Algunas reflexiones sobre el recién aprobado e inadvertido Plan General de Ordenamiento Urbano de la capital.
El pasado 22 de junio se publicó en la Gaceta Oficial el Acuerdo 9101 del Consejo de Ministros sobre la aprobación del Plan General de Ordenamiento Urbano de La Habana, hecho que ha pasado casi desapercibido. Solo el periódico provincial Tribuna de La Habana redactó una breve nota en la que anunciaba la aprobación del Plan, entre otros, como los de las pequeñas cabeceras municipales de Trinidad, Baracoa o Caibarién. Ninguno de los periódicos ni de los canales televisivos nacionales mencionó el acontecimiento. En efecto, se trata de un acontecimiento.
Desde 1984 —hace ya casi 40 años— el Consejo de Ministros no aprobaba actualizaciones del Plan para la capital. Se trataría, entonces, de una muy buena noticia dado el descontrol actual del desarrollo urbano en la ciudad más grande del país. Pero, por desgracia, la noticia tiene sus claroscuros.
El contenido del Acuerdo del Consejo de Ministros se refiere a la aprobación de un documento elaborado en su mayor parte en el año 2013. Por razones que desconozco su examen se fue dilatando a lo largo de ocho años (¡!) y no fue hasta ahora que tuvo aprobación. Dicho Plan debiera constituir, en principio, el principal instrumento de dirección del Gobierno para la conducción del proceso de renovación y transformación de la capital; pero tengo mis dudas de que pueda cumplir su cometido y explicaré, a continuación, por qué.
El contenido del Plan
El primer punto del Acuerdo dice que “para su implementación, evaluación y control el Plan contiene:
- El modelo de ordenamiento urbanístico y sus determinaciones;
- las regulaciones urbanísticas; y
- el programa de acciones para su gestión y control”.
A continuación, se puede examinar el enunciado de casi un centenar de “determinaciones”, pero, por desgracia, tanto las “regulaciones urbanísticas” como el “programa de acciones” para su gestión y control brillan por su ausencia.
Las determinaciones comprenden desde objetivos de una excesiva generalidad como “Revertir el deterioro de las áreas centrales” o “Rehabilitar y completar las infraestructuras y viales” hasta otras precisas en extremo como “trasladar la estación 19 de noviembre (Tulipán) para áreas aledañas a la Ciudad Deportiva”. El conjunto es demasiado heterogéneo como para poder constituir una efectiva guía para la acción gubernamental. Hay, sin embargo, indicaciones que, aunque van a contrapelo de lo que hoy se está haciendo, si se implementaran adecuadamente podrían ser de mucho beneficio para la ciudad.
Pondré algunos ejemplos:
- Controlar el crecimiento hacia la periferia (es decir, revertir la dirección actual de crecimiento de muchas inversiones, en particular de vivienda)
- Realizar obras con un alto nivel de diseño y ejecución a partir de la convocatoria de concursos y el fomento de otras formas de gestión en la ejecución de las obras (cosa que hoy no existe).
- Desarrollar el proceso inversionista de forma integral como sigue:
- En las nuevas zonas garantizar la urbanización previa a la construcción de viviendas (en general, se hace a posteriori)
- Diseñar tipologías de viviendas para diferentes destinos (superar el proyecto típico)
- Incorporar la modalidad de construcción de viviendas por cooperativas de ayuda mutua (hoy no existe)
- Controlar la tala y poda indiscriminada de árboles [reclamo popular]
- Desarrollar el ferrocarril urbano y suburbano
- Jerarquizar el espacio público en el borde marítimo [se refiere a la Bahía de La Habana]
- Desarrollar y potenciar las industrias locales
- Promover el desarrollo de las industrias creativas y evaluar el patrimonio industrial en desuso.
- Eliminar o remodelar los barrios precarios, ciudadelas y edificios en estado crítico, priorizar la zona central donde se concentra el deterioro.
