La crisis del planeamiento tradicional
El creciente cuestionamiento a la conveniencia y utilidad de la planificación no es exclusivo de la economía, también ha alcanzado el ámbito de la planificación territorial y urbana. Planificar requiere un mínimo de estabilidad en un contexto en el cual imaginar un futuro deseado y los modos de concretarlo. Sin embargo, es un hecho que en los últimos decenios se han acelerado los cambios socioeconómicos a escala global, en particular por la revolución tecnológica (sobre todo en el transporte y las comunicaciones).
En un pequeño país como Cuba se incrementan los niveles de incertidumbre y vulnerabilidad, al presentar una economía abierta y dependiente de altibajos en los precios mundiales, variaciones en los flujos turísticos, cadenas de transporte internacional, junto a la incidencia incontrolable de acontecimientos externos: el bloqueo norteamericano, guerras, pandemias o eventos meteorológicos adversos.
No siempre fue así. La integración de la economía cubana en el sistema económico del socialismo europeo y sus planes quinquenales permitió, en las décadas del setenta y ochenta, disfrutar de bases relativamente solidas sobre las cuáles formular planes de desarrollo a largo, medio y corto plazo.
El planeamiento físico se articulaba al proceso inversionista por medio de la macro y micro localización de todas las inversiones previstas en los ámbitos productivo, de servicios, vivienda e infraestructural. En ese marco, la planificación física actuaba no solo «traduciendo» los planes económicos a sus aspectos territoriales, sino que se constituía en contraparte a las exigencias sectoriales de eficiencia económica por parte de los ministerios, al defender criterios de equidad social —por ejemplo, en la distribución espacial del empleo— así como de protección al medio ambiente.
Ese escenario permitía diseñar con bastante detalle las soluciones deseadas a largo plazo en el uso del suelo, localización de los programas industriales, grandes infraestructuras, etc., desde la escala nacional hasta los planes directores de las ciudades. La brusca y dura crisis de los años noventa trazó un panorama radicalmente distinto al evidenciar la inutilidad del planeamiento de futuros lejanos cuando era casi imprevisible el presente.
Mapa de Cuba, 1819
El nuevo escenario cubano
Es sintomático que el propio Instituto de Planificación Física —ahora de Ordenamiento Territorial y Urbanismo (INOTU)—, haya considerado oportuno desplazarse terminológicamente de una ambiciosa «planificación» a un más prudente «ordenamiento». El debate internacional sobre la inutilidad de una planificación urbana detallada a largo plazo se ha superpuesto, en el caso de Cuba, a otra polémica referida al eje plan y mercado.
Sin caer en extremismos que absoluticen el papel de uno u otro cual mecanismos de asignación de recursos, hay que tener en cuenta la tendencia actual a una mayor diversificación de los sujetos socioeconómicos y de los centros de toma de decisiones.
En un escenario que liquidó de forma casi absoluta la propiedad privada y centralizó de manera radical la toma de decisiones, tenía sentido una planificación física al servicio de un único dueño —el estado—, que localizaba sus inversiones de acuerdo a las políticas adoptadas, aseguraba la coherencia de las obras y preveía y trazaba las infraestructuras necesarias a largo plazo.
Ello no impedía que se generaran problemas como la insuficiente previsión de suelo para la vivienda por esfuerzo propio, o las contradicciones en la toma de decisiones entre los intereses sectoriales y los sociales o ambientales; pero se trataba de un modelo factible en su contexto.
En la medida en que cambió el escenario económico y político y empezó a conformarse, en el último decenio, un modelo regido por otros principios: descentralización, diversificación de actores sociales, aparición de miles de pequeñas y medianas empresas privadas y cooperativas; el papel del mercado empezó a adquirir otra magnitud y, con ello, varió el papel de la planificación.
Surgieron entonces preguntas insoslayables: ¿Cómo transformar y adecuar el planeamiento físico a un planeamiento económico en evolución? ¿Tiene sentido diseñar en detalle un futuro incierto? ¿Cuáles son los límites en la capacidad de planificar y decidir centralmente las inversiones? ¿Cómo armonizar las miles de decisiones y transformaciones urbanas autónomas?
¿No habrá que reforzar los aspectos normativos del ordenamiento territorial —regulaciones urbanas—, en un marco en que se han multiplicado los actores —gubernamentales, empresariales y comunitarios—, que inciden en la transformación de las ciudades?
Croquis de la ubicación de la ciudad de La Habana, 1610.
