Por
Dr. Eduardo Hernández Roque y MsC. Patricia Ramos Hernández*
La historia de los regímenes cambiarios en Cuba es extensa, y su comprensión resulta esencial para encontrar una respuesta que pueda satisfacer a los académicos y hacedores de política económica, en cuanto a la selección del esquema adecuado para el país, en la actualidad. El presente artículo hace un recorrido por los momentos más trascendentales de esta historia.
En el primer epígrafe se sistematizan los distintos regímenes cambiarios desde 1914 –año en que se emitiera el peso cubano por primera vez– hasta finales de la década de 1980. Esto se hace a través de una periodización que registra las etapas en que tuvieron lugar cambios notables en las políticas cambiarias del país, las cuales no siempre coincidieron con las tendencias internacionales de la época.
En un segundo acápite se incursiona en las implicaciones derivadas de la crisis de los años noventa para el esquema cambiario y monetario cubano. El análisis se realiza teniendo en cuenta las particularidades generadas con el nuevo esquema entre las personas jurídicas y las personas naturales. Lo anterior permite un acercamiento a la realidad cambiaria cubana actual.
Historia cambiaria cubana. ¿Qué aprendimos?
Antes de que el gobierno cubano estableciera el uso del peso en 1914, el país contaba con varias monedas: el dólar estadounidense (USD)(1), el centén español –equivalente a 25 pesetas– y el luis francés –20 francos. La situación existente y el propio desarrollo de la economía comenzaban a demandar con fuerza la presencia de una moneda nacional.
Dualidad monetaria (1914-1931)
En 1914 la relación oficial del dólar con el centén y el luis estaba fijada a un tipo de cambio que ligeramente sobrevaluaba al dólar –USD 4,78/centén y USD 3,83/luís(2)–, e impedía la entrada de estas dos monedas a las arcas del gobierno. Probablemente, los agentes económicos preferían efectuar el cambio en mercados donde recibieran el precio justo. Estos tipos de cambio fuerontransformados por Menocal(3) en 1920, pasando a ser USD 4,82/centén y USD 3,86/luis. (Walich, 1953).
Existía otro tipo de cambio oficial, establecido por el gobierno español, que otorgaba al centén y al luis un 6% más que su verdadero valor en oro. Al parecer, el objetivo de esta sobrevaluación era mejorar la relación de intercambio a favor de España. De igual manera, se podía hallar otro tipo de cambio comercial, basado en la verdadera paridad de las distintas monedas.
La existencia de tantos tipos tan disímiles complicaba las relaciones comerciales con el exterior y hacía posible la existencia de un negocio sumamente lucrativo. Las propias necesidades de los comerciantes de operar en un marco cambiario más transparente, apoyado por sentimientos nacionalistas, sentaban las bases para la creación de una moneda nacional. Sin embargo, las presiones de EE.UU. por mantener relaciones comerciales en dólares con la isla, y un gobierno cubano que no quería enfrentarse abiertamente a esta demanda, fueron determinantes en la aparición de un sistema monetario dual, en el que coexistirían el USD y la nueva moneda doméstica.
De acuerdo con la Ley de 29 de octubre de 1914 (Gaceta Oficial, 7 de noviembre de 1914), se dispuso la creación del peso cubano (CUP) con un contenido oro igual al del USD. La cantidad a emitir sería ilimitada, pero también se podría acuñar hasta 12 millones de pesos plata (4). La utilidad por concepto del señoreaje resultante de la acuñación de la plata, serviría para pagar el costo de reacuñación en pesos oro de los luises y centenes existentes. (Wallich, 1953) (5)
Con la nueva ley de 1914, el CUP y el USD tendrían curso legal ilimitado. El resto de las monedas extranjeras dejarían de tener curso legal, pero no se restringiría su circulación, especialmente por la existencia de contratos fijados en ellas, los que continuarían siendo legítimos. Asimismo, se establecía un control de cambio sobre el CUP (6)
La economía cubana había entrado en el esquema del Patrón Oro, de acuerdo con la propia elección cambiaria norteamericana, por lo que su oferta monetaria estaba subordinada a la evolución de la balanza de pagos. De esta forma, la política monetaria no era totalmente independiente y la emisión era casi tan costosa como las monedas de oro que conformaban la circulación monetaria, previo a la nueva legislación. Sin embargo, se ofrecía una mayor transparencia a las transacciones comerciales.
Desde el principio, esta nueva moneda enfrentaba algunas amenazas que podrían poner en riesgo su utilización. Los ingresos y precios en Cuba eran menores que los de EE.UU., por lo que se necesitaba una unidad menor que un centavo para el comercio minorista, con lo que el peso no cumpliría con la función de medio de cambio para todas las transacciones. Es probable que esto hubiera supuesto un ajuste al alza de los precios domésticos, aunque no hay evidencia de ello. Lo que sí sucedió fue que muy pronto desaparecieron de la circulación las monedas de oro, las cuales fueron sustituidas por los billetes norteamericanos (7).
La contracción económica que había comenzado en 1926 y aún se mantenía en 1931, llevó a una contracción monetaria, como resultado de una política monetaria procíclica, similar a la política monetaria de EE.UU. durante ese período. El agregado monetario que mide el total de billetes y monedas en circulación –en CUP y USD– más los depósitos a la vista, se contrajo de 260,6 millones a 132,9 millones (8) (Wallich, 1953).
Es presumible que en etapas de una alta demanda por las exportaciones cubanas, especialmente del azúcar y el tabaco, crecieran los ingresos y la riqueza del país con una consecuente inflación, liderada por los bienes no transables y un deterioro del tipo de cambio real.
