“La
intervención del estado y la aplicación de políticas inequívocas y
transparentes, especialmente en el campo fiscal, que debe fortalecerse día a
día, son indispensables para reducir la desigualdad…” Thomas Piketty
Luis
Gutiérrez Urdaneta
Julio Carranza Valdés
Introducción
La economía cubana necesita, por un
lado, incrementar sus niveles de producción de bienes y servicios y, por el
otro, mantener el mayor nivel de equidad posible y protección de los sectores
más vulnerables, sin desconocer que la reforma económica dará lugar a una mayor
diferenciación en los ingresos en comparación con los que fueron concebidos en
el modelo económico que caracterizó las primeras décadas de la Revolución,
cuando la casi totalidad de la economía era estatal: la franja entre el salario
mínimo y el máximo era muy estrecha, el sector privado tenía un peso mínimo en
la economía, la inversión extranjera era incipiente, el recibo de remesas del
exterior era poco significativo y prácticamente no existía distribución de
utilidades empresariales o ésta era significativamente menor.
Con la evolución de este proceso y
los cambios que van apareciendo desde los 90s, la política impositiva sobre los
ingresos personales adquiere un papel central, sin embargo, no ha sido
adecuadamente rediseñada para garantizar su impacto progresivo en el contexto
del nuevo modelo económico al que la reforma debe dar lugar. La evasión fiscal,
además, es significativa debido a los escasos e ineficientes mecanismos de registro
y control.
De lo que se trataría es de sostener
un sistema fiscal dinámico y económica y socialmente fundamentado que permita
obtener los objetivos antes enunciados, o sea, incentivar la producción, la
inversión, el empleo y la productividad a la vez que contribuir a la mayor
equidad posible (que no igualitarismo) como corresponde a una economía
socialista, y mantener los equilibrios macroeconómicos en niveles aceptables y
manejables.
Es esencial retener, sin
confusiones al respecto, que la política fiscal, junto con la monetaria,
cambiaria y de rentas son instrumentos no sólo de estabilización macroeconómica
sino de dirección de la economía, que tienen que formar parte de la reforma integral
que debe ser completada. Si se accionan de manera aislada no sólo se pueden
anular sus impactos, sino que pueden tener efectos perversos, contrarios a los
objetivos que se buscan. El análisis presente en este texto se debe leer en el
contexto de un programa de reforma integral de la economía (Carranza Valdés, Gutiérrez
Urdaneta, & Monreal González, 1995).
La política fiscal debe ser un componente activo y variable en el tiempo,
dependiendo de la coyuntura, pero siempre conectado con los objetivos que
persigue la reforma integral.
Quiérase o no, la economía nacional
no puede desconocer que tiene que lidiar con la competencia, los desafíos y los
paradigmas que le plantea el contexto internacional: la necesidad
imprescindible de atraer mayor inversión extranjera, mejorar significativamente
el desempeño de su sector de empresas e instituciones públicas y de otorgar
incentivos suficientes a los sectores emergentes de la economía, principalmente
compuestos por jóvenes, muchos de los cuales miran como alternativa el traslado
a otros países donde aprecian mayores ventajas para sus emprendimientos.
La historia económica de muchos
países del mundo, sobre todo de aquellos que tienen un alto nivel de
desarrollo, demuestra la importancia y el rigor con que se diseña, se conduce y
se controla la política fiscal, con un alto nivel de efectividad y de
protección legal. A ellos han correspondido diferentes épocas de políticas
fiscales, que han respondido a distintos modelos económicos, desde los estados
de bienestar que caracterizaron a la Europa Occidental de la postguerra, el
EEUU del New Deal y el Japón de la
reconstrucción, con niveles impositivos notablemente altos, que en algunos
momentos críticos y excepcionales llegaron a considerar tasas máximas de impuestos sobre los ingresos
personales del 90% como se puede apreciar en el siguiente gráfico (Figura 1),
hasta otros de carácter neoliberal, principalmente a partir de los años de
1980s, que han reducido significativamente los gravámenes a los sectores de
mayores ingresos con el argumento (insostenible por las evidencias) de que esto
estimula la inversión y con ello el empleo y la producción, cuando en realidad
han concentrado la riqueza e incrementado la pobreza, con notables rezagos de las
políticas sociales y los servicios públicos. Las políticas impositivas más
progresivas, económica y socialmente fundamentadas, han garantizado mayor
equidad, mayor inversión en infraestructuras, mejores equilibrios
macroeconómicos y mayor crecimiento.
Figura 1. Tipos impositivos máximos 1900-2016 (Ortiz-Ospina & Roser, 2022)
La actual situación económica de
Cuba es de una complejidad enorme, impactada
por un fuerte bloqueo económico desde EEUU, reforzado desde la
administración de Donald Trump, , las consecuencias de la pandemia que entre
otros efectos redujeron el turismo a prácticamente cero durante dos años, un aumento significativo de los precios de las
importaciones y las incoherencias de una reforma económica lenta y sin
suficiente integralidad, lo cual dio lugar a una fuerte contracción económica (decrecimientos
de 10,9% del PIB en 2020 y 13,9% interanual en el primer trimestre de 2021 y
ligera recuperación desde el segundo trimestre de ese año ), con una reducción
notable de la oferta, a la vez que una espiral inflacionaria arreciada por un
incremento de ingresos sin respaldo material, lo cual ha afectado sobre todo a
los sectores más vulnerables del país, cuya magnitud es considerable. La
inflación es uno de los “impuestos” más perversos, que afecta mayormente a los
sectores de menores ingresos, franja de población que es actualmente bastante
amplia. El combate a la pobreza debe ser asumido hoy en Cuba, con claridad y
sin eufemismos, como una prioridad de primer orden en la agenda nacional.
