Lic. Jessica León Mundul
Lic. Saira Pons Pérez
Introducción
En el presente trabajo se aborda
la estrecha relación que existe entre los niveles de desarrollo de los sistemas
financieros y el crecimiento económico y por tanto el desarrollo de una nación,
tomando como eje central la evolución histórica y las actuales transformaciones
que se llevan a cabo en la economía cubana. Una vez finalizado el VI Congreso
del PCC en abril de 2011, la economía cubana enrumbó su camino tomando como
base el proyecto de Lineamientos que allí se discutieron; la puesta en
prácticas de ese amplio paquete de medidas ha transformado sin duda alguna y
seguirá cambiando nuestro modelo económico. En este sentido, el objetivo del
trabajo será examinar el papel de las políticas promotoras del desarrollo del
sistema financiero orientadas a complementar el gran abanico de
transformaciones que ya se han realizado en el sector real de la economía
cubana.
Para ello el documento se ha
dividido en tres partes fundamentales. En la primera sección se aborda la
relación entre los sistemas financieros y el crecimiento y desarrollo económico
desde una perspectiva teórica pero también analizando la evidencia empírica.
Luego se hace una breve descripción del actual entorno monetario financiero de
la economía cubana en aras de establecer el estado de este sector al iniciarse
el proceso de transformaciones económicas. En la tercera sección entonces se
abordan algunos de los principales retos que en los próximos años deberá
superar el sistema bancario financiero para satisfacer las nuevas necesidades
que se crean hoy desde el sector real de la economía, de tal manera que se
convierta en agente dinámico capaz de tributar a los objetivos de crecimiento y
desarrollo de la nación.
¿Es relevante el sistema financiero para
el crecimiento y el desarrollo económico? Modelos teóricos y evidencia
empírica.
El sistema financiero se define
como el conjunto de mercados e instituciones que canalizan activos financieros
desde las unidades económicas poseedoras de ahorro hacia las que son
deficitarias. Existe una amplia variedad de estudios - tanto teóricos como
empíricos - que demuestran la presencia de fuertes vínculos entre el desarrollo
de estos y el crecimiento económico. De forma concisa, se plantea que los
intermediarios financieros permiten una mejor asignación del capital a través
de la reducción de los costos de información y transacción, así como estimulan
mayores volúmenes de inversión a largo plazo, al facilitar la transformación de
activos y la transferencia de los riesgos.
Autores como (King, 1993) y (Beck, 2011) asocian el
surgimiento de los bancos y otros intermediarios financieros a los problemas de
información asimétrica que enfrentan los agentes en el mercado. Para los pequeños
prestamistas, resultaría demasiado costoso indagar de forma individual acerca
de los diferentes proyectos que podrían ser financiados con sus ahorros
personales, y aún más, tener capacidad suficiente para controlarlos o
monitorearlos. La principal ventaja que ofrece el intermediario es la de
constituir una gran bolsa de información, en la que se desarrollan técnicas que
disminuyen los costos de análisis y procesamiento. Lo que permite identificar
las inversiones con mayores probabilidades de éxito y de forma global,
canalizar el capital hacia los sectores más productivos.
En particular (King, 1993) revela a través de
un estudio empírico las preferencias de las instituciones financieras por
proyectos que usan innovaciones en lugar de métodos de producción tradicionales
y cómo esto ha impactado en el crecimiento de la productividad del trabajo. La
información considerada en dicho estudio abarcó setenta y siete países, tanto
desarrollados como en desarrollo, en el período comprendido entre 1960 y 1989.
Por otro lado (Levine, 1997) señala que el sistema financiero
permite acumular recursos suficientes para hacer inversiones de gran
envergadura y de esta manera aprovechar las economías de escala. (Bergara, 2003) asocia esta
posibilidad a la función básica de los intermediarios financieros, que es
permitir la transformación de los activos de tres formas fundamentales: en
primer lugar la transformación de la
denominación, consiste en convertir depósitos de montos reducidos en
préstamos de grandes dimensiones, considerando la conveniencia de la
denominación; en segundo lugar la transformación de la maduración, de depósitos
que suelen ser de corto plazo a créditos típicamente de largo plazo; por último
la transformación de la calidad, tiene
que ver con la mayor capacidad de un banco de diversificar su portafolio
respecto a pequeños inversores, dado que cuenta con mejor información.
En general se considera que el
sistema financiero incrementa la confianza del público sobre la inmediata
disponibilidad de sus depósitos, aun cuando se trate de inversiones de largo
plazo en proyectos productivos ilíquidos (por ejemplo títulos valores). Dicho
de otra manera, permite la reducción del riesgo de liquidez y por ende estimula
la inversión. No obstante, la evidencia empírica indica que la contribución
positiva sobre el crecimiento ha estado más vinculada al mejoramiento en la
asignación de los recursos y al crecimiento de la productividad, que a la
acumulación misma del capital. (Beck, 2011)
Otros canales que han sido
destacados en la literatura son los estímulos que el sistema financiero brinda
a la demanda agregada y en particular al desarrollo del comercio, a través de
la implementación de diferentes instrumentos de pago y créditos al consumo. También
se sugiere que promueve el buen gobierno corporativo a partir de una fuerte
supervisión.
Parte importante de los estudios
empíricos se ha concentrado en la identificación de aquellas características
del sistema financiero que resultan más relevantes para explicar el crecimiento
económico. De acuerdo a (FitzGerald, 2007) estas se resumen en: 1) el nivel de
intermediación financiera, que puede ser medido como el ratio de activos
financieros totales con respecto al PIB, o bien como el ratio de crédito
bancario sobre el PIB; 2) la composición de dicha intermediación, relacionado
con la madurez de la financiación disponible y el crecimiento de los mercados
de capital y de los inversores institucionales como fondos de pensiones y
compañías aseguradoras; 3) la eficiencia de dicha intermediación, calculada por
la tasa de facturación del mercado de valores; y 4) las características del
sistema legal, en particular el grado de protección que se ofrece a accionistas
y acreedores.