Emisiones de plata y estabilidad cambiaria (1932-1937)
En 1932 la economía cubana enfrentaba una de las mayores crisis de su historia (9). El presupuesto comenzaba a experimentar en su balance tales déficits que, a pesar de los recortes establecidos en las asignaciones presupuestales, ese año el Gobierno de Machado(10) decidió efectuar los pagos de las obligaciones contraídas, a partir de una emisión de monedas de plata(11) (Gaceta Oficial, 22 de marzo de 1932). La acuñación aprobada ascendía a 3,6 millones de pesos, con lo que se vino a completar el límite máximo de 12 millones de pesos(12), fijado en la ley de 29 de octubre de 1914 (Pérez y Pazos, 1940). Como resultado, se expandió la oferta monetaria, aunque esta no era la intención(13).
Como era de esperar, se produjo una devaluación de los pesos plata con respecto al dólar, lo cual se extendió en menor medida a los pesos oro. En los primeros meses de la nueva emisión, no fue muy perceptible la devaluación que se avecinaba, porque coincidió con el período de la zafra, lo que representaba un aumento significativo de la demanda de dinero.
Sin embargo, en cuanto esta concluyó y se hizo extensivo por parte del gobierno el uso de las monedas de plata para los pagos a los empleados públicos, la devaluación se hizo más evidente. Los agentes económicos relacionados con el comercio exterior, pronto comenzaron a reconocer el riesgo cambiario que enfrentaban, al aceptar pagos en circulante de plata. La respuesta inmediata fue equilibrar sus activos y pasivos por tipo de moneda, así como sus flujos de caja. En 1933 Cuba abandonaba el Patrón Oro, luego de que EE.UU. lo hiciera y el dólar se depreciara cerca de un 70% con relación al franco.
Las medidas económico-financieras de Mendieta(14) fueron aún más agresivas, al eliminar todas las restricciones que pesaban sobre el uso de la plata(15). Esto pudo ser un paso importante para lograr la soberanía de la moneda nacional. Desafortunadamente, no se trazó una estrategia de política monetaria, con un alcance a largo plazo y de total independencia de la moneda nacional. La oferta monetaria no se expandió lo suficiente como para que circularan en el país los pesos necesarios, y que pudieran sustituir al dólar en todas las transacciones internas.
Sin embargo, tales medidas causaron pánico en los agentes, que poco confiaban en la habilidad de las autoridades para mantener la estabilidad cambiaria y, finalmente, se tuvo que establecer un control de cambio sobre la cuenta de capitales (Gaceta Oficial, 2 de junio de 1934). Este control de capitales fue un completo fracaso, lo que unido a las presiones del Gobierno de EE.UU., llevó a las autoridades a derogar dicha ley, seis semanas después de su establecimiento (Wallich, 1953).
No obstante, a finales de 1937 el dólar prácticamente había dejado de cumplir la función de medio de cambio en las transacciones domésticas; su uso se limitaba casi exclusivamente al atesoramiento. Las consecuencias de no contarse con un banco central, así como la mencionada carencia de una estrategia de las autoridades de mediano y largo plazos, en términos de política monetaria, estaban a punto de evidenciarse.
Fluctuaciones cambiarias y paridad (1938-1947)
Hasta inicios de 1938, el tipo de cambio mostró una evolución bastante estable, ligeramente deprecia-do con respecto al dólar. Dicha estabilidad debió responder, en primer lugar, a una oferta monetaria que se mantenía cercana a la demanda. Las operaciones cambiarias no respondían exclusivamente a la evolución de la balanza de pagos, ya que la mayoría de las operaciones con el exterior se daban en dólares que circulaban en la isla –en el caso de las importaciones– o en dólares provenientes de Estados Unidos –como resultado de las exportaciones. En ninguna transacción de este tipo se necesitaba la mediación del peso.
De esta manera, la evolución del tipo de cambio respondía a las necesidades monetarias internas o a motivos especulativos provenientes del exterior (Wallich, 1953). Al parecer, las razones que dominaban la demanda y oferta de los dólares en este mercado cambiario, se mantuvieron compensadas durante estos años.
Dicha estabilidad llegó a su fin en 1938, luego de que el gobierno anunciara una emisión de 20 millones de pesos plata en junio del propio año, asumiendo que el mercado era capaz de absorber –sin implicaciones cambiarias– esta emisión. Tal acción del gobierno condujo a una expansión de la emisión primaria de un 58% en julio del propio año, lo que comenzó a reflejarse de inmediato en el tipo de cambio, y se llegó a alcanzar una depreciación del CUP interanual del 11,5% en noviembre de 1939.(16)
No fue hasta 1941 que comenzó a darse una situación más favorable para Cuba. Desde noviembre de ese mismo año se comprometió toda la zafra de 1942 con Estados Unidos y el Reino Unido(17). Las mejores condiciones en la economía y el afianzamiento del CUP en los mercados nacionales propiciaron la apreciación de la moneda cubana y su estabilidad en los años siguientes. No obstante, esta fortaleza no era bien vista por el gobierno norteamericano, pues dejaba ver cierta debilidad en su divisa, y tampoco estaba dispuesto a pagar un precio más alto por la próxima zafra.
Los exportadores cubanos, respaldados por el gobierno, tampoco se sentían cómodos con la apreciación experimentada por la moneda nacional, que implicaba pérdida de competitividad y reducción de sus utilidades. Por tanto, muy pronto se tomaron medidas para revertir esta situación.
