Introducción
La alimentación es un derecho humano esencial para una vida digna, y resulta imprescindible para cumpli- mentar otros derechos, como los derechos a la salud y a la vida.1 Está reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948.
«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad» (ONU, 1948). La alimentación es importante no solo para sobrevivir, sino también para el pleno desarrollo de las capacidades físicas y mentales. Disfrutar de se- guridad alimentaria significa que «todas las personas en todo momento tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias , con el objeto de llevar una vida activa y sana» (Cumbre Mundial de Alimentación de 1996, citado por FAO, 2019).
Por su relevancia, en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) promulgados por la Organización de las Naciones Unidas, se recoge este derecho en el ODS 2: Hambre Cero. Una adecuada nutrición garantiza el pleno desarrollo de las personas, permite prevenir enfermedades y contar con mayor energía para trabajar y disfrutar de la vida.
Cuba desde 2011 se ha planteado un proceso de transformaciones que se reconoce como Actualización. Varios son los documentos que recogen los principales propósitos de este proceso, los cuales apuntan a alcanzar el desarrollo socioeconómico en Cuba.
En 2017, como resultado del 7mo. Congreso del Partido Comunista de Cuba, se aprobó la Conceptualización el cual sintetiza el socialismo al que se aspira en Cuba. Tanto en este documento como en su actualización en el 8vo. Congreso, se reconoce entre los derechos básicos de la población, el derecho a la seguridad alimentaria (ver Partido Comunista de Cuba, 2017, págs. 5 y 12 y Partido Comunista de Cuba, 2021, págs. 20, 50 y 51). En línea con el cumplimiento de este derecho, se alude al rol de la asistencia social para proteger a las personas en riesgo o vulnerabilidad alimentaria.
El sector agropecuario es con probabilidad el más analizado e intervenido por la dirección del país desde ese momento (e incluso antes), hasta ahora. Las medidas implementadas buscan incrementar la producción de alimentos para sustituir importaciones, satisfacer la demanda de la población cubana y promover exportaciones de este origen. Sin embargo, los resultados no son halagüeños.
No es posible pensar en desarrollo humano en condiciones de inseguridad alimentaria. Cuba ha alineado el Plan 2030 con los ODS, por tanto, se ratifica la relevancia del tema alimentario.
El presente capítulo tiene el objetivo de contrastar cómo se verifica la prioridad conferida a la alimentación en la plataforma programática de la Actualización en la suficiencia alimentaria del país.
La prioridad y su expresión
Queda fuera de toda duda la prioridad concedida por el gobierno cubano desde el triunfo de la Revolución a la alimentación de la población del país. Si se revisan los más recientes documentos programáticos del país, tal prioridad queda refrendada de manera fehaciente.
El derecho a la alimentación se sostiene en la Constitución del país aprobada en 2019 donde, además, se hace referencia explícita al trabajo que está obligado a desplegar el Estado para alcanzar la seguridad alimentaria de toda la población (artículo 77).
En los Lineamientos aprobados en el 6to. Congreso del Partido Comunista de Cuba y actualizados en sus 7mo. y 8vo. congresos, se abordan cuestiones relativas a todas las dimensiones de la seguridad alimentaria. En particular en los correspondientes al período 2021-2026 (Partido Comunista de Cuba, 2021) se contempla: la atención a la inocuidad alimentaria (pág. 68); mantener la alimentación pública y social, y perfeccionar las vías para atender a la población vulnerable o de riesgo en la alimentación (pág. 72); e implementar el Plan Nacional de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional (pág. 75).
En las bases del Plan 2030 se reconoce entre sus principios rectores la necesidad de lograr una mayor autosuficiencia a partir de la producción nacional de alimentos, la elevación de la productividad y la sostenibilidad de las cadenas agroalimentarias en pos de respaldar la seguridad alimentaria. Asimismo, se incluye al sector productor de alimentos entre los estratégicos del país y la necesaria garantía al ejercicio del derecho a la alimentación (Partido Comunista de Cuba, 2017, págs. 15, 18 y 21). Por igual, como fue comentado en la introducción, el derecho a la seguridad alimentaria se reconoce como uno de los principales de la ciudadanía en la Conceptualización.
