Pedro Monreal, 9 de mayo de
2018
Pregunta: ¿Qué
sucede si un impuesto se aplica por una razón equivocada?
Respuesta: Pudiera
ser una pérdida de tiempo y de recursos, y también una fuente de desgaste del
capital político de quien aplique el impuesto.
La prensa
nacional ha anunciado hoy que a partir del mes de julio de 2018 las personas
naturales y jurídicas que posean áreas deficientemente aprovechadas –sean de su
propiedad o estatales- comenzarán a pagar un impuesto por tierras ociosas. (1)
La medida se
aplicará inicialmente en dos provincias del país –Pinar del Río y Cienfuegos- y
la cuantía de los impuestos, entre un máximo de 180 pesos cubanos (CUP) por
hectárea (ha) y un mínimo de 45 CUP/ha, dependerá de la categoría de los
suelos.
La medida,
esbozada inicialmente en 2017 como parte de un paquete de acciones de política
económica dirigidas a reactivar el sector agropecuario, fue anunciada
oficialmente a finales de 2018 durante una sesión del parlamento cubano. (2)
La racionalidad
pública de la decisión se basa, fundamentalmente, en el supuesto de que un
impuesto sobre la tierra ociosa (un “estímulo” negativo) tendrá el efecto de
reducir el área no cultivada, y se asume que al ocurrir lo anterior habría un
incremento de la producción agropecuaria nacional.
Son dos
supuestos racionales, pero incrementar la producción agropecuaria necesita
mucho más que una inferencia lógica.
Gotas en el
océano
Un “estímulo”
negativo pudiera funcionar como un factor causal para el incremento de la
producción agropecuaria, pero no operaría de manera aislada sino como parte de
un conjunto mayor de factores causales como es el caso de la disponibilidad
material de medios de producción (maquinaria, fertilizantes, pesticidas,
combustible, almacenamiento, envases, etc.), el acceso a financiamiento, la
existencia de mercados funcionales que establezcan precios relativos adecuados,
el pago a tiempo de las mercancías que venden los productores, y la posibilidad
de contar con oportunidades para mejorar el nivel de vida de los productores
del campo (vivienda, medios de transporte, equipos electrodomésticos, etc.).
Cuando se
aprecia el asunto desde una perspectiva amplia, el impuesto sobre la tierra
parece ser una gota en el vasto océano de los factores que necesitan ser
“enderezados” para que aumente la producción agropecuaria nacional en Cuba.
¿Qué ocurriría
si se aplica el impuesto por tierra ociosa, pero no se garantizan los millones
de pesos (y de dólares) de inversión que se necesitan para cultivar las 337 mil
ha de tierra ociosa sujetas al pago del impuesto?
¿Qué ocurriría
si Acopio continuase la tradicional demora en el pago de las producciones que
compra a un productor que, además, ahora debe pagar más impuestos?
Adicionalmente,
existe una segunda cuestión que necesita ser abordada. Se ha expresado
oficialmente que este impuesto no tiene “vocación recaudatoria”, pero de todas
maneras ese impuesto será parte del presupuesto nacional y por eso es conveniente
ponerlo en perspectiva.
Como no se
dispone de datos públicos respecto a la composición por categorías de las 373
mil ha. de tierras ociosas a las que debe aplicarse el impuesto, lo más que
puede hacerse son cálculos aproximados relativos al monto de la recaudación
estimada. Este se movería entre un máximo de 67 millones de CUP y un mínimo de
17 millones de CUP, aproximadamente, con un valor medio de 42 millones de CUP.
(3)
Para un
presupuesto que dedica 14465 millones de CUP a subsidiar la actividad estatal
agropecuaria, el valor medio de 42 millones de CUP es apenas otra gota de agua
en el océano.
¿Tratando de
mitigar un síntoma, pero evadiendo la causa radical del problema?
Como siempre
sucede con medidas de política de este tipo, hay dos preguntas lógicas que se
imponen desde el principio:
¿Ha funcionado
ese tipo de impuesto en otras partes?