En enero de 1942 se dictó una resolución (Gaceta Oficial, 2 de enero de 1942), mediante la cual se derogaba la obligación de los bancos de mantener un porcentaje de sus depósitos en pesos. Por otro lado, se les advirtió a las agencias gubernamentales que debían aceptar dólares en los cobros de impuestos. De igual forma, se decidió que los salarios y otras obligaciones del gobierno se pudieran efectuar en dólares y pesos, indistintamente (Ibídem).
Por último, se autorizó la emisión de certificados plata con garantías en dólares o en oro (Gaceta Oficial, 4 de mayo de 1942). Esta emisión generó un señoreaje del 2% y, en la práctica, estos certificados solo serían convertibles a pesos cubanos. El objetivo de la misma era absorber los sobrantes de divisas que circulaban en el país, a la vez que se creaba una reserva monetaria que podría ser posterior-mente utilizada para la creación del banco central, que se estaba proyectando (Walich, 1953).
Los años siguientes, hasta 1947, fueron de un notable crecimiento económico, liderado por un buen desempeño de la balanza de pagos. En ese período el crecimiento promedio de los ingresos por concepto de exportaciones de azúcar fue de 31,7%.(18)
Por supuesto, por la comentada subordinación que presentaba la política monetaria de la balanza de pagos, se registraron importantes crecimientos en la oferta de dinero, lo cual se reflejó en los precios domésticos. Desde 1939 hasta 1947 la oferta monetaria se expandió en 574%, mientras que los precios –medidos por un índice de precios de los alimentos–se expandieron en un 162%.(19)
En este período el tipo de cambio real registró una apreciación considerable, especialmente en los últimos años. Mientras se mantenía un tipo de cambio nominal estable –especialmente luego de que Cuba se adhiriera a los acuerdos de Bretton Woods en 1944–, los precios domésticos se dispararon.
Nacimiento del Banco Nacional de Cuba. Primeros pasos (1948-1958)
Luego de cuatro años de estudio y discusiones intermitentes, quedó constituido el Banco Nacional de Cuba (BNC), por la Ley No 13 de 1948 (Gaceta Oficial, 23 de diciembre de 1948), el cual cumpliría con las funciones propias de un banco central, pero no podría efectuar anticipos al Estado que fueran empleados para la liquidación de deudas. Estos anticipos solo tendrían el fin de cubrir necesidades transitorias de liquidez. De esta forma, se tranquilizaban los mercados, con respecto al posible abuso de poder del Estado sobre las decisiones de emisión monetaria (Le Riverend, 1974).
En la propia Ley No 13 se dispuso que el Fondo de Estabilización de la Moneda (FEM) –creado por el Decreto 1358 de 10 de junio de 1939– tuviera por objeto proteger la moneda nacional en el mercado de divisas. El FEM podría acumular divisas a partir de la obligatoriedad del canje del 30% de los dólares que obtenían los exportadores por sus ventas en el exterior.
Dada la solidez alcanzada por el peso, en dicha ley se determinó también que cesara la fuerza liberatoria del dólar para las transacciones internas(20). Nótese que el nacimiento de la nueva autoridad monetaria se daba pocos años después de que se firmaran los acuerdos de Bretton Woods, por lo que nuevamente se tenía un tipo de cambio fijo con respecto al USD.
En 1953 la economía, medida a través del Producto Nacional Bruto (PNB), presentó una contracción importante (13,9%) y solo a partir de 1956 comienza a registrar valores similares a los observados durante la guerra y en los años que le siguieron. Los principales factores que incidieron en la caída de la actividad económica fueron la contracción de la producción azucarera y la disminución de sus precios (BNC, 1954).
La caída de la actividad económica no fue mayor porque se siguió la estrategia de una política monetaria expansiva, dentro de un paquete de medidas anticíclicas(21). Lo que hoy constituye el Agregado Monetario M2 (efectivo en circulación más depósitos) se expandió entre 1952 y 1956 en un 10,1%, mientras que el PNB crecía solo un 1,1%(22). Tal desproporción debió haber generado presiones inflacionarias y cambiarias. La contracción sostenida de las Reservas Internacionales y del FEM durante ese período, podrían confirmar tal supuesto, al reflejar sucesivas intervenciones de las autoridades(23).
Tipos de cambio en un período de cambios. Experiencias y desafíos (1959-1990)
Luego del triunfo de la Revolución en 1959, se consideró preciso que el CUP fuera la única moneda de curso legal dentro del territorio nacional. Primero, mediante la Ley No 930 de 1961, se le otorgó al BNC la competencia exclusiva de dictar las regulaciones necesarias sobre la tenencia de divisas dentro del país (24). De inmediato, esta institución dispuso, por medio de la Resolución No 140 de 1961, que ningún agente económico podría poseer divisa sin la autorización previa de este organismo (25).
A partir de 1963, se comenzó a utilizar tipos de cambio fijos. De acuerdo con un informe sobre el tipo de cambio de la moneda nacional, elaborado por el BNC en 1985, eso no introdujo grandes distorsiones en el valor real del CUP, por cuanto los márgenes de fluctuación de las principales monedas eran muy reducidos y las diferencias, cuando ocurrían, originaban pequeños ajustes. El mundo capitalista de la época aún funcionaba en el esquema de tipos de cambio fijo establecido en Bretton Woods.
Luego de que este esquema colapsara en 1973, Cuba continuó empleando un sistema de tipos de cambio fijos, lo que ocasionó problemas crecientes, especialmente con aquellas monedas que registraron desviaciones de significación en el mercado, con respecto a sus valores previos (BNC, 1985b). Las distorsiones eran significativas, dado que el BNC acreditaba el importe de las exportaciones a las empresas de comercio exterior, sobre la base de la moneda de facturación, según el tipo de cambio fijo establecido en Cuba para dicha moneda (26).
