Por Omar Everleny Pérez Villanueva y Ricardo Torres Pérez
Introducción
El presidente Raúl Castro lleva al frente del gobierno más de seis años en los que se han obtenido importantes avances en la definición de un nuevo modelo de desarrollo. Sin embargo, los resultados macroeconómicos no son halagüeños, y se carece de una estrategia clara para actuar sobre lo que el Presidente desde el inicio de su mandato llamó “problemas estructurales”. Para ello se había planteado un horizonte hacia el 2016, pero se ha hecho evidente que existen factores objetivos y subjetivos en el manejo económico que frenan el desarrollo cubano.
Un inventario simple de esos problemas estructurales, demuestra lo complejo de su erradicación, y que el horizonte para cumplirlo no es de corto ni mediano plazo. Sin embargo, los primeros pasos son quizá los decisivos y es posible detectar definiciones globales acertadas, que más tarde chocan con una implementación deficiente. Además, se hace evidente la resistencia en determinados sectores y una estrategia de comunicación de los cambios que no ha sido del todo efectiva para reducir las incomprensiones.
1 La primera parte de este capítulo fue elaborada para un taller con la Universidad de Harvard en mayo del 2014, y saldrá publicada en la revista Cuban Studies de la propia universidad.
La magnitud de las reformas en sí misma es abrumadora, dado el calado de las deficiencias acumuladas. Por una parte, la estructura del Producto Interno Bruto (PIB) revela una elevada expansión de los servicios, mientras que la agricultura y la industria se mantienen rezagadas, exhibiendo un prolongado proceso de descapitalización. Aún es alta la centralización económica a pesar de que se han introducido algunos cambios a nivel empresarial recogidos en el Decreto 323 del Consejo de Ministros. Se mantiene un bajo nivel de diversificación del comercio exterior; y el equilibrio de la Balanza de Pagos recae en la exportación de servicios profesionales, altamente concentrados en pocos mercados, cuyo efecto de arrastre al resto de la economía es aún bajo. La productividad en gran parte del sector empresarial estatal es baja, lo que incide en una pobre eficiencia económica general; sobre-vive la dualidad monetaria con mercados segmentados; elevada distorsión en la relación consumo-acumulación e ingreso-consumo. A esto se agregan los desafíos demográficos, reflejados en el envejecimiento de la población y la emigración, lo que termina por incidir en la fuerza de trabajo.
Estas debilidades se adicionan a otras como un mercado interno reducido con un lento crecimiento de la demanda agregada. Aunque el gobierno cubano ha realizado una apertura sustancial en ciertas actividades consideradas no estratégicas, que son capaces de absorber una gran cantidad de trabajadores subempleados; en la práctica, las fuerzas productivas se mantienen atadas, tanto por falta de insumos, como por exceso de regulaciones, y la presión de una burocracia que entorpece la implementación de decisiones aprobadas. A esto se suman los efectos del bloqueo económico de los Estados Unidos que ha sido implementado disciplinadamente por la Administración de Obama, con decenas de empresas multadas por la OFAC.
El objetivo de este artículo es repasar sucintamente la evolución de la economía cubana en el último año a través de indicadores y análisis de políticas específicas; y analizar brevemente esta trayectoria a la luz de las dinámicas a nivel provincial. El capítulo se estructura en seis secciones. Después de esta introducción se hace un recorrido por los cambios de políticas que tuvieron lugar entre 2013 y mayo de 2014; luego se analizan breve-mente los indicadores macroeconómicos y el desempeño sectorial. En la quinta sección se incluye una discusión sobre la evolución de ciertas variables a nivel provincial, para evidenciar las disparidades existentes y lo que queda a veces opaco detrás de las cifras agregadas. Se concluye con unas reflexiones finales.
Política económica
En un análisis de indicadores macroeconómicos seleccionados se muestra que los resultados no son los esperados. Las autoridades han planteado la resistencia al cambio que están enfrentando en la etapa inicial, incluso dentro de la población, acostumbrada a un Estado más paternalista, orientado más a los gastos que hacia los ingresos y la incidencia de algunas políticas en el desarrollo productivo doméstico.
En el 2013, el gobierno cubano continuó poniendo en práctica transformaciones económicas previstas en los Lineamientos aprobados en abril de 2011 en el VI Congreso del Partido. Esta secuencia gradual supone un plazo (antes del próximo Congreso del Partido en el año 2016) y una coherencia en su aplicación que se desconoce públicamente, lo que ha contribuido a que se produzcan reclamos desde la población, la academia y el sector empresarial, entre otros, a fin de que se acelere la implementación de lo previsto. No es secreto que para una parte significativa de la población ha sido difícil palpar su mejora individual después del 2011 cuando comenzó el proceso de reformas.
En el sector agropecuario, la entrega de tierras ociosas avanzó hasta completar 1 588 000 hectáreas en octubre de 2013, aunque todavía no se aprecia un impacto significativo en el incremento de la producción, y sí una elevación de los precios minoristas. Igualmente, desde noviembre de ese año se prueba en varias provincias un mecanismo de comercialización directa por parte de los agricultores, en un esfuerzo por abaratar los precios al reducir los márgenes de la intermediación en el comercio.1
En enero de 2013 entró en vigor la Ley 113 del Sistema Tributario con su reglamento, el Decreto-Ley 308, don-de se establecen las normas sobre el pago de impuestos, tasas y contribuciones al presupuesto estatal. Esta también prevé la obligación de que todas las personas naturales o jurídicas con capacidad económica están sujetas a los tributos establecidos. Posteriormente, en febrero del 2013, se autorizó el pago por productos y servicios de personas jurídicas a las naturales, incluyen-do pagos en CUC. En ese mismo mes se ampliaron las posibilidades para acceder a créditos bancarios a partir de la entrega de bienes como colaterales.