Para llevar a vías de hecho estas prioridades, en julio de 2020 se aprobó el ya mencionado Plan Nacional de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional (Plan SAN). Sobre este documento, en un trabajo anterior de las autoras se analizaban sus aciertos y déficits. Los primeros podrían resumirse en:
- La relevancia de reconocer, por primera vez, la problemática de la soberanía alimentaria como merecedora de un plan específico.
- El reconocimiento de varios temas estratégicos como: las necesarias disminución de las importaciones de alimentos, garantía de su inocuidad y disminución de sus pérdidas, consolidación de Sistemas Alimentarios Locales (SAL), y movilización de los sistemas educacional, de la cultura y la comunicación en pos de fortalecer la educación alimentaria y nutricional en todos los ámbitos (desde la oferta y desde la demanda).
Los déficits se concentran en:
- No reconocer la exigua producción nacional como el componente estratégico fundamental del plan. Al parecer, ello se pretende a través de los SAL. Aunque es cierto que desde las localidades se podrían producir muchos más alimentos y existen allí recursos no aprovechados en su totalidad; habrá muchas que no tengan esa capacidad, y algo tan importante no puede dejarse solo a merced de lo local.
- No elaborar indicadores para dar seguimiento a este Plan, que reflejen adecuadamente cada uno de sus pilares y componentes, y que permitan evaluar cómo se cumplen sus propósitos.
- No concretar su implementación, tomando en cuenta: objetivos a lograr, período de tiempo, línea base, indicadores y, sobre todo, recursos con los cuales se va a poner en marcha.
Estas carencias se pretenden mitigar a través de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional —Ley n.° 148, aprobada por la Asamblea Nacional del Poder Popular en julio de 2022— y su reglamento —Decreto n.° 67—, aprobado dos años después del Plan SAN. Sobre esta nueva norma jurídica, llaman la atención algunas cuestiones.
Aun cuando la ley comprende los conceptos de soberanía y seguridad alimentarias, no refleja de manera explícita el componente de consumo y utilización, el cual es el que en definitiva permite afirmar sobre el cumplimiento de los propósitos de cualquier sistema alimentario. Puede ser que se produzcan e importen alimentos, pero si por alguna razón no responden a las necesidades nutricionales, a la diversidad, a la cultura y a las preferencias alimentarias de los consumidores, o no son asimilados de manera conveniente por los mismos, el sistema no estará satisfaciendo su objetivo.
El cumplimiento de lo dispuesto por la Ley n.° 148 se garantizará a través de comisiones en los niveles nacional, provincial y municipal. En todas ellas están incorporadas autoridades del gobierno al nivel de que se trate, así como representantes de los diversos organismos e instituciones vinculados con los asuntos de la SAN. Sin embargo, se considera elemental incluir en estas comisiones también a miembros de las poblaciones del nivel que corresponda de manera representativa. Hay que garantizar que todos los intereses sean tomados en cuenta y, al menos, que los altos representantes de los gobiernos de cada nivel que componen esas comisiones, se encuentren debidamente informados y actualizados sobre la situación en su territorio.
Por demás, las referidas comisiones tienen un conjunto de funciones, de las cuales no queda claro cómo y, sobre todo, con cuáles recursos van a poder desarrollarse. Por ejemplo, se plantea que a la comisión municipal le corresponde «promover el acceso a los insumos y tecnologías de mayor demanda a los actores de la producción, transformación y comercialización de alimentos» (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2022, pág. 2106). Esto es algo que, hoy mismo, no se garantiza.
Resulta muy adecuada la inclusión en la Ley n.° 148 de un título dedicado a la evaluación y monitoreo. En el mismo, se definen los aspectos a controlar que coinciden precisamente con los temas estratégicos del Plan SAN. En este caso cabe idéntico comentario al ya realizado antes: no basta con enfatizar en la disminución de importaciones, ni con resaltar la consolidación de los SAL sensibles a la nutrición. Todo esto puede suceder y, sin embargo, pueden no ser satisfechas las necesidades alimentarias de poblaciones específicas.
