Por Pedro Monreal
2 de mayo de
2018
Una parte de la
burocracia cubana parece habérselas arreglado para seguir estrangulando el
espacio más adelantado de la “actualización” del modelo económico: la reforma
del sector agropecuario nacional.
Si el gobierno
cubano no lograse transformar ese sector en un área exitosa de coexistencia de
diversas formas de propiedad y de gestión, en el que la integración de estas se
resolviese mediante el mercado, no será creíble la capacidad gubernamental para
desarrollar un modelo descentralizado de economía socialista.
Ninguna otra
actividad económica estratégica de Cuba – y la seguridad alimentaria lo es- ha
avanzado tanto en solventar, de manera relativamente acelerada y sin excesiva
controversia política en la última década, la legitimidad de la actividad
privada nacional en el nuevo modelo económico que intenta establecerse. Sin
embargo, aún falta por resolver “la otra mitad”: el consenso político sobre la
nueva institucionalidad del mercado que se necesita.
Cuando la
actividad privada nacional es “normal”, pero el mercado es impugnado
La dimensión y
funciones del sector privado nacional sigue siendo el asunto político más
divisivo de la reforma económica actual, excepto en el caso del sector
agropecuario. Cualquier propuesta para establecer empresa privadas nacionales
productivas en Cuba –por ejemplo, en la industria- generalmente se transforma
rápidamente en una contienda política dentro del debate público.
El capital
privado nacional no solamente es un área de controversias sino también de
inacción y de zigzagueos de la política económica. Desde hace dos años se
espera por una legalización de la micro, la pequeña y la mediana empresa
privada nacional, pero ello no acaba de ocurrir. Por otra parte, algunas de las
licencias para el ejercicio del trabajo por cuenta propia (TCP) fueron
suspendidas temporalmente hace nueve meses, una temporalidad que resulta
excesiva.
La idea de una
empresa privada nacional produciendo muebles o confecciones textiles resulta
polémica, pero en la producción agropecuaria eso no ocurre desde hace tiempo.
Se acepta, con naturalidad, que el 75,5% de las viandas y hortalizas, el 64,8%
del arroz, el 72,9% de los frijoles, el 83,9% de los frutales y el 63,6% de la
leche fresca, sean producidos por el sector privado nacional. (1)
Todavía no es
posible operar legalmente en Cuba una microempresa privada que produzca
taburetes, pero se reconoce, sin problema alguno, que la alimentación del
pueblo descansa en el sector privado y que eso no pudiera ser de otra manera.
Sin sector
privado no hay alimentos nacionales y esa es una realidad que se entiende
claramente. El sector privado se ha ganado ese espacio produciendo algo de
valor estratégico (“la comida”) en condiciones no precisamente favorables, con
notables carencias de medios y en un contexto de relaciones complicadas con el
sector estatal, como es el caso del retraso en los pagos por las producciones
privadas vendidas a las empresas estatales.
La situación es
paradójica, porque mientras que el componente más polémico de la reforma cubana
–la expansión del sector privado- es aceptado en el ámbito agropecuario, el
componente supuestamente menos controvertible de la reforma –el papel regulador
del mercado- continúa siendo rechazado, esencialmente, por el sector estatal en
el funcionamiento de la actividad agropecuaria.
De hecho, a
pesar del incontestable predominio productivo del sector privado en el agro
cubano, las relaciones de intercambio en la esfera agropecuaria no son
mayoritariamente reguladas por el mercado.
De entrada, el
42,6% del valor de las ventas de productos agropecuarios en 2017 y el 35,3% del
peso en toneladas de estas estuvieron a cargo de los mercados agropecuarios
estatales, que esencialmente no operan con precios de mercado. (2)
Si a ello se
suman las ventas realizadas por las cooperativas no agropecuarias de mercados
agropecuarios, que comercializan una parte de los productos con precios de
acopio centralizados a precios minoristas máximos, y se adiciona el segmento de
los llamados “puntos de venta”, parte de los cuales tienen que aplicar precios
minoristas máximos, pudiera entonces afirmarse que la mayor parte de la
comercialización de los productos agropecuarios no es regulada por el mercado.
