilidad de los flujos monetarios, como uno de los requisitos básicos de
credibilidad de la política. Conjuntamente con estos esfuerzos, hay que atraer
otras fuentes de financiamiento de largo plazo en los mercados financieros
internacionales, así como diseñar una política explícita de inserción en los
organismos financieros internacionales y en especial en organismos regionales.
Construir
la estrategia de inserción internacional es uno de los principales retos a
futuro y no puede verse al margen del proceso de transformaciones estructurales
e institucionales domésticas. Hay señales alentadoras atendiendo a la prioridad
política del proceso de perfeccionamiento del modelo económico y el escenario
más favorable de las relaciones externas de Cuba. En efecto, el país ha
realizado importantes esfuerzos para mejorar las finanzas externas a través de
la reducción de préstamos vencidos, renegociaciones de adeudos significativos
con importantes socios comerciales y con el Club de París, negociaciones para
acceder a importantes flujos de créditos de gobierno (Rusia, España, entre
otros), así como ha dado los primeros pasos para la normalización de las
relaciones con EE. UU. (Rodríguez, 2016).
Comentarios
finales
Las claves para el crecimiento
en Cuba parecen estar en las ganancias de eficiencia, la recuperación de una
trayectoria de inversión de calidad, la capacidad innovadora portadora del
capital humano y una adecuada estrategia de inserción externa.
La secuencia de la estrategia
de crecimiento no es trivial, hay que actuar sobre los cuellos de botella y
mantener el equilibrio interno y externo para evitar retrocesos. Avanzar
rápidamente en transformaciones de carácter estructural e institucional sin
dudas permitiría flexibilizar las tensiones entre crecimiento y equilibrios;
también construir una estrategia externa intencionada para completar
financiamiento externo resulta imprescindible para enfrentar los procesos más
complejos asociados al redimensionamiento del sector público y la unificación
monetaria. Ambas acciones son complementarias en la agenda de las
transformaciones, no pueden manejarse de forma independiente.
Resulta fundamental la
consistencia del programa en dos sentidos. En primer lugar, las instituciones
tienen un importante rol que jugar y requieren ser conciliadas con los diseños
de política; en segundo, las políticas macroeconómicas y las transformaciones
estructurales tienen que estar alineadas a fin de propiciar el cambio
estructural a favor del crecimiento.
El ahorro externo es esencial
para sostener una trayectoria superior de crecimiento en las primeras etapas,
pero tempranamente hay que fomentar fuentes de ahorro doméstico mediante una
profunda transformación del sistema financiero y el fortalecimiento de su rol
en la economía.
Mucho queda por delante para
alcanzar los ambiciosos objetivos declarados en la actualización del modelo
económico cubano. El camino de la implementación ha sido difícil pero hay
señales alentadoras atendiendo a la prioridad política del proceso, la
consolidación de consensos y el escenario más favorable de las relaciones
externas.
Anexo 1. Principales medidas
aplicadas que responden a la implementación de los Lineamientos de la política
económica y social:10
· Ampliación
de formas productivas no estatales (sector privado y cooperativo) y marcos
legales para su desarrollo. Se aprobaron más de 181 categorías. Decreto Ley N.º
284. Resoluciones: 516/2011 del MINCIN, 409 del MFP y 46 del MTSS.
· Ampliación
de derechos de propiedad de familias (viviendas y autos) mediante autorización
para compra y venta. Decreto N.º 292 del Consejo de Ministros y Decreto Ley N.º
288.
· Ampliación
del sector cooperativo hacia los sectores de servicios, además del industrial y
el agropecuario. Decreto Ley N.º 305 y 306 del Consejo de Estado.
· Nueva Ley de Inversión Extranjera. Ley N.º
118, Decreto Ley N.º 325/2014, Resoluciones 128 y 129 del MINCEX, Resoluciones
46 y 47 del BCC, Resolución 16 del MTSS.
·
Creación de Zona Especial del Mariel. Decreto
Ley 313 del Consejo de Estado.
· Autorización
de ventas directas de productos agropecuarios de formas no estatales a los
hoteles en CUP, tomando como
referencia una tasa de cambio más favorable. Resoluciones 581/2013 del MINAGRI,
352 del MFP y 137 del MINTUR.
· Ampliación
de marcos legales y regulatorios para transacciones directas entre compañías
estatales y formas no estatales.
· Reordenamiento
y fusiones de la estructura organizativa de los ministerios ramales y las
empresas estatales. Creación de OSDE tales como: Gecomex, AzCuba, BioCubafarma,
Quimefa, entre otras.
· Incentivos
salariales en la Zona Especial del Mariel y las empresas extranjeras y mixtas,
tomando como referencia tasas de cambio favorables de 10 CUP/CUC y 2 CUP/CUC,
respectivamente. Resoluciones 14/2014 y 42/2014 del MTSS.
· Reestructuración
del comercio mayorista (Resolución 42) y nuevo sistema de comercialización de
productos agropecuarios mayorista y minorista con más apertura para la
participación de formas productivas no estatales.