Entre las medidas de política económica resultó muy significativa la constitución de las cooperativas no agropecuarias a partir del mes de julio del 2013. Hasta finales de marzo del 2014 se habían aprobado unas 498 nuevas cooperativas. En septiembre del 2013 se dictó un nuevo reglamento para el ejercicio del Trabajo por Cuenta Propia (TCP) y se precisó el contenido de las actividades previamente aprobadas. Se aprobaron diez nuevas ocupaciones y a finales de ese año se amplió puntualmente el número de las autorizadas. Así, hasta el momento, hay aprobadas 201 actividades donde se puede ejercer el trabajo privado. También se publicó el 4 de octubre del 2013, el Decreto-Ley 315 sobre “Las infracciones personales de las regulaciones del trabajo por cuenta propia”, donde se fijaban las medidas a aplicar a los infractores de alguna violación de lo establecido en el Decreto. Se amplió el 1 de octubre del 2013 el Reglamento para el sistema de Gestión Económica con arrendamiento de locales para el TCP de los servicios gastronómicos, el que amplía el nomenclador de productos y servicios a ofertar.
1 Cfr. J. L. Rodríguez: “La política económica en Cuba: Un balance del año que concluye”.
Resulta interesante la expectativa de la población con relación a que el surgimiento del trabajo por cuenta propia, así como el de las cooperativas no agropecuarias contribuiría a una reducción de los precios al consumidor. Sin embargo, la ausencia de un mercado mayorista, y por ende, la prevalencia de una base de costos en CUC de las mercancías y servicios de este sector, la segmentación de mercados y los precios de monopolio que los acompañan, ponen de manifiesto la ausencia de competencia y, por tanto, la escasa probabilidad de una reducción de precios a corto o mediano plazo.2
En el 2013 se anunció la aprobación de un cronograma para iniciar la reunificación monetaria del país, y se aclaró que se trata de un proceso gradual, que tomaría un tiempo todavía indefinido para completarse. Esto supone la devaluación del peso cubano (CUP) para todas las operaciones entre personas jurídicas y después se debe trabajar en la convergencia de la tasa de cambio resultante de esa devaluación con la que rige las relaciones entre el Estado y la población a través del mecanismo de CADECA.
Otro elemento importante tiene que ver con la nueva política crediticia que se implementa desde 2011. Entre ese año y el 2013 se habían otorgado a la población 218 400 créditos, por un monto superior a los 1 773 millones de pesos; aproximadamente unos 5 000 pesos por crédito como promedio, aún insuficiente de acuerdo al nivel de precios existentes. Estos créditos se han concentrado en acciones constructivas con más de 1 139 millones de pesos del total. Es decir, se aprecia la baja participación de los trabajadores por cuenta propia en la recepción de créditos bancarios y, en su lugar, el papel de las remesas y otras fuentes de ahorro interno.
2 Ibídem.
En mayo del 2013 se ampliaron los beneficios de la política de subsidios, con el Acuerdo 7 387 del Consejo de Ministros, que posibilita que un mayor número de personas se favorezca con esa política; se aumentó además la cantidad de dinero a otorgar y el Estado cubrirá, también, el pago de la documentación técnica para proyectos y licencias de obra.
A la inversión en la terminal de contenedores del Mariel –culminada en enero del 2014– se sumó en septiembre del 2013 el Decreto-Ley 313 que regula todo lo concerniente a la Zona Especial de Desarrollo Mariel (ZEDM), que implica un relanzamiento de la inversión extranjera directa en Cuba, al ofrecer ventajas adicionales por su régimen especial. Este norma ofrece palpables ventajas tributarias como la exención del pago del impuesto sobre la fuerza de trabajo; del impuesto sobre utilidades (en este caso, por diez años) y del impuesto sobre las ventas por un año. Al propio tiempo, las tasas impositivas resul-tan ventajosas e incluyen un gravamen sobre utilidades que se fijó en 12 % y en 1 % el de las ventas.
En marzo del 2014 se aprobó la Ley 118 de la Inversión Extranjera, que contempla las siguientes modificaciones principales: el estándar de compensación regulado en la Ley anterior (previa indemnización) como garantía en casos de expropiacion de bienes de los inversionistas extranjeros, fue adecuado al precepto constitucional (debida indemnización); en relación a las tres modalidades de inversión extranjera establecidas anteriormente (empresas mixtas, empresas de capital totalmente extranjero y contratos de asociación económica internacional), se amplió el alcance de los contratos de asociación económica internacional, incorporando la administración productiva y de servicios, la administración hotelera y los servicios profesionales; se modificó el régimen de aprobación de los negocios en correspondencia con sus características; se amplío el capítulo referido a la protección del medio ambiente, se incorporan los aspectos relativos a la tecnología e innovación; se prevé el trata-miento a la inversión extranjera en el momento de la unificación monetaria; se modifica el procedimiento para la evaluación y aprobación de los negocios, haciéndolo más ágil, estableciéndose 60 días hábiles a partir de la presentación de la documentación; se exime del pago del impuesto sobre utilidades durante los primeros ocho años y excepcionalmente por un periodo superior, posteriormente será de un 15 % y sobre las utilidades reinvertidas será de 0 %; se elimina el pago del impuesto por la utilización de la fuerza de trabajo y de la contribución al desarrollo local, este último durante la recuperación de la inversión; se mantiene la exoneración del pago del impuesto sobre ingresos personales a los socios extranjeros en empresas mixtas o partes extranjeras en contratos de asociación económica internacional; se exonera del impuesto sobre las ventas o servicios durante el primer año de operaciones, posteriormente se establece una bonificación del 50 % a las ventas mayoristas y los servicios; y se exime del pago del impuesto aduanero durante el proceso inversionista.