Respecto al nivel de
intermediación, se considera que un sistema más desarrollado en este sentido,
permite potenciar los diferentes canales para impactar el crecimiento. Al
involucrar a más individuos se produce una mejor información, ofrece mayor
liquidez, puede favorecer las tasas de interés real, relajar las restricciones
de crédito y por supuesto generar un mayor estímulo a la demanda agregada. Por
su parte, la madurez de los préstamos y las obligaciones afecta el grado en el
que determinadas inversiones pueden ser explotadas. Un problema de los países
en desarrollo es la ausencia de un mercado interno de bonos del tesoro u
obligaciones empresariales a largo plazo, que facilite la financiación de
inversiones en infraestructuras públicas y grandes proyectos de modernización
privados. (FitzGerald, 2007)
El éxito en la eficiencia de la asignación financiera
depende en gran medida de la capacidad para minimizar algunas imperfecciones
del mercado emergente de capital, como pueden ser el riesgo moral o la
selección adversa. Los problemas derivados de la información asimétrica impiden
que los bancos calculen adecuadamente el riesgo asociado a sus préstamos por lo
que, para compensar ese riesgo, suben los tipos de interés y pueden provocar un
nivel de inversión inferior al óptimo. Algunas de estas imperfecciones pueden
ser aliviadas mediante la supervisión de un ente público, si bien en ello tiene
un papel preponderante el entorno legal e institucional. (FitzGerald, 2007)
La existencia de información
asimétrica también conduce a un problema de racionamiento del crédito,
tendiente a concentrar el financiamiento en aquellos prestatarios que
supuestamente son más conocidos por los bancos, mientras quedan excluidos otros
con altas tasas de retorno e impacto en la productividad.
Por ejemplo, existe un sesgo en
contra de las PYMES. Las instituciones financieras tradicionales no suelen
involucrarse en este sector a causa de los elevados costes unitarios de la
administración de préstamos y la falta de garantías efectivas. Aunque
tradicionalmente este problema ha sido compensado por los bancos de desarrollo
y los programas públicos de extensión de crédito, muchos de estos mecanismos
fueron desmantelados como parte de las reformas financieras, sin llegar a ser
satisfactoriamente reemplazados por sistemas de microcréditos. Estos últimos,
además, han estado sistemáticamente limitados en su cobertura y su alcance.
Éste es uno de los principales problemas de los países en desarrollo, ya que en
ellos las pequeñas empresas son responsables de la mayor parte del empleo. (FitzGerald, 2007)
Un efecto negativo que los
mercados financieros pueden tener sobre la estabilidad y el crecimiento se
asocia a la ocurrencia de crisis sistémicas. Según (Stiglitz, 1998) en este tipo de mercados la valoración
de un activo ex ante y ex post puede ser radicalmente diferente, lo que
incrementa el grado de incertidumbre y genera comportamientos
desestabilizadores. La relación positiva entre el tamaño de la intermediación y
el crecimiento puede desaparecer o incluso revertirse en ausencia de una
adecuada supervisión. En (Arcand, 2011) se verifica que esta relación se vuelve
negativa a partir de un ratio de crédito privado sobre PIB equivalente a 110%,
valor que se alcanza fundamentalmente en países de ingresos altos. También (Loayza, 2006) encuentra una
relación negativa entre los cambios temporales (de corta duración) del crédito
y el crecimiento económico.
En general existe consenso en
cuanto a que el impacto del sistema financiero sobre el crecimiento depende del
nivel de ingresos de la economía. El nivel de intermediación financiera parece
ser más relevante en las fases iniciales de desarrollo, mientras que en los
países más ricos la eficiencia y la composición de la intermediación adquieren mayor
importancia.
Por último, se considera que las pautas financieras de
inversión empresarial están determinadas en gran medida por la evolución de los
sistemas que aseguran los derechos de la propiedad y por el grado de regulación.
Según (Ffrench-Davis, 2005) un aspecto
distintivo de las economías que han tenido una gestión macroeconómica exitosa
en los últimos años ha sido el predominio de la dimensión productiva sobre la
dimensión financiera. De acuerdo al autor, en última instancia el desarrollo
siempre estará determinado por el lado “real” de la economía, con los aspectos
financieros a su disposición.
La estructura de los sistemas financieros
Hasta ahora se ha asumido que el
sector financiero es un todo homogéneo, sin embargo, el impacto de este sobre
el crecimiento económico depende de las formas organizativas específicas que
adopte. Si bien estas últimas pueden ser variadas, los especialistas comúnmente
realizan dos grandes divisiones: instituciones y mercados.
El primer grupo comprende a todo
el sistema bancario, incluidos el banco central, los bancos públicos y los
privados, así como los intermediarios financieros no bancarios, entre ellos las
compañías de seguro y los fondos de pensiones. Ello responde a la lógica de que
el proceso de intermediación financiera transcurre en la actividad interna de
una institución. Visto desde otra perspectiva, tanto los bancos como las
instituciones financieras no bancarias toman decisiones sobre la transformación
de los activos y no es el mercado el que determina la asignación y el precio.
Por el contrario, el segundo grupo se refiere a un espacio en el que todas las
decisiones son tomadas por la libre concurrencia de la oferta y la demanda,
estos son los mercados de valores, de commodities, divisas y derivados.
La literatura también comprende
los mercados no organizados o de contratos a medida, en los que se negocian
instrumentos financieros directamente entre dos partes. Estos son comúnmente conocidos
como mercados OTC (over the counter) y predominan en las economías en
desarrollo.
En ocasiones, una misma función
financiera puede ser cubierta por diversas formas institucionales, lo que
genera una gran diversidad de estructuras alrededor del mundo. Por ejemplo, los
préstamos hipotecarios para la financiación de la vivienda pueden ser otorgados
por bancos, fondos gubernamentales, o bien por las propias sociedades y compañías
constructoras. No obstante, cada una de ellas tiene una manera particular de
enfrentar los problemas de información e impactar el crecimiento.
En el caso de las asimetrías de
información, los bancos y otras instituciones financieras enfrentan este problema
a partir de la realización de un análisis privado de todos sus clientes. De
esta manera, en la medida en que mayor sea el banco, mejor será su aporte desde
el punto de vista de la asignación y la reducción de los riesgos. Por el
contrario, la información que producen los mercados financieros es pública y se
sintetiza en los precios. A través de los índices de las bolsas de valores es
posible conocer el comportamiento de los concurrentes, lo que determina las
decisiones de inversión y la asignación del capital.