En un trabajo anterior defendíamos
la idea de que es necesario abordar la inflación con una política integral (por
el lado de la oferta, por el lado de la demanda y con una política cambiaria,
monetaria y fiscal precisas y dinámicas). En este trabajo apuntamos sobre todo
al tema de la política fiscal, la cual consideramos que debe ser progresiva y
rigurosa, en el sentido de obtener los ingresos que el estado central necesita
para garantizar tanto su política social como su política de inversiones con
equilibrios macroeconómicos aceptables, así como lo suficientemente equilibrada
para incentivar la inversión y el crecimiento de los diferentes actores
económicos, incluyendo el sector privado y cooperativo.
Pero tratamos aquí,
específicamente, sobre esa parte de la política fiscal que son los impuestos a
los ingresos personales (ISIP), o sea,
aquellos que obtienen las personas naturales de fuentes tales como el
ejercicio del trabajo por cuenta propia, el desarrollo de actividades
intelectuales, artísticas y manuales o físicas en general, ya sean de creación,
reproducción, interpretación, aplicación de conocimientos y habilidades, de la
ejecución de actividades industriales, de prestación de servicios, agrícolas y
pecuarias en general; de los dividendos o participaciones de las utilidades en
empresas, del arrendamiento de bienes muebles e inmuebles de su propiedad o
posesión que no constituyan una
actividad de trabajo por cuenta propia,
de la venta de bienes muebles e inmuebles o de derechos, de los
salarios, las gratificaciones y otras remuneraciones, que se perciban en
adición al salario u otras fuentes de ingresos como resultado del trabajo y de otras fuentes que generen ingresos, en
efectivo o en especie, las que serían reguladas en la Ley del Presupuesto del
Estado del año que corresponda. Hoy se excluyen, entre otros, las remesas y los
intereses bancarios por los depósitos en
cuentas de ahorro en bancos de la República de Cuba (Asamblea Nacional del Poder
Popular, 2012).
En el caso de los propietarios de MIPYMES
privadas, se entiende por dividendos la
parte de la ganancia de la empresa que estos retiran como remuneración de los
accionistas, destinados fundamentalmente a su consumo y ahorro personal. A la
ganancia empresarial como tal, le corresponde otro impuesto que no es objeto de
análisis en el presente texto, aunque es útil adelantar que podrían ser
revisadas formulaciones para reducir la doble tributación de los propietarios,
tema de larga discusión en muchos países (Rosen, Boothe, Dalhby, & Smith, 1999).
En síntesis, la idea no es
convertir los impuestos sobre ingresos personales en una carga pesada sobre una
población fatigada y que de manera mayoritaria cuenta con ingresos
insuficientes para satisfacer sus necesidades debido a la inadecuada relación
entre precios e ingresos, agravada por la inflación actual. La idea es
transformar ese componente de la política fiscal en una herramienta activa para
alcanzar una mayor equidad, una fuente más efectiva y racional de ingresos al
presupuesto nacional a todos sus fines, que contribuya a disminuir el déficit y
a mejorar los hoy alterados equilibrios macroeconómicos, así como a reducir los
niveles de precios, contrayendo la demanda agregada en moneda nacional.
Su carácter debe ser equilibrado,
claramente progresivo y dinámico. Y por supuesto que no puede ser una
herramienta desconectada de otras transformaciones generales de la propia
política fiscal en particular y de la economía nacional en general. Todo lo
anterior supone rigor en el análisis y diseño de la política fiscal y también
el establecimiento de los mecanismos de control que permitan su rigurosa
ejecución y la reducción de la evasión.
Desde el punto de vista político,
el ISIP es un tema muy sensible, además de que por sus complejidades técnicas
se presta a confusiones, errores y manipulaciones, por esto debe ser tratado
con absoluto rigor analítico y transparencia, así como ser objeto de debate por
los trabajadores y sus sindicatos, empresarios, emprendedores, instituciones
públicas y por la sociedad civil en general[1],
como parte del proceso de toma de decisiones y construcción de un nuevo pacto
fiscal.
Intentamos reflexionar aquí, en el
caso específico de Cuba, sobre la planteada cuestión de: ¿Cuáles son las
consecuencias sociales y económicas de no implementar reformas fiscales
progresivas y recaudatorias, en un contexto de crisis, pandemia (y
recrudecimiento del bloqueo de los Estados Unidos en el caso de Cuba)? (OXFAM México, CLACSO y Friederich
Ebert Stiftung, 2022) .
La
curva de Lorenz y el coeficiente Gini
La curva de Lorenz es una forma
gráfica de mostrar la distribución de una variable en una población y
compararla con la que sería su distribución equitativa. En la curva se
relacionan los porcentajes acumulados de población, por ejemplo hogares, con
los porcentajes acumulados de la variable en estudio, por ejemplo ingresos.
(Figura 2).
Figura 2. Representación de la curva de Lorenz (Elaboración de los autores)
El coeficiente Gini (G) es el índice más usado para medir la desigualdad. Es igual
a la proporción del área entre la curva de Lorenz y la línea de
equidistribución (área A) con relación a toda el área por debajo de la línea de
equidistribución (área A + área B). El valor máximo posible del coeficiente es
1 y el mínimo 0. A mayor coeficiente, mayor desigualdad
La crisis económica y las medidas que se fueron tomando desde inicios de los 90s para confrontarla, han traído consigo una mayor desigualdad social. Si en 1986 el coeficiente Gini, era 0,22 ya en 2000 alcanzaba el valor de 0,38 (Espina Prieto, 2008), hoy se estima en 0,45 (Rodríguez, 2022) (Figura 3)[2]. La reciente inflación, superior a la prevista en la Tarea de Ordenamiento Monetario que comenzó en Enero de 2021, debe haber agudizado aún más la disparidad social.