Si no es el
mercado el mecanismo de regulación de los precios agropecuarios, ¿qué es
entonces lo que los determina? La pregunta no es difícil de responder: las
conjeturas de la burocracia.
El sistema de
“Acopio”: ¿una burocracia incombustible?
Cuando nos
referimos a la función reguladora del mercado como un componente de un modelo
económico que se mantiene en un paradigma planificador, pero descentralizado,
no se trata de una idealizada regulación “libre” del mercado.
Como se conoce,
la autoridad pública regula los mercados, con variada intensidad y diversos
mecanismos, en casi todas partes del mundo. Sin embargo, la utilización de
palancas económicas para intervenir estatalmente en la regulación de un mercado
(por ejemplo, compras estatales, impuestos, acceso a créditos, y subsidios) es
algo muy distinto a sacarse de la manga los precios agropecuarios.
No deja de ser
curioso el mecanismo de “formación” de precios agropecuarios mayoristas que se
utiliza en Cuba, que consiste en agregarle al costo de producción un por ciento
preestablecido de utilidades. Tómese el caso del “precio de acopio” de la papa
(65 pesos el quintal), que asume un 50% de utilidades sobre el costo de
producción.
La pregunta
obvia es ¿de dónde salió la idea de que producir papas debe tener esa elevada
rentabilidad? En Canadá, por ejemplo, la rentabilidad promedio de una granja de
papas no alcanza el 17%. (3)
En EE.UU, el
69% de las granjas se encuentran en la llamada “zona critica”, es decir, con
rentabilidades inferiores al 10%. (4)
En el caso de
Cuba, la formación de precios mayoristas agropecuarios incluye la adición de
una alta utilidad sobre el costo en muchos productos: tomate (40%), arroz
(30%), carne de res (30%), carne de cerdo (50%), frijol (70%), y maíz (50%).
(5)
¿Tiene que ver
eso con la función de regulación económica de un mercado? No parece ser el
caso.
Se ha esgrimido
el argumento de que esos elevados niveles de utilidad “planificada” tienen como
objetivo estimular al productor para que, como resultado de un previsible
incremento de la oferta, pudieran reducirse los precios que paga el consumidor.
El problema es que tales objetivos no se han materializado, ni existe evidencia
de que eso pudiera ocurrir.
Una rápida
revisión de las estadísticas oficiales en cuanto a los resultados productivos y
los precios minoristas del agro, desde que a mediados de 2015 se aumentaron los
“precios de acopio”, indican que ni han existido incrementos significativos en
los volúmenes de producción, ni han crecido notablemente los rendimientos, y
los precios minoristas continúan estando divorciados de los niveles de ingresos
de la mayoría de la población.
No es propósito
de esta breve nota analizar los detalles del desempeño de “Acopio” y de su
función en la regulación de la producción y la comercialización del sector
agropecuario. El tema ha sido discutido ampliamente en la prensa nacional y ha
sido analizado por varios colegas. Juan Triana escribió recientemente un
interesante artículo al respecto, incluyendo la relación entre “Acopio” y el
tema más amplio de la planificación nacional. (6)
Lo que deseo
hacer es llamar la atención respecto al sinuoso proceso que primero desvalorizó
oficialmente a “Acopio” para poco tiempo después -en una fenomenal marcha
atrás- hacerlo renacer, como ave Fénix, en su condición de uno de los
principales florones de la burocracia cubana.
A finales de
2013, la prensa cubana consideraba que “una de las mayores deficiencias que
tiene la agricultura cubana es el acopio y la comercialización de los productos.
Durante años se han tratado de introducir cambios en las formas para su
realización, pero siempre quedan baches e insatisfacciones, tanto de los
productores como de los consumidores… Ahora se instaurará, con carácter
experimental, un nuevo procedimiento para la comercialización de productos
agropecuarios en La Habana, Artemisa y Mayabeque, que en un término más o menos
de un año, debe dar los frutos esperados para su extensión a todo el país”.
