Removiendo Restricciones Presupuestarias Blandas en Cuba: Hacia una Reforma Productiva Real

Por Ricardo González

      Ricardo Torres

Introducción

Las reformas en economías de planificación central (EPC) enfrentan numerosos desafíos que se derivan de la naturaleza misma del modelo económico. La necesidad de aumentar la eficiencia y la productividad chocan con los incentivos que enfrentan los decisores y los actores económicos.

Un ejemplo clásico de estas contradicciones es el de las Restricciones Presupuestarias Blandas (RPB). Las manifestaciones asociadas a este problema se observan en todas las economías, aunque en grados diferentes. En las EPC este síndrome constituye factor primordial para analizar la escasez crónica y la supervivencia de empresas inviables. Autores pioneros en esta literatura como J. Kornai relacionaron las RPB con la organización vertical de la toma de decisiones y el paternalismo que esta genera. La reforma de la empresa estatal ha ganado protagonismo en el debate sobre la economía cubana en los últimos años. Este artículo discute el concepto, su manifestación en el modelo económico cubano y la relevancia para la discusión actual.

Las restricciones presupuestarias blandas, ¿de qué estamos hablando?

Como norma, las empresas enfrentan una restricción presupuestaria que se origina a partir de que deben cubrir todos sus gastos con sus ingresos y patrimonio inicial. La restricción es “dura” si la empresa solo puede gastar tanto dinero como tiene (Bergara, Ponce y Zipitría, 2003)[1]. O sea, debe cubrir sus gastos con los ingresos de sus ventas. En caso contrario, no recibe apoyo de ninguna organización externa para cubrir el déficit, y está obligada a enfrentarlo ya sea reestructurando sus operaciones o cesando sus operaciones (Kornai, Miskin y Roland, 2003). Ello no niega que la entidad puede usar créditos, pero se entiende que los bancos usan criterios uniformes y conservadores para otorgar préstamos, y lo hacen estrictamente como un adelanto de las ventas futuras (Bergara, Ponce y Zipitría, 2003).

La “dureza” de la restricción se aprecia en dos dimensiones fundamentales: si las dificultades financieras crónicas conducen a la empresa a la bancarrota; y si la empresa se expande sobre la base de sus propios recursos, o, paralelamente tiene unos balances tales que, ante acreedores conservadores, es capaz de asegurar un préstamo para inversiones.

Por el contrario, la restricción es “blanda” si existen organizaciones externas a la empresa que están dispuestas a cubrir todo o parte del déficit que esta puede generar de forma sistemática. Esto se refiere al rescate persistente de empresas en situación patrimonial comprometida por parte de un ente externo, como el Estado, los bancos, instituciones de gobiernos, o incluso los proveedores (Kornai, Miskin y Roland, 2003).

Los motivos para justificar esta práctica son variados. Desde el punto de vista de la empresa en pérdida, este motivo es evidente, garantizar su supervivencia. Para los que están en condiciones para ofrecer asistencia, se reconocen motivos variados tales como: una organización externa (banco o propietario) puede ofrecer asistencia a una empresa en problemas por razones de interés económico propio. En caso de no hacerlo, podría incurrir en pérdidas significativas derivadas de inversiones previas; los funcionarios estatales sienten responsabilidad y apego por la entidad, y se comportan de forma protectora (paternalismo); políticos o funcionarios pueden tratar de ofrecer ayuda a la organización en problemas para aumentar las probabilidades de reelección o promoción; el colapso de una entidad muy importante puede desencadenar un efecto en cadena que termina afectando a demasiadas áreas de la economía; incluso puede deberse a manifestaciones de corrupción (Kornai, Miskin y Roland, 2003). Una forma común de “rescatar” a la organización en problemas incluye su absorción por otra empresa, generalmente del mismo sector.

Si la restricción se expresa y es percibida como dura, se constituye en un requisito ex- ante, que moldea las expectativas de los administradores. Estas no se forman de manera aislada en el corto plazo, sino que se estructuran sobre la base de la experiencia adquirida en un período de tiempo suficientemente largo. Cuando la mayoría de los administradores están convencidos de que la salud financiera de la empresa no determina su futuro, entonces se afirma que la restricción es blanda.