Figura 3. Coeficiente Gini 1986-2020. Varios países de América Latina y Europa. (Rodríguez, 2022) (Banco Mundial, 2022) (Espina Prieto, 2008)
En un relativamente corto periodo
de tiempo antes del 1º de enero de 2021, se realizaron adecuaciones a la Ley 113 “Del Sistema
Tributario”, y específicamente al Impuesto sobre los Ingresos Personales
(ISIP), sin embargo, no sufrieron modificaciones ni los tramos de ingresos
imponibles ni los tipos impositivos del régimen general. La omisión de estas
adecuaciones es paradójica si se tienen en cuenta el antecedente del aumento
previo de la desigualdad social desde los noventa del pasado siglo, la
inflación estimada con la propia Tarea de Ordenamiento (menor a la real) y la
proyección de acciones futuras diferenciadoras del ingreso como la repartición
de utilidades, la creación de las MIPYMES y mayores espacios al mercado en la
fijación de precios, todas estas medidas necesarias como parte de la reforma
económica que debe ser completada, pero
con un diseño e implementación correctos en su secuencia e integralidad,
insuficientes hasta ahora.
En un trabajo anterior (Gutiérrez Urdaneta & Carranza
Valdés, 2022) afirmábamos que, como
medida anti-inflacionaria del lado de la
demanda (otras simultáneas corresponderían al lado de la oferta) debía abordarse la unificación de las reglas para la
imposición a los ingresos personales y la actualización de los tramos y tipos
impositivos.
Como hemos señalado, en el presente
texto tratamos de adelantar algunas
reflexiones, con mayor detalle, sobre el ISIP con vistas al aumento de la
recaudación tributaria y al logro de mayor progresividad (equidad vertical y
equidad horizontal) de la política
impositiva, de manera que se coadyuve a la “corrección” en la tendencia a la
desigualdad del ingreso.
La
equidad impositiva
La progresividad (equidad vertical)
significa que, a mayor nivel de renta, mayor debe ser el porcentaje de impuestos
a pagar sobre la base imponible. La equidad horizontal indica que
contribuyentes con igual capacidad contributiva deben ser tratados de igual
manera por el sistema impositivo.
Para evaluar la progresividad de la
política, a partir de encuestas de ingresos e impuestos de personas y hogares y
otros datos estadísticos, se utilizan comúnmente varios indicadores (Jorratt, 2013) (Atuesta Montes, Mancero, &
Tromben Rojas, 2018)
:
·
la Progresión de Tasas
Medias que muestra la tasa efectiva del impuesto para los distintos percentiles
de ingreso. La tasa efectiva se define como el cociente entre el impuesto y el
ingreso,
·
el Índice de Kakwani (K), que se define como la
diferencia entre el coeficiente Gini
de la curva de concentración del impuesto[3]
(lo que se conoce como Cuasi-Gini del
impuesto) y el coeficiente Gini del
ingreso antes del impuesto.
Si K es mayor que cero, significa que el impuesto es progresivo; y si K es menor que cero, el impuesto es regresivo; y
·
el Índice de Reynolds-Smolensky, que es la diferencia
entre los índices Gini del ingreso antes del impuesto y del ingreso después del
impuesto (evalúa la redistribución de ingreso después del pago de éste) (Ramírez
Álvarez & Oliva, 2016).
Para la equidad horizontal se usan (Jorratt, 2013)
:
·
el Índice de Atkinson-Plotnick, el cual mide la
inequidad horizontal como el área entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso después de impuestos y la
curva de Lorenz que ordena a los
contribuyentes de acuerdo a su ingreso antes de impuestos; y
·
el Índice IH, que mide la
inequidad horizontal como la distancia entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso antes de impuestos y la curva
de Lorenz de la distribución del
ingreso estimado después de impuestos. Siendo X e Y la distribución del ingreso
antes y después de impuestos respectivamente, si se representan ambas variables
en un mismo gráfico (x, y), se observará una nube de puntos, lo que da cuenta
de que personas con similar nivel de ingresos reciben un tratamiento tributario
distinto. El método intenta ajustar una curva a esta nube de puntos. Mientras más
dispersa sea la nube en torno a la curva ajustada, mayor será la inequidad
horizontal que se cuantifica con el IH.
Cuba
2012-2020: los tramos de ingresos imponibles y los tipos impositivos
relacionados
En 2012 se aprobó la Ley “Del
Sistema Tributario” con tramos y tipos impositivos generales para el ISIP[4].
Una importante contribución fue que se aprobó un régimen especial para la
actividad agropecuaria, con una estructura diferente de tramos y tipos (Tablas
1 y 2)[5].
Tabla
1. Tramos y tipos impositivos generales (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2012)
|
Tramos
de ingresos imponible anuales |
Tipo
impositivo |
|||
|
Hasta |
$10
000 |
15% |
||
|
El
exceso de |
$10
000 |
hasta |
$20
000 |
20% |
|
El
exceso de |
$20
000 |
hasta |
$30
000 |
30% |
|
El
exceso de |
$30
000 |
hasta |
$50
000 |
40% |
|
El
exceso de |
$50
000 |
50% |
||
|
Tramos
de ingresos imponible anuales |
Tipo
impositivo |
|||
|
Hasta |
$12
000 |
10% |
||
|
El
exceso de |
$12
000 |
hasta |
$24
000 |
15% |
|
El
exceso de |
$24
000 |
hasta |
$48
000 |
20% |
|
El
exceso de |
$48
000 |
hasta |
$72
000 |
30% |
|
El
exceso de |
$72
000 |
hasta |
$100
000 |
35% |
|
El
exceso de |
$100
000 |
hasta |
$150
000 |
40% |
|
El
exceso de |
$150
000 |
45% |
||
A principios de 2020 se eliminó la
escala progresiva del régimen especial para el sector agropecuario y sólo se
aplicaría a la base imponible un tipo impositivo fijo del 5 % (Castro Morales, 2020).
