Por Rafael Alhama Belamaric
La corrupción
es un vicio de los hombres, no de los tiempos. Seneca
La corrupción es el tema de
discusión del día tanto para las agencias de desarrollo internacional como en
el debate político en muchos países. Entre nosotros, es tema de conversaciones
diarias, presente en los debates, con persistentes referencias en artículos,
pero falto de tratamiento especializado, y me atrevo decir, falto de enfoque
multidimensional e interdisciplinario, a pesar del abundante material
investigativo y académico de las disciplinas de ciencias sociales que pueden
apoyar e impulsar su análisis.
El objetivo del presente es
entrar en algunas interpretaciones diferentes que conduzcan a la mejor comprensión de este fenómeno en nuestra sociedad, presente a lo largo de la
historia humana, y considerado siempre una amenaza para la legitimación del
Estado, y el bienestar de la sociedad.
No se trata de hacer
incursiones esporádicas o involuntarias en temas vinculados, como a veces se
dice, ni tampoco de presentar listado de problemas de “sociedad de clases“ del
pasado superados en parte, o listar causas y condiciones que consideran algunos
hacen que estemos exentos del arraigo del fenómeno, o que es algo casual, o que
se declare una y otra vez que se circunscribe a acciones y conductas
individuales en la administración y la economia.
Es posible que no sea ni de
la magnitud ni calidad, ni abarque todas las dimensiones que se presentan en
muchos paises del mundo, empezando por la corrupción política, pero, la
complejidad sigue siendo la misma, se presente a nivel individual, grupal, o
colectivo, de forma activa o pasiva. Ya solo a nivel individual, como conducta
ilegal, bastaría para calificarlo como problema de la sociedad entera.
Las “puntuales actitudes
individuales“, como señalan algunos, es suficiente para alterar la actitud y
comportamiento de otros; y, si fueran solo eso, actitudes individuales, es
probable que no se descubran nunca. Pero, que mueve a la concatenación de
hechos individuales?
Es un problema que lleva
inevitablemente a profundizar en el sistema de relaciones sociales y politicas, con los que desde luego, tanto la administración como la actividad económica están estrechamente conectados.Pero una aclaración es necesaria, y es
cuando se habla de “administración“, esta es también parte de las relaciones políticas, son parte importante de los gestores de la sociedad.
Por tanto,
vamos a partir del hecho de reconocer que existe una burocracia (extensa)
basada en la ley, pues negar o minimizar el problema no es solución, un sistema
político de consenso, que pone el énfasis en la solución de los problemas comunes, y
que es un tema de la que se ocupa la prensa activa; que existe una sociedad
civil sensible, y que existe una fuerte tradición y cultura igualitaria.
Pero, lo cierto es que el fenómeno va cobrando una inquietante relevancia, y ha ido ganando una presencia
cada vez mayor y nuevas formas en los últimos años. Por lo tanto, necesita ser
abordado mas allá de los códigos éticos, o del marco jurídico penal, cuando
trasciende unos limites establecidos y se convierte en delito, sino como fenómeno social, económico, político y cultural.
Es un problema de metapolítica,
por lo tanto, necesita del saber interdisciplinario acerca de grandes
categorías que posibiliten la acción política concreta. Necesita explicaciones
sobre la sociedad en su conjunto, sobre el orden social y las instituciones que
lo hace posible.
No es lugar o tema comun
buscar la explicación mas allá de actos individuales, explicaciones psicológicas o sociológicas, de conductas cuasipatologicas, para buscar un
posible análisis social del fenómeno, o vincularlo a la estructura y funcionamiento
del orden social.
Pero existen pensadores,
como es el caso de Foucault, que desde la teoría política trata de explicar su
complejidad, y de como se articula la gestión estatal y la corrupción en el
marco de las “practicas de gubernamentalidad“, desarrollado por el ya a finales
de la década del 70 del siglo pasado, para sociedades con el poder
descentralizado y con un rol activo de sus miembros, en consecuencia vinculado directamente con las relaciones del ejercicio del poder.
