Las primeras experiencias de planificación en Cuba después del triunfo de la Revolución se obtuvieron con la emisión del plan anual de 1962 y el plan cuatrienal 1962-65. Ya el propósito de avanzar hacia una economía planificada se había concretado con la creación de la Junta Central de Planificación en marzo de 1960.
La elaboración de los planes entre 1962 y 1966 mostró múltiples deficiencias. Primero, las proyecciones subestimaron notablemente los obstáculos objetivos para el crecimiento, en medio del bloqueo norteamericano y las agresiones directas producto de sabotajes y otras formas de hostigamiento, particularmente agudas en esos años.
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En medio de esas circunstancias, el crecimiento del PIB pronosticado en el Plan Cuatrienal 1962-1965 fue del 16,7% anual, un 6,6% la agricultura no cañera, un 18,8% la industria no azucarera, mientras que la agricultura cañera debía crecer un 18,7% anualmente y la industria azucarera una cifra similar. Semejantes desarrollos resultaban objetivamente imposibles, pero primó una visión subjetiva a la hora de prever los crecimientos de la economía nacional, suponiendo un desempeño muy positivo de la eficiencia económica y considerando una rápida modificación de la estructura económica del país. El resultado realmente obtenido fue de un 6,1% de crecimiento medio anual en estos cuatro años.
De otra parte, la metodología de planificación tomada de la experiencia soviética de aquellos años, conllevó una enorme carga administrativa, que a su vez fue uno de los factores que impulsó la lucha contra el burocratismo como campaña política entre 1964 y 1967 y a la ruptura del primer modelo de planificación.
Surgieron entonces los llamados planes especiales que integraban ramalmente producciones agropecuarias priorizadas empezando por la producción azucarera –materializada en el plan de producción de diez millones de toneladas en 1970-
[2] así como planes especiales para la producción de huevos, y la ganadería entre los más significativos.
Los planes especiales permitieron concentrar verticalmente un volumen significativo de recursos de todo tipo e impulsaron favorablemente un grupo de las producciones seleccionadas. De tal modo, entre 1965 y 1970 la producción de azúcar creció un 29,4% -aunque no se llegaron a producir los 10 millones previstos-, la de huevos un 64%, y la masa ganadera vacuna superó los 7,1 millones de cabezas en 1967, para un incremento del 42% en relación a 1959. Sin embargo, otros productos como los cítricos y el tabaco, no lograron crecer en este período.
No obstante, la mayor dificultad en la planificación fue la no compatibilización entre los planes especiales y los planes globales de la economía nacional, en medio de una política económica -calificada posteriormente de idealista- que creo serios desequilibrios en la economía nacional.
Por otro lado, vale la pena resaltar que nuevas técnicas de planificación se introdujeron a mediados de los años 60, cuando se elaboró la primera matriz de insumo-producto por especialistas del Ministerio de Industria y la JUCEPLAN. Posteriormente se retomaría este trabajo en la Oficina Nacional de Estadísticas en dos ocasiones, 1981 y 1987. Sin embargo, estas técnicas no lograron introducirse y aplicarse sistemáticamente en el trabajo de planificación, pero mostraron un elevado potencial para su perfeccionamiento y en cuanto al nivel de calificación por parte de un grupo de especialistas.
A partir de 1976 con la introducción del nuevo Sistema de Dirección y Planificación de la Economía, se logró un avance producto de un trabajo más coherente y orgánico en la planificación, aunque buena parte de las insuficiencias del modelo soviético que se tomo como base en esos años, no lograron superarse.
Nuevamente -entre 1986 y 1989- se trató de mejorar la calidad de los planes, en medio del proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas, pero no se logró avanzar significativamente en la misma medida que ese proceso supuso un reforzamiento de la dirección centralizada de la economía, a lo que contribuyó el deterioro en las relaciones económicas con la URSS y la detención de proceso de renegociación de la deuda en moneda libremente convertible. Finalmente este proceso se detuvo al estallar la crisis del Período especial en 1990.