Entre las principales garantías que se le otorgan a los inversionistas están la plena protección y seguridad de que no pueden ser expropiados, salvo por motivos de utilidad pública o interés social, en concordancia con la Constitución, los tratados internacionales suscritos por Cuba y la legislación vigente, con la debida indemnización por su valor comercial establecido de mutuo acuerdo. El Estado garantiza la libre transferencia al exterior en moneda libremente convertible, sin pago de tributos u otro gravamen, de los dividendos o beneficios que obtenga el inversionista extranjero; este puede vender o transmitir sus derechos al Estado, a las partes en la asociación o a un tercero, previa autorización gubernamental; y se garantiza que los beneficios concedidos se mantengan durante todo el periodo inicialmente acordado.
El gobierno aspira a que estas ventajas permitan que Cuba reciba unos 2 500 millones de dólares anuales, cifra que se puede considerar mínima si se aspira a que el país avance hacia el desarrollo económico, lo que no es claramente posible con las tasas de inversión actua-les. Se espera que esta vez se alineen en Cuba todas las instituciones involucradas para facilitar el acceso de capitales externos y se superen los errores cometidos en el pasado.
Comportamiento macroeconómico
Respecto a la trayectoria del PIB, la situación actual mues-tra resultados desfavorables, se continúa expandiendo a tasas muy bajas, por debajo del 3 % en los últimos años. El promedio anual de crecimiento desde el 2008, incluyendo el plan del 2014, da como valor resultante un 2,2 % anual, muy bajo para las necesarias transformaciones que deben acometerse. Especialmente, en el año 2013, la economía creció solamente un 2,7 %, cifra inferior al 3,6 % previsto en el plan. Mientras que las proyecciones para 2014, prevén un 1,4 %.
Su estructura mantiene la tendencia a la reducción del peso relativo de los sectores productores de bienes (agricultura e industria), y de servicios básicos como la construcción y el transporte y se destaca un incremento importante de los “otros servicios” especialmente la salud, el comercio, entre otros; que aportaron el 78 % del valor agregado en 2012.
La formación bruta de capital es unas de las variables claves para explicar el crecimiento económico futuro, puesto que representa el valor de los activos fijos adqui-ridos por las empresas para ser utilizados en el proceso de producción, además comprende aquellas mejoras que aumentan el rendimiento y la productividad o la vida útil de los activos. En Cuba, sus niveles están muy distantes de aquellos países que han emprendido un proceso de desarrollo exitoso en las últimas décadas.
La formación bruta de capital mermó de un máximo del 25,6 % del PIB logrado en 1989 a un 5,4 % en 1993 en pleno Periodo Especial resultado de la caída del bloque socialista;3 y aunque después ocurrió una recuperación, en el 2013 era del 7,8 % a precios corrientes. En una comparación con América Latina, Cuba está muy por debajo, ya que la tasa de inversión bruta fija en el continente, medida en dólares corrientes como porcentaje del PIB, fue de 21,4 % en el 2012.
Más aún, en el caso cubano las inversiones se hallan en ramas de lenta recuperación productiva, no en la agricultura, la industria manufacturera, o el azúcar, sino que se concentran en la construcción, en los servicios como los hoteles, en la administración pública y en obras de infraestructura, que son necesarias, pero que absorben recursos escasos y que podrían tener mayor rendimiento en otras actividades. Una reflexión que debe tenerse en cuenta, tiene que ver con emprender un pro-ceso de desarrollo sobre la base de crecer no solo en sectores de servicios de baja productividad, sino reasignarlos progresivamente hacia otras ramas con impacto positivo en la balanza de pagos, la creación de empleos de alta calidad y generación de encadenamientos productivos.
En el ámbito fiscal, el déficit se mantiene en niveles manejables, y su financiamiento no generó, aparente-mente, grandes presiones inflacionarias. En términos de política fiscal, continuó el proceso de reducción de gas-tos y de mayor control en el manejo de los recursos, y se ha logrado un pequeño aumento de la proporción de ingresos presupuestarios que provienen de impuestos sobre el sector no estatal.
El déficit presupuestario fue de 1,2 % sobre el PIB al cierre del 2013, cifra inferior a lo previsto debido a la contracción en un conjunto de actividades, es decir, no se debe solo a una mejoría en la eficiencia del gasto estatal, sino a una inejecución de partidas aprobadas, que son necesarias para el incremento del bienestar de la población, lo cual se aprecia en que los gastos presupuestados alcanzaron el 62,9 % del PIB en comparación con 71 % en 2012, en tanto que los ingresos bajaron al 58,3 % desde 67,3 % en el ejercicio precedente.
3 Cfr. C. Mesa Lago: Cuba en la era de Raúl Castro. Reformas económico-sociales y sus efectos.
Se plantea por las autoridades gubernamentales que el financiamiento del déficit presupuestario se hará a partir del 2014, en un 30 % con emisión monetaria, mientras que el 70 % se cubrirá con bonos de deuda pública a pagar en 20 años, con una tasa de interés de 2,5 %, lo que debe ser estudiado a profundidad por su potencial impacto en el sistema bancario.
El circuito monetario mantiene la existencia de la doble circulación, el peso cubano (CUP) y el peso convertible (CUC). Las autoridades trabajan en propuestas para la unificación, pero aún no han divulgado el momento, aunque oficialmente se planteó que existe un crono-grama para ello (existe ya un programa que contempla un día inicial), y no cabe duda de la complejidad del tema. Sin embargo, los beneficios de un ambiente macroeconómico más transparente solo se harán realidad si se destraban los nudos que frenan el desarrollo de las fuerzas productivas del país, lo que requiere un enfoque más radical en varios temas.
La duplicidad del tipo de cambio del peso cubano es el principal factor que ha complicado la eliminación de la doble moneda en la economía cubana. Para las perso-nas naturales 24 pesos cubanos equivalen a 1 peso con-vertible mientras que para las empresas e instituciones 1 peso cubano equivale a 1 peso convertible.4 Por tanto, la principal medida que deberá tomar el Banco Central para eliminar la doble moneda y la duplicidad de tipos de cambios, es comenzar con la devaluación del peso cubano en el sector empresarial.