Regresando a las
„“actitudes individuales“, cabe preguntar si hay claridad en que la moralidad
individual va determinando y moldeando la eticidad en una sociedad. Cuando la
eticidad, como la conciencia moral colectiva, es fortalecida, la
sociedad educa a sus ciudadanos sobre la cualidad y la manera de ser ético
mediante valores, normas sociales y normas morales.
De eso se ha hablado
bastante, y hasta se ha operacionalizado en el pasado a nivel de centros de
trabajo, tratando de estructurar la ética en lo publico, pero es necesario
ahora hablar de su dimensión social, incorporarlo a la familia, la comunidad,
puesto que la eticidad es una unidad dialéctica de la moralidad con la
socialidad, se encuentran en un ciclo continuo e inseparable.
Entonces, que anda mal? Degradación de las
normas y valores morales?
También vamos a saltar, por
ahora, lo que muchos autores y articulistas mencionan, pero sobre todo lo que
se escucha a los ciudadanos en la calle a diario “todos hacen lo mismo“, u otra
peor, “siempre ha habido corrupción y siempre la habrá“, porque eso, puede ser
parte de racionalización colectiva, pero también el principio del fin de la
democracia, o el no desarrollo de la democracia y su desaparacion; o mejor aun,
del Estado democrático.
Las condiciones económicas y sociales no son los motivos, ni pueden ser la justificación, pero dirían algunos que pueden ser factores que condicionan determinada actuación, puesto
que la primera función de las condiciones socioeconomicas (existencia
de contradicciones también en nuestra sociedad) es explicar el reparto de los
recursos y la posición de los actores sociales en la sociedad; los mas
vulnerables pueden ser mas propensos a comportamientos conflictivos,
aunque los fines ilícitos no son exclusivos.
Ambición personal, por encima de valores y principios, no distingue grupos, clases o
niveles económicos. Sin embargo, es ampliamente reconocido que la desigualdad
social es la fuente más clara de corrupción.
Sin entrar en el debate en
torno al concepto, sin definición clara, precisa y universalmente utilizada,
por tanto sin consenso, lo que es particularmente problemático a nivel legal,
todas son definiciones que hacen énfasis en uno u otro elemento, siempre
complicados. Pero, podemos aceptar la de un experto, que la define como “el
incumplimiento intencionado del principio de imparcialidad con el propósito de
derivar de tal tipo de comportamiento un beneficio personal o para personas
relacionadas“ ( Vito Tanzi,1995).
Aquí me interesa destacar
al menos dos aspectos; uno, el “incumplimiento intencionado“, dos, las
relaciones personales, en un doble sentido, el papel que juegan y el papel que
no deberían tener en cuanto a las preferencias. Conlleva un compromiso informal
para devolver el “favor“, en algún momento; como “hoy por ti mañaana por mi“.
Hay elementos comunes a
todas las definiciones, y es referido al comportamiento que se desvia de una
norma existente, son actos contrarios al deber y obligacion que ostenta una
posicion de autoridad, por minima que sea, por tanto, es algo que se contrapone
al bien publico, o se alcanza a expensas de lo publico, sea en lo economico o
en lo politico, en lo social.
Hay muchas formas que puede
cobrar el beneficio o ventaja, y no siempre es dinero, es decir, soborno,
quizas mas visible, o que termine en robo, legalmente sancionable, pero puede
ir desde otorgamiento de favores, ventajas, meritos y promociones, pasando por
informacion, hasta privilegios y obtencion de servicios menores o mayores a
costa del interes publico, sin que constituyan actividades delictivas
institucionalizadas.
Los aspectos eticos, los
que quiero destacar mas adelante, aunque muchos autores consideran que debe
quedar de lado o neutro, para mi son relevantes. Desde luego, no es posible ni
deseable quedarse a nivel moral, puesto que sin el analisis de los factores
de corrupción-consecuencia, un prerrequisito para una estrategia efectiva
de lucha contra la corrupción, no es posible llegar a las principales
fuentes de corrupcion.