Tarea
de ordenamiento monetario: cambios en el ISIP
La
llamada Tarea de Ordenamiento Monetario comenzó a implementarse el 1 de Enero
del 2021, sus contenidos fundamentales fueron eliminar la circulación de dos
monedas (Peso Cubano Convertible -CUC- y Peso Cubano), con la unificación de
las tasas de cambio múltiples que operaban en el país, (establecida en 24 a 1
respecto al dólar norteamericano), con lo cual se eliminó la multiplicidad
cambiaria que implicaba una tasa de 1 a 1 para las empresas estatales y 24 a 1
para la población en general y el resto de los sectores de la economía, lo cual
arrastraba grandes distorsiones tanto en la gestión como en la medición de la
economía nacional. Por otra parte, para compensar el inevitable crecimiento de
los precios debido a la fuerte multiplicación de los costos empresariales por
la devaluación que se le impuso al peso para la tasa de cambio que les
correspondía, se incrementaron los ingresos (salarios, pensiones y se amplió
notablemente la distribución de utilidades de las empresas entre sus
trabajadores).
Esta
situación, sumada a las condiciones de la economía internacional en épocas de
pandemia y guerra, ha dado lugar a un fuerte proceso inflacionario muy superior
al previsto. En una economía como la de Cuba actualmente, el incremento desmedido
de la demanda agregada no tiene una respuesta productiva sino inflacionaria.
Las ganancias empresariales en estas condiciones se explican muchas veces no
por una mejor gestión o incrementos productivos, sino por el incremento de los
precios, el reparto indiscriminado de parte importante de esas utilidades, y
con un débil imposición tributaria, presionan más los precios al alza
reforzando la inflación y afectando a los amplios sectores de menores ingresos.
Para sólo dar un referente, téngase en cuenta que a poco más de un año de la
Tarea de Ordenamiento, la tasa de cambio del mercado paralelo se ha mantenido
por encima de los 100 pesos por dólar. Sobre este tema tratamos en extenso en
un artículo anterior ya citado en el presente texto.
La inflación provoca distorsiones
en la carga fiscal: influencia en el valor real de las obligaciones tributarias
ya adeudadas, distorsión de la base tributaria[6],
y pago de impuestos nominales más altos (Immervol, 2000).
Así, es práctica común que se
realicen ajustes en los tramos de ingreso imponible utilizando varios métodos,
entre ellos, el ajuste total de los tramos a la inflación (por ejemplo, Reino
Unido, Estados Unidos y Finlandia), ajustes parciales (Canadá) y ajustes cuando
la inflación llega a determinado nivel (México)
(Immervol, 2000)
(OECD, 2021).
Sin embargo, en Cuba, en diciembre
de 2021, el Índice de Precios al Consumidor era 194,17 con respecto a la base
de 2010 (ONEI, 2021),
o sea, casi se había duplicado el nivel de precios en esos 11 años, sin que se
reformara la estructura de los tramos y tipos en el esquema general.[7]
En 2021 y 2022 se decidieron varios
cambios (Tabla 3). Entre ellos:
§ Aplicación del pago del
Impuesto sobre los Ingresos Personales a los trabajadores del sector
empresarial y presupuestado con las siguientes características: exención para
ingresos mensuales de hasta $3 260.00.
Por el exceso de $3 260.00 hasta $9 510.00 un tipo de 3% y por encima de
$9 510 una tasa de 5%.
§ Reducción del tipo
impositivo para el sector agropecuario del 5% al 2% (ya la escala progresiva
sea había eliminado anteriormente).
§ Para los trabajadores por
cuenta propia se modifica el mínimo exento para el impuesto sobre ingresos
personales de $10 000 a $39 120 pesos, y se permite la deducción del 100% de
los gastos, pero el 80% de ellos deben tener justificantes. La ONAT reconoce
que “la mayoría de los comercios interiores del país no entregan la factura de
venta” y que “por tal razón es que la administración tributaria solo exige un %
de los gastos justificado y no el 100% como debía ser” (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo,
Carmona Tamayo, & Izquierdo Ferrer, 2021).
Sin embargo, esta no es una situación particular de un sector o de un
territorio: una gran cantidad de operaciones se realizan sin que medie factura.
§ Todos los trabajadores por
cuenta propia (TCP) pagan sus obligaciones conforme al régimen general, excepto
aquellos a quienes la Oficina Nacional de Administración Tributaria (ONAT)
autorice a aplicar el régimen simplificado a partir de enero de 2022. En tal sentido, deben utilizar la
contabilidad para el registro de sus operaciones, deben abrir y operar una
cuenta bancaria fiscal. Se elimina la cuota fija para el pago a cuenta del
impuesto sobre los ingresos personales, que será un 5% de lo generado en el
mes. El Régimen Simplificado sólo será aplicable para actividades muy simples,
que generen ingresos inferiores a $200 000 en el año y que no utilicen fuerza
de trabajo adicional[8].
§ Las personas naturales
cubanas y extranjeras con residencia permanente en el territorio nacional que
obtengan ingresos quedan obligadas a presentar la correspondiente Declaración
Jurada de Ingresos Personales, aplicando la escala progresiva que se establece
en el Artículo 26 de la Ley 113 “Del Sistema Tributario” (Tabla 1), por lo cual
no hay exención de ingresos imponibles. Sobre estos temas volveremos más
adelante.
La Declaración Jurada anual deben presentarla los trabajadores por cuenta propia que ejercen su actividad dentro del régimen general de tributación; artistas, creadores y personal de apoyo del sector de la cultura; artistas, creadores y personal de apoyo del sector de la cultura; personas que laboran en sucursales extranjeras y usufructuarios de tierras agrícolas estatales, los propietarios de tierras agrícolas, tenedores de ganado sin tierra y otros productores individuales de alimentos (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, & Rodríguez Martínez, Cubadebate, 2022).