A partir de 1976, en el país se empezó a realizar el cálculo de los tipos de cambio, a partir de una cesta de monedas. Este se utilizaba para evaluar las ofertas comerciales y su fin era determinar los costos o beneficios de diferentes alternativas.
Bajo este régimen se establecía que el tipo de cambio del CUP con relación a las monedas de los países de las economías capitalistas estaría dado por la participación ponderada de estas, tomando en cuenta las relaciones externas cubanas con estos países. Asimismo, los tipos de cambio se formaban a partir del valor de cada una de estas monedas frente al USD, según su precio de mercado y su peso dentro de la canasta.
Las monedas que se incorporaban a la canasta se determinaban por medio de un cálculo, que se efectuaba al cierre de cada mes y que consideraba el intercambio comercial para los 12 meses anteriores a ese momento. Esto permitía establecer el peso específico de cada moneda en las relaciones de Cuba con el exterior para el año precedente. Todas aquellas monedas cuyo porcentaje de participación fuera mayor al 1%, integrarían la canasta, y entonces se procedía a computar la ponderación que tendría cada una dentro de la cesta (Hernández, 1990).
Esta metodología ofrecía un tipo de cambio flexible, con una variabilidad relativamente pequeña. Nótese que los cálculos se efectuaban mensualmente, y siempre se incorporaban al análisis los doce meses precedentes, por lo que las ponderaciones variaban e, incluso, podían entrar y salir monedas de la cesta. Sin embargo, la inclusión de varias monedas garantizaba mucha mayor estabilidad que la alternativa de un tipo de cambio fijo frente al USD solamente, lo cual incorporaba una variabilidad poco deseada, con respecto al resto de las monedas.
En esta metodología se identifican dos restricciones que limitaban la flexibilidad del tipo de cambio. En primer lugar, no se permitían variaciones del valor del peso respecto al dólar mayores que un 2% sobre la relación 0,82895 CUP/USD –este valor se refería al contenido de oro del USD y, por consiguiente, del CUP. Si se sobre-pasaba este valor, por cada 1% de apreciación del USD solo se aceptaría la cuarta parte de la variación excedente, más el 2% de apreciación inicial. En caso de una depreciación por debajo del 2%, solo se aceptaría la mitad de la misma, más el 2% inicial (Hernández, 1990). La segunda restricción se refería al rublo transferible (RT), empleado para las operaciones comerciales con los países del área socialista, y las consideraciones eran similares a las establecidas con relación al dólar, pero en este caso la relación que se defendía era de 1,11 CUP/RT.
Es muy probable que las propias restricciones que se le impusieran al cálculo del tipo de cambio con esta metodología, en busca de mayor estabilidad, le pusieran un freno al objetivo inicial de flexibilidad que se perseguía. Por otro lado, la revisión mensual de las ponderaciones, así como la inclusión de todas las monedas que cumplían con el requisito de participar en más del 1% del comercio exterior, suponían un trabajo desgastante. Dada la conocida dinámica del comercio exterior cubano, es muy poco probable que se observaran cambios significativos en cada revisión, como para justificar las mismas.
A partir de 1980, el BNC determinó que, luego de una reforma de precios efectuada en 1978, era necesario fijar un nuevo tipo de cambio para utilizarlo en la evaluación de las operaciones comerciales y las inversiones. Este tomaría en consideración el poder adquisitivo de las exportaciones y sería independiente del tipo de cambio oficial que se publicaba periódicamente (BNC, Resolución No.82/1980).
El cálculo del tipo de cambio, basado en la metodología del poder adquisitivo, se fundamentaba en el postulado económico –generalmente aceptado en los países socialistas– de que el mismo debía expresar los gastos de trabajo en moneda nacional en que era preciso incurrir para adquirir una unidad de moneda extranjera, o sea, los gastos realizados para generar las exportaciones con las que se adquiere la divisa extranjera. De esta manera, si el gasto de trabajo era de 300 pesos –unidad monetaria del país hipotético–, entonces el tipo de cambio del peso sería 1 CUP = 0,3333 USD (BNC, 1985).
Para este cálculo, en Cuba se seleccionaron dos fondos exportables que representaban el 88% de las ventas del país al exterior: azúcar y níquel. Sus costos de producción en cuanto a los insumos importados, se basaron en los precios promedios de estos para el período 1974-1978. Como resultado, se obtuvo que con los precios del azúcar de 1978, el tipo de cambio entre el peso y el rublo transferible era de CUP 0,28/RT; si se tomaban en cuenta los precios de 1973, entonces sería de CUP 0,85/RT. Estos mismos cálculos arrojaron que la relación con el dólar era de CUP 1,15/USD (Ibídem).
Finalmente, para la formación de los precios de importación se adoptaron los tipos de CUP 0,85/RT para las compras efectuadas en los países del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), incluida la URSS, y de CUP 1,15/USD para las importaciones del área convertible. En 1985 dichos cálculos estaban totalmente desactualizados (BNC, 1985a).
A partir de 1985, se decidió que en la planificación y contabilidad internacional del país se aplicara una paridad unitaria entre el USD y el CUP, con el objetivo de simplificar el manejo de las magnitudes monetarias referidas a las relaciones comerciales y financieras con el mundo capitalista de la época.
En 1989 existían tipos de cambio múltiples en el país, los cuales se mencionan a continuación:
- Una relación unitaria con el USD, utilizado para la planificación, la contabilidad y la estadística.
- Un tipo de cambio para la formación de precios de los productos de importación y exportación en las relaciones comerciales con los países socialistas (CEF-BNC, Resolución Conjunta/1989).