(7)
Se planteaba
que “entre las modificaciones establecidas se libera, para la base
productiva, la comercialización de los productos agrícolas luego de que hayan
cumplido sus compromisos contractuales con el Estado; y permite el vínculo
directo entre esas unidades y el mercado para que estas participen en mayor medida
de los precios minoristas”. (8)
Unos meses más
tarde, en julio de 2014 se anunciaba que “se extinguirá la Unión Nacional de
Acopio y los mercados bajo su administración se traspasan al Ministerio de
Comercio Interior”. (9)
Sin embargo,
luego se produjo una especie de “frenazo en seco” pues menos de dos años
después de tal anuncio, se desmontaba parcialmente el experimento en las tres
provincias mencionadas, “una vez que se retoman los mecanismos de acopio
estatal y se fijan topes a los precios”, como analizó en aquel momento el
colega Pavel Vidal. (10)
A principios de
2016 la prensa cubana ya se refería a “los nuevos rumbos de Acopio” e
informaba que “recuperar su función de principal comercializador de la
producción agrícola se inscribe entre los pasos esenciales para ordenar la
distribución y rebajar los precios”. (11)
Comenzó a
utilizarse entonces la expresión “programa de recuperación de la Empresa de
Acopio”. (12)
El noveno
período de sesiones de la VIII Legislatura de la Asamblea Nacional del Poder
Popular, en julio de 2017, pudiera haber marcado el momento culminante de un
proceso al que eufemísticamente se le llamó “el programa de dignificación”
del sistema acopiador.
Las reseñas de
la prensa cubana sobre esas sesiones parlamentarias se refirieron a que “los
participantes coincidieron en el impacto positivo que ha tenido la recuperación
del sistema de acopio, a la vez que insistieron en la necesidad de garantizar
todo el sistema logístico”. (13)
El papel lo
aguanta todo, pero la política debería ponerle coto a la deserción de la
transformación del modelo
Hace unas
semanas, el periódico Invasor, de la provincia de Ciego de Ávila,
publicó un artículo que debería haber funcionado como un torpedo en la línea de
flotación del buque “Acopio”, pero todavía no sabemos si ese ha sido el caso.
(14)
Se afirma en
ese artículo que “la Empresa Provincial de Acopio cerró el 2017 con sus
utilidades sobrecumplidas al 730 por ciento. Cuando sus ganancias no prometían
llegar al millón de pesos, ellos terminaron “quedándose” con casi seis
millones; y eso, en el mismo año de intensa sequía, huracán demoledor y sin que
los precios de venta se fueran por encima del tope”. (15)
Concluye la
nota del periódico Invasor afirmando que “el estado financiero de la
empresa, que el año anterior (2016) cerrara con pérdidas, a causa de un
desfalco de millones de pesos, concluyó el 2017 con saldos muy positivos, sin
que se hayan traducido, en lo fundamental, en más comida transportada del surco
a la mesa”. (16)
A ver si queda
más claro así: la “dignificada” institución no solo no cumple su objeto social,
sino que en ella se produce un desfalco millonario y protagoniza un timo
contable “de campeonato”.
En esas
circunstancias, ¿qué es exactamente lo que regula “Acopio” con mayor coherencia
que el mercado?
El texto de la
“conceptualización”, uno de los principales documentos guías de la reforma
económica, establece como una de las principales cuatro transformaciones a
realizar “reconocer, regular y lograr un adecuado funcionamiento del
mercado, de modo que las medidas administrativas centralizadas, en interacción
con las políticas macroeconómicas y otras, induzcan a los actores económicos a
adoptar decisiones de acuerdo con los intereses de toda la sociedad”. (17)
El documento
precisa que se trata de un “mercado regulado” que se subordina al logro
de objetivos sociales. Se reconoce explícitamente la función reguladora del
mercado, en el sentido de “facilitar de modo más eficiente y efectivo, el
acceso de los actores económicos de las diferentes formas de propiedad y
gestión a los insumos y a los mercados de sus producciones y servicios, en
función de cuyas demandas deben optimizar oportunamente las ofertas en surtido
y calidad”. (18)
En realidad,
existen suficientes mecanismos alternativos para lograr todo lo anterior
prescindiendo absolutamente de “Acopio”.