El modelo de planificación y la descentralización
Es imposible examinar, evaluar o diseñar un modelo de planificación sin tomar en cuenta la estructura política, administrativa y de gestión económica del país en cuestión. Se comprende que en una primera etapa el gobierno revolucionario haya requerido estructuras muy centralizadas para acometer transformaciones radicales y enfrentar fuertes obstáculos sin disponer de cuadros suficientemente preparados, ni de una infraestructura legislativa e institucional adecuada.
Ello agilizaba la toma de decisiones, pero conformó también una institucionalidad y una cultura de ordeno y mando que privilegia la disciplina sobre la creatividad, baja decisiones con rapidez y efectividad, pero frena u obstaculiza que suban opiniones o propuestas diversas desde la base, es decir, desde los territorios.
Varias veces se ha intentado modificar el modelo para hacerlo más participativo. La Constitución de 1976, que concluyó el llamado «proceso de institucionalización», pretendía transformar esa tendencia mediante el sistema del Poder Popular —que debía facilitar la participación—, y de una división político-administrativa más cercana a la base. Un segundo impulso descentralizador se desarrolló de manera espontánea en el inicio del Período especial, al debilitarse las estructuras estatales y multiplicarse las iniciativas no gubernamentales, con mayor protagonismo de la sociedad civil.
El tercer intento viene desarrollándose desde que Raúl Castro anunció un proceso de reforma cuyo contenido se ha plasmado en documentos como los Lineamientos, el Plan de desarrollo al 2030, la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista o la propia Constitución del 2019.
Esos impulsos han sido frenados por intereses creados en el cuerpo burocrático del Estado, sedimentados y solidificados a lo largo de décadas a todos los niveles. Se ha conformado una cultura política y administrativa que se siente más cómoda «exhortando» y «bajando orientaciones» —o «cumpliéndolas» sin riesgos en la base—, que abriendo el debate y apoyando el pensamiento creativo. Ello ha logrado diluir o descafeinar cualquier intento serio de descentralización.
Nos encontramos pues en el tercer round de una batalla no ganada. Pero no hay que olvidar que el marco en que hoy se desarrolla el debate no es el mismo: la Isla se halla ahora realmente «al borde del abismo», en una situación sumamente crítica, hay nuevas generaciones que reclaman su lugar, Internet existe, las discrepancias se manifiestan abiertamente —incluso en la calle— y el país es mucho más diverso.
Plano de Baracoa, 1840.
Es esencial entender que para conformar un sistema de planificación descentralizado no basta con cambiar el nombre a las instituciones, emitir otras leyes y decretos o escribir nuevas metodologías. Es ineludible modificar las estructuras políticas y administrativas, así como la cultura de gestión. No se puede, por ejemplo, reclamar una activa participación de los municipios en el desarrollo del país trasladándole solamente atribuciones y responsabilidades, sin traspasarle asimismo los recursos financieros, materiales, humanos y tecnológicos requeridos.
Cuba se enfrenta en este momento a tres retos esenciales: el proceso de diversificación de los sujetos económicos, en el que habrá que admitir que no es lo mismo la propiedad estatal que la social, y que esta debe complementarse con la privada y la cooperativa; el proceso de real y efectiva descentralización hacia los municipios, no solo de desconcentración de funciones; y un entorno político y económico de máxima incertidumbre, donde es vital la capacidad de gestión distribuida, flexible y adaptativa.
La estructura económica que heredan las actuales generaciones responde todavía a un Estado extremadamente centralizado. Ello ha generado un fenómeno esencial para entender las dificultades enormes a las que se enfrenta el actual intento de descentralización.
Los canales previstos se organizaron desde un inicio a través de ministerios sectoriales que distribuyen verticalmente recursos materiales, financieros y humanos de acuerdo a una lógica decidida en los máximos niveles de dirección. En cambio, las estructuras del Poder Popular, es decir las estructuras políticas y administrativas territoriales, no disponen de los recursos necesarios para realmente gobernar. Tan solo administran —bajo directivas, orientaciones y normativas nacionales— los débiles presupuestos de que disponen. Su capacidad de decidir y ejecutar nuevas inversiones ha sido prácticamente inexistente.
La pérdida de confianza de la población en la capacidad de los delegados para resolver los problemas proviene de ahí. Asimismo se explican: la necesidad de movilizar ministerios para solucionar realidades locales como los barrios «vulnerables»; la debilidad e insuficiente formación de cuadros locales y la creciente debilidad del planeamiento territorial.
Este modelo centralizado condiciona la elaboración de planes sectoriales, concebidos para la distribución vertical de inversiones y recursos que, cuando se desglosan territorialmente, llegan a la base carentes de integralidad. Los municipios se enfrentan entonces al difícil ejercicio de dotar de coherencia a planes cuyas prioridades a veces tienen poco que ver con las necesidades del territorio, pues responden a otras lógicas.