· Flexibilidad
de objetos sociales y ampliación de actividades secundarias de las entidades
públicas. Resolución N.º 134/2013 del MEP.
· Mayores
facultades y autonomía empresarial para tomar decisiones de inversión y
distribuir salarios. Resoluciones 203/2014 del MFP y 17/2014 del MTSS.
·
Incrementos salariales en los sectores de Salud y Deporte. Resolución N.º
11/2013 y 22-24/2014 del INDER y el MINSAP.
· Se
anuncia plan para convertir empresas estatales en más de 10 mil cooperativas
entre 2015 y 2017 (incluyendo todos los restaurantes).
· Ampliación
de arrendamientos de tierras e inmuebles estatales por personas naturales. Se
autoriza arrendamiento de locales administrados por inmobiliarias estatales.
· Nueva
Ley Tributaria. Mayor protagonismo de ingresos tributarios, y principios de
eficiencia y equidad. Ley N.º 113 del Sistema Tributario.
· Nueva
política de precios y descentralización de precios mayoristas. Resolución
38/2013 del MFP.
·
Introducción de pagos de seguridad social para
trabajadores del sector no estatal.
·
Nuevo esquema de subsidios a personas naturales
para construcción de viviendas.
·
Creación de fondos especiales para el
desarrollo local a partir de tributos.
· Extensión
de crédito al sector no estatal para la compra de insumos y bienes de capital,
así como para la construcción y reparación de viviendas. Decreto-Ley N.º 289
del Consejo de Estado, Resoluciones N.º 99 y 100/2011 del BCC.
·
Creación de mercado interbancario. Resolución
N.º 91/2011 del BCC.
· Medidas
para fortalecer la disciplina financiera y fiscal con nuevas resoluciones que
rigen las relaciones entre el Presupuesto y el Banco Central, así como entre
este último y el sistema bancario.
·
Anuncio
de inicio de
unificación monetaria y generalización de
pagos en ambas monedas
en la red minorista, al tipo de cambio de CADECA.
REFERENCIAS
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NOTAS
ACLARATORIAS
1.
Varios estudios de CEPAL, CAF y
BID documentan esta afirmación.
2.
Este esquema se caracteriza
por: base bimonetaria, segmentación de mercados, tipos de cambio múltiples,
entre otros.
3.
En general, exceptuando al
sector de las empresas públicas, se han producido aumentos salariales muy
puntuales en el sector de salud y el de deporte.
4.
Parte de la propiedad social se
gestiona por formas no estatales.
5.
En Hidalgo y Doimeadiós (2014)
se presenta una propuesta de indicadores para evaluar la sostenibilidad de la
deuda en Cuba, considerando las peculiaridades de dolarización parcial y el
descalce de monedas.
6.
Excepto una nomenclatura de
productos centralizados por el MFP.
7.
Recientemente, la dirección del
país ha enfatizado en la necesidad de acompañar la unificación con un
reordenamiento macroeconómico.
8.
GAFI: Grupo de Análisis del
Saneamiento de las Finanzas Internas.
9.
La legislación vigente
establece que la deuda solo podrá ser comprada por el sistema bancario.
10.
Fuente: Gaceta Oficial; Granma,
11 noviembre, 2015; «Open to the World» Zona especial de desarrollo (ZED),
noviembre, 2015.
Ante la pregunta de cómo delinear el desarrollo industrial de la Isla en este escenario cambiante, Torres Pérez analiza las complejidades del proceso de industrialización en los últimos años, los desafíos que enfrentan las empresas nacionales para insertarse en las cadenas de valor de la economía mundial, así como los efectos de la dualidad cambiaria en las producciones nacionales.
El académico reconoce que en la actualidad existe un debate sobre el término industrialización y su papel dentro de las economías. “Cuba exporta más servicios que bienes. El porcentaje que representa la industria dentro del producto interno bruto (PIB) ha ido reduciéndose. Igual hay una disminución del empleo manufacturero, dentro del total de los ocupados en la economía.
“En la actualidad, pocas empresas en el mundo son netamente industriales, porque también generan mucha actividad en servicios postventa o alrededor de las finanzas. Por ejemplo, para Toyota, el fabricante de automóviles, es tan importante la producción física como todo el engranaje que utiliza para comercializarla. En la nueva economía, fabricar algo es relativamente más sencillo que venderlo.
-Un peso grande. En la biotecnología, por ejemplo, que hoy es un sector clave, el éxito está principalmente en el recurso humano formado y hay que pensar estratégicamente en cómo desarrollarlo y estimularlo, para que no emigre.
“Solo cuando desaparezca la dualidad monetaria y cambiaria se podrá saber bien cuáles son competitivos y cuáles no. Esta es como una gran cortina opaca que impide ver lo que realmente sucede en la economía. Cuando llegue la hora cero podrá medirse cuáles tienen perspectivas y cuáles no.