- Un tipo de cambio para la formación de precios de los productos de importación y exportación en las relaciones comerciales con los países capitalistas (CEF-BNC, Resolución Conjunta/1989).
De igual forma, en 1985 se autorizó la emisión de certificados de divisas “A” para el canje de divisas no convertibles y cheques de viajeros del BNC, y certificados de divisas “B” para el canje de divisas libremente convertibles. Los visitantes extranjeros podían canjear sus divisas por estos certificados, según fuera el caso, o por moneda nacional. Su función era servir como medio de pago en los centros autorizados para la venta de productos y prestación de servicios en divisas (BNC, Resolución No. 220/1985).
Luego, en 1987 se autorizó la emisión de certificados de divisas “C” para el canje de moneda libre-mente convertible por cubanos o extranjeros residentes permanentes en Cuba (BNC, Resolución No. 132/1987), y certificados de divisas “D” para los canjes que requirieran los becarios extranjeros (BNC, Resolución No. 131/1987).
Dualidad monetaria actual ¿Deja vu?
A inicios de la década de 1990, la economía cubana sufrió una fuerte recesión –el PIB cayó un 35% en apenas cuatro años–, debido a la caída del campo socialista, lo que implicó que se perdiera alrededor del 80% de las relaciones comerciales con el exterior (BNC, 1995), además de todas las facilidades crediticias y comerciales que se obtenían de la relación con estos países. Por otro lado, se arreciaron las medidas de bloqueo económico (27) que venía ejerciendo Estados Unidos sobre Cuba desde principios de la década de 1960. El resultado fue una contracción importante de las divisas que entraban al país, siendo Cuba una economía pequeña y con un alto componente importado.
En el mismo período, y debido a la propia crisis que estaba sufriendo la economía, se generó un importante desequilibrio en las finanzas internas: Por un lado, se intentó mantener empleada o subempleada la mayor parte de la fuerza de trabajo contratada por el Estado, y por otro, las empresas estatales redujeron abruptamente su producción. El resultado fue la presencia de grandes déficits fiscales que se financiaban con monetización, y que en 1993 llegaron a un 33,5% del PIB (BNC, 1996).
El shock de oferta descrito produjo una gran escasez de bienes. Además, la demanda por parte de las familias no se contrajo mucho en un inicio, debido a que se mantuvieron niveles de salarios similares a los existentes antes de la crisis. La combinación de estos elementos condujo a una gran presión sobre todos los precios, incluido el tipo de cambio, como se comentará más adelante.
La propia recesión de la economía debió provocar un incremento de las remesas que entraban al país. Durante los primeros años de la década de 1990 la circulación del dólar estaba prohibida y este se canjeaba solamente en el mercado informal, aunque su presencia era cada vez más importante en las decisiones de consumo de las personas.
La escasez de bienes ofertados por el Estado, que durante muchos años había sido la principal fuente de abastecimiento de bienes y servicios de las familias, abrió la posibilidad de que surgieran productores privados que operaban fuera del amparo legal. Comenzó a surgir entonces un mercado informal, donde se prefería el uso del USD para la valoración y ejecución de las transacciones.
La caída en la actividad empresarial, unida a la falta de credibilidad que generaba el uso del peso, hizo posible que este comenzara a ser sustituido en sus funciones por el dólar; inicialmente, como unidad de cuenta, y en muchos casos se exigía como medio de pago, fundamentalmente en las transacciones de activos físicos. Como reserva de valor también fue desplazado, pero en menor medida, porque el sistema bancario no permitía depósitos en esa moneda. La dolarización no comenzó por un proceso gradual de sustitución de moneda doméstica en su función de reserva de valor, característica típica de los patrones de dolarización en América Latina (Hidalgo, Tabares y Doimeadiós, 2002).
El hecho de que la moneda extranjera no pudiera circular libremente en el país, posibilitó que se desarrollara un mercado cambiario informal en que el tipo de cambio reflejaba la escasez relativa del dólar, cuya evolución en los primeros años de la recesión fue de un ascenso vertiginoso.
No fue hasta agosto de 1993 que se legalizó la circulación del dólar (Decreto Ley No. 140), medida que surgió –entre otras razones– para permitir que las empresas estatales pudieran absorber los dólares que ingresaban las familias. A finales de 1994 también se decidió emitir una nueva moneda nacional –peso convertible (CUC)– que garantizara la convertibilidad internamente. Esta medida tenía como propósito la futura sustitución del USD por esta moneda, meta que se alcanzó en el primer trimestre de 2005, luego de ejecutarse una serie de pasos enmarcados en el proceso de desdolarización por el que ha venido transitando Cuba en los últimos años (28). Entre el USD y el CUC se estableció un tipo de cambio fijo igual a la unidad, lo cual varió por primera vez en marzo de 2005.
Por otro lado, entre el USD y el CUP se establecían dos tipos de cambio. El primero mantendría una relación unitaria ultrafija heredada de períodos anteriores, utilizado para contabilizar todas las operaciones de comercio exterior, así como para las cuentas nacionales (29). El segundo era el que enfrentaban las familias, cuya flexibilización fue variando a lo largo de los años. A continuación, se presentará un análisis segmentado de ambos tipos de cambio para las personas jurídicas y naturales, respectivamente.
Personas jurídicas
Luego de legalizado el USD, se desplegaba la economía bajo un régimen monetario dual y, al mismo tiempo, un régimen cambiario dual. Se creó un mercado estatal interno en divisas, al que podían acudir, como oferentes, aquellas empresas vinculadas con el turismo y la inversión extranjera. De esta forma, se segmentaba el sector empresarial: un grupo de empresas “emergentes”, que comenzaron a transar directamente en USD, y otro grupo con menos nivel de competitividad, que continuaba operando en CUP y que eventualmente podía acudir como demandante al mercado de bienes y servicios en dólares, a partir de asignaciones de esta divisa que le otorgara el Estado.