También tienen formas diferentes
de influir sobre la disciplina corporativa. Según (Beck, The role of finance in economic development,
2011) ,
los bancos pueden ejercer un control directo a través de cláusulas en los contratos
de préstamos. Sin embargo los mercados financieros influyen de forma indirecta
a través de la propia cotización de acciones y por ende - en la mayoría de los
casos - la remuneración del gerente. Por otro lado los bancos ofrecen mejores
herramientas para gestionar los riesgos de forma intersectorial, mientras los
mercados lo hacen de forma intertemporal.
Si bien no existe evidencia
empírica suficiente, que sustente las ventajas de una forma organizacional
sobre otra en términos de aporte al crecimiento, algunos autores sugieren que
en entornos de mayor liquidez puede resultar conveniente el mercado más que las
instituciones. En primer lugar el poder de mercado de los bancos les permite
capturar amplios márgenes de rentabilidad en detrimento del rendimiento de la
inversión privada. Estos además pueden ser menos propensos a financiar
proyectos innovadores y de alto riesgo, por estar sujetos a una deuda con los
depositantes.
En todo caso, la pertinencia de
una forma u otra depende del grado de desarrollo del país en cuestión. La
evidencia indica que las economías de menores ingresos tienden a tener sistemas
basados en bancos e instituciones.[1]
Un activo de especial
importancia son los títulos y bonos emitidos por las autoridades monetaria y
fiscal. Los que constituyen inversiones de bajo riesgo, que sirven de base para
el desarrollo de instituciones financieras no bancarias, como son los fondos de
pensiones; así como representan un instrumento fundamental de la política
monetaria y una referencia en la determinación de las tasas de interés del
mercado interbancario.
Según el (Consejo Monetario Centroamericano, 2004) la sanidad de los
sistemas bancarios podría verse mermada en la medida que los bancos comerciales
caen en posiciones netas excesivas - ya sea acreedoras o deudoras - con el
sector público. En la región centroamericana la vulnerabilidad de las finanzas
públicas se ha visto incrementada ante los crecientes compromisos de gasto e
inversión que no suelen ir acompañados de un comportamiento similar en el
desempeño tributario. Dicha situación se ha reflejado en las hojas de balance
de los bancos comerciales a partir de una mayor colocación de bonos, lo que ha
redundado en un incremento de las tasas de interés.
Por otro lado algunos bancos
centrales de la región se encuentran descapitalizados, ya sea por pérdidas
originadas en las operaciones de mercado abierto o bien por el desgaste
financiero que ha representado la política cambiaria. Siendo así, el riesgo de
una suspensión de pagos declarada por un banco central o el gobierno, tanto
como una retirada intempestiva de los depósitos, sería equivalente a una
corrida bancaria con efectos proporcionales al saldo acreedor o deudor neto que
tengan los bancos comerciales con la entidad pública. (Consejo
Monetario Centroamericano, 2004)
Por último, existe un conjunto
de entidades asociadas a lo que algunos autores identifican como la Red de
Seguridad Financiera, donde el Banco Central tiene un rol fundamental, tanto
como prestamista de última instancia y entidad encargada de la estabilidad
macroeconómica, como en su rol de entidad supervisora. La próxima sección
estará dedicada al análisis de estos temas.
La
importancia de la intervención pública en mercados financieros
Como se señaló en la primera
sección, sin intermediarios financieros probablemente las asimetrías de
información y los costos de transacción dificultarían enormemente la
coordinación entre los agentes que ahorran y los que tienen emprendimientos
rentables pero requieren financiamiento. Ello determina que el buen
funcionamiento del sistema de pagos y del proceso de ahorro y crédito, sean
considerados verdaderos servicios públicos por los que el Estado tiene la
obligación de velar. (Bergara, 2003)
El propio proceso de
intermediación, que permite la transformación de depósitos de corto plazo en
créditos de largo plazo facilitando la inversión, lleva inherente el riesgo de
descalces y crisis bancarias. En un entorno de incertidumbre e información
asimétrica, los bancos presentan los problemas típicos de selección adversa y
riesgo moral, de la misma forma en que los depositantes desconocen la situación
de liquidez y solvencia de los bancos. Ello genera comportamientos
irracionales, basados en la imitación y las expectativas acerca del
comportamiento de la mayoría, lo que produce corridas bancarias e inestabilidad
en todo el sistema.
Las crisis bancarias son causa de
profundas recesiones y tienen repercusiones negativas en el crecimiento de
largo plazo. Estas pueden ser identificadas – o incluso previstas – a partir de
rápidas apreciaciones del tipo de cambio real (como indicador de entradas
masivas de capital), un bajo crecimiento, altas tasas de interés real e
inflación, así como un rápido crecimiento del crédito y el nivel de
apalancamiento. A menudo son relacionadas a las crisis cambiarias, dado que
variaciones inesperadas del tipo de cambio real pueden afectar la posición de
solvencia de los bancos, lo que a su vez debilita aún más el mercado cambiario.
Tanto el régimen de tipo de cambio como el grado de dolarización son
considerados determinantes. (Beck, The role of finance in economic development, 2011)
Uno de los argumentos
fundamentales que apoyaba la desregulación de los mercados financieros, era que
la liberalización de los tipos de interés– y en particular la cancelación de
los topes máximos – podría fomentar el ahorro y con ello la inversión. No
obstante algunos autores explican que un aumento de los tipos de interés afecta
directamente a la inversión privada, así como empeora la carga de la deuda
pública y atrae flujos volátiles de capital, que aumentan el coste
presupuestario y la vulnerabilidad de las empresas internas. Aunque la llegada
de capital tiene lugar a lo largo del tiempo, la salida suele producirse de
forma súbita, lo que ocasiona un fuerte impacto sobre el sector real y la
economía en su conjunto. (FitzGerald, 2007)
Algunos de los mecanismos más
convencionales que las entidades públicas utilizan para dar estabilidad al
sistema financiero son: la exigencia de seguros de depósito, de requerimientos
de capital, la asistencia del Banco Central como prestamista de última
instancia (lo que ayuda a resolver los problemas de liquidez de corto plazo) y
una fuerte supervisión.