Estado está realizando algunos ensayos en un grupo de empresas que funcionan con diferentes tasas de cambio, más reales, desde 1 CUC = 5 CUP a 1 CUC = 10 CUP, aparecen también las autorizadas por la Resolución 9 del 2013 del Ministerio de Finanzas y Precios a las entidades turísticas para el pago a los productores agrícolas, que fija una compensación de 9 CUP a las instalaciones turísticas por cada CUC destinado a la compra de productos agropecuarios.5
4 Las empresas e instituciones no tienen acceso a las casas de cambio.
5 Procedimiento para la compensación y contabilización de las ventas directas por los productores agropecuarios a los estable-cimientos hoteleros y gastronómicos del sector turístico.
La dualidad de monedas y de tipos de cambio tiene enormes costos para el sector empresarial, aunque en un inicio cumplió un rol positivo. Sin embargo, la dualidad monetaria ha tenido efectos negativos ya que han afectado las producciones de bienes y servicios que se cotizan en CUP, ha tenido un debilitamiento del papel estimulador del salario, especialmente por ser bajos y con poco poder adquisitivo, lo que ha llevado a los trabajadores a la búsqueda de ingresos en divisas; además ha deformado la medición económico-financiera empresarial y por tanto, las decisiones económicas que de esta se derivan; genera una ineficiente asignación de recursos, ya sea a través de asignaciones centralizadas u otorgamiento de créditos. Con esa dualidad, además, es difícil realizar un análisis riguroso de las finanzas públicas del Estado, sumado a la deformación de los precios relativos y su consiguiente efecto sobre la competitividad; también ha subvalorado el aporte económico de las empresas exportadoras y reduce artificialmente el costo de las importaciones. Otra cosa muy importante es que opaca la medición de las cuentas nacionales, incluyendo el cálculo del PIB.
En 2012 y 2013 el gobierno tomó algunas decisiones que pueden indicar pistas sobre el tipo de arreglos monetarios que pudieran conformarse para eliminar gradualmente la dualidad de tipos de cambio.
La eliminación de la dualidad monetaria ha planteado como objetivo final la restauración del peso cubano como único signo monetario. La preferencia del gobierno por el peso cubano radicaría en varios factores: 1) es la moneda histórica, 2) la mayor parte del ahorro de las familias está en pesos cubanos; la población mantiene la con-fianza en esta moneda que se refuerza con la expectativa popular de que volverá a ser la única moneda en circulación; 3) los salarios están nominados en pesos cubanos, pagar el equivalente en pesos convertible pondría más aún en evidencia el bajo nivel de salario real en el sector estatal; ello no tiene impacto económico efectivo pero sí político y psicológico en las personas; 4) las cuentas nacionales, el presupuesto del Estado y sectores decisivos como el agrícola operan en pesos cubanos.6
Los niveles de ocupación permanecen estables en estos años. En el 2013 continuó la reducción gradual del empleo estatal, que bajó 1,5 % en comparación con el incremento de 6 % en el sector no estatal con respecto al año anterior. En cuanto al sector no estatal, en el 2014 existían ya unos 447 100 trabajadores por cuenta propia, ocupados en 201 actividades. En este caso, la cifra crece 2,8 veces en relación con 2010. Un análisis de la estructura del empleo, evidencia claramente que donde habría mayores posibilidades de continuar reestructurando la esfera pública es en la categoría “otros servicios” que es donde fueron aumentando los empleos en los últimos años, a la vez que disminuían los ocupados en el sector de bienes. No se debe olvidar que a partir de los programas asociados a la “Batalla de Ideas” se generaron muchos empleos en los sectores de salud, educación, administración pública y otros similares. El tema no es la dicotomía empleo estatal y no estatal, sino que por diversas causas, el Estado prefirió el incremento de las plantillas estatales aunque estuvieran sobredimensionadas por los niveles productivos existentes en los mismos, antes que permitir elevadas cifras de desempleo, una relación que se replantea en la actualidad.
6 Cfr. P. Vidal y O. E. Pérez: “La reforma monetaria en Cuba hasta el 2016: entre gradualidad y big bang”.
Como parte de la “actualización” del modelo cubano, se requiere contemplar un nuevo rol para las llamadas Pequeñas y Medianas empresas (PYMES), aspecto que se previó a mediados de los noventa del pasado siglo, en un proceso que quedó interrumpido por diversos factores. Las ventajas de las PYMES están relacionadas con que son una alternativa de empleo, tan necesaria en la actualidad, producen un mejoramiento del nivel de vida e incremento del ingreso de sus integrantes, permiten la descentralización de ciertas producciones y servicios, y un incremento de oferta de bienes y servicios de alta demanda. Se sabe que es un sector en franca expansión, de lo que se trata es de hacer explícita y abierta esta relación laboral, fijando las responsabilidades sociales que correspondan, ordenando y controlándolas por parte del Estado.
El comercio exterior de bienes ha constituido una de las áreas de la economía que ha experimentado transformaciones posteriores a 1990, como los cambios de la centralización a la descentralización a partir de 1994 y posteriormente de nuevo de la descentralización a la centralización a partir del 2004 con efectos adversos sobre la competitividad externa. Las transformaciones relacionadas con problemas de naturaleza estructural han experimentado poco avance, especialmente los relativos al saldo deficitario del balance comercial de bienes, los relacionados con la elevación de la competitividad de las exportaciones, así como las restricciones existentes para lograr la modificación del perfil exportador.
La dinámica negativa que mantiene el saldo del balance comercial, constituye uno de los problemas que tiene que ser objeto de una mayor atención por las autoridades gubernamentales, ya que este crecimiento de la brecha comercial, plantea una restricción de financiamiento muy fuerte en las condiciones en que se desempeña la economía cubana.