Más adelante, se permitió a estas últimas empresas acudir como oferentes al mercado interno en divisas, con el fin de incentivar su nivel de competitividad (Pérez, Hernández e Hidalgo, 2003). En este proceso de reestructuración económica, los servicios comenzaron a jugar un papel más importante, especialmente el turismo internacional, cuyo crecimiento ha sido considerable en los últimos 18 años –desde 1990 hasta 2008 presentó un crecimiento promedio de 11,3% (30). Sin embargo, para el sector empresarial no apareció un mercado cambiario que ofreciera convertibilidad a la moneda nacional.
En este segmento de la economía, la formación de precios –que debía tener una relación profunda y transparente con el tipo de cambio, dado que la economía cubana tiene una alta dependencia del comercio exterior, en especial, de las importaciones– es extremadamente compleja. En la mayoría de los casos, no se observa que este vínculo esté funcionando.
A esta relación se le conoce como traspaso del tipo de cambio a los precios, cuyo análisis toma en cuenta el tipo de cambio y los precios minoristas; además, incluye los precios que establecen los importadores y los productores. Teóricamente, el mecanismo debería ser el siguiente: Al producirse una devaluación, se encarecen las importaciones, ya que los importadores deben comprar la moneda extranjera para acceder a los productos externos a un mayor precio. Es decir, sus costos se elevan en la misma medida en que ocurre la devaluación.
Supuestamente, los precios a los que venden estos agentes a los productores, deberían variar a una tasa similar a la experimentada por el tipo de cambio. Sin embargo, por lo general, los importadores absorben una parte de la pérdida que representa esta devaluación, con el objetivo de mantener su espacio en el mercado. Por ello, debe esperarse que los productores sufran en sus costos un impacto menor que el que representa la devaluación para los importadores.
Los productores siguen un comportamiento similar a la hora de fijar sus precios: Como no están dispuestos a renunciar a la parte de sus consumidores habituales, absorben otra parte del costo de la devaluación y reducen su margen de ganancia. Asimismo, los consumidores finales no percibirán el impacto total de la variación del tipo de cambio, y esta es la explicación aceptada internacionalmente tanto por la academia, como por los hacedores de política monetaria, en el momento de explicar que el traspaso sea incompleto y pequeño.(31)
Sin embargo, en Cuba la mayoría de los esquemas de formación de precios que se pueden generalizar, no parecen encajar en el fenómeno económico descrito arriba. Algunos de los esquemas que pueden encontrarse en la realidad empresarial cubana se resumen a continuación:
- En primer lugar, se erigen las empresas que realizan sus operaciones en CUC, las cuales pueden dividirse en importadoras-comercializadoras y en productoras internas. En ambos tipos de entidades los procesos productivos cuentan con algún nivel de componente importado. Las primeras tienden a reflejar los precios internacionales en los productos que comercializan en las redes minoristas, por lo que, en este caso, debería esperarse un traspaso del tipo de cambio muy cercano al 100% (32). Las segundas tomarán en cuenta las variaciones del tipo de cambio y lo reflejarán en sus precios solo en un porcentaje equivalente al componente importado de sus costos.
En este último punto inciden las políticas de comercio exterior del país. De no existir tarifas y aranceles proteccionistas, los productores domésticos deben competir con productos homólogos importados, y sus márgenes para la formación de precios pueden ser limitados.
- Un segundo esquema del sector empresarial es el que comprende a todos aquellos productores y comercializadores domésticos que operan en CUP. Estos tienen muy poca flexibilidad en la formación de precios, y cualquier decisión al respecto debe ser aprobada por las autoridades del Ministerio de Finanzas y Precios. No constituye un segmento despreciable, piénsese en el Ministerio de la Agricultura, el Ministerio de la Industria Alimenticia, el Ministerio de Comercio Interior, el Ministerio de Transporte y el recientemente conformado Grupo Empresarial de la Industria Azucarera, por solo mencionar algunos.
- Por último, se encuentran las pequeñas empresas pertenecientes al sector privado, las cuales suelen construir los precios de frente al mercado y buscan mantener determinados márgenes de ganancias a partir de sus costos. Este sector no tiene ninguna participación en el comercio exterior, y su demanda de pesos convertibles está explicada por variaciones de la oferta y la demanda en los mercados estatales que operan en pesos y pesos convertibles, por el diferencial de precios en estos mercados y las expectativas sobre el tipo de cambio al que operan las familias.
Personas naturales
La segmentación de mercados por monedas en este período también se extendió al circuito de las familias: Por una parte, se consolidaron tres mercados fundamentales en CUP –el formal, el agropecuario y el informal–, y por otra, se desarrolló un mercado de bienes y servicios en divisas, que se destacaba por una mayor calidad y mayor diversidad de productos.
Para los hogares sí se institucionalizó un mercado cambiario a través de CADECA S.A., que le atribuía convertibilidad al CUP (33). De esta forma, el mercado cambiario para estos agentes económicos se convertiría en el mecanismo mediante el cual se conectaban de manera indirecta los mercados de bienes y servicios en ambas monedas (Pérez, Hernández e Hidalgo, 2003).
Se puede destacar el tránsito por tres regímenes cambiarios para el sector de las familias a partir de 1990 (34). El primero comienza a partir de este momento y se extiende hasta 1996, y constituye un período en que el tipo de cambio fluctuó libremente. Es importante aclarar que la presencia de CADECA S.A. permitiría a las autoridades monetarias tener cierto control sobre esta tasa. Sin embargo, esta institución cambiaria surgió a finales de 1995 y su impacto en los primeros meses de creada fue todavía intrascendente.