Los ministerios y sus direcciones locales correspondientes están al tanto de sus presupuestos, pero es improbable que conozcan el presupuesto integral de un territorio. De consultar los planes de ordenamiento urbano aprobados, se constatará que ninguno contiene un cálculo relativamente completo del monto de inversiones necesarias. Este sistema pone en situación extremadamente compleja a los gobiernos locales, que deben enfrentar multiplicidad de dificultades y demandas locales sin disponer de medios para resolverlas.
El gobierno y la administración municipal se convierten en un equipo de apagafuegos sobrecargado de problemas puntuales, más reactivo que propositivo, sin tiempo ni capacidad para una visión global de la situación, sin poder establecer líneas articuladas de actuación ni disponer de recursos materiales o intelectuales. Trabajan con una visión cortoplacista en la que cualquier reflexión sosegada les resulta una pérdida de tiempo ante las continuas urgencias, conflictos y calamidades.
La actual diversificación de actores económicos complica más el funcionamiento del sistema heredado. Basta constatar las dificultades con que el Sistema Nacional de Estadística e Información registra la actividad económica no estatal. Finalmente, no hay que olvidar los altos niveles de incertidumbre en los que se mueve la actividad económica y que obligan a adaptaciones, actualizaciones, perfeccionamientos y ajustes del plan que hacen dudar de su utilidad. Ajustes y rectificaciones que, además, no siempre provienen de incógnitas externas sino de vicios propios de un exceso de idealismo y voluntarismo.
Plano de la ciudad de Cienfuegos, 1839.
Las iniciativas actuales
Es necesario constatar que no hay todavía una respuesta coherente a las dificultades referidas, sino más bien tanteos aislados, a veces contradictorios, sobre cómo adaptar el planeamiento urbano a las nuevas realidades. Mencionaré los que considero más importantes.
Ante la evidente inadecuación y obsolescencia del viejo Decreto sobre Planificación Física de 1978, en diciembre de 2020 se promulgó la Ley de ordenamiento territorial y urbano y la gestión del suelo. Además de definir las competencias, instrumentos y procedimientos para el planeamiento, gestión y control territorial y urbano; contiene la novedad de abordar el tema de la gestión del suelo.
En la norma se precisa el contenido del plan de ordenamiento urbano (las determinaciones urbanísticas para la organización del uso del suelo, su ocupación y utilización, la estructura y morfología, las regulaciones urbanísticas y el programa de acciones), y se determina un alcance temporal de corto y mediano plazos. Se regula también el régimen jurídico y urbanístico del suelo y su articulación con el proceso inversionista, a través de instrumentos de gestión como la macro y microlocalización, los permisos de construcción, los certificados de habitabilidad, etc.
Pero el problema fundamental de estos planes es su débil operatividad. Ellos debieran convertirse en instrumentos de dirección de los gobiernos territoriales, pero ya fue explicada la actuación de los mismos, más presionados por urgencias cotidianas que por visiones estratégicas. Por otra parte, los niveles de indisciplina urbanística, tanto de la ciudadanía como de organismos estatales, son considerables, por cuanto los esfuerzos de difusión y comunicación de los planes y las regulaciones —así como la participación en su elaboración— son prácticamente inexistentes.
En estos días el INOTU ha comenzado por fin a publicar en su portal web los textos de los planes de ordenamiento urbano de diversas ciudades, pero se trata de volúmenes de 300-400 páginas que requerirían un trabajo de edición y simplificación si en verdad se pretende que la ciudadanía los conozca. Es compleja e insuficiente también su articulación con la planificación económica, financiera, o ambiental. Y muy preocupante, finalmente, la re-verticalización del sistema institucional, que ha vuelto a supeditar centralmente las instancias provinciales y municipales, hasta ahora subordinadas a los gobiernos locales.
Otro núcleo importante de pensamiento urbanístico se ha ido conformando en el equipo del Plan Maestro de la Oficina del historiador de la ciudad de La Habana. Entre otros aspectos novedosos, merece la pena destacar su enfoque integral. Su instrumento principal, el Plan Especial de Desarrollo Integral (PEDI), articula las dimensiones económica, social, cultural, ambiental e institucional de las transformaciones urbanas en un intento de superar el extremo sectorialismo de los planes de desarrollo y el proceso inversionista. Es esencial igualmente su involucramiento en la fase de implementación del plan.
Plano de la ciudad de Camagüey, 1950.