La polémica en torno al diseño
de los sistemas de regulación tiene como una de sus aristas fundamentales el
grado de autonomía que se les otorga a las agencias. A favor de las entidades
regulatorias independientes se esgrime que estarán menos expuestas a las
presiones provenientes del sector público y ello les permitirá concentrarse en
preservar las reglas de juego que en el largo plazo determinan el desarrollo
sano de las actividades financieras. En particular el sistema político puede
tener incentivos para evitar los costos asociados a la impopularidad de cerrar
bancos insolventes y, si efectivamente tienen influencia sobre el regulador,
pueden promover la permanencia de instituciones débiles que a largo plazo
afectan la estabilidad del sistema (Bergara, 2003) . Se sugiere incluso
la existencia de Superintendencias Bancarias no subordinadas al Banco Central,
como es el caso actual de Uruguay. Por supuesto dicho organismo debe estar
sujeto a mecanismos de rendición de cuentas y tener una total transparencia en
cuanto a la toma de decisiones.
Por último se expresa que la
eficacia de los sistemas de regulación financiera depende del entorno
institucional más general, que involucra el sistema judicial y político. En (Beck, The role of finance in economic development,
2011)
se sintetizan un conjunto importante de estudios que demuestran que la
presencia de entidades regulatorias por sí solas no disminuye la probabilidad y
ocurrencia de crisis sistémicas.
Características
del entorno monetario y financiero en Cuba
Desde los inicios de la
revolución cubana y hasta el año 1982 el entorno monetario-financiero estaba
regulado únicamente por el Banco Nacional de Cuba, el cual concentraba las
funciones de banca central, comercial e inversiones, así como las operaciones
financieras internacionales. Este fenómeno se podía explicar por el reducido
papel otorgado a las relaciones monetario-mercantiles dentro del sistema de
dirección, en contraste con la expansión de las asignaciones materiales y
financieras de forma extremadamente centralizadas según los planes de la
economía.
Para el año 1983 se crea el
Banco Popular de Ahorro con el objetivo de prestar servicios fundamentalmente a
las personas naturales, como caja de ahorro y en el año 1984 se crea el Banco
Financiero Internacional, dirigido a regular las operaciones financieras internacionales.
Estas acciones, si bien eliminaban el monopolio del Banco Nacional de Cuba
sobre las operaciones financieras, e introducían ciertos grados de
especialización, no permitían un mayor grado de desarrollo del sistema
financiero.
De esta manera, no fue hasta
mediado de la década de los años 90 que el sistema financiero cubano
experimentó un conjunto importante de transformaciones como consecuencia de lo
que acontecía en el sector real de la economía. En esta coyuntura el nuevo
sistema financiero que se conformara tenía que ser capaz de responder a las
nuevas necesidades y relaciones que se empezarían a establecer en la economía
tras los cambios que se introducían con el paquete de medidas para amortiguar
los efectos de la caída del campo socialista y por tanto de la pérdida de una
buena parte de las relaciones comerciales y financieras de la isla.
Medidas como la
descentralización del comercio exterior, el mayor rol otorgado a las formas de
propiedad no estatal, la despenalización del dólar y otras divisas, la apertura
a la inversión extranjera directa,
implicaron cambios radicales en el sector real de la economía que debía
ser complementado con transformaciones desde la institucionalidad del sistema
financiero, de forma tal que el nuevo aparato financiero satisficiera al
contexto económico. De tal manera, el nuevo modelo económico que se estaba
conformando incorporaba un conjunto de elementos de economías de mercado que
imponían la necesidad de cambiar estilos de dirección, aunque la planificación,
fundamentalmente financiera, se mantuviera como mecanismo esencial de
coordinación económica.
Como parte del programa de
reestructuración económica, agrupado en tres líneas fundamentales (medidas de
saneamiento financiero, transformaciones de la estructura productiva, y
reformas institucionales), el sistema bancario-financiero cubano se rediseñó a
partir de la creación del Banco Central de Cuba y la reestructuración de otros
Bancos e Instituciones Financieras, todo ello amparado por los Decretos Leyes
No. 172 y 173 de 1997.
Así emergía un sistema bancario
y financiero de dos pisos, cuyo órgano rector era el Banco Central de Cuba
(BCC), encargado de controlar y supervisar al resto de las instituciones
financieras, actuar como agente fiscal del Estado, velar por el funcionamiento
del sistema de cobros y pagos, garantizar la estabilidad del poder adquisitivo
de la moneda nacional, y contribuir al equilibrio económico y al desarrollo
ordenado de la economía.
Para cumplir dichas funciones
actualmente el Sistema Bancario Nacional está constituido por 9 Bancos
Comerciales, 15 Instituciones Financieras no Bancarias, 11 oficinas de representación de bancos
extranjeros en Cuba y 4 oficinas de representación de instituciones financieras
no bancarias, encabezado por el BCC (véase Esquema 1).
Esquema 1: Estructura del
Sistema Bancario Cubano.
Fuente: Elaboración propia en base a (BCC, Sistema Bancario Cubano, 2014)
A pesar
de que las funciones del nuevo Banco Central de Cuba quedaron lo
suficientemente claras y bien articuladas, al menos formalmente, es necesario
resaltar que tal como se plantea en (Pérez, 2011) , el hecho de no
contar con antecedentes para este tipo de instituciones y por tanto el escaso
grado de integración con el resto del aparato económico implicaba que uno de
los retos sería la conformación de una institución que se integrara
gradualmente a la gestión de los procesos macroeconómicos, cumpliendo las
funciones que universalmente se conceden a la banca central pero a su vez
adaptados a las características particulares del entorno económico cubano[3], de
forma tal que fuera un agente más que tributara a los objetivos de corto,
mediano y largo plazo de desarrollo económico.
En la
actualidad existe un mayor grado de especialización en cada uno de los bancos
comerciales del sistema financiero que toma en cuenta también la segmentación
de mercados existente tanto por agentes como por tipo de moneda. Si bien todos
los bancos comerciales poseen licencia universal para ejercer todas las
funciones de la banca, en la práctica cada banco tiene su especialización por
tipo de operaciones: BFI, BICSA, BEC, BNC y BICV se concentran en el manejo de
las relaciones financieras con el exterior, mientras que los bancos que
realizan actividades propiamente dentro de la economía nacional son BANDEC, BPA
y BANMET, de este último grupo BANDEC se ha especializado en realizar
operaciones con las empresas y con el sector agropecuario, BPA con las personas
naturales, mientras que Banco Metropolitano es heterogéneo por lo que opera
tanto con las personas jurídicas como con las naturales solo en la capital del
país. El Banco de Inversiones, por su parte, se especializa en funciones
relacionadas con asistencia técnica, y es el banco especializado en inversiones
financieras (Roselló, 2013) .