De hecho,
pudiera pensarse que a “Acopio” cabrían aplicarle acciones que respondan a uno
de los seis objetivos definidos en el documento de la “actualización” en
relación con la función reguladora del Estado y el Gobierno respecto a las
funciones del mercado: “Impedir que productores o comercializadores de tipo
monopólico o de otra índole impongan condiciones contrarias a los intereses y
principios de la sociedad, con independencia de la forma de propiedad o gestión”.
(19)
Existen dos
cuestiones importantes que deben ser aclaradas. En primer lugar, el
aseguramiento del volumen de productos agropecuarios de origen nacional que el
gobierno desea distribuir a destinos de utilidad social (escuelas, hospitales,
etc.), a la venta normada (“la libreta”), o a la venta minorista a precios
asequibles en determinados “puntos de venta”, no necesita del funcionamiento de
algo como “Acopio”.
La distribución
a esos destinos de demanda pudiera hacerse en condiciones de mercados regulados
en los que funcionasen una combinación de mecanismos tales como las “compras
estatales” de grandes volúmenes (con capacidad para reducir precios mayoristas
en los mercados) y los subsidios estatales al consumo, para reducir los precios
minoristas de productos seleccionados.
En segundo
lugar, la principal disfuncionalidad de los mercados agropecuarios de “oferta y
demanda” de Cuba -niveles de precios totalmente desconectados del ingreso
promedio de los trabajadores- no es algo respecto a lo que “Acopio” pueda hacer
algo positivo. Esa disfuncionalidad se explica, en alto grado, porque son
“malos mercados”: mal concebidos y peor operados, pero eso tiene solución. (20)
El punto que
desea destacarse es que “Acopio” parece funcionar como un caso típico del ruido
que se hace con viejos instrumentos.
El nuevo modelo
económico que esboza el documento de la “conceptualización” necesita un mercado
distinto a todos los que han existido hasta ahora en el país. Debe contar con
instituciones efectivas que puedan operar en esos mercados y no con entidades
que puedan darse el lujo de combinar su inefectividad con una artificial e
insultante rentabilidad.
Sin
instituciones efectivas de mercado no podrá avanzar la reforma económica
Pudieran dársele
los giros que se desee y adornarse con las palabras que se quiera, pero al
final, el tipo de reforma económica que describe el documento de la
“actualización” consiste en una transformación relativamente radical del
sistema de gestión de la economía y de la sociedad: el paso hacia un mecanismo
de regulación económica concebido para una diversidad de actores que tendrían
un peso relativo mucho mayor que antes -con una participación inédita del
sector privado nacional y extranjero- y que solamente podría funcionar mediante
una extensión del mercado y de sus funciones reguladoras, mediadas por la
intervención estatal.
Cuando en Cuba
se utiliza la palabra “descentralización” o la expresión “modelo
descentralizado” se están empleando códigos, más o menos políticamente
correctos, para identificar procesos que cambian cuantitativa y
cualitativamente las funciones del sector privado, del mercado y del Estado en
el funcionamiento de la economía y de la sociedad.
No es un
proceso que pueda predeterminarse en detalle, tampoco es pronosticable, y mucho
menos sus claves se encuentran en teorizaciones generales. Inevitablemente
implica experimentación, aprendizaje sobre la marcha y adaptaciones. No ha sido
un reto exclusivo para Cuba pues otros países, como China y Vietnam, han
transitado por ese camino. De esas experiencias pudiera aprenderse, pero no es
razonable asumir que pudieran copiarse y que el “trasplante” funcionaría bien
en Cuba.
El proceso de
“descentralización” tiene importantes componentes políticos, siendo uno de
ellos las posibles modificaciones de poder que pudieran derivarse. No me
refiero aquí a la trillada cuestión, casi siempre discutida en abstracto en el
caso de Cuba, acerca de si la expansión de lo privado y del mercado pudieran
generar actores políticos capaces de modificar la naturaleza del sistema
político, es decir, acabar con el control del poder político ejercido por el
Partido Comunista de Cuba (PCC).