El hecho de que el PEDI esté integrado a una institución cuyo modelo económico permite una autonomía y sostenibilidad inhabituales en Cuba a escala local, explica una aplicación más efectiva que la de los otros planes urbanísticos. En este caso se puede afirmar que el plan y las regulaciones urbanas han constituido una guía para la gestión. Este enfoque exitoso ha sido apreciado como modelo a imitar por otros municipios. Su difusión ha iniciado felizmente a través de la conformación de una Red de ciudades patrimoniales, aunque de modo paradójico no logra trascender aún el área del centro histórico habanero.
La única excepción, hasta ahora, la constituye el novedoso Plan perspectivo de desarrollo de la Bahía de La Habana, que involucra varios municipios. Se trata de planes estratégicos que desarrollan programas y proponen medidas específicas, acciones y proyectos, aunque deben desafiar el reto de gestionar un territorio manejado también por un consejo de administración municipal.
Finalmente, es ineludible mencionar un tercer grupo de iniciativas relacionadas con el descubrimiento reciente por parte de las autoridades nacionales de las oportunidades y potencialidades del desarrollo local.
Aprovechando la experiencia de programas en tal sentido, como el dirigido al Fortalecimiento de las capacidades municipales para el desarrollo local (PRODEL), liderado por el Centro de desarrollo local y comunitario (CEDEL); o la Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (PADIT), dirigida por el PNUD de conjunto con el gobierno cubano, se ha sistematizado un enfoque que cristalizó en el interesante Decreto 33/2021 para la Gestión estratégica del desarrollo territorial, en el cual «se regula lo relativo a la implementación de las estrategias de desarrollo y la gestión de los proyectos de desarrollo local».
Las primeras —que deben ser elaboradas, implementadas, evaluadas y actualizadas por el Consejo de la Administración Municipal—, definen las líneas estratégicas y los programas correspondientes, y articulan los proyectos de desarrollo local. El Decreto y tres Resoluciones posteriores fijan igualmente los modos de implementación de los proyectos, así como su financiación. En estos momentos se informa que han sido aprobadas más de cien estrategias municipales (de 168 municipios), así como más de cuatrocientos proyectos de desarrollo local.
Paralelamente se adoptaban los Decretos 44, 46 y 47 sobre el trabajo por cuenta propia, las micro, pequeñas y medianas empresas, así como las cooperativas no agropecuarias. En marzo de 2022 rebasan ya las 2 600 entidades aprobadas. Todo ello —junto a crecientes proyectos de desarrollo local—, está creando un rico entramado económico y social de iniciativas, en su inmensa mayoría no estatales, que abren oportunidades de desarrollo a escala municipal pero requieren un marco que las oriente y articule a los planes económicos, territoriales y financieros estatales para el territorio. Tal es el papel previsto para las estrategias municipales.
Lamentablemente, la preparación metodológica y hábitos de dirección de los funcionarios de los Consejos de administración municipales no están a la altura de lo que requiere la formulación de una estrategia de desarrollo. Buena parte de estos documentos —redactados a menudo por especialistas o académicos ajenos al CAM—, se limitan a presentar un análisis DAFO y a definir líneas estratégicas, pero sin desarrollar los indispensables programas correspondientes, por lo que resulta difícil articularlas a proyectos en marcha.
Estos problemas se agudizan hasta el absurdo en el caso de la capital, donde la ciudad no está en un municipio, sino que quince municipios están en la ciudad. Si ya es complejo articular las acciones, decisiones y recursos en un municipio; en La Habana se hace imprescindible un instrumento de planeamiento a escala metropolitana, sea un Esquema de desarrollo provincial o un Plan general de ordenamiento urbano.
Recientemente (junio de 2021), se aprobó el PGOU de la ciudad de La Habana, pero las deficiencias y desactualización del documento son de tal calibre que lo tornan inviable e inútil. Ello facilita los altos niveles de indisciplina urbanística y descontrol en el proceso inversionista, donde tanto entidades estatales como particulares incumplen las regulaciones impunemente. Aquí se verifica la máxima de que no hay viento favorable para el que no sabe adónde va. Se trata de un forcejeo entre iniciativas privadas, decisiones y medidas municipales y programas inversionistas sectoriales de los ministerios que debiera ser arbitrado de modo más eficiente.
Plano de Santiago de Cuba, 1899.
Algunos temas pendientes
Quisiera enfatizar en cuatro aspectos esenciales pero insuficientemente abordados aún.