Tan pocas cajas no eran suficientes para poder imponer un tipo de cambio al mercado, ni siquiera a muy corto plazo. Durante esos meses el BNC, en sus funciones de banco central, continuaba siendo un agente económico precio–aceptante.
En el primer período debía esperarse una rápida y elevada respuesta de los precios al tipo de cambio, debido a la percepción de los agentes económicos de que la tasa cambiaria funcionaba como referencia para el resto de los precios en la economía. Todavía las familias no confiaban en la estabilidad del CUP y, ante una gran incertidumbre cambiaria y un proceso de dolarización, el traspaso del tipo de cambio a los precios debería ser alto.
El segundo período –que se inició a principios de 1997 y se mantuvo hasta 2001–, podría considerarse como uno de flotación sucia, ya que la autoridad monetaria intervenía en el mercado cambiario con el objetivo de controlar los movimientos coyunturales alrededor de la tendencia del tipo de cambio. El mecanismo que se estableció consistía en que el organismo emisor compraba dólares a CADECA S.A., cuando esta presentaba una brecha superavitaria en esta moneda, y viceversa, pero solo en caso de que estas brechas fueran transitorias. Si se presentaba una brecha que mostrara un carácter permanente, el Banco Central de Cuba (BCC), siguiendo las presiones del mercado, permitía que el tipo de cambio se ajustara hasta su nuevo valor de equilibrio (35).
Bajo este régimen, la respuesta de los precios al tipo de cambio debería ser menos, considerando que el tipo de cambio presentaba una menor volatilidad. De igual forma, las medidas de saneamiento de las finanzas internas, efectuadas a mediados de la década de 1990, también contribuyeron en este sentido. Desde abril de 1994, fecha en que mostró su máximo valor (150 pesos por dólar) hasta octubre de 1996, en que registró el mínimo valor (19 pesos por dólar), el tipo de cambio se apreció en un 87,3%.
Una tercera etapa comenzó en 2001 y se mantiene hasta la fecha. Durante este período, los hacedores de política económica han decidido mantener un régimen de tipo de cambio fijo (36). Desde ese momento solo se ha observado un único movimiento del tipo de cambio (marzo de 2005) cuando el CUP se revaluó en un 7% respecto al CUC (37). También en marzo de 2005 se revaluó en un 8% el tipo de cambio del CUC respecto al USD (38).
En el Gráfico 1 –que ilustra la relación entre el CUP y el CUC en el sector de los hogares– puede observarse cómo, en efecto, hay mucha más volatilidad en el período que se considera de libre flotación (1990-1996), y el tipo de cambio muestra un comportamiento mucho más estable a partir de 1997. Desde noviembre de 2001, la existencia de un tipo de cambio fijo es evidente, con la única revaluación comentada antes.
La mencionada revaluación del CUC respecto al dólar, afectó tanto al segmento de las familias, como al de las empresas. Un CUC más fuerte que el USD suponía un menor poder adquisitivo para las divisas que entraban al país (39). En el caso específico del sector empresarial, se afectaba directamente la industria exportadora, aunque en ese momento parecía oportuna la decisión de revaluación.
Al concluir este trabajo, la economía cubana mantenía un esquema de dualidad cambiaria en un entorno de doble circulación monetaria. En este caso, ambas monedas son emitidas por el Banco Central de Cuba. Esta situación podría ser sostenible si ambos tipos de cambio estuvieran en correspondencia con la evolución de los fundamentos macroeconómicos del país.
Comentarios finales
En la presente investigación el recorrido realizado por los diversos regímenes cambiarios experimentados por la economía cubana, refleja cómo, a pesar de la existencia de una moneda propia –el peso cubano– a partir de 1914, desde esa época y hasta la actualidad las decisiones de elección cambiaria han estado subordinadas a las relaciones económico-políticas que ha establecido el país con el exterior. En este sentido, el nacimiento de la moneda nacional tuvo lugar en un contexto de Patrón Oro, en ausencia de un banco central y con la presencia del dólar estadounidense, también como moneda de curso legal. A inicios de la década de 1990, una profunda crisis condujo a que se volviera a establecer un esquema de dualidad monetaria.
La experiencia cambiaria cubana de los últimos cincuenta años ha demostrado que, por lo general, las autoridades económicas no han comprendido la importancia que tiene el tipo de cambio en los equilibrios macroeconómicos y para alcanzar los objetivos de la planificación. La inamovilidad de esta variable ha propiciado una importante acumulación de desequilibrios reales a lo largo de los años. Aún más, actualmente existen varios tipos de cambios, cuya presencia exige que se mantengan segmentados los mercados por agente y por moneda.
Citas
1 Se utiliza esta nomenclatura para la descripción de las monedas, aunque esta no fue incorporada hasta 1973, al aprobarse la Norma ISO 4217 “Codes for the representation of currencies and funds”.
2 Estos tipos de cambio habían sido fijados por McKinley, presidente de los Estados Unidos de América (1897-1901).
3 Mario García Menocal, presidente de la República de Cuba (1913-1921). Le Riverend, 2001.
4 Sobre la logística de la emisión, consúltese la Gaceta Oficial, 16 de febrero de 1915, y Pérez y Pazos (1940).
5 En realidad, las primeras emisiones de pesos se efectuaron en el siglo XIX por parte del Banco Español a cuenta del Tesoro (Tablada y Castelló, 2007).