Las restricciones presupuestarias blandas (RPB) crean un problema de incentivos dinámicos, o sea, a lo largo del tiempo. Las empresas anticipan que sus decisiones no serán “castigadas” por los mercados, en particular, que no conducirán a la quiebra o bancarrota empresarial porque un tercer actor (ej. el Estado), potencialmente interesado en su supervivencia; las refinanciará ante la posible ocurrencia de pérdidas, o peor, insolvencias. Como consecuencia, los incentivos de las empresas a tomar decisiones eficientes son limitados; por lo cual la productividad agregada de la economía y el bienestar de la sociedad en su conjunto se reducen comparado con su nivel potencial. La responsabilidad política prevalece sobre la responsabilidad financiera (Bardhan, 1992).

Los recursos que se dedican a mantener a flote a empresas inviables se extraen de otros agentes en la economía, lo que limita sus posibilidades de crecimiento y creación de empleo. Este proceso, repetido en el tiempo, equivale a reducir el umbral de crecimiento de la economía y a sostener empresas y ramas cuya actividad no está justificada.

Las RPB en Cuba

En esta sección se examinan algunos de los mecanismos específicos empleados en el caso cubano para “ablandar la restricción presupuestaria”. En concreto, identificamos cinco de éstos: i) las transferencias del presupuesto del Estado a las empresas; ii) el método administrativo de formación de precios, iii) la cadena de impagos interna y externa, iv) el crédito bancario, y, v) las fusiones empresariales.

El denominador común entre ellos es haberles permitido a las empresas operar por encima de lo que sus verdaderas productividades hubieran hecho posible, o, incluso, en el caso extremo, operar siendo improductivas.

Las transferencias presupuestarias

Se entiende por transferencias a las empresas al gasto corriente que destina el presupuesto del Estado a las empresas (excluye, por lo tanto, al gasto de capital). Éstas adoptan la forma de subvenciones y han sido justificadas por las autoridades económicas por diferentes conceptos. Por ejemplo, i) para financiar a empresas que reportan pérdidas durante el ejercicio fiscal; ii) para compensar pérdidas generadas por la existencia de precios regulados y iii) para nivelar la caída de ingresos de las industrias exportadoras o que sustituyen importaciones causada por la sobrevaloración del tipo de cambio oficial (esto antes de enero de 2021 cuando inició la reforma monetaria), etc.

El volumen de transferencias ha variado significativamente a lo largo del tiempo. Si bien en el año 1996 ascendieron a más de 2,5 mil millones de pesos (alrededor de 10% del PIB corriente); en 2018 alcanzaron su valor máximo prepandemia con cerca de 24 mil millones, 24% del PIB (ONEI, 2018). Unido a un análisis sobre su estructura, este crecimiento significativo de las transferencias revela algunas cuestiones de interés para nuestro objeto de estudio. Por ejemplo, aunque en 1996 el 60% de las mismas se otorgaron para salvar a empresas con pérdidas, el mismo motivo representó menos del 1% en 2018. Este es un resultado que debe leerse con cautela. La caída en valores absolutos y relativos de las transferencias explicadas por pérdidas empresariales podría interpretarse como evidencia de que el sistema empresarial cubano ganó en productividad y competitividad. En nuestra opinión esta conclusión sería errónea porque obviaría el hecho concreto de que -en su conjunto- las transferencias desde el presupuesto crecieron de forma exponencial en el período analizado, tal y como se señalaba anteriormente.

Nuestra hipótesis para explicar este hecho es que, entre otros factores, pudo haber tenido lugar un proceso de “sustitución”. O sea, las empresas dejaron de demandar subvenciones por pérdidas porque hallaron otra vía de refinanciamiento -bien dentro o fuera del presupuesto- que les permitió “ablandar” su restricción financiera sin necesidad de recurrir a éstas. Un ejemplo podría estar en las transferencias por motivo cambiario. Estas últimas fueron la partida presupuestaria que mayor crecimiento experimentó a lo largo de la década pasada, llegando a representar alrededor del 60% del total de transferencias en 2018. Nuestra presunción es que parte del sistema empresarial pudo haberse conectado con este esquema, y, refinanciarse bajo condiciones blandas.