Pero son muchas las preguntas al respecto: ¿quién se ocupará de controlar el cumplimiento de tales indicaciones? ¿Quién tomara la decisión de incluir las inversiones necesarias para llevarlos a cabo? ¿Deberán cumplir los Ministerios las indicaciones de este Plan? ¿Tiene la capital el presupuesto suficiente para llevarlas a cabo?
Mientras estas preguntas no tengan respuesta las determinaciones no van más allá de los buenos deseos.
Las regulaciones urbanísticas y el programa de acciones
El segundo componente del Plan lo constituyen las regulaciones. En el Acuerdo solo se apunta su objetivo y se aclara que “son de obligado cumplimiento para la acción constructiva tanto estatal como ciudadana”, pero su contenido no se expresa. Dado que el quinto punto del Acuerdo aclara que el Instituto de Planificación Física (IPF) publica en su sitio web, de manera integral, el Plan, me dirigí a la página web mencionada. En ella encontré un “Documento General” del Plan que tampoco muestra el contenido de las regulaciones que hay que cumplir. Un rastreo detallado solo desembocó en las regulaciones de dos municipios (los de Guanabacoa y Centro Habana). Esto es llamativo porque se han publicado, a mi conocimiento, al menos tres libros contentivos de las regulaciones del Vedado, del Malecón Tradicional y de La Habana Vieja.
¿Cómo puede ser de obligado cumplimiento ciudadano una norma que se desconoce porque no se publica?
El tercer componente del Plan, el que permite convertirlo en realidad es el programa de acciones. Pero este también brilla por su ausencia. Al menos las regulaciones merecieron un capítulo del Acuerdo (aunque de un solo artículo), pero el programa de acciones desaparece y se convierte en un Capítulo cuarto titulado “Gestión y Control”, que abordaré más adelante. La factibilidad del Plan depende, en buena medida, del programa de acciones. Si estas no se especifican todo puede diluirse en un conjunto de buenas intenciones.
El Acuerdo culmina con un Anexo único que explica la estructura del Documento del Plan General (el publicado en la página web del IPF) y especifica que su alcance es para el período de 2019 al 2030 (¿cómo un plan publicado en 2021 va a dirigir lo realizado en años anteriores?).
Cuando se consulta el documento en la página web se constata que, a su vez, tiene tres anexos:
- Los planos (que delatan en su cuño la verdadera fecha de redacción del Plan: 2013)
- Un estudio de producción (¡con las instalaciones a desactivar y reubicar en los años 2014-2016!)
- El plan de acciones que ahora se convierte en un plan de acción (en singular). Lo paradójico es que no contiene ninguna acción.
Se trata, de hecho, de una estimación del presupuesto necesario para cada uno de los sectores basándose en el nivel de gastos de los años 2017 y 2018 y extrapolándolo al período 2019-2030. Y la tabla sin duda contiene errores groseros: el primer renglón se refiere a las inversiones en el sector de educación. En el 2017 fueron 57 millones, al año siguiente 86 millones. Sin embargo, el promedio anual para el periodo 2019-2030 se reduce a menos de tres millones anuales, sin más explicaciones.
¿Cómo dirigir y controlar la ejecución de un Plan si se desconoce buena parte su contenido? El valor real de un Plan no es otro que su factibilidad de ejecución. ¿Qué trascendencia puede tener entonces un plan que no prevé ni especifica las inversiones necesarias para llevarlo a cabo?
El control del Plan
El último capítulo del Acuerdo afirma en su artículo 15 que: “la gestión y el control del Plan se realiza en correspondencia con el programa de acciones a ejecutar en el corto, mediano y largo plazos”. Si el programa no existe, es obvio que el Plan no es ejecutable ni controlable. Y termina el artículo: “el programa contiene los objetivos, las acciones, las prioridades y secuencias, agrupados en tres líneas estratégicas”. ¿Dónde se encuentra ese contenido? ¿Cuáles son las tres líneas estratégicas?