Una alternativa para financiarlos se ha venido consolidando en el comercio de servicios, cuyo saldo positivo es que ha compensado el déficit en el intercambio de bienes. Las exportaciones de servicios se mantienen como el primer generador de ingresos a partir del 2004, ocurren cambios cualitativos importantes, pues los ser-vicios profesionales han desplazado al sector turístico como máximo generador de ingresos. Debe destacarse que ya más del 50 % de las exportaciones de servicios corresponden a servicios médicos, por lo cual las autoridades cubanas están cambiando la visión que existe sobre este sector como presupuestado, ya que en términos reales, se autofinancia y aporta al balance global.
La situación financiera externa cubana, continúa siendo delicada y vulnerable. En el 2013 se honraron deudas previstas y se produjo un proceso favorable de renegociación que debió repercutir positivamente en la credibilidad externa del país. Así, en el 2013, cerró la economía con un saldo comercial favorable por 1 256 millones de dólares y se registró un resultado positivo en los procesos de renegociación de la deuda externa.
En efecto, durante los últimos tres años se ha logrado renegociar un volumen apreciable de la deuda. Se destacan los favorables resultados con Japón y China en años anteriores, a lo que se añade la condonación en 2013 del 90 % de la deuda con la antigua URSS que era reclamada por Rusia. También se anunció recientemente la conclusión favorable de la renegociación de la deuda con México por unos 478 millones de dólares.
La posición adoptada por Cuba para resolver los pagos pendientes, renegociar adeudos y comenzar a cumplir rigurosamente sus compromisos, deberá tener un efecto positivo en la credibilidad del país para acceder a nuevos flujos financieros.7
Aspectos sectoriales
En el sector agrícola la
aplicación de los Lineamientos ha generado importantes medidas. Destacan la ampliación del crédito agrícola; la descentralización paulatina de la comercialización; el incremento de precios para algunos productos que se pagan a los campesinos, así como una aceleración del proceso de entrega de tierras en usufructo que comenzó en 2008 con el Decreto-Ley 259 y continuó en 2012 con el Decreto-Ley 300, con la intención de pro-mover la sustitución de importaciones de alimentos.
7 Cfr. J. L. Rodríguez: Ob. cit.
En el 2011 se sustituyó el sistema tradicional de contratación a productores, que los obligaba a vender al organismo estatal de acopio el 80 % de su producción, por un sistema más flexible, que se aplicaba a 21 productos agropecuarios de contratos negociados individualmente donde el monto contratado depende del suministro de insumos y se permite vender en el mercado libre la producción no contratada. A finales de 2011, también se autorizó la venta directa de productos agropecuarios de unidades productivas de la agricultura a hoteles y restaurantes del sector turístico.8
La agricultura en Cuba absorbe el 20 % del empleo total y su aporte directo al PIB es de menos del 5 %, ya que tiene la más baja productividad del país. Aún falta un largo camino por recorrer porque hasta ahora no se corresponden las medidas tomadas con los resultados productivos, así, en el 2013, la producción agrícola no cañera creció en un 5,9 % y la ganadería en 7,4 %, pero hay producciones importantes que decrecieron como la de plátanos en un 25 % y la de papas en un 14 %.
En el caso del sector agropecuario no cañero, en los últimos años las producciones agrícolas han retrocedido, con la excepción de algunos productos como el arroz, frijoles, y carne de cerdo. En producciones sensibles en la dieta del cubano como la mayor parte de las hortalizas y verduras, los resultados no son alentadores. Los magros resultados agrícolas en comparación con su potencial obliga a las autoridades a importaciones cercanas a los 2 000 millones de dólares en alimentos anualmente.
La producción azucarera, alcanzó 1 513 000 toneladas en 2013, para un crecimiento de 8,1 % en relación con la campaña anterior. Cuba tiene que aprovechar más su potencial azucarero y podría llegar a promediar hasta 4 millones de toneladas de azúcar, esto le permitiría disponer de algunos miles de millones de dólares adicionales a los precios actuales, y ampliar producciones como el etanol y la producción de energía eléctrica a partir del bagazo y sus residuos.
Quedan aún acciones pendientes para que los resultados mejoren. Entre ellas están la definición del nuevo sistema de gestión agrícola, la impostergable creación de los mercados mayoristas de aprovisionamiento o insumos, junto a la implementación de las cooperativas de segundo grado que ya fueron anunciadas, la solución de la transportación de los productos agrícolas, la posibilidad de la adquisición de nuevos transportes para el traslado de las mercancías por parte de los productores, la consolidación de verdaderas cadenas productivas y, por último, la imperiosa necesidad de asociación con capitales extranjeros en sus distintas formas y con todas las formas de producción existente: privadas, cooperativas y estatales.9
El incremento de la producción manufacturera ha sido muy discreto. El desarrollo de la industria manufacturera ha sido una variable muy dinámica en los países que han elevado la competitividad en los últimos años, es-pecialmente las economías asiáticas, su aporte ha sido decisivo tanto en la generación de bienes como en el número de ocupados en la economía, sin embargo, en el caso cubano esa participación está en franco estancamiento. No solo el aporte de la manufactura es bajo, sino que además se encuentra concentrado en ramas donde es baja la presencia de recursos laborales con elevada calificación, más bien se concentran en productos alimenticios, refinación de petróleo, entre otros.
El turismo continúa siendo una importante fuente de divisas. En el 2013, a pesar de no alcanzarse los ingresos planificados ni la cifra prevista de visitantes extranjeros, se logró un crecimiento del número de visitantes del 0,5 % con respecto al año anterior al arribar 2 852 019 visitantes y los ingresos brutos ascendieron a 1 803 millones de CUC. La ocupación habitacional es del 45 %, baja con respecto a la región. Por su parte, el ingreso medio por turista muestra una tendencia declinante que se ha acentuado a partir del 2008, como promedio, cada turista que llega a Cuba gasta menos.