6 Véase la Gaceta Oficial, 14 de septiembre de 1915.
7 Para una mayor discusión sobre la circulación del peso y el dólar, durante este período, véase a Pérez y Pazos (1940).
8 De acuerdo con la medición actual de los agregados monetarios en la economía cubana, este sería el M1.
9 Ya en 1927 los precios del azúcar rondaban los tres centavos la libra, y en 1931 se registraron precios promedios de 1,15 centavos la libra (Wallich, 1953). Recuérdese que corrían los años de la Gran Depresión, y Cuba no estaba exenta de sus consecuencias.
10 Geraldo Machado, presidente de la República de Cuba (1925-1933). (Le Riverend, 2001).
11 Los gastos presupuestales se mantuvieron en los 85,4 millones de pesos durante 1929 y 1930, pero en el año fiscal 1931-1932, estos se redujeron a 60,4 millones de pesos (Wallich, 1953).
12 En 1916 se habían emitido 6,66 millones de pesos plata, y en 1920 se emitieron 1,75 millones adicionales (Wallich, 1953).
13 Para una mayor discusión sobre las características de esta emisión de plata, consúltese a Wallich (1953).
14 Carlos Mendieta, presidente de la República de Cuba (1934-1935). (Le Riverend, 2001).
15 Véase Gaceta Oficial, 24 de abril de 1934, y Gaceta Oficial, 23 y 26 de mayo de 1934.
16 Cálculos efectuados por los autores a partir de estadísticas de tipo de cambio reportadas por Wallich (1953).
17 El precio que se fijó en el contrato fue de 2,65 centavos la libra de azúcar crudo y 2,50 la libra de las mieles (Wallich, 1953).
18 Cálculos efectuados por los autores a partir de estadísticas reportadas por Wallich (1953).
19 Cálculos efectuados por los autores a partir de estadísticas reportadas por Wallich (1953).
20 Para una mayor discusión sobre las implicaciones que suponía esta medida, consúltese Pazos (1951).
21 La política fiscal también fue laxa. Las cuentas públicas se mantuvieron en déficit desde 1953 hasta 1955 (Banco Nacional de Cuba, 1956).
22 Cálculos efectuados por los autores a partir de Banco Nacional de Cuba (1956).
23 Probablemente, estas presiones estuvieron influenciadas también por la incertidumbre que generaba el proceso revolucionario en gestación.
24 Como se verá más adelante, en este período se tomó una serie de medidas radicales sobre cuestiones cambiarias, las cuales estuvieron justificadas por las circunstancias del momento.
25 Previamente, en las resoluciones 71 y 128 del propio año se había dispuesto la obligación de canjear, por moneda nacional, las divisas que cualquier persona poseyera. Otras regulaciones similares se dictaron a través de BNC (1985a); BNC-MCI (1987); BNC-MCI-CEF (1988) y BNC-MCI (1990).
26 Para una mayor discusión sobre las distorsiones que generaba mantener tipos de cambio fijo, consúltese en BNC (1985b).
27 Véase, por ejemplo, la Ley Torricelli (1992) y la Ley Helms-Burton (1996).
28 Actualmente, el dólar estadounidense solo cumple la función de reserva de valor, dado que los bancos aún aceptan depósitos en esta moneda.
29 Este tipo de cambio se considera que está sobrevaluado, lo que afecta el nivel de competitividad de la economía. Véase a Vidal (2010); Hidalgo (2008); Hidalgo y Doimeadiós (2003); Sánchez Egózcue (1999).
30 Cálculos efectuados por los autores, utilizando una serie de turistas que arriban al país, a partir de los anuarios de la Oficina Nacional de Estadísticas e Informaciones (ONEI).
31 Para una mayor discusión sobre el traspaso del tipo de cambio a los precios y sus determinantes, consúltese a Dornbush (1987); Krugman, (1987); Ball, Mankiw, Romer, (1988); Wei y Parsley, (1995); González (2000); Devereux y Yetman (2003); Mishkin, (2008).
32 Esto es posible, debido a que la competencia es muy pequeña.
33 En octubre de 1995 surge CADECA S.A. como casa de cambio para el sector de las familias, y cuya presencia sería utilizada para controlar la volatilidad que presentaba el tipo de cambio.
34 Antes de esta fecha, el dólar, además de estar prohibido, circulaba solo marginalmente en la economía, y se registraba un tipo de cambio que oscilaba alrededor de 7 pesos por dólar.
35 La creación del Banco Central de Cuba se dispuso por el Consejo de Estado, mediante el Decreto-Ley No 172 de 28 de mayo de 1997. 36 En una aparición del presidente del Consejo de Estado y de Ministros de Cuba en ese momento, Fidel Castro Ruz, se esgrime la defensa explícita del tipo de cambio fijo por parte de las autoridades monetarias.
36 En una aparición del presidente del Consejo de Estado y de Ministros de Cuba en ese momento, Fidel Castro Ruz, se esgrime la defensa explícita del tipo de cambio fijo por parte de las autoridades monetarias.
37 Acuerdo 13 de 2005 del Comité de Política Monetaria del BCC.
38 Acuerdo 15 de 2005 del Comité de Política Monetaria del BCC.
39 Dado que el tipo de cambio entre el CUC y el USD es fijo, las tasas entre el CUC y el resto de las divisas que se aceptan en el país se determinan por medio de tipos de cambio cruzados, a partir de los tipos entre el USD y estas divisas.
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12. Banco Nacional de Cuba-Ministerio de Comercio Interior-Comité Estatal de Finanzas: Resolución Conjunta del 9 de febrero de 1988.
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* Director de Sistema de Pagos y profesora de la Facultad de Economía de la Universidad de La Habana, respectivamente (2012)