Inconsistencias
del Impuesto sobre los Ingresos Personales
Con la Tarea de Ordenamiento Monetario no hubo una reforma
general de los tramos ni tipos, como resultado varias inconsistencias son
evidentes:
·
El
ingreso anual mínimo exento de pago ahora es de $39 120: los tres primeros
tramos son inoperantes (y parcialmente el cuarto) para el régimen general.
Parece que en esta inconsistencia subyace la convicción de que existe una
importante subdeclaración de los ingresos imponibles de trabajadores por cuenta
propia y otros sujetos, y por lo tanto, en realidad, no existiría una
sobrecarga impositiva, pues su modificación resultaría en una menor recaudación[9].
·
Su
aplicación representaría una enorme carga fiscal relativa para ciertos
contribuyentes[10].
·
El
umbral del máximo tipo impositivo ($50 000) es sólo 1,02 veces el salario medio
anual de $49 128 ($4 094 mensual x 12 meses) informado en mayo de 2022 (Figueredo Reinaldo, y otros, 2022).
·
La
no aplicación de un sistema más progresivo a los empleados asalariados, una
gran parte de ellos con un sistema de reparto de utilidades u otros sistemas de
pago[11],
ha implicado la “pérdida” de recaudación. Por ejemplo, si se hubieran ajustado
los tramos y tasas teniendo en cuenta otro arreglo, esta podría haber sido una
de las múltiples variantes a evaluar (Tabla 4)[12]:
Si suponemos un sector en el cual todos los salarios anuales por trabajador son iguales ($49 128, o sea, un salario medio mensual de $4 094), y en el que las utilidades trimestrales distribuidas son 3 veces el salario medio y se reparten a partes iguales, entonces el ingreso medio anual sería de $98 256 por empleado. Si es un sector con 60 000 empleados, los resultados serían los siguientes (Tabla 5)[13]:
Tabla 5. Comparación
entre el régimen actual y uno hipotético para empleados
|
|
Régimen Actual |
Régimen hipotético |
|
Impuesto anual por empleado |
$2 323 |
$9 871 |
|
Tasa efectiva |
2,4% |
10% |
|
Impuesto recaudado en el sector |
$139 401 600 |
$592 272 000 |
|
“Pérdida” de recaudación |
- |
$452 870 400 |
Con un relativamente pequeño aumento de la tasa efectiva de imposición se hubieran recaudado, bajo las premisas anteriores, más de 450 millones de pesos sólo en el sector descrito.
· Para determinados sectores, como el de los empleados asalariados y personas naturales dedicadas a las actividades agropecuarias, la aplicación de la tributación es muy poco progresiva (Figura 4)[14].
Figura 4. Tasas efectivas
para diferentes niveles de ingresos por sectores
·
La
política tributaria con relación al ISIP muestra una significativa inequidad
horizontal. A los efectos de la tributación, son notables las diferencias entre
las tasas efectivas para personas de
diferentes sectores de la población, a continuación mostramos un ejemplo de
imposición directa a personas naturales insertadas en sectores diferentes y con
el mismo ingreso anual imponible de $180 000[15]
(Figura 5).
Figura 5. Impuesto y tasa efectiva de personas con ingreso imponible anual de $180 000.
· No todos los sujetos del sector agropecuario son similares. Existen, por ejemplo, campesinos “multimillonarios” y otros que practican una economía casi de subsistencia[16]. La eliminación del esquema progresivo y la reducción de la tasa impositiva a 2% de manera general, ha significado una “pérdida” en la recaudación sin que sea hayan obtenido los resultados productivos esperados. En el caso de la agricultura, la pesca y la industria azucarera se requieren no sólo medidas impositivas y económicas, sino que se integren en programas multidisciplinarios, que incorpore ciencias técnicas y otras sociales, máxime en un contexto de liberalización o aumentos sustanciales de los precios agrícolas, para obtención de mayores resultados (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés, 2022).
Reforma tributaria: el ISIP
La
economía cubana requiere una profunda reforma del ISIP (y seguramente de otros impuestos y
contribuciones), que tenga en cuenta las transformaciones recientes, la
inflación y el compromiso de atenuar la diferenciación de la distribución
primaria del ingreso con mayor equidad vertical y horizontal, sin que esto
implique un desincentivo a la inversión, sobretodo en el emergente sector
privado, cooperativo y estatal de MIPYMES, para alcanzar estos objetivos los
cálculos deben ser precisos, responder a este concepto y ser susceptibles de
las correcciones y actualizaciones necesarias.
A
nuestro juicio, los principales ejes de esta reforma serían:
§ Unificar el régimen general
en sus tramos y tipos de manera que se logre mayor equidad horizontal y
vertical. Deben incorporarse adecuadamente los empleados y pensionados a tal
régimen con las exenciones que correspondan teniendo en cuenta el mínimo exento
establecido[17].
§ Es preciso regular la
inclusión de ciertos ingresos en especie como imponibles. Aunque en la Ley “Del
Sistema Tributario” se establece que pueden ser objeto de imposición los
ingresos generados de otras fuentes en efectivo o en especie, lo cierto es que
sus regulaciones anuales, cuyas propuestas corresponderían al Ministerio de
Finanzas y Precios, no se han emitido. El uso particular de vehículos,
teléfonos celulares y otros recursos del
empleador, así como otras “compensaciones” son ingresos imponibles en muchos
países, tanto desarrollados como en desarrollo, y su no inclusión constituye
una “gratuidad” que conspira contra la equidad horizontal[18]
.
§ Para reducir la evasión es
imprescindible que, con las excepciones necesarias, se establezca la
obligatoriedad de emisión de facturas, con las normas y la información que debe incluirse en estas[19].