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Ello resulta preocupante ya que indica que el desarrollo del turismo ha descansado en un modelo de crecimiento extensivo que está dando ya señales de agotamiento. Y eso está relacionado con que la oferta turística es poco diversificada, los servicios han perdido calidad en relación con otros destinos caribeños.
Una fuente de mejora puede girar en torno a las nuevas políticas para el desarrollo del turismo no estatal y el vínculo con las empresas estatales. Las agencias de viaje del turismo ya están contratando servicios con restaurantes y arrendadores de viviendas para llevar grupos de turistas, elementos que estaban prohibidos anteriormente. La Resolución 45 del 2013 del Ministro de Turismo define tanto las formas de pago del Estado a privados, así como la forma de contratación de las agencias de viaje del sistema de turismo a los restaurantes (paladares) o casas de alquiler privadas. En este ámbito, vale la pena destacar el creciente papel del sector priva-do en los servicios de alojamiento, pues ya existen más de 17 899 habitaciones no estatales, que representan el 30 % de las habitaciones en el sector turístico. A ello se añaden más de 1 700 restaurantes privados, conocidos como paladares.
8 Gaceta Oficial Extraordinaria, no. 38.
9 Cfr. A. García: “El sector agropecuario en Cuba: necesidad de actualización”.
También hay que destacar el crecimiento del turismo nacional que paga en CUC y se hospeda principalmente en hoteles de sol y playa, en épocas vacacionales, sobre todo en los principales polos de desarrollo turístico, como Varadero, y la cayería norte de Villa Clara y Ciego de Ávila. Y no menos relevante es el incremento de las rentas de automóviles por parte de cubanos residentes en el país, que en el 2008 arrendaron vehículos con un importe de 1.7 millones de CUC cifra que ascendió a 14.2 millones de CUC en el 2013.
En Cuba, el crecimiento del turismo se centra en el segmento de sol y playa, con la mayoría de hoteles operando con el sistema “Todo Incluido”. A pesar que la tasa de ocupación de los hoteles de sol y playa desciende cada año, se continúan construyendo hoteles. Lo anterior lleva a reflexionar sobre la necesidad de concentrar las inversiones en actividades de recreación al turista, que actualmente retornan a sus países sin gastos adicionales, es decir, es vital el desarrollo de la industria extra hotelera, ya que Cuba no cuenta con parques acuáticos en los polos de sol y playa ni parques temáticos en las ciudades. Por ende, es necesario cambiar la política respecto a la inversión extranjera directa en el turismo, diversificándola y canalizándola hacia nuevos productos innovadores.
La desagregación de algunos de los principales indicadores globales a nivel territorial permite incorporar una dimensión esencial para entender los procesos económicos y su impacto en las condiciones de vida y las perspectivas de progreso de los habitantes del país. La inequidad interterritorial ha sido una característica distintiva de la conformación histórica de la actividad económica en Cuba. Esta evolución toma forma en una importante concentración del progreso económico y social en el occidente como región, y particularmente en La Habana como capital de la nación.
La unidad de análisis para este trabajo ha sido la provincia, debido a dos razones fundamentales. Primera-mente, a este nivel se hallan desagregados un número suficiente de datos que permiten mostrar, al menos, las tendencias fundamentales. En segundo lugar, su número relativamente reducido (16, incluyendo el Municipio Especial Isla de la Juventud) facilita el manejo de las estadísticas sin hacer demasiado engorroso el análisis.
Para describir las dimensiones económicas relativas de las distintas provincias se utilizará la producción mercantil per cápita, dado que no se cuenta con una estimación de valor agregado a ese nivel y es un dato que puede ser calculado a partir de los Anuarios Pro-vinciales. Tal y como muestra la figura 1, los valores obtenidos tienden a confirmar el patrón histórico descrito anteriormente. La capital es el territorio más rico de la nación mientras que varias provincias de la región oriental ocupan los niveles más bajos.
En valores absolutos, en el año analizado, el 48 % de la producción mercantil del país se realizó en La Habana, siendo la única provincia en que sus niveles per cápita se ubican por encima de la media nacional, que fue de 5 224 pesos por habitante. Existen razones históricas y administrativas para ello. Las sedes de todas las empre-sas estatales y compañías extranjeras se ubican ahí así como los nudos fundamentales de transporte terrestre, marítimo y aéreo. Es asimismo, un importante polo turístico, científico y cultural.
No obstante, estos datos solo recogen la producción en el sector estatal de la economía. Es bien conocido que a partir de 2010 se han ampliado las posibilidades de expansión del sector privado y cooperativo. Estos han sido claves en la creación de puestos de trabajo, que en muchos casos conllevan niveles de remuneración más altos que el promedio para el sector público.
Adicionalmente, se sabe que una gran parte de las redes de suministro de estos negocios emergentes involucran otro número no despreciable de empleos e ingresos, los que también tienen un papel importante en la economía de las familias cubanas.
Sin embargo, estas nuevas oportunidades tienden a girar en torno a los mercados más grandes, donde están disponibles servicios comerciales, y mejor desarrolladas las fuentes de financiamiento y suministro. Esto sugiere que el efecto de este sector en la reducción de las disparidades espaciales debe ser limitado e incluso puede acelerar otros procesos en el sentido contrario, en tanto pueden contribuir a aumentar el atractivo de las zonas más pujantes.
Esto se ha podido comprobar en el sector de transporte privado en la capital, el que ha atraído gran cantidad de autos desde otras regiones, preferentemente de fabricación norteamericana, debido al tamaño del mercado, el financiamiento y la eliminación de las restricciones para obtener las licencias de operación. Por ello, no resulta una sorpresa que una amplia mayoría de las licencias se hayan otorgado en La Habana. En esa misma línea, de las 498 nuevas cooperativas aprobadas hasta mayo de 2014, el 63 % (316) se constituyen en la capital.10 En cuanto a los arrendatarios privados, también se observan esas disparidades, ya que el 55 % de las viviendas con permiso de arrendamiento se encontraban en las provincias de La Habana y Matanzas hasta enero del 2014.