A continuación, se afirma que “El Gobernador de la provincia de La Habana entrega al IPF, antes del 30 de abril de cada año, el informe anual de la evaluación de la implementación del Plan”. Si no existe un programa de acción ni un sistema de indicadores, ¿cómo el Gobernador podrá elaborar su Informe anual? Informe que, dicho sea de paso, sería extremadamente importante que fuera de conocimiento público. Al fin y al cabo, el Gobierno no solo se debe al Presidente del IPF sino, en primer lugar, a sus conciudadanos. ¿Cómo se puede llamar a la participación ciudadana sin dar a conocer esta elemental información?
Por último, resulta llamativo que el Plan ni siquiera mencione el hecho de que en el año 2019 se ejecutó el que debió ser sin duda el programa más abarcador de inversiones en la ciudad en lo que va de siglo. ¿Bajo qué Plan se organizó el programa del 500 aniversario? ¿Cuáles fueron sus resultados?
El presente Plan ni lo menciona, por la sencilla razón de que ya estaba redactado mucho antes de que se organizara ese programa.
El (des)ordenamiento de La Habana
El cambio de siglo ha significado para La Habana un importante punto de inflexión: se trata de una ciudad que ya no crece demográficamente desde hace más de 20 años. Ello exige un cambio de paradigma en su crecimiento físico, que debe pasar de extensivo a intensivo, conteniendo su expansión y centrándose en la oportuna transformación, rehabilitación, restauración y mantenimiento de lo existente. Los costos sociales de su crecimiento periférico (en tiempos de transportación) y los costos económicos de la ampliación de las infraestructuras necesarias son ya excesivos e inasumibles. Asimismo, hay que poner al servicio de la ciudad sus espacios libres e intersticios, como las edificaciones vacías, abandonadas o inutilizadas, de todos los organismos del Estado, con el fin de otorgarles un uso acorde a su localización, tipología y valor cultural.
Por otra parte, La Habana constituye un patrimonio cultural excepcional, fuente de orgullo e identidad nacional. Es una ciudad reconocida internacionalmente como una joya urbanística. Si hay que crecer dentro de ella, debe hacerse con cuidado y con conocimiento. La mera yuxtaposición de edificaciones no hace una ciudad. Se requiere proporción, armonía y de no comprometer áreas estratégicas con urbanizaciones inconexas de pobre diseño. Todo ello demanda de una nueva visión del urbanismo y la arquitectura que trasciendan al buldócer y al proyecto típico. Los recursos materiales siguen siendo importantes, pero ahora los decisivos son los intelectuales y científicos. Planeamiento, proyecto, gestión, diseño y nuevas tecnologías se convierten en instrumentos esenciales.
La realidad, sin embargo, difiere de lo que la ciudad requiere y merece. De una parte, se sigue creciendo en su periferia, localizando por aquí y por allá pequeñas comunidades —más rurales que urbanas— sin identidad, alejadas del centro, con poca o ninguna urbanización y, a veces, sin los servicios primarios. Por otra parte, la inserción de edificaciones en el interior de la ciudad es frecuentemente inarmónica, desarticulada de su contexto (por ejemplo: nueva vivienda en áreas del aeropuerto de Ciudad Libertad), violatoria de las regulaciones, con volúmenes de construcción a veces insuficientes, a veces excesivos (como el hotel en construcción en 23 y K, El Vedado). Por último, la muy necesaria reutilización y refuncionalización de edificios es, fuera del Centro Histórico, prácticamente excepcional y no siempre afortunada, en particular en las adaptaciones a vivienda.