Para reforzar la prioridad del tema de la alimentación, a partir de julio de 2020 se imprime un nuevo impulso a la aplicación de la ciencia, la tecnología y la innovación en la Soberanía Alimentaria y Nutricional. A partir de los favorables resultados del sistema de trabajo implementado para el enfrentamiento de la pandemia de la covid–19, se decide aplicar esta experiencia a la SAN, para lo que se realizan reuniones periódicas del presidente de la República, el primer ministro y los vice primeros ministros con científicos y expertos de instituciones cubanas, vinculados a temas del Plan SAN.
El objetivo de estas reuniones es adoptar medidas para acelerar el proceso de innovación en las cadenas de valor de alimentos: introducir con la mayor rapidez posible las soluciones diseñadas por los centros de investigación científica en la esfera de la alimentación, así como las buenas prácticas de las personas productoras. El fin último es mejorar la contribución de la producción doméstica a la alimentación, tanto de alimentos como de insumos para su obtención, en contextos interno y externo muy complejos. Si bien estos encuentros monitorean en cierta medida los avances, estancamientos y retrocesos, no suplen la función de un sistema de monitoreo y evaluación.
La prioridad y la realidad
El propósito de esta sección es examinar cómo la referida prioridad al asunto de la alimentación en Cuba se refleja en los hechos. Para ello se utiliza la información contenida en las series estadísticas publicadas por la Oficina Nacional de Estadística e Información (Oficina Nacional de Estadísticas e Información, 2018), así como en el Anuario Estadístico de Cuba 2021 (Oficina Nacional de Estadísticas e Información, 2022). Se toma 2016 como año de referencia (o base), el cual es el previo a la definición de la Conceptualización y las bases del Plan 2030.
El primer indicador a observar es la producción agropecuaria doméstica. No se dispone de un índice compuesto para evaluar específicamente la dinámica de la producción de alimentos, por lo que se presenta la dinámica del valor agregado (VA) agropecuario (ver ilustración 1, panel a) y también las dinámicas de las producciones físicas de alimentos o grupos de alimentos seleccionados (ver ilustración 1, panel b).
El componente doméstico ha sufrido una contracción importante en el período. Ya se mostraba estancado hasta 2018; en 2019 desciende y a partir de 2020 continúa ese comportamiento agravado por los efectos de la pandemia de la covid-19, pero no solo por ello.
Es importante también examinar cómo se han comportado los factores de la producción agropecuaria. En la etapa previa de crisis a raíz de la caída del campo socialista, se promovió un cambio en el paradigma tecnológico del sector, con la búsqueda de un modelo productivo más sostenible en lo económico. La alta dependencia de insumos de origen importado que se había instaurado hasta la década de 1980 tuvo como consecuencia una contracción de la producción agropecuaria mucho mayor que la de la economía cubana.
La semejanza con lo que ocurre en los últimos años no es una simple coincidencia. Este cambio de paradigma no se reveló como algo permanente, sino como algo que impuso la necesidad. Cada vez que se ha retornado a una situación más holgada en las finanzas externas, se vuelve a priorizar la importación de insumos. Es de notar que la caída en la producción de los últimos años es directamente proporcional a la de algunos insumos importados (ver ilustración 1, panel a).
Para este análisis se ha tenido en consideración algunos insumos corrientes de origen importado que pueden ser específicamente relacionados con la producción agropecuaria. Ellos son: pienso para animales —excepto cereales sin moler—; abonos —excepto abonos en bruto—; herbicidas, pesticidas y otros productos; y herbicidas, productos antigerminantes y reguladores del crecimiento de las plantas. Otros importantes insumos de origen importado son los cereales —para la alimentación animal—, así como los combustibles y lubricantes. Sin embargo, la información pública disponible no permite discernir en esos rubros el destino que interesa en este trabajo.
