Por Pedro Monreal, El Estado como tal
Desde el punto de vista práctico, una pregunta crucial de “la actualización” es si debiera y si pudiera convertirse parte de la propiedad estatal en propiedad privada o en propiedad mixta. Por supuesto que existe todo un entramado ideológico y teórico alrededor del asunto que no debe ignorarse, pero el punto de partida de cualquier funcionario al que se le hubiese encargado la tarea concreta de revitalizar la empresa estatal cubana debería consistir, primero, en poder determinar de manera concluyente –antes de emprenderse la modificación del sistema empresarial- si la transformación de la propiedad (de lo estatal hacia lo privado o lo mixto) es capaz de mejorar el desempeño económico del tejido empresarial cubano. La pregunta pudiera involucrar también la transferencia de lo estatal hacia lo cooperativo, pero esa es una cuestión menos controversial en Cuba –por ser lo cooperativo una forma social de producción-, de manera que no me detengo en ese punto.
En segundo lugar, el funcionario debería ser capaz de identificar, con certeza, si existe, o si no existe, una alternativa que pudiera arrojar el mismo resultado (mayor eficiencia) sin tener que acudirse a una modificación del sistema de propiedad.
De ser posible, ambos componentes del punto de partida deberían basarse en la evidencia (no solamente en ideas o en “convicciones”) y en la utilización de métodos de análisis diversos, que fuesen complementarios.
Nótese que lo anterior no se refiere necesariamente a la “privatización” de la propiedad estatal, al menos como tiende a entenderse usualmente. Una empresa estatal puede transferir una parte minoritaria de su propiedad a actores privados, o puede aportar sus activos para constituir entidades de propiedad mixta, junto con el aporte de actores privados nacionales o extranjeros. En muchos casos, el sector estatal puede “controlar” esas empresas. Esta no es una situación hipotética. Ocurre desde hace décadas en China y Vietnam.
Los debates más recientes en Cuba pudieran resumirse en una doble paradoja: de una parte, parece haberse aceptado que una trasformación hacia lo privado y lo mixto pudiera conducir a una mayor eficiencia empresarial, pero existen limitaciones constitucionales, y también “preocupaciones” políticas e ideológicas (explotación, y concentración de propiedad y riqueza) que dificultan avanzar en esa dirección. Por otra parte, y a pesar de lo anterior, se considera que existen alternativas –sin implicar transformación de propiedad- que pudieran incrementar la eficiencia de la empresa estatal, pero ello parece ser más un “acto de fe” que una opción apoyada en la evidencia.
¿Cómo cabría esperar que reaccionase ante esa paradoja un funcionario encargado del diseño y aplicación de políticas concretas en el marco de la reforma empresarial?
Una posible reacción pudiera consistir en “tomar partido”, bien sea favoreciendo procesos de transformación de propiedad (de lo estatal hacia lo privado y lo mixto), o bien oponiéndose a ello. Otra posible reacción pudiera ser tratar de encontrar algún “punto medio”, consistente en un esquema de reforma predominantemente administrativo (adaptación institucional y regulatorio) que aligerase las trabas burocráticas de la empresa estatal y que abriese un mayor espacio a “factores de mercado”, bajo el supuesto de que esto repercutiría en una mayor eficiencia, al mismo tiempo que el mecanismo de transformación de propiedad solamente se aplicaría de manera muy limitada y selectiva. Es precisamente el intento de alcanzar ese “punto medio” lo que parece identificar esencialmente a “la actualización” en materia de reforma empresarial.
¿Tiene tal enfoque alguna probabilidad de éxito? Probablemente es todavía temprano para llegar a conclusiones firmes, pero por el momento es un enfoque que no parece estar funcionando bien.
Los resultados de la X Comprobación Nacional al Control Interno, realizada por la Contraloría General de la República en La Habana durante los meses de enero a septiembre de 2015 –la última divulgada-, mostraron que, de las 366 auditorías efectuadas a 63 entidades de la capital cubana, los resultados mostraron una pérdida de más de 267 millones de pesos, en moneda nacional y convertible. A nivel nacional, El 58% de las 396 entidades controladas fueron evaluadas como “deficiente y mal”. Ver “Contraloría cubana detecta pérdidas millonarias en 63 entidades de la capital”, Cuba Debate, 28 de enero de 2016, aquí, y “Auditorías evidencian problemas en aplicación de Lineamientos en empresas cubanas”, Cuba Debate, 31 de marzo de 2016, aquí.
Pudieran existir diversas causas que expliquen los pobres resultados del enfoque aplicado, pero lo que me interesa ahora es examinar rápidamente la coherencia programática del enfoque.
¿Existe un desfasaje entre “la actualización” y su marco constitucional? Ese es un tema polémico, pero lo que parece evidente es que, aun siendo un enfoque muy diluido de reforma económica, “la actualización” parece haberse “ido por delante” de la letra constitucional. No hay que ser un experto constitucional para identificar el desfasaje de los términos utilizados. Como en muchos asuntos de las políticas públicas, el lenguaje de la reforma es importante en términos prácticos.