El sistema administrativo de fijación de precios

La segunda forma concreta adoptada por las RPB en Cuba es el método de fijación de precios. La economía cubana no es una economía de mercado definida como aquella donde los agentes se coordinan tomando decisiones descentralizadas y autónomas a partir del sistema de precios. En realidad, esta opera como una economía mixta o dual donde una parte de los precios (aún hoy la mayor) se fija de forma administrativa. El Estado emplea dos métodos para ello: i) el método de gastos, y ii) el método de correlación. Nos centraremos en el primero por ser el más usado en Cuba. Supone que los precios de venta se fijan de forma que cubran los costos y generen un margen de utilidad predeterminado por el regulador, pero sin considerar fluctuaciones y/o shocks de oferta y demanda. Normalmente, el precio de los factores tales como el salario, la tasa de interés, el tipo de cambio tampoco se determina en los mercados.

Además de ser la causa de un sinnúmero de problemas microeconómicos no abordados en el presente texto, este mecanismo funciona como una RPB porque facilita la conversión y traspaso de costos en precios finales, permitiendo que la empresa financie (parte de) su ineficiencia productiva con los consumidores, más en un ecosistema productivo de poca competencia empresarial y escasez crónica. La cesión de parte del excedente del consumidor a las empresas sucede porque las formas administrativas de fijación despojan a los precios de su función de árbitros en la interacción entre agentes, o sea, empresas, consumidores y Estado; y desincentivan la minimización de costes empresariales. Por otra parte, relacionado a lo anterior, desincentiva la posibilidad de que las empresas ajusten shocks a través de la sustitución de factores, o de la introducción de progreso tecnológico, hecho que constituye la principal fuente de estancamiento de la productividad en el largo plazo.

La cadena de impagos

Los impagos a proveedores domésticos es un hecho frecuente en Cuba. Según Hidalgo y Doimeadiós, 2016: p.164, la cadena de impagos doméstica llegó a representar entre 3- 6% del PIB nominal entre los años 2008 y 2011. No pagar por sus compromisos contractuales (o no hacerlo a tiempo) crea una fuente implícita de financiamiento a la empresa que le permite acceder a recursos a los que no tendría acceso bajo condiciones “normales”. Dicho financiamiento es consistente con la definición de RPB que hemos seguido a lo largo de este documento porque garantiza a la empresa su permanencia en el mercado. En principio, la existencia de una profunda cadena de impagos refleja la baja capacidad jurídica de hacer cumplir leyes en defensa de los derechos de propiedad. Una empresa que no puede cumplir con sus obligaciones debería quebrar y pagar sus deudas con sus activos liquidados, por lo tanto, no quebrar es indicativo de un entorno legal laxo que no disciplina la conducta empresarial. Similar a lo anterior es el caso de los impagos internacionales (que funcionan bajo el mismo principio que el problema interno). Sin embargo, en este caso la restricción se ha ido endureciendo en el tiempo en la medida que han ido apareciendo cada vez menos prestamistas dispuestos a arriesgar su capital en Cuba.

El crédito bancario

El crédito bancario actúa como otro canal de “ablandamiento” de la restricción presupuestaria de las entidades estatales. Desafortunadamente, no abundan los datos sobre las transferencias del sistema bancario cubano a las empresas o de los estados financieros financieros de estas últimas. Sin embargo, en los escasos estudios disponibles se pueden advertir algunas regularidades al respecto. Por ejemplo, en Borraz, 2020, se identificó: i) un relativamente alto nivel de endeudamiento de las entidades y baja calidad del mismo (en cuanto a su estructura); ii) concentración de los préstamos para necesidades operativas, especialmente capital de trabajo; iii) escaso impacto en la mejoría de la rentabilidad y en la generación de valor económico, y iv) la baja correlación entre la salud financiera de la empresa y el acceso al crédito bancario, dado que un alto porcentaje de entidades mantienen altos niveles de riesgo crediticio. Asimismo, en algunos casos se establecieron mecanismos en los bancos, a instancia de las autoridades, para dar un tratamiento “especial” a las deudas de las empresas.