Aun cuando no se dispone de la información referida a insumos alternativos de origen nacional, la alta correlación existente entre los importados y la producción permite intuir que estos no han tenido la aplicación e impacto que deberían en las circunstancias que atraviesa el país.
Otros factores de producción a tener en cuenta son la fuerza de trabajo empleada y el área agrícola bajo cultivo. Los ocupados no muestran mucha variabilidad en el período, de modo que no ayudan a explicar la variación productiva. Asimismo, se dispone de escasa información sobre la superficie cultivada: el último año disponible corresponde a 2017, cuando abarcaba algo más de 2 700 000 hectáreas (similar extensión al periodo 2013-2016) (Oficina Nacional de Estadísticas e Información, 2018).
Al respecto, cabe comentar que el 46 % de los suelos en Cuba clasifican como poco productivos. Como muy productivos solo se tiene el 16 % y de conjunto con los productivos, suman el 33 %. De modo que, más de la mitad de los suelos son medianamente productivos o poco productivos (Oficina Nacional de Estadísticas e Información, 2018). En un contexto de escasa disponibilidad de fertilizantes, es difícil que puedan obtenerse rendimientos adecuados.
Las dinámicas de algunos de los factores productivos ayudan a explicar la correspondiente a la producción, en particular la de los insumos importados. Si bien debe enfatizarse en la necesidad de basar la producción en mayor medida en recursos domésticos, se pone de manifiesto la necesidad de una mayor prioridad en la asignación de divisas para lograr un adecuado abastecimiento de los insumos que el sector necesita de modo que sea posible aprovechar otros recursos como la tierra y la fuerza de trabajo.
La importación (M) de alimentos es el componente que complementa la contribución de la producción nacional a la disponibilidad de alimentos. Se ha mantenido por encima de los 2200 millones de dólares estadounidenses desde 2018, con excepción de 2020 (ver ilustración 2, panel a).
Es de resaltar que, aún en medio de la adversa coyuntura impuesta por el bloqueo multidimensional de EE.UU. a Cuba, las más de 240 medidas adicionales impuestas por la Administración Trump y los embates de la pandemia de la covid–19, la participación de la importación de alimentos en el total de bienes crece de 20 % en 2016 a 27 % en 2021. Ello es muestra de la prioridad que se concede al asunto de la alimentación y apunta, asimismo, a la insuficiencia de la producción nacional.
Aunque el costo de la factura de alimentos importados fue mayor en 2021 que en 2020, el volumen físico importado para algunos alimentos fue en comparación menor. Al contrastar las cantidades importadas en 2021 con las de 2016, se presenta tal situación en los casos de: arroz, donde representó 93 %; leche —equivalente fluida—, 62 %; aceite comestible, 65 %.
En esa comparación, los rubros con mayor dinámica en la importación fueron: frijoles, con un incremento en su importación de 20 % en 2021 con relación a 2016; carne de aves con 46 %; y harina de trigo con 247 % (ver ilustración 2, panel b).
Al resumir ambas fuentes, se verifica que con relación a 2016 la disponibilidad de ciertos alimentos o grupos de alimentos ha mermado: arroz (-21 %), frijol (-24 %), viandas (-26 %), carne de cerdo (-44 %), huevos (-11 %), leche (-39 %), aceite (-31 %), carne de res (-2 %) y harina de trigo (-25 %). Esta disponibilidad se ha calculado a partir de las cifras de producción nacional e importación que reportan ONEI (2018 y 2022).
A partir de esta información de la ONEI, se ha estimado el consumo aparente de alimentos de la población cubana para el período 2016-2021, medido en términos de energía (kcal diarias por persona), proteínas y grasas (gramos per cápita al día; ver ilustración 3, panel a).
Hay que resaltar la creciente contribución de las importaciones a la disponibilidad de alimentos (ver ilustración 3, panel b), lo cual resulta muy oneroso a la economía cubana y la aleja del propósito de soberanía refrendado en todos los documentos antes mencionados.