Otro de los determinantes principales de la calidad de vida y las oportunidades económicas es el volumen de inversiones. Redondeado en términos per cápita, este indicador permite eliminar el efecto de la escala derivado de las diferencias en la densidad de población entre provincias. En la figura 2 se aprecia claramente que existe una brecha notable entre la capital, y el resto del país. Junto a La Habana, solamente Matanzas, Holguín y Artemisa se ubican claramente por encima de la media nacional. Matanzas y Holguín constituyen dos polos económicos de gran relevancia, con gran peso en la producción de hidrocarburos, energía eléctrica, minería y turismo. Estas cuatro provincias representaron casi el 70 % de las inversiones totales en 2012, mientras que su población combinada se ubica por debajo del 40 % del total.
Además, este fenómeno ha sido persistente durante gran parte de las últimas dos décadas y media, y se aprecia fácilmente en la figura 2. En el caso de Artemisa, su evolución tuvo un giro significativo a partir de 2011, con las inversiones realizadas como parte del proyecto de la Zona Económica Especial en el Mariel. Es oportuno resaltar que tanto en Matanzas como en Holguín, estas inversiones están altamente concentradas en un triángulo en cada caso: Matanzas-Cárdenas-Varadero y Holguín-Mayarí-Moa. Estas cifras permiten verificar que existe una alta correlación entre la producción mercantil y las inversiones. O sea, la existencia de polos económicos constituye un factor decisivo para atraer nuevas inversiones. Esto que parece lógico a primera vista, significa en la práctica que estos patrones de inequidad territorial tienden a reforzarse en el tiempo.
10 Cfr. C. Piñeiro,: “Diagnóstico preliminar de las cooperativas no agropecuarias en La Habana”.
El único comportamiento atípico en este caso proviene de Artemisa y se debe al proyecto del Mariel. Por el volumen de recursos a invertir y la posibilidad de atraer montos sustanciales de inversión extranjera en el futuro, este territorio está llamado a convertirse en un nuevo polo de desarrollo económico, con gran vinculación con la capital. No obstante, el planteamiento actual sugiere que, al menos en las etapas iniciales se verificará una alta concentración en el espacio de la Zona Económica Especial. A esto se puede agregar que este impulso no se generó a partir de fuerzas endógenas a esa provincia, sino que responde enteramente a una lógica de desarrollo de la nación, que es el garante fundamental de los proyectos que actualmente se ejecutan en esa zona.
El análisis
anterior sugiere que en los últimos años se han venido reforzando las diferencias entre provincias en cuanto a oportunidades económicas, y que los indicadores globales agregados pueden estar ocultando dinámicas adversas en determinadas regiones de la nación. No solo se trata ahora de que el ritmo de crecimiento de la economía en su conjunto ha sido lento, sino que se verifican retrocesos en muchas provincias y municipios. Esto debe tener una respuesta en las decisiones de las personas, entre las que se puede citar el establecimiento de residencia permanente a lo largo del país.
Si bien se acepta que la prestación de ciertos servicios básicos como educación y salud pública tiene cierto nivel de homogeneidad en el territorio nacional, no serían ellos los que orientan el desplazamiento de los cubanos dentro de la Isla. En general, se puede aceptar que un aspecto determinante en estos movimientos tiene que ver con las posibilidades de obtener un empleo que marque una diferencia sustancial en relación con el ingreso líquido disponible para satisfacer necesidades materiales que van desde la vivienda hasta la alimentación, el vestido, calzado, transporte y recreación. Los datos que se muestran en la figura 3 confirman estas apreciaciones. Las provincias con saldo interno neto tienden a coincidir con las que ofrecen menores oportunidades, entendiendo estas como las que marchan rezagadas en todos o la mayoría de los indicadores analizados anteriormente. Es evidente que la inercia asociada a estos procesos es muy potente, por lo que habría que repensar varios elementos relacionados con la formulación de políticas, los actores determinantes en esa agenda y las prioridades de las mismas.
Claramente, en la explicación definitiva de estas cifras concurren otros elementos. Por ejemplo, estos flujos incluyen el desplazamiento de personas independientemente del motivo. Es conocido que algunas provincias como La Habana constituyen puertas de salida para el exterior. Adicionalmente, estos datos no recogen toda la población “flotante” sin domicilio legal, que transitan a través de los territorios. No obstante, un patrón se pone de manifiesto claramente acerca de la situación desfavorable en la mitad oriental respecto al occidente de la Isla.
En las últimas décadas, se pueden destacar algunos procesos en el plano sectorial que deben haber tenido un impacto desigual en las oportunidades de progreso económico en las distintas regiones. El primero de ellos tiene que ver con la evolución de la rama agropecuaria y la agroindustria cañera. En vastas zonas de la nación la agricultura y la ganadería constituyen las actividades económicas fundamentales, y por ende, fuente principal de empleo. El hecho de que se hayan mantenido durante tanto tiempo políticas desacertadas en esas ramas, retrasando sustancialmente su desarrollo tiene un efecto regresivo sobre algunas de los territorios me-nos favorecidos, que son generalmente aquellos de base agrícola alejados de los centros urbanos más poblados. Esto es especialmente cierto en el caso de la industria azucarera, dado que esta se distinguía por tener sus unidades principales en zonas rurales distantes de la capital. El redimensionamiento de este sector sin alternativas reales para proveer el número y la calidad de puestos de trabajo y servicios conexos de aquella industria, supuso un retroceso neto en oportunidades para muchos territorios donde esta constituía el sector líder por excelencia.