Una factura no es cualquier “papel”. Hoy difícilmente pueda considerarse que el
80% de los justificantes sean “creíbles” para la deducción de gastos.
Este es un tema muy complejo pues requiere de acciones
colaterales: existencias de papel e impresoras, regulaciones para que el emisor
y comprador conserven copias como soporte de ingresos y gastos a declarar,
periodo de conservación de documentos, que se defina el tipo de cambio al cual
va a aceptarse la compra de insumos en moneda libremente convertible (MLC)[20],
acciones de control y auditorías cruzadas regulares, realizadas por
funcionarios bien remunerados y con altos valores cívicos, y divulgación y
capacitación de los actores involucrados, entre ellos los tenedores de libros,
entre otras (Pons Pérez & Sarduy González, 2019).
Para un funcionamiento efectivo de este tema es
imprescindible también incrementar la mayor “bancarización” de la economía y la
mayor informatización de la sociedad. Instrumentos como las tarjetas de crédito
y débito, el adecuado funcionamiento de los POS en los puntos de ventas, así
como los cajeros automáticos deben ser suficientes y estar operativos sin las
muy frecuentes interrupciones que se observan hoy en día, también la amplia
disposición de celulares inteligentes y computadoras con acceso a Internet, son
condiciones necesarias para poder establecer la dinámica, los controles,
regulaciones y operaciones que garanticen el funcionamiento adecuado de la
política fiscal y la obtención de los resultados que de ella se esperan. La difusión
e implementación de la facturación electrónica digital ha contribuido a
aumentar las ventas y utilidades reportadas y la recaudación de impuestos en
varios países latinoamericanos (Gómez Sabatini & Morán, 2020).
La realización de comprobaciones cruzadas[21]
es central para verificar la legitimidad de la facturación. Por ejemplo, en muchos
países, cuando se vende un artículo de uso personal y su precio de venta es
superior al de adquisición, se obtiene una ganancia de capital y debe
reflejarse en la Declaración Jurada (TaxTips.ca, 2022).
A su vez, el que compra dicho artículo para un negocio debe reflejarlo por el
valor adquirido.
Contar con estas condiciones lleva algún tiempo, por
lo cual tal vez lo más conveniente hoy sea
que los trabajadores por cuenta propia (TPC) acogidos al Régimen
Simplificado aumenten su número en vez de reducirse, flexibilizando las
condiciones para su autorización, hasta que las condiciones adecuadas para el
funcionamiento eficaz del proceso estén creadas, se debe trabajar
aceleradamente en esto. Lo que sí es necesario desde el primer momento,
es que los patrones o índices
para el cálculo de los impuestos sean fijados a partir de observaciones y
estudios reales por personal competente y que sean ajustados periódicamente[22]
(Pérez Sardiña, 2021).
§ Las actividades
agropecuarias son de las que requieren una reformulación profunda de los
principios de tributación. Si bien las operaciones en efectivo y sin facturas
son comunes en los TCP, en la agricultura está situación debe ser aún más
usual.
En muchos países la agricultura recibe un tratamiento
especial por varias razones: el sector agropecuario es estratégico: provee de
bienes de primera necesidad y de su producción depende en gran medida el
desarrollo de los sectores secundario y terciario. Además, es muy
sensible a los
riesgos climáticos, de
mercado y de la
volatilidad de precios (Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente. España, 2016).
Existen otros factores como la atomización de las
unidades, el carácter familiar de las explotaciones, la lentitud en la
incorporación de la tecnología y la localización geográfica en muchos casos de
difícil acceso (González, 2006).
Adicionalmente, en Cuba, es necesario detener el éxodo desde el campo e
incrementar la fuerza de trabajo agrícola.
La decisión de eliminar la escala progresiva del
régimen especial para el sector agropecuario y la aplicación de sólo un tipo
impositivo fijo del 2 % debe ser revaluada. En nuestra opinión, se debería:
o
Construir
un nuevo esquema de tramos y tipos con escala progresiva, diferenciado del
general, para su aplicación en las unidades del sector agropecuario como
generalidad, esto además de la necesaria transformación del modelo de
producción agropecuaria, a todas luces obsoleto.
o
En
aquellas unidades agrícolas menores que cumplan determinados parámetros
(volumen de producción, superficie, número de trabajadores u otros) debe
establecerse un Régimen Simplificado Especial. Para ello es necesario que se
realice una correcta evaluación de los indicadores para la imposición
tributaria, así como la simplificación e
integración en un menor número de tributos[23].
§ Valorar la inclusión como
ingresos imponibles de las pensiones cuyos niveles estén por encima del monto
exento que se establezca por la ley, los intereses extraídos de cuentas de
ahorro que no se destinen a la inversión, así como determinadas ganancias de
capital, entre otros. También debe revisarse la ampliación del universo de
aplicación de la Declaración Jurada, no sólo para incorporar los potenciales
ingresos imponibles anteriormente mencionados en este párrafo, sino también
para los empleados y pensionados en caso de que se incluyan en un régimen
general.[24]
Esta Declaración puede convertirse, además, en un
mecanismo de redistribución para familias con niños, ancianos con grandes
gastos en medicinas, compensación por impuestos indirectos, etc. Debe
concretarse, con un programa controlable, la creación de las condiciones
técnicas, organizativas y de gestión para la ampliación del universo de
aplicación del ISIP por los ingresos en
el exterior de las personas naturales residentes en Cuba durante el tiempo que
establezca la ley, con el debido tratamiento a la doble tributación, o sea, la
consideración de los impuestos que ese ingreso paga en el lugar de origen paran
establecer las minoraciones
correspondientes. En el mismo sentido, para estimular la inversión productiva
de estos recursos se pueden realizar
deducciones de aquellos dedicados a este fin[25]
§ En el presente escenario de
alta inflación, debería evaluarse también, pero cuidadosamente, la posible
fijación temporal de tipos impositivos mayores para el cierre de la brecha fiscal.