Debe destacarse también que, según esta estimación, en medio de un contexto muy complejo, el país ha garantizado una disponibilidad media per cápita que satisface las recomendaciones nutricionales para una población como la cubana, según lo previsto por el Instituto de Nutrición e Higiene de los Alimentos (INHA) del Ministerio de Salud Pública.
Sin embargo, como se ha reiterado por las autoras en publicaciones anteriores sobre este tema, no es posible sentirse satisfechos con una buena media. Detrás de todo promedio pueden ocultarse variaciones extremas, que pongan en riesgo el cumplimiento de lo que plantean la Constitución, la Conceptualización , los documentos de la estrategia económico-social y las leyes recientemente aprobadas. La apertura de mercados de alimentos en Moneda Libremente Convertible (MLC) al cual no tiene acceso la mayoría de la población con una escasa e intermitente variedad de alimentos —en su mayoría procesados—, la severa contracción de la oferta en pesos y el incremento sostenido de precios han complejizado aún más el acceso económico al consumo de alimentos.
Por desgracia, no se cuenta con información suficiente que dé cuenta de las cantidades de alimentos hechos llegar a la población a través de los diferentes canales de distribución. Lo único que se sabe con relativa certeza, es que los adquiridos a través de la libreta de racionamiento, representan un aproximado de 43 % de la recomendación media de energía, 42 % de la de proteína y 30 % de la de grasa.2
El resto llega a la población, en parte, a través del consumo social y la alimentación pública, canales los cuales han menguado en los últimos tres años, sobre todo en el sector presupuestado que atiende servicios sociales.
También están los alimentos que se destinan al autoconsumo de las familias productoras, que en épocas anteriores tenían un importante peso en lo distribuido y es probable que en el contexto actual sea mayor.
Por último, están los canales de distribución correspondientes a las tiendas en divisas (MLC); las tiendas minoristas estatales —no racionadas, pero sí reguladas— el comercio agropecuario —vendedores ambulantes, puntos de venta, mercados variopintos—; las ventas minoristas de alimentos del sector privado y el mercado informal. El acceso a estos canales depende del nivel de ingresos de las familias, de su acceso a divisas y, cada vez en mayor medida, de su disponibilidad de tiempo para gestionar la compra de alimentos. En un contexto de altísima volatilidad de precios, ese acceso está reservado solo para aquellos que están en capacidad de pagar altos montos a cambio de alimentos y de emplear buena parte de su tiempo.
Para revelar las tendencias en los precios de la oferta de alimentos en los mercados de productos agropecuarios de distinto tipo que vienen funcionando en el país, se han calculado índices a partir de la información que brinda la ONEI sobre ventas de productos agropecuarios. Esta información está disponible hasta el año 2019 (ver ilustración 4 ).
Se observa cómo durante el período entre 2006 y 2015 coexisten el alza, tanto de las ventas —expresadas a precios constantes, para reflejar su evolución en volumen físico— como de los precios. A partir de 2015 el comportamiento de ambos indicadores es inverso: índice de cantidades vendidas con tendencia a aumentar o mantenerse e índices de precios con movimiento a la baja. Por último, entre 2018 y 2019 vuelve a presentarse un comportamiento sincrónico: cantidades y precios con tendencia a la baja. No pueden mostrarse estadísticas para los últimos años, que pongan en evidencia si los esfuerzos que se realizan desde 2020 han tenido un impacto, aunque la práctica cotidiana indica que no.
A partir de 2021, la ONEI comienza a publicar un boletín sobre el índice de precios al consumidor el cual detalla también el comportamiento de los precios por divisiones, entre ellas la de alimentos y bebidas no alcohólicas, por meses y con base en el año 2010.
A partir de esa fuente, se muestran en la ilustración 5, los índices y también sus variaciones mensuales. La dinámica en los precios en el último año desafía cualquier ingreso salarial o pensión por el servicio laboral realizado durante toda la vida. Un primer escalón en el incremento de precios en general, y en particular de los alimentos, lo aportó el Ordenamiento Monetario, el cual eliminó los subsidios a la mayoría de los productos distribuidos a través de la libreta de abastecimientos. Unas pocas excepciones escaparon de este aumento de precios: productos destinados a la alimentación de los niños, como leche en polvo y compotas —purés de frutas y vegetales—. El resto lo hizo el contexto inflacionario en que se desenvuelve la economía cubana de hoy.