Hay otra
definicion que es necesario destacar, y es la del Banco Mundial. En ella se
excluye el sector privado, y se centra exclusivamente en el sector publico.
Destaca al funcionario publico para beneficio privado. Pero, no todo abuso de
toda funcion publica implica corrupcion, aunque puede empezar como tal, como es
el: robo, fraude, apropiacion y malversacion de activos, extorsion,
formas legalmente sancionadas, son algunas de las formas socialmente
rechazadas, que implican otro tipo de medidas y politicas.
Otro punto importante de
entrada es recordar que, si hace un siglo o mas, se decia que estos intereses
egoistas son rasgos especificos del incipiente desarrollo capitalista burgues,
pero no del mundo desarrollado, hoy dia, con ejemplos que surgen a diario en
los paises altamente desarrollados, concuerda la mayoria de autores que los
fallos de regulacion y supervision provoca enormes procesos de corrupcion
politica pecisamente en los paises mas evolucionados; el otro ejemesplo que
sobresale en la literatura es el de los sistemas totalitarios, por falta de
control del poder.
Mas alla de lo economico,
se trata de politicos que privilegian los valores de lucro y ganancia por
encima de valores del interes general, con innegable abandono de valores eticos
del servicio publico. Todo ello pone en duda al Estado democratico.
Es interesante que el Banco
Mundial, para las “economias en transicion“ comenzo a utilizar un nuevo
concepto, es decir, un nuevo tipo de corrupcion, que es el de “captura del
Estado“, cuando las politicas publicas son influenciadas por el soborno de
legisladores en manos de los oligarcas, a favor de estos, y no del publico o
del interes social.
Discutible, no por caracer
de bases reales, sobran ejemplos, sino porque los intereses parciales de grupos
influencian las decisiones de los legisladores en todas partes, lo que en el
caso de las economias en transicion, fueron ejemplos visibles, notables y
extremos.
Dos tipos me interesa
destacar. La corrupcion administrativa , o el comportamiento de los
funcionarios civiles, casi siempre de rangos inferiores, pero no
necesariamente, que es explicada por una asimetria de informacion entre los
tomadores de decisiones superiores y funcionarios o burocratas de nivel
inferior.
Los ejemplos tipicos son la
aceleracion o materializacion de algun derecho especifico del
ciudadano, como sencillamente saltar una fila, cobrar un precio ilicito por
un servicio publico, para “acelerar“ procesos y ahorrar tiempo en tramites.
Estos pueden ser los
ejemplo cotidianos mas claro para nosotros, o corrupcion sin robo (Shleifer y
Vishney, 1993) como se describe en la literatura, en el que intervienen al
menos dos partes. Su frecuencia seria el mejor indicador de la capacidad
y efectividad de la administracion, pero tambien de las causas.
La
incapacidad y poca efectividad de la administracion para satisfacer un servicio
en tiempo y forma, es percibido por las partes, como justificacion y a la vez
mecanismo de defensa para realizar tal accion, tal como evidencian las
investigaciones realizadas hace mas de una decada atras; como “intercambio de
favores“, (corrumpere), o romper de conjunto corruptor y corrompido.
En este caso, entre las
causas pueden encontrarse, una regulacion excesiva, o cuando nadie tiene
atribuciones ni facultades para hacer algo, a menos que los niveles superiores
lo indiquen, y cuando los procesos son excesivamente largos por
gestionar cualquier servicio, que implican muchos documentos para cumplir con
las normativas y procedimientos, que conllevan trabas y demoras. Todo ello
puede favorecer enormemente la corrupcion individual e individualizada.
Cuanto mas
complicados los tramites, poco claras las reglas, y las reglas para aplicar las
reglas y regulaciones, no solo sera mayor la oportunidad de corrupcion, sino
que disminuye la probabilidad de deteccion.