En
sentido general el sistema financiero ha mantenido un rol activo en la
captación de recursos financieros lo que le ha posibilitado elevar
paulatinamente los niveles de intermediación financiera, llevando a cabo
préstamos a distintos plazos (con predominio de los de corto plazo) tanto en
pesos cubanos como en pesos convertibles.
Los
Bancos que trabajan directamente con el sector empresarial tienen la
posibilidad de seleccionar a sus clientes y de modificar las tasas activas en
función del objetivo del crédito, historia del cliente u otro tipo de elemento
que se incorpora tradicionalmente en los análisis de riesgo. Para los créditos
en pesos cubanos a las empresas, las tasas de interés se fijaron, desde 1998,
en 5% para el corto plazo, y 7% para el mediano y largo plazo. Los bancos
tienen la posibilidad de mover las tasas en un rango de +/- 2%. En tanto, las
tasas de interés de los créditos en pesos convertibles a las empresas[4]
tienen como límite superior el 10%, en este caso desde 2003, también con la
posibilidad de que los bancos adecuen la misma de acuerdo con los análisis de
riesgo que realizan (Pérez,
2011) .
En este
caso vale aclarar, que la propia inexistencia de un mercado cambiario para el
sector empresarial implica que, si bien el sistema bancario ofrece un servicio
de créditos en pesos convertibles para determinadas empresas, esta moneda no
tiene total convertibilidad en divisas
tal como sugiere la tasa de cambio establecida formalmente para este
tipo de transacciones[5]. En
realidad la convertibilidad de esos pesos convertibles se establece a partir de
un mecanismo totalmente discrecional conocido como “certificado de liquidez”
que otorga por sectores o momentos del año determinada capacidad de compra en
divisas independientemente de los niveles de eficiencia y productividad de las
empresas.
No se
puede dejar de mencionar tampoco, el rol jugado por la institución financiera
no bancaria CADECA S.A. como mercado cambiario para las personas naturales
desde el año 1995 garantizando la convertibilidad del peso cubano y del peso
convertible a dólares fundamentalmente (operaciones en efectivo), a través de
una red que cubre todo el territorio nacional.
El
desempeño de dicha entidad ha sido fundamental en aras de garantizar la estabilidad y convertibilidad del peso
cubano y el peso convertible, uno de los principales objetivos del BCC,
manteniendo una prestación estable de servicios aun en los periodos de mayor
incertidumbre, como los acontecidos en el año 2001 producto de los atentados
terroristas en Estados Unidos o durante el proceso de desdolarización en los
años 2004 y 2005.
En cuanto
a las regulaciones de la supervisión bancaria, las instituciones que conforman
el sistema financiero cubano también deben cumplir con determinadas normas como
los requerimientos mínimos de capital, concentración de riesgo y política de
provisiones; a partir de las recomendaciones sugeridas en los tratados de
Basilea I y II sugeridos por el Banco Internacional de Pagos.
Referido
a los aspectos relacionados con la institucionalidad que respalda la política
monetaria del país, cabe resaltar que esta es llevada a cabo fundamentalmente
por el Comité de Política Monetaria del BCC, el cual está integrado por el Ministro-Presidente del BCC, el
Vicepresidente del área Macroeconómica, el Director General de Tesorería, el
Director de Estudios Financieros y el Director de Política Monetaria.
Entre sus
funciones principales destacan: analizar la evolución de la liquidez monetaria;
dictaminar sobre las tasas de interés que se aplican en el sistema financiero;
examinar el mercado de cambios donde opera la Casa de Cambios CADECA S.A. y, en
general, revisar, conocer y tomar decisiones en todo lo concerniente a la
política monetaria del país (BCC, 2014) . De manera
particular en dicho comité se llevan a cabo exhaustivos análisis de coyuntura
tomando en cuenta las principales variables macroeconómicas que influyen sobre
el equilibrio monetario de la población, segmento en que se concentra el actual
esquema de política monetaria del BCC[6].
Otro
arreglo institucional que tiene un importante rol en la toma de decisiones
relacionadas con la política monetaria del país es el Grupo de Análisis del
Saneamiento de las Finanzas Internas (GASFI), integrado por altos directivos
del Ministerio de Economía y Planificación, del Ministerio de Finanzas y
Precios, del Ministerio de Comercio Interior (MINCIN) y por supuesto del BCC,
presidido por el Ministro de Economía. La función principal de este grupo es la
coordinación y planificación de cada una de las políticas de estas
instituciones en aras de garantizar el equilibrio monetario de la población,
para lo cual se reúnen mensualmente y en la práctica se considera la principal
autoridad monetaria del país al colegiar la política monetaria, fiscal y la
planificación[7].
Cambios en el sistema bancario-financiero
a la luz de la actualización del modelo económico
Mercado interbancario y de Deuda
Pública: necesidad impostergable
El reordenamiento del actual
sistema bancario-financiero demanda urgentemente de un mejor manejo de la
liquidez y rentabilidad en poder de los bancos comerciales y para ello la
conformación de un mercado interbancario es indispensable (ver Tabla 1).
Tabla 1: Situación de rentabilidad y
liquidez de Bancos Comerciales
Fuente: (Roselló, 2013) .
Tal como se planteó en el
epígrafe anterior el sistema bancario tiene un moderado grado de
especialización que refleja en cierta medida la segmentación de mercados tanto
por agente como por tipo de monedas. Tomando en cuenta esta característica, la
situación de los indicadores de rentabilidad y liquidez de los bancos
comerciales es muy heterogénea, lo cual ante la ausencia de un mercado
interbancario implica que los flujos monetarios excedentes para determinados bancos no puedan ser
canalizados hacia aquellos que presentan déficits.
La puesta en función de dicho
mercado interbancario eliminaría distorsiones como la descrita anteriormente
pues ya los bancos comerciales no tendrían que acudir al Banco Central para
solucionar problemas de liquidez, eliminando también una fuente importante de
emisión primaria que hoy presiona a la estabilidad monetaria.
Otro aspecto positivo derivado
del correcto funcionamiento del mercado interbancario, es la determinación de
un sistema de tasas de interés mucho más racional y fundamentado, fortaleciendo
el papel de la tasa de interés como instrumento para hacer política monetaria.