Enfatizamos que para la toma de esta decisión, cuidadosamente analizada, sea rigurosamente
calculado el impacto en la recaudación y la equidad a partir de simulaciones
con mediciones concretas de los ingresos y su distribución (Gale, Kearney, & Orszag, 2015)[26].
No hay evidencias teóricas ni empíricas internacionales concluyentes de que a
menores tipos máximos sea mayor el estímulo al trabajo, se incremente el ahorro
privado o se reduzca el emprendimiento empresarial, más bien todo lo contrario (Orszag, 2001)
(Krugman, 2019).
De que lo sí que existen evidencias es de que en el corto plazo debe reducirse,
debido al cambio en el ingreso personal disponible, la demanda agregada, lo
cual impactaría positivamente en la reducción de la inflación. En esto,
insistimos, que se debe ser muy precisos, ni excesos ni defectos, la mayor
equidad posible no debe conspirar con el imprescindible estímulo al crecimiento
de la inversión, el empleo y la producción de bienes y servicios por parte de
todos los sectores de la economía nacional, de ahí la necesidad de cálculos fundamentados
que respondan a este concepto.
§ Una reforma tributaria como
esta, conectada a un proceso de transformaciones integrales de la economía,
debe ser fruto de un arduo trabajo institucional que incluya encuestas a
individuos y hogares, simulación de variantes y obtención de índices para
verificar el cumplimiento de la equidad tributaria, la determinación de
parámetros objetivos para los regímenes simplificados, regulaciones sobre
facturación, la actualización periódica de los mismos, la definición de años de
conservación de documentos a ser auditados, la formación o restructuración de
un cuerpo de inspectores y auditores
profesionales, entre otras acciones. Para cada opción debe tenerse en cuenta
los costos administrativos de los sistemas.
Conclusiones
El desarrollo con equidad ante un
escenario de diferenciación del ingreso y con un elevado gasto social, requiere
la optimización de una de las más importantes fuentes del presupuesto del
estado: el impuesto sobre los ingresos personales (ISIP). En este sentido, la
reforma del ISIP debe formar parte del programa anti-inflacionario y de la
reforma general de la economía.
La vigilancia de la distribución y
redistribución del ingreso y la realización de encuestas para evaluar el
impacto del ISIP y otros impuestos y políticas fiscales en la equidad, deben
ser tareas periódicas de las instituciones cubanas especializadas (Atuesta Montes, Mancero, &
Tromben Rojas, 2018). El monitoreo y
actualización de la política tributaria tienen que ser ingredientes
indispensables de la reforma.
En medio de un proceso
inflacionario como el que está viviendo Cuba, es necesario reformar el sistema
tributario y reducir al mínimo posible la evasión fiscal. Además de su posible
perfeccionamiento, la aplicación de la Ley 113 ha sido excesivamente gradual.
La reforma del sistema tributario debe estar enmarcada en un programa definido
con acciones y etapas. Es preferible aplicar un “traje a la medida” en función
de las actividades, buscando la simplificación cuando sea lo más conveniente y
la corrección de los parámetros de imposición, que emplear sistemas costosos o
muy complejos para los cuales no existe capacidad de control.
En otras experiencias históricas,
momentos de crisis y grandes necesidades presupuestarias, requirieron medidas
impositivas excepcionales y temporales. Lo más importante es que lo que se haga
ahora debe ser congruente con otras acciones de política económica presentes y
ulteriores, todo diseñado y evaluado desde un punto de vista integral, porque
como hemos insistido por años, todas las medidas que se plantean en los
diferentes ámbitos de la economía deben responder a una concepción sistémica y
profunda de la reforma, donde cada una de las partes esté conectada con el
todo, con el tiempo y la secuencialidad adecuada, de lo contrario cualquier
medida pierde sentido y efectividad, incluso puede conducir a un resultado
contrario al deseado, la integralidad de la reforma es absolutamente
imprescindible. El manejo de situaciones críticas debe conectar también y no
contraponerse con la estrategia socialista de transformación integral en el
largo plazo. La economía es un sistema complejo, o se trata como tal o se corre
el riesgo de conducirla a una crisis mayor.
Junio 2022
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[1] En la discusión popular a
veces se manifiesta la creencia de que el aumento de la imposición directa y
progresiva puede conducir a un aumento de precios. Todo lo contrario, el ISIP
es deflacionario (Blinder, 1972).
[2] Aunque los autores
referenciados mencionan estos coeficientes Gini
para Cuba, no hemos podido acceder a ninguna publicación nacional que describa
cómo se realizaron dichos cálculos.
[3] La curva de concentración
del impuesto muestra, para el mismo ordenamiento de los hogares según nivel de
ingresos, el porcentaje acumulado del impuesto que es pagado por un determinado
porcentaje acumulado de los hogares.
[4] Existen también otros
tratamientos fiscales para las personas naturales cubanas y extranjeras con
residencia permanente en el territorio nacional, por los ingresos que perciban
de contratos individuales de trabajo en el exterior, y para las personas
naturales cubanas y extranjeras no residentes permanentes en la
República de Cuba, que obtengan o
generen ingresos en el territorio nacional. También un Régimen Simplificado de
Tributación para los Trabajadores por Cuenta Propia.
[5] A pesar de que la
diferenciación del sector agrícola, en el esquema de tramos y tasas, es
favorable, en la Ley se adicionaron otros tributos al sector (Pavó Acosta, 2021).
[6] La base tributaria o
imponible es el monto sobre el cual se aplica el tipo impositivo.