Ese es un
aspecto que pudiera tener interés académico, pero, hasta donde conozco, está muy
lejos de ser un tema de actualidad política. De hecho, parece no existir el
tipo de evidencia en la que pudiera sustentarse hoy un análisis objetivo.
Cuando me
refiero a las modificaciones de poder que pudieran derivarse de un mayor peso
de lo privado y del mercado, lo que trato de señalar son tres cosas:
a) mantener
instituciones económicas socialistas en un contexto de ampliación de las
relaciones de mercado implica la aceptación de que -en alguna medida- la
“lógica” del mercado pudiera instalarse en el interior de esas instituciones.
No digo que sea “bueno” ni que sea “malo”, simplemente afirmo que es algo que
sucede;
b) el
incremento de las funciones reguladoras del mercado debe implicar una reducción
del peso relativo de las instituciones estatales en la regulación de la
economía; y
c) esa pérdida
relativa del poder “tradicional” de las entidades estatales socialistas trata
de ser compensada con nuevos mecanismos para el ejercicio del poder por parte
del partido comunista, tanto los que se ubican hacia “arriba” (por ejemplo,
nuevos sistemas de impuestos, de crédito y de contraloría), como los que se
ubican hacia “abajo” (por ejemplo, el control popular sobre el funcionamiento
del mercado).
Todo lo
anterior ya ha estado ocurriendo en Cuba desde hace algún tiempo, pero cabe
esperar que el avance de la reforma intensifique esos cambios.
El diseño e
implementación de la “descentralización” ha sido un proceso políticamente
controversial donde quiera que ha intentado hacerse. Usualmente, el aspecto más
polémico y políticamente más desgastante es el relativo a la transformación de
activos estatales mediante la venta o arriendo de estos a entidades privadas
nacionales y extranjeras. Lo polémico no se limita a ser una expresión de
discrepancias ideológicas y de perspectivas políticas divergentes, sino que es
también el resultado de la afectación de intereses económicos concretos.
En la
experiencia de China y de Vietnam, sobre todo en los primeros momentos de la
reforma, ese componente político controversial fue minimizado al evitarse poner
el acento en una reforma radical de las empresas estatales para poder colocar
el énfasis en la creación de una institucionalidad de mercado que pudiera
funcionar para integrar las diversas formas de propiedad y de gestión.
La institucionalidad
del mercado no está exenta de controversias, pero su efecto político divisorio
ha sido considerablemente menor que cualquier propuesta que pudiera ser
entendida como un “desmantelamiento” del sector empresarial estatal.
En términos de
viabilidad política, “construir” las instituciones de un mercado regulado
parece haber funcionado mejor que otras acciones que pudieran ser percibidas
como “desmantelar” la empresa estatal.
Una nota final
de carácter político
No existe un
mejor espacio que el sector agropecuario para que el gobierno de Cuba pudiera
hacer avanzar más rápidamente la “descentralización”.
Como se ha
expresado anteriormente, al agropecuario es probablemente el único sector
estratégico en el que ya se ha logrado una aceptación política consensuada
respecto a la coexistencia de una amplia diversidad de formas de propiedad y de
gestión, donde -en lo esencial- la empresa estatal es minoritaria y la
actividad privada es crucial.
Para decirlo
rápidamente, pudiera decirse que, lejos de haber provocado un efecto de
divisionismo político, el proceso ha favorecido un consenso político amplio
acerca de que ese tipo de estructura es la más apropiada en las circunstancias
actuales y en las condiciones previsibles a mediano plazo, a pesar de que se
mantienen muchos problemas.
No existe,
hasta donde puede apreciarse, una corriente de opinión influyente en la
política nacional que sostenga abiertamente que tales problemas pudieran ser
resueltos con una reducción de la producción no estatal. Es por esa razón que
resultan discordantes los intentos dirigidos al fortalecimiento de “Acopio”,
una entidad que ni posee los medios ni tiene los “códigos” necesarios para
funcionar con efectividad y eficiencia en un modelo “descentralizado”.