Precisamente el Lineamiento 48 de la Política Económica y Social del Partido y
la Revolución aboga por “estructurar un sistema de tasas de interés más
racional y fundamentado, así como potenciar el uso de los instrumentos de
política monetaria para administrar desequilibrios coyunturales”.
Indudablemente, la
implementación del Mercado Interbancario ofrecerá señales más sólidas sobre las
disponibilidades y necesidades de liquidez en el sistema financiero al
constituir la primera instancia de búsqueda de liquidez para los bancos. Por
tal motivo, los movimientos de la tasa interbancaria expresará el grado de
liquidez en el sistema bancario y en la economía; de forma que un aumento de la
tasa interbancaria y de la demanda de servicio de crédito del sistema bancario
al Banco Central, expresará una mayor demanda de dinero en la economía.
Si bien la política bancaria
cubana históricamente se había enfocado en estimular el ahorro de la población
a largo plazo, y el otorgamiento de créditos había sido muy incipiente
concentrándose fundamentalmente en el sector empresarial, en la actualidad esta
situación se está modificando. La actividad crediticia orientada a la población
y al sector no estatal está jugando un mayor rol (Decreto-Ley 289) a la vez que
se están financiando inversiones estratégicas del Estado a largo plazo, lo que
cambiará en muy poco tiempo la fisionomía de los bancos comerciales:
contrayendo poco a poco los excesos de liquidez del sistema y elevando
considerablemente los plazos de los activos. En estas nuevas condiciones, el
mercado interbancario propiciara la utilización de un manejo eficiente del
dinero en la economía nacional, y para ello se necesita de una labor refinada
de tesorería por parte de los bancos comerciales (Roselló, 2013) .
Un aspecto estrechamente
relacionado con el futuro funcionamiento del Mercado Interbancario son las
tenencias de Deuda Pública por parte de los bancos comerciales pues estas
también forman parte de la liquidez primaria. En Cuba al no existir un mercado
de Deuda Pública interno, la fuente principal de financiamiento del déficit lo
constituye la monetización. No obstante, a partir de 1998 se introdujeron
operaciones de compra y venta de deuda interna con el sistema bancario. En este
año (1998) se autorizó a que el Banco Popular de Ahorro comprara 3000 millones
de pesos en títulos de la Deuda Pública, prácticas que han continuado posteriormente
con otros bancos ofreciéndole una rentabilidad anual de 1% (Hidalgo &
Doimeadiós, 2012).
La existencia de este mecanismo
mediante el cual los bancos comerciales pueden realizar operaciones de compra y
venta tratando de manejar su liquidez, es otra muestra de la existencia de
excesos de liquidez dentro del sistema bancario ya que lo más racional fuera
que los bancos colocaran estos activos a rentabilizar a una tasa mayor del 1%,
por ejemplo a 2,25% que es la tasa activa más pequeña del sistema[8]
y así no tendrían necesidad de comprar la Deuda Pública.
Tomando en cuenta la situación
antes descrita sin duda el reordenamiento de estas tenencias de Deuda Pública
por parte de los bancos comerciales constituye uno de los principales retos del
sistema financiero; su mejor manejo y control sin dudas permitirá un mejor
manejo de esta fuente de liquidez y un mayor control de la emisión monetaria
del BCC.
En tal sentido, ya desde el 2012
de acuerdo conjunto entre el BCC y el Ministerio de Finanzas y Precios, no se
financió el déficit fiscal en automático con emisión de dinero, sino que solo se monetizó el 51%, además con un cambio
cualitativo muy importante que incluye el compromiso de pago del gobierno, en
tanto el 49% restante se financió vía créditos de los bancos comerciales. Ya
para el año 2014 el acuerdo fue titularizar dichos créditos bancarios y
comenzar a financiar el déficit con
emisión de bonos soberanos de deuda pública, con vencimiento hasta 20 años y
con una tasa de interés promedio anual del 2,5%. (Pedraza, 2013)
Con relación al establecimiento
de esta tasa de interés fija, valdría crear un mecanismo de ajuste según la
tasa de interés del mercado interbancario y por tanto que tome en cuenta las
tasas activas, de forma tal que realmente fuera atractivo para los bancos
comerciales participar en el futuro mercado de deuda pública; a la vez que
tributara a incrementar la eficiencia de la gestión del gobierno en aras de no
enfrentar mayores niveles de endeudamiento producto de los costos financieros.
Sin dudas la creación del
mercado de deuda pública y el correcto funcionamiento de un mercado
interbancario impulsaran y consolidaran numerosos instrumentos de política
monetaria para manejar eficientemente la liquidez y tener un mejor control
sobre la cantidad de dinero en circulación, aspecto trascendental en aras de
garantizar un adecuado entorno macroeconómico que permita alcanzar el
crecimiento y desarrollo.
Repensando la política
crediticia
La experiencia de la política
crediticia en Cuba, como se adelantaba anteriormente, se ha concentrado
fundamentalmente en el financiamiento del sector empresarial y las cooperativas
agropecuarias. En un intento de apoyar las transformaciones derivadas de la
aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social fueron
aprobadas un conjunto de medidas relacionadas con el otorgamiento de créditos
para las personas naturales en aras de fomentar la expansión del sector no
estatal y en cierta medida los niveles de consumo de la población.
Las primeras medidas se
integraron en el Decreto Ley 289 y la Resolución 99 del Banco Central de Cuba
en el año 2011. El primero de estos estableció los principios y procedimientos
generales que regulan los créditos y otros servicios bancarios a las personas
naturales, ampliando el espectro tradicional a los trabajadores por cuenta
propia (TCP), los agricultores pequeños y otras formas de gestión no estatal
(avizorando la cercana aprobación de las cooperativas no agropecuarias); y las
personas que requieran realizar acciones constructivas en sus viviendas o
consumir bienes materiales[9]. Por su parte, la Resolución del BCC autorizó
a las sucursales de los Bancos Metropolitano, de Crédito y Comercio (BANDEC) y
Popular de Ahorro (BPA), a tramitar y satisfacer las solicitudes de
financiamiento, así como a brindar nuevos servicios bancarios al sector no
estatal, destacándose la apertura de
cuentas corrientes en pesos cubanos o convertibles, y la posibilidad de utilizar
instrumentos de pago como letras de cambio, cheques y otros, inexistentes hasta
la fecha. En el año 2013 dichas regulaciones fueron complementadas con la
ampliación del tipo de activo a ofrecer como colateral, en un intento por
flexibilizar los mecanismos de acceso a crédito.