¿Qué dicen los
datos de partida sobre el grado de “enfoque” de la medida?
Intentemos
explorar la respuesta a la primera pregunta.
El impuesto
sobre tierras ociosas es parte de lo que la literatura económica especializada
identifica como impuestos con “objetivos no fiscales”, es decir, no
relacionados esencialmente con la captación de impuestos presupuestarios, como
es el caso del impuesto que se aplicará en Cuba.
Una rápida
revisión de la literatura respecto a los impuestos sobre las tierras ociosas
permite identificar que, aunque ese tipo de impuesto se ha aplicado en muchos
lugares, se observa un significativo desacuerdo entre los especialistas
respecto a su utilidad para incrementar la producción.
De hecho, es un
tema polémico no solamente debido a esa carencia de consenso especializado sino
también debido a la propia naturaleza política de un instrumento como ese que,
en ciertas partes del mundo, ha sido criticado como un mecanismo que favorece
abiertamente unos intereses sobre otros. La actual discusión sobre el tema en
países como Kenya e Indonesia, refleja ese tipo de discusión. (4)
Algunos de los
autores más prolíficos sobre el tema de los impuestos sobre la tierra han
planteado, desde hace tiempo y de manera reiterada, su valoración de que “muchos
países aplican mayores impuestos en ‘tierras ociosas’ aunque raramente tienen
efecto”. (5)
Como he
expresado antes, es un tema polémico y es posible que los decisores de la
medida en Cuba se hayan informado a partir de evidencias y de análisis que
apoyasen la idea de que el establecimiento de un impuesto a las tierras ociosas
podría ser efectivo en el caso de Cuba. En tal caso, sería de mucha utilidad
para el debate público en Cuba que tales evidencias y análisis pudieran ser
compartidos, para poder entender la racionalidad de la decisión.
En mi modesta
opinión, pues no soy experto en el tema, el problema de la tierra ociosa en
Cuba no debe ser entendido como una causa en sí misma de la baja producción,
sino como un síntoma (la baja utilización de un recurso) que tendría varias
causas más profundas, por ejemplo, las restricciones de capital y la operación
de cadenas productivas disfuncionales. No es inusual que miles de toneladas de
productos se pudran en el campo cubano por falta de transporte o de envases.
Intentar
resolver esas causas raigales mediante un impuesto sobre la tierra ociosa no
guarda relación alguna con el tipo de acciones que realmente se necesitaría para
resolver causas fundamentales como son las restricciones de capital, la
carencia de medios físicos y cadenas productivas que no funcionan bien.
Cuando los
datos apuntan hacia otra parte
Una de las
áreas donde la estadística oficial cubana ofrece datos suficientes y
relativamente actualizados es precisamente el uso de la tierra. En junio de
2017 fue publicado el informe “Panorama uso de la tierra. Cuba 2016”. (6)
Se dispone
además de información más reciente –aunque no completa- respecto a la situación
del año 2017. (7)
Las cifras
indican que la extensión de tierra ociosa en Cuba era de 883900 ha en 2016, lo
que representaba el 14,2% de la superficie agrícola del país. (8)
Ese es un
primer dato que necesita una aclaración pues usualmente se asume que las tierras
ociosas representan el 56,1% de la superficie agrícola, cuando en realidad el
56,1% lo que expresa es la proporción de la tierra agrícola que no se encuentra
“cultivada”.
Las
estadísticas oficiales lo que reflejan es el indicador inverso –“índice de
aprovechamiento”- que registró un 43,9% en 2016 y de este es que se calcula
indirectamente el porciento de desaprovechamiento de la tierra agrícola del
país. (9)
Es decir, en la
estadística cubana la categoría de “superficie no cultivada” es considerablemente
más extensa que la categoría “superficie ociosa”. La primera incluye a la
segunda, pero también contabiliza los pastos naturales o maniguas que pudieran
ser de posible roturación y que constituyen reservas de tierra para el
desarrollo agropecuario. (10)
El “índice de
aprovechamiento” relativamente bajo de 43,9% expresa un tipo de
desaprovechamiento de la tierra que es distinto al tipo de desaprovechamiento
que expresa el “índice de ociosidad”. O sea, que aun si se resolviese por
completo la ociosidad, seguiría existiendo en Cuba un serio problema con la
utilización efectiva de la superficie agrícola.