En primer lugar, la gestión del suelo. El suelo urbano y el fondo inmobiliario, principal recurso del que dispone una ciudad, están hoy administrados por organismos sectoriales que se consideran sus dueños y toman decisiones inconsultas o arbitrarias sin estar facultados para ello. Por otra parte, los Consejos de la Administración territorial prácticamente no tienen facultades sobre el manejo del suelo, por lo que difícilmente puedan incidir en su adecuado uso.
Es necesaria una norma jurídica que defina los derechos privados y públicos al respecto y, en particular, las competencias del gobierno de la ciudad sobre el patrimonio inmobiliario estatal (suelo y edificaciones). El hecho de que no se disponga de un catastro urbano operativo ni de un Registro de la propiedad actualizado, agrava la situación.
En segundo lugar, el tema de la información, la comunicación y la participación. A pesar de la profusa «narrativa» sobre la participación, hay que admitir que estamos muy lejos de una genuina participación en el planeamiento. Sin una adecuada información, cualquier convocatoria a la participación es, por lo menos, demagógica.
La información sobre las ciudades es muy deficiente, pues el sistema de estadística e información está concebido para el uso de los ministerios. Además, la publicación y divulgación de esa información es pobre. Basta consultar los anuarios provinciales o municipales en la página web de la Oficina de Estadística (ONEI) para tropezar con vacíos, errores e incoherencias en las cifras.
Por otra parte, si los esfuerzos de comunicación por parte de las instancias de planeamiento —nacional o local—, son pobres o inexistentes, es inútil pensar en que pueda avanzar la participación. ¿Cómo cumplir unos planes que se desconocen o unas regulaciones que no se publican? Y en el caso de que la participación incursione en la distribución de recursos financieros, las resistencias son entonces mayores. El único experimento de presupuesto participativo, realizado dentro del Centro Histórico de La Habana, fue rápidamente desautorizado.
En tercer lugar, la cuestión del control, el monitoreo y la evaluación. Es una práctica habitual —tanto en la planificación territorial como en la económica—, el no definir ni los indicadores ni las formas de monitoreo y evaluación de la marcha del plan. Se formulan los planes y, cuando comienzan a desviarse de la realidad o a incumplirse, la reacción no es analizar y evaluar las razones de los incumplimientos, sino formular nuevos planes. ¿Dónde están los informes de rendición de cuentas? ¿Cuándo los Consejos de administración o el gobierno territorial rinde cuentas de su actuación ante la población?
El acuerdo del Consejo de ministros que aprobó el Plan de La Habana afirma que «el Gobernador de la provincia de La Habana entrega al IPF, antes del 30 de abril de cada año, el informe anual de la evaluación de la implementación del Plan». Será interesante comprobar cómo se logra redactar ese informe si en el Plan no existe ni un programa de acción ni un sistema de indicadores. Informe que, dicho sea de paso, sería extremadamente importante que fuera de conocimiento público.
Plano de la ciudad de Matanzas de J. J. Romero, 1837.
Al fin y al cabo, el Gobierno no solo se debe al presidente del IPF sino, en primer lugar, a sus conciudadanos. ¿Cómo se puede llamar a la participación ciudadana sin dar a conocer esta elemental información?
En cuarto lugar, el imprescindible tema del fortalecimiento de las capacidades. Se requerirá un paciente trabajo de capacitación de los cuadros municipales. El papel de la universidad es necesario, pero no para sustituir a los cuadros locales sino para entrenarlos y aprender de ellos, porque la universidad debe ser capaz no solo de conceptualizar sino también de aprender a actuar en la urgencia y en la carencia.
Sería interesante Debería evaluarse hasta qué punto los instrumentos metodológicos y normativos que se proponen son efectivos y lograr que los intendentes y sus equipos se pronuncien sobre ello. Y habrá que preparar las condiciones necesarias para producir un trasvase de especialistas desde los organismos centrales a las oficinas provinciales y municipales.
Nos encontramos una vez más en un momento de posible cambio, en el que hay que aprovechar las oportunidades que se abren y actuar con decisión. Es importante identificar los obstáculos a vencer, pues no solo los tradicionales instrumentos de planeamiento no son ya operativos, sino el propio diseño institucional del país debiera re-balancear los poderes sectoriales (ministerios) y los territoriales (gobiernos locales).
Hay que articular más orgánicamente el planeamiento urbano a la administración local de los recursos; reforzar las instancias municipales, no solo en atribuciones sino en recursos y conocimiento; articular los planes y los presupuestos, entre sí y con las iniciativas privadas y comunitarias que requieren apoyo y no obstrucción. Todo ello será posible si se demuestra una verdadera voluntad de cambio.