A pesar de la
intención de fomentar la proliferación de las nuevas formas no estatales,
determinadas restricciones incluidas en las nuevas regulaciones minimizan su
aporte potencial a la constitución de
nuevos emprendimientos: no solo se exige el ofrecimiento de colaterales y
fiadores solidarios, sino también en la práctica el solicitante debe haber
estado involucrado en su actividad por al menos seis meses y presentar
información detallada sobre la evolución de su negocio durante este periodo, así como una proyección para el período de
devolución del préstamo. Estas condiciones restringen “el otorgamiento de
créditos a propietarios establecidos, marginando hacia emprendimientos
precarios a aquellos que comiencen un nuevo negocio, y determinando el uso de
fuentes endógenas de financiamiento o el acceso a prestamistas informales” (León & Pajón, 2013,
pág. 93) .
La apertura
crediticia no se ha erigido entonces en motor dinámico para la expansión del
sector no estatal. Como puede apreciarse en el gráfico 1, el significativo
despegue de las formas no estatales ocurrió inicialmente sin la presencia de
las actuales facilidades crediticias, y una vez aparecidas estas su impacto
parece mínimo. Las exiguas cifras de créditos otorgados durante el primer año
de funcionamiento de la nueva política muestran además que esta no resulta lo
suficientemente atractiva como para
captar público y canalizar efectivamente los recursos financieros.[10]
Ante la complejidad
asociada al proceso de solicitud de créditos, la urgencia por la liquidez
incapaz de ser satisfecha mediante los dilatados procesos de otorgamiento, y la
percepción de difíciles condiciones de acceso, la demanda de préstamos es
susceptible a orientarse hacia fuentes endógenas e informales; con notorio
énfasis en flujos provenientes del exterior en forma de remesas o inversión
enmascarada.
Gráfico
1: Evolución del número de trabajadores en el sector privado y los
créditos otorgados.
Fuente:
Elaboración propia a partir de datos de (ONEI, 2012)
(Leyva, 2012) (Departamento Ideológico
del Comité Central del PCC, 2013) (Granma, 2013) .
Desde la perspectiva
del sistema bancario, “la proliferación de los comportamientos asociados a los
préstamos informales e inversiones enmascaradas, constituye un peligro al dejar
de percibir transacciones e información asociada a los motores de los actuales
emprendimientos. Si bien las autoridades pueden considerar de forma tácita que
el ahorro externo puede contribuir a la dinamización del naciente sector, el
sector bancario deja entonces de jugar su papel
no canalizando el ahorro externo, ni poniendo el interno en función del
proceso inversionista[11]” (León & Pajón, 2013) .
La escasa experiencia
de las instituciones bancarias comisionadas para el otorgamiento de créditos ha
implicado que ignoren el gran diapasón que conforman hoy las formas no
estatales de producción, que en realidad exigiría una política crediticia más
diferenciada en función del sujeto de crédito. La política actual es sumamente
homogénea y desconoce la heterogeneidad existente al interior del nuevo sector
(tamaño del negocio; capacidad de contratación; incumbentes o nuevos
emprendedores; utilización del factor conocimiento; etc.), observándose las
diferencias más importantes en el tratamiento a los distintos solicitantes en
las tasas de interés aplicadas por el banco a partir de los niveles de riesgo
estimado.
En el futuro
inmediato, la política crediticia debe incorporar transformaciones que
consideren prácticas internacionalmente validadas que atraigan efectivamente a
los disímiles actores que interactúan hoy en el sector no estatal cubano. Entre
las prácticas a evaluar, considerando la envergadura limitada que pueden cobrar
muchos de los negocios privados (dadas las limitaciones establecidas para el
sector[12]) y
los requerimientos relativamente pequeños en términos de capital inicial,
pueden encontrarse el uso de microcréditos. Ello implicaría la creación de instituciones
especializadas y la evaluación de posibles proyectos conjuntos que involucren a
organizaciones internacionales, bajo el amparo de un marco regulatorio que
efectivamente favorezca la generación de dinámicas de competencia e incremento
de la producción.
El surgimiento de las
nuevas medidas que extendieron el otorgamiento de créditos y otras facilidades
financieras al sector no estatal constituyó un elemento inaplazable en el marco
de las trasformaciones del modelo económico. Sus efectos de corto y mediano
plazo se han revelado como muy limitados, siendo otros los motores principales
del despegue del sector no estatal. Son entonces necesarias y urgentes las
medidas que posibiliten la inserción de la banca cubana en los espacios de
creciente contribución al crecimiento, el empleo y la diversificación
productiva y por tanto al desarrollo económico.
Reflexiones
finales
El desarrollo de los sistemas financieros impacta en
el crecimiento económico a través de dos canales fundamentales: una mejor
asignación del capital a través de la reducción de los costos de información y
transacción, así como mayores volúmenes de inversión a largo plazo, facilitados
a partir de la transformación de activos y la transferencia y disminución de
los riesgos. Por supuesto, también tiene costos asociados a la ocurrencia de
crisis y corridas bancarias, para lo cual es necesario implementar sistemas
regulatorios fuertes, en un entorno macroeconómico e institucional estables.
Tras la revisión y
caracterización del sistema financiero cubano actual y la comparación con la
experiencia internacional se puede concluir que este es definitivamente un
sistema sencillo, con pocos actores, escasos instrumentos de política
tradicionales, subordinación de la política monetaria a la planificación
centralizada y por tanto a la política fiscal y ausente de un enfoque integral
sobre el alcance y objetivos de la política monetaria en la economía
nacional.
De tal manera, el sistema financiero cubano se limita a los marcos de la
red bancaria y una institución financiera no bancaria dedicada al mercado
cambiario de la población (CADECA). Por ende todo el proceso de intermediación
financiera transcurre de forma controlada, al interior de instituciones en su
mayoría estatales, con una mínima utilización del mercado. Actualmente existe
una estructura de bancos comerciales especializados, con funciones asignadas
específicas, que
toma en cuenta la segmentación de mercados existente tanto por agentes como por
tipo de moneda. Tanto las tasas de interés como el tipo de cambio son dictados
centralmente. Todo lo cual limita el desarrollo de las funciones de asignación
y transferencia de recursos que son relevantes para el crecimiento.