[7] Para calcular el IPC se
toman de referencia datos de 2010. La estructura del consumo ha tenido cambios
importantes en una década, de manera que el IPC calculado no refleja con
certeza la dinámica de los precios (Figueredo Reinaldo, Carmona Tamayo, &
Izquierdo Ferrer, 2022).
[8] En el transcurso del
presente año la Ministra de Finanzas y Precios establecerá el procedimiento
para la aprobación del régimen simplificado, sus términos y requisitos (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo,
& Rodríguez Martínez, Cubadebate, 2022).
[9] Canadá posee un sólido
sistema de control y auditoría sobre los impuestos. En los noventa del pasado
siglo se estimaba que la economía sumergida representaba entre el 5,2% y el 12%
del PIB en ese país (Rosen, Boothe, Dalhby, & Smith, 1999).
[10] De hecho, fue motivo de
varios comentarios sin aclaración por el MFP en la publicación de Cubadebate
“Declaración y pago de tributos en el 2022: Elementos que debes conocer” (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, & Rodríguez Martínez, Cubadebate,
2022).
[11] Esto es una arista del
asunto. Opinamos que debe ser reformado el propio sistema de distribución de
utilidades (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés,
2022).
[12] Se han utilizado los
mismos tipos, se ha respetado el exento de $39 120, y cada tramo es el doble
del precedente.
[13] Es incomprensible que un
escenario de diferenciación de ingresos, no se hayan modificado los tramos y
tipos. A principios de los 90 el Grupo de Perfeccionamiento Empresarial de las
FAR estableció un sistema de distribución de utilidades sujeto al cumplimiento
de indicadores físicos en dos empresas militares de la construcción. Como no se
aplicaban impuestos a los trabajadores y en aquellos momentos no era
socialmente aceptable una gran diferenciación salarial, se decidió utilizar una
función potencial con un exponente menor que 1 y mayor que 0, que sustituiría,
a los efectos del ingreso disponible, a un sistema progresivo de impuestos.
[14] Se consideran ingresos
iguales en los 12 meses del año para los empleados asalariados.
[15] Ídem a la nota 12.
[16] Recientemente el Ministro
de la Agricultura “…mencionó que hay campesinos de la provincia de Mayabeque
que han logrado un salario superior a los 60 mil pesos en un mes.“ (Alonso Falcón, Sifonte Díaz,
García Acosta, & Izquierdo Ferrer, 2022).
Aunque el propósito de este trabajo no es evaluar los mecanismos de pago, pero
sí es llamativo que un trabajador de menor calificación obtenga en un mes casi
lo que un cirujano en un año.
[17] Hoy existen jubilados
cuyas pensiones anuales superan en mucho $39 120. Por supuesto, ello implicaría
modificar la exención a estos ingresos según la Ley 113.
[18] Una muy limitada encuesta
realizada por los autores con individuos que con un salario escala entre $4 000 y $6 000 en tres municipios
de La Habana arrojó que el uso de un auto estatal representaba un “ingreso”
adicional de entre $2 500 y $4 000. La pregunta a responder fue: ¿Cuánto de más
deberías obtener de ingreso adicional mensual para dejar el trabajo actual con
auto asignado e incorporarte a otro similar pero sin auto estatal ni transporte
colectivo empresarial?
[19] En otros países se regula
lo que debe contener una factura. Pueden revisarse, por ejemplo, (Delvy, 2022)
(Malatjie, 2020)
[20] En muchos negocios
particulares los insumos son comprados en MLC, pero esa moneda es obtenida en
el mercado informal. Ello tendría solución si el estado fuera el encargado de
su venta a una tasa paralela con fundamentación económica (Gutiérrez Urdaneta
& Carranza Valdés, 2022).
[21] Los controles cruzados se
realizan con las facturas del emisor y las del receptor. Deben coincidir: para
el emisor son ingresos y para el receptor gastos. Ello reduce el riesgo de
facturas fraudulentas. Este es un asunto que debe regularse al detalle: en los
90s del pasado siglo, como los inspectores de trabajadores por cuenta propia
exigían comprobantes, se armó un “mercado” fraudulento de facturas.
[22] En un escenario de
inflación creciente los parámetros de imposición deben ser modificados
periódicamente. Insistimos en que deben ser fijados técnicamente y no “a ojo de
buen cubero”. Patrones muy bajos conllevan a `perdidas” de recaudación, pero
muy tensos puede favorecer que los negocios se sumerjan en la informalidad.
[23] En España, por ejemplo,
tenían derecho al sistema del régimen de estimación objetiva (un tipo de
régimen simplificado) aquellos productores con un volumen de rendimientos de
hasta 250 000 Euros y de compras de hasta 150 000 Euros. De 2007 a 2013
tributaban a través de este método más de un millón de contribuyentes (Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente. España, 2016).
[24] Cuando hay ingresos
variables en el año, el monto de las retenciones periódicas pueden no coincidir
con el impuesto a pagar de acuerdo al total de ingresos anuales. Además, estas
personas podrían recibir otros ingresos imponibles.
[25] Existen personas
residentes en Cuba que disfrutan del sistema de salud gratuito y otros
beneficios, sin realizar aportación tributaria por los ingresos que reciben del
exterior. Muchos, cubanos y extranjeros, reciben ingresos permanentes en el
exterior, incluso de propiedades e inversiones. El tema debe tratarse
cuidadosamente de la manera antes descrita, incluyendo las minoraciones
necesarias e incentivos señalados.
[26] Para el caso de Cuba,
reiteramos además lo de cuidadosamente, pues para campesinos y TCP de altos
ingresos podría significar reducción no sólo del consumo, sino de la inversión.
En tales casos, podrían deducirse en el pago de impuestos de una sola vez
ciertos gastos de inversión de activos depreciables (Australian Taxation Office, 2022)
(PWC, 2022)
Nota importante:
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