Las raíces del problema
Un análisis de las raíces del problema identifica diversas causas que sugieren, por sí mismas, vías de actuación:
- La debilidad del planeamiento: El Plan General de ordenamiento urbano, las regulaciones urbanísticas y las ordenanzas de la construcción son muy poco divulgadas, por lo que su cumplimiento es limitado. El programa de acciones que debería coordinar las inversiones sectoriales no existe, por lo que el Plan recién aprobado no está en condiciones de dirigir el proceso inversionista en la ciudad. No solo esta desactualizado, sino que se trata de un documento incompleto. Es urgente el reforzamiento de la escala de proyecto de zona, intermedia entre el planeamiento urbano y la arquitectura. Para ello será útil la alianza con las Universidades.
- Los Proyectos insuficientes y repetitivos por el facilismo constructivo: La construcción de urbanizaciones y edificios de baja calidad comprometen un valioso suelo y afectan sensiblemente la imagen urbana, con modelos repetitivos de pobre expresión arquitectónica o, en ocasiones, diseños importados acríticamente de contextos ajenos al nuestro. Su solución, paradójicamente, depende esencialmente del principal recurso con el que cuenta el país: sus profesionales, en este caso los arquitectos e ingenieros, y de su capacidad de innovación y creatividad. Los proyectos debieran ajustarse a cada demanda y contexto y, por ello, tener un diseño específico. Es esencial preservar el capital humano ya formado, abrir las perspectivas para promover la joven arquitectura cubana y defender la prioridad de los profesionales nacionales frente a la intervención no justificada de los extranjeros. Hay que reglamentar y convocar los concursos, así como restablecer las licitaciones para adjudicar los contratos públicos.
- Un suelo administrado sectorialmente: el suelo urbano está administrado por organismos sectoriales que se consideran dueños de él, lo que les induce a tomar decisiones inconsultas o arbitrarias sin estar facultados para ello. Es necesaria una norma jurídica que defina los derechos privados y públicos sobre el suelo y, en particular, las competencias del gobierno de la ciudad sobre el patrimonio inmobiliario estatal (suelo y edificaciones).
- La carencia de urbanización: aun estando proyectada, a menudo no se ejecuta, o no se articula con la preexistente, o sigue a la construcción de las viviendas cuando debía precederla, comprometiendo con ello valiosísimas zonas de la ciudad. El Estado debiera centrar su esfuerzo en proveer urbanización, dirigiendo, ordenando y facilitando la edificación por medio de ella, sin olvidar la calidad de los espacios públicos y las áreas verdes.
- Tecnologías constructivas inadecuadas: las tecnologías constructivas actualmente disponibles —tanto para vivienda nueva como para rehabilitación— son poco utilizables en el tejido urbano existente. La intervención en la ciudad construida necesita innovación, flexibilidad y variedad, y también que las tecnologías empleadas permitan una relación armónica entre lo nuevo y lo viejo.
- La (in)disciplina urbanística y el (des)control urbano: con demasiada frecuencia se altera el debido proceso inversionista y se comienza la ejecución de obras sin los estudios y trámites pertinentes. De forma reiterada se inician obras que violan procedimientos, regulaciones y dictámenes incluso en zonas protegidas por leyes de Patrimonio, obviando las autorizaciones de la Comisión de Monumentos. Las Direcciones de Planificación Física requieren de refuerzo técnico (Consejos Técnicos Asesores, Arquitectos Municipales, etc.), así como apoyo político para poder resistir las presiones —en ocasiones improcedentes— de inversiones priorizadas.
Es evidente que el gobierno de una ciudad necesita de un instrumento que compatibilice las inversiones sectoriales sobre el territorio urbano, de un presupuesto que le permita suplir las insuficiencias de los programas sectoriales y, también, de instituciones técnicas y administrativas fortalecidas, capaces de coordinar e integrar los esquemas de desarrollo municipal que se han comenzado a elaborar. La Habana no es, ni mucho menos, la suma de sus municipios. La capital del país requiere de una atención mucho mayor que la que se ha dedicado al llamado Plan General de Ordenamiento Urbano.