El reto
fundamental a corto plazo es eliminar el alto grado de segmentación del
sistema. Hoy se avanza en la conformación de un mercado interbancario que
permita un mejor manejo de la liquidez y rentabilidad en poder de los bancos
comerciales, además de la determinación de un sistema de tasas de interés mucho
más racional y fundamentado. Para ello resulta indispensable reordenar el
mecanismo mediante el cual los bancos comerciales adquieren deuda pública, en
lo cual ya se han dado los primeros pasos. Por otro lado se percibe un cambio en
la política bancaria, hacia una mayor actividad crediticia orientada a la
población y al sector no estatal. Ello cambiará la fisionomía de los bancos
comerciales, contrayendo los excesos de liquidez y elevando los plazos de los
activos.
En los próximos
meses el sistema financiero también enfrentará una gran transformación cuando
se aceleren las medidas para alcanzar la unificación cambiaria y monetaria
según el cronograma ya anunciado por las autoridades. Este será un gran paso
para eliminar buena parte de las distorsiones en cuanto a costos, precios,
excesiva segmentación de mercados y controles administrativos que generó la
circulación de dólares, pesos cubanos y pesos convertibles ante la ausencia,
por más de veinte años, de una tasa de cambio económicamente fundamentada. La
mayor transparencia en la medición económica, será sin dudas el efecto más
esperado de la unificación y le permitirá al sistema financiero eliminar
algunas de las barreras que hoy no le permite ganar espacios como
mecanismo esencial en la asignación de
recursos financieros para buena parte del sector productivo del país, tanto
estatal como no estatal.
Podría decirse que el
sentido de las transformaciones que actualmente se acometen en el sector
financiero cubano están más orientadas a la búsqueda del fortalecimiento de los
instrumentos de política monetaria en manos del Banco Central – tales como las
operaciones de mercado abierto o el manejo de la tasa de interés del mercado
interbancario – que a potenciar los aspectos que permiten una mayor
contribución del sistema financiero al crecimiento. Esto último implicaría, en
primer lugar, políticas para lograr una mayor profundidad financiera o mayor
ratio de créditos y activos financieros respecto al PIB, para lo cual sería
necesario actuar tanto del lado de la oferta de financiamiento como del lado de
la demanda. Actualmente los mecanismos de asignación centralizada de divisas,
control de las importaciones e inversiones, afectan notablemente la demanda de
activos financieros debilitando de esta manera las funciones de dicho sistema.
En segundo lugar, se requieren cambios en la composición de la intermediación
hacia activos de largo plazo y formas no bancarias que reduzcan los costos de
financiamiento de la inversión. Por último, son necesarias mejoras en la
eficiencia de la intermediación, lo que implica tasas de interés sin
distorsiones. El conjunto de medidas actuales podrían ser consideradas la base
de reformas futuras que apunten directamente al crecimiento.
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[1] En este sentido
vale la pena resaltar el caso de las economías en transición de Europa del
Este, donde el desarrollo de los mercados de valores constituyó una alternativa
necesaria a la compleja situación del sector bancario. Un reto en estas
economías fue romper los fuertes vínculos y la relación de dependencia que
tenían los bancos con el gobierno y las empresas estatales, lo cual provocaba
continuos problemas en el sistema de pagos, acumulación de activos
improductivos y necesidad de recapitalización. La dinámica que se produjo entre
los déficits fiscales crecientes y los procesos de recapitalización bancaria,
llevaron en la práctica a medidas disciplinarias extremas en aras de fortalecer
las restricciones financieras, entre ellas, la venta de los bancos a
instituciones extranjeras. (Beck, 2011)
[2] En Estados
Unidos se ofrece una exención tributaria sobre la tasa de interés ganada por la
tenencia de bonos municipales, lo que además de ampliar el mercado, ha
permitido una disminución de dichas tasas de interés en relación a las
ofrecidas por los bonos del gobierno central.
[3] La dualidad
monetaria y cambiaria, la ausencia de un mercado cambiario para las personas
jurídicas y la alta segmentación de mercados son algunas de las características
que complejizan el entorno en que se lleva a cabo la política monetaria en Cuba
y en general el funcionamiento de sistema bancario-financiero.
[4] La inexistencia
de un mercado cambiario para el sector empresarial implica que si bien el
sistema bancario ofrece un servicio de créditos en pesos convertibles para
determinadas empresas, esta moneda no tiene total convertibilidad en
divisas tal como sugiere la tasa de
cambio establecida formalmente para este tipo de transacciones. En realidad la
convertibilidad de esos pesos convertibles se establece a partir de un
mecanismo totalmente discrecional conocido como “certificado de liquidez” que
otorga por sectores o momentos del año determinada capacidad de compra en
divisas independientemente de los niveles de eficiencia y productividad.
[5] Según el acuerdo No. 30
de 2011 del Comité de Política Monetaria del BCC la tasa de (BCC, Acuerdo
No. 30/11 del Comité de Política Monetaria del Banco, 2011) cambio oficial entre
el peso convertible y el dólar estadounidense es de 1 x 1 tanto para las
personas jurídicas como naturales.
[6] Para más
detalle véase (Pérez,
2011)
y (Vidal,
2007)
[7] Algunas de los
indicadores que se siguen estrechamente en el grupo por su alto impacto en el
equilibrio monetario y por no estar bajo el control del BCC son: los salarios y
otros ingresos de la población, las oferta minorista estatal de bienes y
servicios teniendo en cuenta el plan de ventas del MINCIN.
[8] Según carta
Circular 2/2012 de la Dirección General de Tesorería.
[9] Más allá del
consumo de materiales de construcción, el acceso a otros bienes y servicios
mediante créditos se incluyó en las normativas bajo la restricción de hacerse
efectiva una vez que las condiciones económicas y financieras del país lo
permitan.
[10] En enero de 2013 el Banco Metropolitano había
otorgado solamente 3 créditos de 13 solicitudes efectuadas (Triana, J. A., 2013) .
[11] El circulante
inmovilizado en los bancos en forma de cuentas de ahorro de las familias
representa en la actualidad aproximadamente el 25% del PIB, cifras para nada
desdeñables (Hidalgo, V.
& Doimeadiós, Y., 2012) .
[12] Véase la
limitada lista de actividades que pueden ser ejercidas, así como su descripción
en (Ministerio de Justicia, 2013) .