La Constitución de Cuba de 1976, reformada en 2002 y vigente en la actualidad, establece de manera precisa el tipo de activos económicos que constituyen “la propiedad estatal socialista de todo el pueblo” y aclara que, salvo casos excepcionales, “estos bienes no pueden trasmitirse en propiedad a personas naturales o jurídicas” (artículo 15). Se establece que son “de propiedad estatal socialista de todo el pueblo… las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeños o cooperativas integradas por éstos, el subsuelo, las minas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República, los bosques, las aguas y las vías de comunicación… los centrales azucareros, las fábricas, los medios fundamentales de transporte, y cuantas empresas, bancos e instalaciones han sido nacionalizados y expropiados a los imperialistas, latifundistas y burgueses, así como las fábricas, empresas e instalaciones económicas y centros científicos, sociales, culturales y deportivos construidos, fomentados o adquiridos por el Estado y los que en el futuro construya, fomente o adquiera” (artículo 15). Más importante aún, la “propiedad privada” no es una de las formas de propiedad reconocidas en la Constitución. (Ver “Constitución de la República de Cuba” aquí).
Por otra parte, el documento de “la conceptualización”, al menos en su último texto divulgado, es relativamente más flexible en su definición de los medios fundamentales de producción de propiedad estatal, indicando que “forman parte de estos medios, entre otros, las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeños o cooperativas integradas por estos, el subsuelo, las minas, los recursos naturales —vivos o no—, dentro de la zona económica exclusiva marítima de la República, los bosques, las aguas, la infraestructura y las principales industrias y servicios básicos” (párrafo 127). (Ver “Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista” aquí)
El documento de “la conceptualización” no niega la posibilidad de la transmisión de propiedad estatal a personas naturales o jurídicas –como, salvo excepcionalmente, niega la Constitución- sino que indica que “la propiedad o gestión de determinados medios fundamentales de producción por personas naturales o jurídicas no estatales, está sujeta a la temporalidad y demás condiciones que estipula la ley, enmarcada dentro de los fines del desarrollo económico y social, sin comprometer nuestros principios” (párrafo 128). (Ver “Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialistas” aquí)
Expresado en términos simples, la Constitución vigente no ampara legalmente algunas posibles acciones delineadas en “la conceptualización”. Por ejemplo, salvo excepciones, parece ser anticonstitucional “transmitir” propiedad estatal a “personas naturales o jurídicas no estatales”, y mucho menos pudiera transmitirse a un privado, salvo excepciones, la propiedad de cualquier empresa o instalación que hubiera sido expropiada anteriormente, aunque se tratase de un activo que hoy no tuviese un valor fundamental para la economía nacional y aunque estuviese muy deteriorado y descapitalizado. El problema práctico que esto plantea, es que no parece ser racional “montar” una reforma general del sistema empresarial cubano sobre la base de “excepciones”.
¿Cómo debería definirse hoy en Cuba el estatus de “medio de producción fundamental” de un activo económico?
¿Según la concepción rígida –y pretérita- de la Constitución?, ¿o según la noción menos rígida, pero más nebulosa, de “la conceptualización” (algo impreciso que se identifica como “principales” industrias y servicios)?
¿Qué es lo que convierte en “fundamental” un medio de producción en la Cuba de 2017?, ¿el sector al cual pertenece?, ¿el potencial de innovación?, ¿la capacidad de eslabonamientos?, ¿su función en la especialización internacional?, ¿la escala de los activos?, ¿el valor social?, ¿o alguna combinación de esos factores?
¿Radica esencialmente la disfuncionalidad de muchas empresas estatales cubanas en un problema administrativo (un problema “técnico” de gestión ), o es acaso un problema de funcionamiento de formas específicas de propiedad (un problema de relaciones de producción)?
Si, como parece ser, no fuese un problema esencialmente administrativo, ¿por qué se insiste en proponer “soluciones” administrativas en vez de transformar las relaciones sociales de producción que fuese necesario modificar para tener un sector empresarial estatal más eficiente, a la vez que la gestión de otros activos estatales pudiera incrementar su valor y rendimiento mediante la transferencia gradual y razonada a otras formas de propiedad, entre otras, la privada y la mixta?
Tomo nota de que existe una interesante dimensión teórica del asunto, pero no es ese el plano en que creo que resulta urgente hacer una reflexión. La decisión de avanzar en Cuba hacia un modelo económico más diverso –incluyendo la empresa privada- ya está tomada y es política de Estado. Lo que urge ahora es tratar de identificar donde están los nudos que dificultan avanzar en la práctica.
La determinación precisa sobre si la transformación de una parte de la propiedad estatal en propiedad privada o en propiedad mixta debe ser un componente importante, o si, por el contrario, debe ser un componente marginal de la reforma empresarial, es probablemente el único tema crucial del debate sobre esa reforma al que no se le presta hoy la debida atención.
Dilucidar esto debería depender de un análisis basado en la evidencia. Hay que “hacer las cuentas” para poder decidir. Ya sé que suena demasiado “seco”, pero en un tema como este más vale el análisis sobrio que el verbo florido.
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