En los
momentos que se celebran 50 anos de Internet y ya comienza la aplicacion de 5G,
por tanto, tecnologicas que marcan una nueva dinamica de la vida, la ampliacion
y rapidez en la aplicacion de las tecnologias digitales en diversos
procesos y gestiones, son medidas imprescindibles.
No solo
para evitar posibles cobros a precio ilicito del servicio publico, sino es una
medida necesaria para una administracion mas racional, con ahorro de recursos,
primero humanos, luego materiales, y de tiempo; elementos altamente valorados
en la administracion moderna del siglo XXI, no la de principios del siglo XX, y
tambien para cualquier visitante extranjero interesado, e implicaciones para
otros temas que no son objeto aqui.
Hoy dia,
si existen procesos que en paises desarrollados tienen termino de minutos, o 2
o 3 dias y no pasan en el peor de los casos, o el mas complejo, de un mes, y
esos mismos procesos duran entre nosotros una o dos semanas, un mes a un ano y
mas, esta muy clara la diferencia de dinamica, y muy grande la diferencia entre
las expectativas y la realidad.
No puede
seguir dando el caso de la introduccion de la digitalizacion de procesos y
gestiones, y nuevas tecnologias, que ya ponen a nivel individual “en
mano“ la comunicacion a diferentes niveles y facilidades de gestion, o
sencilla peticion de algun documento personal, manteniendo los mismos puestos
de trabajo, cargos, contenidos, numero de personas, y a veces mas, y duplicidad
de trabajo, donde lo digital se convierte en secundario o de verificacion de lo
escrito necesariamente en el papel.
Es
voluntad politica, pero su aplicacion practica no debe demorar, o extenderse en
el tiempo, con todos los problemas que conlleva, pues se trata de una reestructuracion
de la administracion, en forma, contenido y tamano, en la misma medida
en que se digitaliza la
administracion. Indudablemente, se trataria tambien de eliminar un campo fertil
para transacciones ilicitas.
Desde el punto de vista
funcional, seria un punto de partida la respuesta a la pregunta, que necesidad
satisface una determinada institucion?, es decir, la institucion existe para
satisfacer una determinada necesidad social, con objetivos claros; si no la
satisface, es que existe una disfuncion mas o menos grave, que generan
conflictos. Por tanto, no debe existir; por tanto, se cuestiona toda su
estructura y conservacion de las operaciones o procesos.
Llevamos ya decadas
discutiendo, haciendo tesis, investigando, evidenciando con referencias empiricas,
haciendo propuestas, sobre distintas instituciones y estructuras, funciones y
atribuciones, tanto de nivel superior como intermedio, como sistema empresarial
y presupuestado, y las aplicaciones practicas se siguen moviendo en el mismo
rango de pensamiento cerrado, tradicionalista, con similares acciones de parte
de los actores sociales.
Definitivamente, habria que
cuestionar la existencia de “procedimientos burocraticos“, que retardan las
decisiones, y la ineficiencia de la “administracion inercial“ a la que hizo
referencia el Che en los 60, que ahora serían mucho mas inadecuadas con la
ampliacion y dinamica del mercado, que conspiran contra la eficiencia
económica, y tales obstáculos son sorteados por medio de la corrupción.
Habria que recordar a Marx
y Engels cuando se refieren en “Trabajo asalariado y capital“, con “frustracion
de expectativas“, que puede influir enormemente en la efectividad y
eficiencia de aplicacion de soluciones.
Solo a manera de
recordatorio, sin profundizar, pero hay que senalar que hoy dia, en el mundo,
con “la economia de casino“ (Dahrendorf, 1991) se privilegia una “nueva etica
economica“ caracterizada por las actividades financieras especulativas a corto
plazo, dominada por la desregulacion, descentralizacion, privatizacion,
procesos que implican menos control pero mayor ingerencia de los politicos, en
otras paklabras, bloqueo de controles institucionales, por tanto, impunidad,
compromisos, ocultamiento, por tanto corrupcion.