Hay otro
aspecto importante del sector agropecuario -además de haber quedado resuelta la
aceptación política de la diversidad del tejido económico- que hace ideal ese
sector para que funcione como “borde delantero” de la reforma económica: su
enorme escala.
El sector
agropecuario es, de lejos, el principal empleador del país, ofreciendo trabajo
a 820 mil personas, casi el 18% del total de los ocupados. Esto significa que
aproximadamente 1 de cada 5 de los trabajadores del país labora en la
agricultura, la ganadería y la silvicultura. Ninguna de las otras 17 categorías
de “actividad económica” registradas en el Anuario Estadístico de Cuba se
aproxima a esas cifras. La educación y la salud, segunda y tercera actividades
empleadoras del país, dan empleo a 504,6 mil y 489,4 mil trabajadores,
respectivamente. (21)
Desde el punto
de vista de la reforma del entramado económico institucional del país, el
sector agropecuario es crucial pues concentra aproximadamente la mitad del
total de entidades registradas en el país. Además, una de cada cinco empresas
estatales cubanas se subordina al Ministerio de la Agricultura. Por otra parte,
el sector agropecuario (sin contar el azúcar) concentra más de las tres cuartas
partes de las cooperativas del país. Las cifras de empleo del sector privado en
la actividad agropecuaria son más complicadas de entender -dado su registro
opaco- pero es razonable asumir que del total del millón 139 mil trabajadores
del sector privado nacional, algo más del 50% trabajan en actividades
agropecuarias. (22)
En términos del
peso relativo de una reforma de la institucionalidad de los mercados
agropecuarios en el contexto más amplio de la reforma económica general del
país, el establecimiento de mercados funcionales en el sector agropecuario
significaría resolver aproximadamente la mitad de la nueva
institucionalidad total del mercado que se requiere, en cuanto al número
de entidades. Igualmente, contribuiría poderosamente a la reforma económica
general al hacer avanzar la nueva institucionalidad del mercado en el 20% de las
empresas estatales y en un ámbito que ofrece empleo al 20% de los trabajadores
del país.
Es precisamente
esa combinación de “tramo adelantado” (existencia de consenso político respecto
a la diversidad de actores) y de “gran escala” (elevado peso relativo en cuanto
a entidades y empleo) lo que refuerza el potencial del sector agropecuario como
vanguardia de la reforma económica que se necesita para avanzar hacia un modelo
“descentralizado”.
¿Debería
colocarse el acento de los debates actuales en temas políticamente divisivos
como el de la concentración de la riqueza y los ingresos, que además se
discuten en ausencia de datos, o es políticamente más efectivo enfocarse en
temas -como la actividad agropecuaria- donde las transformaciones
descentralizadoras ya operan con un consenso político más amplio y por tanto
ofrecen la posibilidad de avanzar más rápidamente en la reforma?
¿No es
políticamente más redituable tratar de avanzar desde un “frente” en el que se
cuenta con claras ventajas, que tratar de abrir varios nuevos “frentes” que
pudieran producir efectos de fragmentación y de fatiga política?
¿Tiene sentido
dedicarle mucha atención a discutir el trabajo por cuenta propia (TCP),
restándole atención a la necesidad de construir la institucionalidad del mercado
en el único componente grande y estratégico de la economía cubana -sector
agropecuario- que, dada su diversidad de actores, reclama “a gritos” esa nueva
institucionalidad?
Lo que está en
juego no es solamente una cuestión sectorial, ni se limita a lo económico. Hay
una importante dimensión de credibilidad política.
Si no pudiera
avanzarse en el terreno particular de lo agropecuario, que es el más favorable
para la “descentralización” en las circunstancias actuales de Cuba, no
resultaría verosímil la proposición oficial de que el modelo económico general
puede ser transformado.
Notas
8 Ibidem.
15 Ibidem.
16 Ibidem.
18 Ibidem.
19 Ibidem.