Es notable que los índices de precios de los alimentos y su variación mensual son mayores que los correspondientes al promedio de los bienes de consumo. Habida cuenta de que los alimentos son el grupo de productos que más pesa en la estructura de los gastos de consumo (ver Anaya y García, 2019), esto significa una importante carga para las familias y deja muy pocas posibilidades para satisfacer otros consumos por igual relevantes, recogidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos a la cual se hace referencia en la introducción.
Para ilustrar la situación, según estimaciones recientes de las autoras, en 2021, para asumir una canasta básica de bienes y servicios,3 se requerían entre cinco y seis salarios mínimos por hogar de tres personas —los detalles de esta estimación pueden encontrarse en Anaya y García, 2022—.
Por último, cabe comentar: las persistentes colas para las ventas no racionadas de alimentos, lo mismo en las tiendas estatales expendedoras de alimentos en CUP como en las que los venden en MLC, así como en los mercados agropecuarios, llevan a pensar en cualquiera de las siguientes opciones: o bien las pérdidas y mermas de alimentos son mucho mayores que los niveles razonablemente considerados por la planificación; o las proporciones que se destinan al autoconsumo familiar por los productores de alimentos se han incrementado; o no se está distribuyendo parte de los alimentos producidos o importados y se destinan a la formación de reservas; o son consecuencia de fenómenos de acaparamiento y especulación característicos
Reflexiones finales
Es apreciable que la posibilidad de acceder a alimentos en Cuba ha sufrido un deterioro en los últimos años a partir de la contracción de la disponibilidad, sustentada por la tendencia a la disminución tanto de la producción doméstica, como de las importaciones.
Por muchos esfuerzos realizados por el país para avanzar hacia un manejo más autosuficiente en términos de insumos; la contracción de la disponibilidad de divisas en los últimos años y, por consiguiente, la caída en la importación de ciertos insumos agrícolas, se refleja en similar desplome de los niveles productivos. Ello pone en peligro el cumplimiento de los propósitos de alcanzar la soberanía y la seguridad alimentarias.
A pesar de las múltiples medidas puestas en práctica para impulsar el sector agropecuario, este propósito no logra cumplimentarse más de diez años después de comenzada la Actualización. Por el contrario, urge hoy más que nunca, acabar de estimular de una vez y por todas, esta vital actividad económica.
La situación que atraviesa Cuba hoy en cuanto al tema alimentario es compleja y apremia su solución. No es postergable y no admite inmovilidad, ni improvisación. Existe una evidente distancia entre los propósitos plasmados en la Conceptualización y el resto de los documentos rectores y la satisfacción de las necesidades alimentarias de la población, y sobre todo, no existe una ruta crítica efectiva para corregir esta distorsión en el corto plazo.
Citas
1 El derecho a la alimentación, en sitio: https://www.escr-net.org/es/derechos/alimentacion.
2 Para la población de La Habana, calculado a partir de las cantidades que se distribuyen. Vale la pena resaltar que las contribuciones en el resto del país deben ser menores porque las cantidades que se distribuyen por persona son, por lo general, inferiores.
3 Esta canasta incluye: alimentos, servicios básicos (electricidad, agua y saneamiento, gas manufacturado y transporte); ropa y calzado; medicamentos y productos de higiene y aseo. No se incluyen entre esos gastos ni los servicios de educación ni los de salud, por tratarse de servicios que brinda el Estado de manera universal y gratuita; ni el alquiler de la vivienda, pues la mayoría de la población habita en viviendas propias.de situaciones de escasez e incertidumbre acerca de la posibilidad de lograr comprar los alimentos necesarios; u obedecen a la conjunción de todas estas razones.
Bibliografía
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