Directamente vinculado a
anterior tipo esta la segunda clase de corrupcion, tambien administrativa;
es la que viola las reglas legales y su aplicacion, o el uso de facultades
del cargo para promover fines ilicitos, y que casi siempre va mas alla de la
corrupcion individual aislada, y se convierte en grupal o colectiva, y se
convierte de forma ascendente en sistemica.
Las causas pueden ser el no
cumplimiento de normativas existentes, o que las politicas y la legislacion
sean excesivas, no aplicadas, no aplicables, ni siquiera conocidas en toda su extension
por los especialistas. En ambos casos hay un debilitamiento institucional y el
interes individual domina sobre la normatividad existente.
Ya desde la decada del 70
del siglo pasado, Huntington relacionaba la corrupción con los cambios
sociales, puesto que las instituciones existentes sufren tensiones
y pierden su capacidad de gestión pública frente a las exigencias de
los cambios. Por lo tanto, esta puede ser una clara senal de que la
rápida modernización social y económica de la ultima decada, exige
cambios que doten a las instituciones de la dinamica necesaria que
responda a las exigencias de los ciudadanos y la sociedad entera.
Es imprescindible buscar
una explicacion en terminos de teoria social, mas alla de acciones individuales
cuando se sobrepone un interes sobre otro en un contexto que no es legitimo
hacerlo.
Claro ejemplo de mala
politica publica en exceso, fuente potencial de corrupcion. Para los que
piensan en desregulacion, habria que decir, si, aquella que “prohibe“ la
intervencion, por tanto, limita, la funcion para la que fue creado el puesto
administrativo; en otras palabras, es necesario ampliar el rol de niveles
inferiores.
Sin duda,
una más eficiente legislación procedimental, más sencilla y transparente,
reduce el poder discrecional de los funcionarios públicos e incrementa la
visibilidad de los casos de corrupción.
Claro ejemplo puede ser un
tiempo tan lejano como la decada del 80 del siglo pasado, por tanto un fenomeno
de larga data, cuando para una sola funcion especifica de personal a nivel
empresarial, se podian contar decenas de resoluciones y cientos de
instrucciones y recomendaciones.
Un importante elemento de
lucha contra la corrupcion, por mencionarlo solamente, pero subrayando su
importancia, lo es sin duda el esquema salarial. Es un elemento de disuacion, y
de incentivo, para no aceptar sobornos, considerado por algunos como “redistribucion
de ingresos“.
Quizas llegamos al punto
donde, mas alla, o mejor, junto a los elementos sociologicos y psicologicos, es
necesario incursionar en otros aspectos de caracter filosofico, politico y
social; pasar del plano explicativo individual al plano necesariamente social,
y preguntarnos no solo que elementos llevan a la desviacion de conductas
individuales o violacion del deber, sino junto con Durkheim preguntarnos porque
se ha debilitado la “conciencia colectiva“?, suponiendola previamente fuerte, o
es que las bases materiales de la sociedad se siguen interpretando por la gran
mayoria similar al utilitarismo social de las sociedades del consumo? O, es que
como se han minimizado tanto las bases materiales y el consumo no se ve su
importancia?
Preguntarnos, cuan eticamente fuerte era la
conciencia colectiva de un supuesto no-utilitarismo, de un “igualitarismo“ ?
O, quizas
si no eran las tensiones en la estructura social, la diversidad de
individuos y las desigualdades en el acceso a los medios, y finalmente
las reacciones para adaptarse al medio cambiante, lo que lleva a estas
actuaciones conflictivas.
Como diria
Marx al evocar el discurso de Robespierre sobre los principios de la moral
pública ante la Asamblea en febrero de 1794, cuando este afirmaba que la virtud
es el principio fundamental del gobierno popular y democrático, que tanto el
como Saint Just confundian la comunidad democrática ideal con la sociedad
real.
Por lo tanto, es imprescindible analizar
los cambios, avances y las variaciones reales en que se expresa
la sociedad, y la democracia realmente existente.