Otro de las ramas que tuvo algún desarrollo y que tiene un anclaje espacial notable es el turismo internacional. Si bien se ha reconocido su aporte positivo para varias comunidades, habría que introducir varios elementos para cualificar su efecto neto y, sobre todo, la contribución a cerrar la brecha espacial. Primeramente, aunque se crearon nuevos polos con cierto desarrollo en zonas con escasa actividad previa como las cayerías al norte de Ciego de Ávila y de Villa Clara, el norte de Holguín, o Cayo Largo en la Isla de la Juventud, los polos más importantes siguen vinculados a Varadero y La Habana, regiones que clasifican dentro de las de más alto ingreso. En segundo lugar, el derrame hacia los territorios vecinos ha sido muy limitado hasta el momento, debido, al menos, a dos razones. Una tiene que ver con el esquema vertical de suministros pues hasta hace muy poco tiempo, los agricultores no podían comercializar sus productos directamente a las instalaciones turísticas, lo que inhibió el aprovechamiento de este mercado emergente a ese nivel. Lo mismo podía decirse de otras actividades no estatales que se podían haber encadenado proveyendo otros servicios complementarios, una posibilidad que estuvo vedada hasta 2013. La otra razón tiene que ver con el rol ceremonial que les ha sido reservado a los gobiernos provinciales y municipales en la generación de oportunidades de desarrollo. Aun cuan-do existe una fuente de ingresos a ese nivel, el esquema actual implica que todos los recursos son transferidos al nivel central, lo que anula la posibilidad de que esos ni-veles de gobierno se apalanquen en estas actividades para extender los derrames hacia otras zonas contiguas.
En este contexto habría que replantearse el enfoque prevaleciente sobre las posibilidades de cerrar las brechas actuales y los motivos de la movilidad dentro del país. Por ejemplo, ¿no es posible imaginar que la reducción de las disparidades territoriales hasta niveles aceptables se logrará a través de una combinación de mayor actividad económica en las zonas más atrasadas junto al desplazamiento de los habitantes hacia las zonas más afluentes? Esta última posibilidad conlleva amplias implicaciones para la planificación física, el diseño del transporte urbano, la vivienda y las infraestructuras generales en las zonas receptoras junto a las regulaciones vigentes respecto a la regularización de los migrantes internos.
Por otra parte, el mayor crecimiento demográfico se verifica en la zona oriental, la que ofrece menores espacios de mejora económica. Asimismo, el perfil demo-gráfico del país y sus efectos en el volumen y estructura de la fuerza de trabajo sugieren que el desarrollo de nuevos sectores dependerá en gran medida del desplazamiento de gran cantidad de trabajadores, teniendo en cuenta el bajo incremento global de los ocupados. Todo esto llama a reconsiderar las posibilidades reales de reducir las brechas territoriales y sobre todo los medios para hacerlo posible en el futuro mediato.
Reflexiones finales
A pesar de que Cuba es una economía abierta, la expansión del mercado interno es una condición imprescindible para el desarrollo de cualquier tipo de economía y, por tanto, debe ocupar un papel prominente en cual-quier estrategia de desarrollo. Este ha sido obviamente un componente que estuvo ausente en las políticas económicas cubanas de los últimos años, y aunque tímidamente se ha identificado como una prioridad de los planes de desarrollo en la actualización del modelo económico cubano, aún no se despliega a plena capaci-dad de las potencialidades de la fuerza de trabajo.
Cuba tiene que estimular las fuerzas productivas en esta nueva etapa, sumado a la potenciación del creci-miento industrial en los megaproyectos de infraestruc-tura e industriales en curso, como el desarrollo de la Zona Especial de Desarrollo Mariel (ZEDM) y dentro de la terminal de contenedores; el proyecto petroquímico de Cienfuegos; el desarrollo del níquel, entre otros, más el incentivo al desarrollo de formas no estatales de pro-ducción tanto en la agricultura como en los servicios, lo que en conjunto podrían contribuir al crecimiento económicos del país.
La inversión es una variable clave para generar un proceso de desarrollo orientado al cambio estructural en cualquier economía subdesarrollada, y si Cuba pretende dar un salto hacia el desarrollo y ubicarse en una posición más favorable a nivel mundial, debe estar en el centro de la agenda. En ese esfuerzo la inversión extranjera directa es uno de los instrumentos idóneos para el desarrollo de sectores claves, especialmente la industria, dado que contribuye al dinamismo exportador, a la creación de empleo de calidad y a la trasferencia de tecnología.
La nueva ley de Inversión Extranjera está dirigida a estimular la llegada de capitales extranjeros, para eso las experiencias de Corea del Sur, Singapur, Costa Rica, China y Viet Nam son dignas de tenerse en cuenta, pero para eso la IED no puede verse como algo complementario, sino como elemento consustancial al desarrollo de la nación.
Es importante observar el ritmo creciente de las remesas, ya no solo destinadas al consumo, sino como fuente de financiación para las empresas privadas en el país, por lo que el Estado debería estar en disposición de atraer esos recursos y darle un fin más ordenado, vía hipotecas de viviendas, apartamentos, terrenos, negocios, etc.
Asimismo, es evidente que ya existe una brecha nota-ble entre las provincias cubanas en cuanto a las oportunidades de progreso económico y social que disfrutan sus habitantes. Esto sugiere que no en todos los casos las políticas nacionales tendrán el impacto deseado a ese nivel y que, posiblemente, lo que se entiende como adecuado para la nación, no lo es tanto para territorios específicos. Además, la diversificación de las formas de propiedad y el crecimiento del sector cooperativo y privado no contribuyen automáticamente a cerrar estas diferencias. De hecho, puede ser que en algunos casos ocurra lo contrario.
El programa de cambios en Cuba ha sido divulgado con el título “actualización del modelo económico”, sin embargo, es perentorio construir los contornos fundamentales del nuevo modelo económico. En ese empeño es importante garantizar la transparencia y pluralidad de las discusiones, dejando atrás el enfoque “desde arriba hacia abajo” y garantizando la participación de todos los sectores de la sociedad cubana contemporánea.
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