La crisis provocó la suspensión de los planes anuales entre 1991 y 1994, restituyéndose los mismos desde 1995. Los planes –a partir de la dualidad monetaria introducida en agosto de 1993- se bifurcaron en un plan en CUP y otro en dólares y CUC, pero no se logró una compatibilización efectiva de los mismos a partir de las diferentes tasas de cambio que comenzaron a funcionar desde entonces.
A partir de entonces –aunque se introdujeron mejoras parciales a la metodología del plan- no se lograron superar las insuficiencias que arrastraba el modelo de planificación y que se han mantenido hasta el presente.
V
Si quisiéramos sintetizar el impacto de la planificación sobre la economía cubana durante los últimos 25 años, pudiéramos decir que la planificación de los grandes agregados de la economía nacional –aun en medio de la dualidad monetaria que surgió en 1993- permitió guiar el proceso de recuperación de la economía y alcanzar los objetivos de enfrentar la crisis al menor costo social posible, mientras que se avanzaba en la reinserción de la economía cubana en la economía internacional que surge en el período postsoviético.
Sin embargo, actualmente se sigue trabajando de forma muy poco flexible al fijar las metas de crecimiento de los grandes agregados de la macroeconomía, lo cual cierra la posibilidad de manejar de forma más efectiva los imponderables que supone un nivel de apertura de un 46%
[3] en la economía, amén de las incertidumbres presentes en nuestra propia dinámica de desarrollo, donde en lo pocas ocasiones, se han considerado con mucha fuerza los factores subjetivos y se han subestimado los factores objetivos que determinan el crecimiento.
Para ilustrar las diferencias entre las previsiones y la realidad en los planes anuales de la economía cubana pueden examinarse las siguientes cifras de los últimos años:
EVOLUCIÓN DEL CRECIMIENTO DEL PIB
| PLAN | REAL |
| 2009 | 2,5% | 1,4% |
| 2010 | 1,9 | 2,4 |
| 2011 | 3,0 | 2,7 |
| 2012 | 3,4 | 3,0 |
| 2013 | 3,7 | 2,7 |
| 2014 | 2,2 | 1,0 |
| 2015 | 4,0 | 4,3 |
Fuente: Informes del Ministro de Economía y Planificación a la Asamblea Nacional del Poder Popular entre 2009 y 2015.
Como puede apreciarse, de un crecimiento planificado promedio anual de 4,4% en el período, se obtuvo realmente 2,5%. El plan solo se sobrecumplió en 2010 y 2015. Prácticamente esta tendencia a la desviación de los planes y el cumplimiento real, se ha mantenido en la economía nacional desde 1977, evidenciando la necesidad de introducir mayores precisiones en la cuantificación del plan.
No obstante, obsérvese que si se hubiera planificado en un rango tan solo un 0,5% (+) (-) sobre las cifras fijadas en el plan, el mismo se hubiera cumplido en 4 de los 7 años previstos dentro de los rangos planificados más flexiblemente.
Unido a lo anterior, la pretensión de que todo este reflejado en el plan ha sido un elemento más que resta eficiencia a la planificación, pues es imposible preverlo y controlarlo todo hasta el más mínimo detalle, máxime si se tiene en cuenta que bajo las reglas del mercado opera un número creciente de actores económicos en la propia economía nacional con los que las empresas estatales deben relacionarse. A esto se añaden las fluctuaciones notables que ocurren en la economía internacional, donde fenómenos como la caída abrupta de los precios del petróleo –de un enorme en pacto para todos los actores de la economía mundial- fue imposible de pronosticar.
También a esto se suma que, en nuestro caso, el incumplimiento de las cifras del plan se penaliza, incidiendo en los diferentes actores económicos, que –por otro lado- no manejan, en la mayoría de los casos, de manera descentralizada, los recursos indispensables para asegurar el plan, a partir del nivel de centralización en las decisiones y en la gestión económica que prepondera.