Estaria vinculado
directamente a los contenidos sustantivos de la democracia, su ejercicio, o los
procedimientos utilizados para el control de las politicas publicas con
el debate publico como uno de los criterios impoortantes, y los resultados,
tenienedo en cuenta las dimensiones fundamentales como son la igualdad
socioeconomica (no confundir con igualitarismo), el nivel de
bienestar o la justicia social.
La corrupción, alteración o descomposición, contrario a la ética, que lleva al
empobrecimiento del Estado y de las instituciones publicas, no puede ser de
ninguna manera parte de la concepción global de la realidad social y de su
funcionamiento, por tanto es un conflicto social, inherente a la dinámica social existente, pero también debe ser motor del cambio necesario.
Se ha
perdido conciencia del deber y la convicción de transformación como motor para
cambiar todo lo que debe ser cambiado? Creo que no, pero han cambiado las
condiciones y el contexto, así como la manera de concebir la sociedad, y ya no
es posible seguir concibiéndola como un organismo armónico y homogéneo, ni al
Estado como la cúspide y expresión de su conciencia moral mas alta, con
superpoderes para solucionar cualquier funciones.
Las cada día mas complejas relaciones socio-económica-políticas, en las que los individuos
establecen relaciones entre si de diverso carácter, tanto racional como no
racional, se asocian y disocian, necesitan de otras nuevas estructuras y
espacios que legitimen el ejercicio de poder, y eviten el “aislamiento
tecnocratico y toma de decisiones del Estado separado del ámbito publico“
(Chomsky 1998)
Conciencia
de participación política, transparencia, “emancipación“ analizada por Marx en
su temprano texto de “La Cuestion Judia“, quizás sea una referencia obligada
para razonar sobre la separación (artificial) del poder económico y del poder
político como la fuente de una tensión en el que el fenómeno social de la
corrupción se instala. Advertia, en aquel contexto de la vieja sociedad de
mediados del siglo XIX, que “la revolución política es la revolución de la
sociedad civil“.
Siendo
consecuentes, y si se ha entendido la complejidad del fenómeno, entonces es mas fácil de llegar a la conclusión de que se necesita concebir una amplia
red de relaciones de diversos poderes desde lo personal-
grupal-colectivo-institucional que maneje mejor la dinámica de los
conflictos que provoca, o lleva a la convivencia con la corrupción.
Pero, ademas, sin recurrir
a recetas sociales, o que pueden contener una amplia gama de medidas frente a
debilidades normativas, lo cual seria mas de lo mismo, no seria de mas, por su importancia
y urgencia comenzar por la aplicación de algunos principios y
conceptos, como: racionalización de las estructuras administrativas;
digitalizacion de los procesos y gestión administrativos; concebir y aplicar
estructuras jerárquicas de bajo nivel, con independencia personal y
responsabilidad propia; estructura de decisión colectiva y colegiada; los
funcionarios son responsables vertical y horizontalmente de sus acciones, y
están obligados a informar de sus tareas y de sus actos; todos los actos de la
administración pública sean realmente públicos, abiertos a la crítica de otros
funcionarios, de los ciudadanos y de la prensa; concepción de una nueva política y organización salarial.
Sin pensarlo tres veces aceptó la propuesta de dos desconocidos: 
El hecho de corrupción —por lo general— parte de alguien que tiene la responsabilidad de controlar el combustible. Lo cometen directivos y funcionarios que cuentan con la disponibilidad de determinado recurso. Sin embargo, en el hecho delictivo no es imprescindible una razón de cargo, señaló Reinaldo Cruz Rivera, vicefiscal general de la República de Cuba.
En aquel lugar, el desorden y mal uso del recurso se convirtió en una práctica.
Al cierre de junio, la FGR realizaba el seguimiento a 11 casos, tras las correspondientes denuncias a la policía y mientras se investigan por el órgano de instrucción.
Compete a la Contraloría