Se dispone de
un dato más reciente que indica que el total de tierras ociosas era de 917299
ha en 2017, equivalente a un índice de ociosidad de 14,7%, algo mayor que el
registrado en 2016. (11)
De ese total de
superficie ociosa, 544427 ha se consideran áreas protegidas y por tanto no se
cuentan en el fondo de tierra ociosa que sería gravada con el impuesto. (12)
El total de
superficie ociosa sujeta a impuesto sería entonces de 372878 ha, o sea, el 6%
de la superficie agrícola del país.
Por otra parte,
las estadísticas indican claramente que en 2016 el problema más serio de
ociosidad se concentraba en el sector estatal, con casi un 25% de ociosidad,
muy superior a la media nacional de 14,2%.
La ociosidad en
el sector no estatal es considerablemente menor (8%). Dentro de ese conjunto
existen variaciones que van desde un máximo de ociosidad en las cooperativas de
créditos y servicios (CCS) de 13,4% (aproximadamente la mitad del nivel de
ociosidad estatal), hasta un mínimo de 1,7% en las cooperativas de producción
agropecuarias (CPA). La ociosidad en los productores privados es de 9,5% y en
los usufructuarios de 6,6%. (13)
Se impone una
primera pregunta:
¿Cuán efectivo
pudiera ser un “estímulo negativo” para incrementar la producción agropecuaria
nacional cuando el impuesto por tierras ociosas solamente abarca el 6% de la
superficie agrícola nacional?
Sigue una
segunda pregunta:
¿De qué manera
un impuesto por ociosidad tiene la capacidad de poder resolver el serio
problema de un sector estatal –altamente subsidiado- que mantiene ociosas una
de cada cuatro hectáreas de sus tierras y cuyo efecto previsible pudiera ser el
“estímulo” de transferir masivamente tierras cada vez menos apropiadas (baja
fertilidad, difícil acceso, infectadas de marabú, etc.) a un sector privado
desprovisto de medios? (En realidad. se puede intentar transferir toda esa
tierra sin necesidad de un impuesto por ociosidad a la empresa estatal).
Finalmente, una
tercera pregunta:
¿Cuál es la
racionalidad de aplicarle un “estímulo negativo” a productores como los
usufructuarios que ya registran un índice de ociosidad relativamente bajo
(6,6%)? Precisamente a quienes han demostrado la capacidad de saber
utilizar bien la tierra en condiciones muy difíciles de funcionamiento. ¿Es
racional la aplicación de un “estímulo negativo” para esos productores?
Posibles
implicaciones:
- Se pudiera
estar insistiendo en tratar de resolver el problema de la producción
agropecuaria nacional mediante mecanismos indirectos y accesorios –como el
impuesto por tierras ociosas- que no parecen tener la capacidad que se ha
asumido que tienen.
- Se
adiciona a la compleja agenda nacional un posible tema de fricción
política de naturaleza riesgosa por estar relacionado con el sistema de
producción de alimentos. ¿Qué necesidad tiene el Partido Comunista de Cuba
(PCC) y el gobierno cubano de desgastar su capital político –que se
necesita para otros temas- implementando una medida controversial sobre la
que no existe evidencia suficiente de que funciona con efectividad y que
no se corresponde con las necesidades que expresa la propia estadística
oficial?
Un impuesto a
las tierras ociosas pudiera ser un ruidoso rodeo para no llegar a ninguna
parte.
Notas
8 Ver tabla
2.7, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.
9 Ibidem.
10 Ver la
sección “Definiciones metodológicas”, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba
2016.
11 Yudy Castro
Morales. Op. cit. “
12 Ibidem.
13 Ver tabla
2.11, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.