En este sentido no resulta válido el argumento de que la escasez de recursos impide la descentralización, pues si se asigna sin nominalizar un conjunto de recursos –por limitado que este sea- para que –de acuerdo a ciertas reglas- se decida descentralizadamente su uso, se operaría de manera más eficiente y con un menor costo.
Esto último quedó demostrado durante buena parte de la década de los años 90, aún en medio de las limitaciones del Período especial.
[4]
No es menor el problema que surge cuando la no descentralización de la toma de un conjunto de decisiones también impide la participación efectiva de los trabajadores en el proceso de planificación, incluso si solo se limita en una primera etapa a la propuesta de decisiones a tomar, aunque las mismas se ajusten posteriormente a las directivas de un plan central más abarcador.
Por último, resulta indispensable contar con un plan a mediano plazo para –a partir de las proyecciones resultantes- poder precisar los crecimientos anuales a alcanzar, tomando en cuenta la coyuntura de cada momento. De ahí la importancia del plan que actualmente se discute para el período 2016-2030 y que deberá concluirse cuantitativamente el próximo año.
Como se expresó en la segunda parte de este trabajo, planificar la economía en el socialismo no es un ejercicio de adivinación, sino un manejo racional de la incertidumbre al hacer una predicción. Para ello hay que tomar en cuenta que la economía no es una ciencia exacta, por lo que es necesario determinar con la mayor certeza posible las condiciones de partida del fenómeno analizado y su evolución, diferenciando claramente lo deseado de lo posible, así como lo probable y siempre contando con más de una alternativa en la proyección.
Una realidad que no podemos perder de vista, es que la planificación tiene potencialidades muy superiores al mercado para alcanzar el desarrollo y ejemplos como los casos de países de Asia como Singapur
[5] y Corea del Sur, apoyan este aserto.
Sin dudas una planificación más flexible, que tome en cuenta el mercado y que resulte apoyada con un nivel de participación popular efectiva en su elaboración, seguramente brindará resultados mucho más eficientes en la conducción de la economía, especialmente en la compleja coyuntura que se perfila en los próximos años.
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Notas
[1] Durante los años 60 se ha estimado que el país sufrió daños por estas causas valorados en alrededor de mil millones de dólares, aparte de los daños económicos causados por el bloqueo de EEUU.
[2] Al contrario de lo que puede leerse en muchos trabajos sobre este plan, el mismo no surgió de una decisión festinada. El plan se elaboró en 1964 por un equipo dirigido por el economista chileno Jaime Barrios, que moriría con Allende en La Moneda en 1973, y partió de calcular cuanta azúcar había que producir para obtener un excedente de unos 400 millones de dólares, contando con la venta de 24 millones de toneladas del dulce a la URSS a precios de 6,11 centavos. La cifra exacta se redondeó en 10 millones de toneladas, de las cuales se obtuvo un total de 8 millones 538 mil TM.
[3] Este indicador refleja la relación entre la suma de importaciones y exportaciones al compararla con el PIB, lo que utiliza como índice de vulnerabilidad externa de las economías.
[4] Esto se ha comprobado empíricamente en nuestro caso. Ver de Yaima Doimeadios “El crecimiento económico en Cuba: un análisis desde la productividad total de los factores” CEPAL, Mexico, enero de 2012 en
www.cepal.org
[5] Ver el interesante testimonio de Lee Kuan Yew –dirigente histórico de Singapur- en su libro “From Third World To First. The Singapore Story: 1965-2000”.
[6] Sobre estos temas puede verse de Oscar Fernández “El desafío de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planificación” Estudios de Casos sobre Planificación del Desarrollo en América Latina, ILPES, CEPAL, Santiago de Chile, septiembre de 2016 en
www.cepal.org