Estas manifestaciones sugieren que, aunque relativamente menor respecto a otros canales ya descritos, el crédito bancario es un vehículo de “ablandamiento” de la restricción presupuestaria. Las empresas acceden a este en condiciones de análisis insuficientes del riesgo crediticio (los bancos no aplican criterios conservadores), y usan los recursos para mantener las operaciones (supervivencia) en lugar de la ampliación de las mismas. De todas formas, las entidades (en contraposición a principios financieros válidos en otros contextos) siguen considerando los recursos externos como una fuente “cara” en relación con los internos. Ello confirma que suponen que el dueño (Estado en representación de los ciudadanos) no impone restricciones fuertes a su uso ni mantiene exigencias financieras conservadoras.

Las fusiones empresariales

Por último, por si todo lo anterior fuera poco, un recurso usado normalmente por las autoridades cubanas para lidiar con empresas insolventes es fusionarlas, esto es así al menos desde el año 2011, momento en el cual aparecieron las primeras estadísticas. Por ejemplo, en ese año se cerraron en Cuba cerca de 200 entidades en la industria manufacturera (ONEI, 2011), de ellas el 75% fue fusionada en otras empresas del sector.Con frecuencia (aunque no siempre), las empresas fusionadas son pequeñas, y/o de rentabilidad negativa. El problema con esto es que el proceso de fusión es administrativo. La empresa receptora no crece de acuerdo con su escala eficiente y, como consecuencia de la fusión indicada de forma administrativa, acumulan un volumen excesivo de factores de producción que no se corresponde con su escala, rentabilidad y productividad. Por ejemplo, en términos medios, las empresas receptoras en 2011 (después de la fusión) tenían aproximadamente 5,8, 4,4 y 3,8 veces más activos fijos tangibles, materias primas y trabajadores que las empresas no-receptoras, respectivamente; sin embargo, las diferencias de producción bruta fueron de 3,4 veces. En concreto significa que la productividad total de los factores de las empresas receptoras sería inferior que la de empresas no receptoras. Sin pretender darle a estos resultados un significado causal, sugerimos que las fusiones podrían estar generando pérdidas agregadas de productividad. Hipotéticamente, si los factores productivos de empresas receptoras se reasignaran a empresas no receptoras la productividad agregada podría incrementarse.

¿Cómo endurecer las restricciones presupuestarias de la empresa estatal?

El endurecimiento de las restricciones presupuestarias supone transformaciones profundas en los fundamentos microeconómicos del modelo productivo, en concreto, sobre el sistema de precios, de incentivos e instituciones. No se endurecerán las RPB en Cuba sin dos condiciones previas. La primera es la existencia de voluntad política favorable a un proceso de reformas orientado a la creación de mercados. La voluntad debe basarse en un liderazgo firme del gobierno, quien debe comprometer a todos los agentes de la economía con un plan creíble de transformaciones donde se expongan compromisos, metas y objetivos en un horizonte temporal claro. Esta condición es necesaria porque el desmontaje del sistema de RPB deberá ser un proceso progresivo, y por lo tanto, se requerirá de consistencia temporal en las acciones acometidas.

La segunda condición es la modificación sustancial de la relación del Estado con sus empresas estatales. El arreglo institucional vigente (no escrito) está basado en intervenciones excesivas por parte del Estado quien termina reemplazando funciones microeconómicas clásicas, y generando un modelo de extracción de rentas que socava sistemáticamente la expansión de la productividad empresarial. Por el contrario, la nueva relación debe basarse en dos principios fundamentales. En el respeto a la autonomía de gestión, en los marcos de gobiernos corporativos a través de los cuales el Estado ejercerá su función de “representante del dueño.” Y además, en el carácter estrictamente financiero de dicha relación, limitando (por Ley) cualquier intención de financiar el gasto público (u otro objetivo extraeconómico) con rentas empresariales que superen las previamente dictaminadas por la política tributaria.

Por otra parte, es importante comprender que al endurecer las restricciones presupuestarias se producirán -necesariamente- dos efectos contrapuestos. Una parte del sector empresarial se contraerá y experimentará ajustes salariales a la baja, quiebre y desempleo; mientras que otra parte se expandirá y experimentará incrementos de inversión, valor agregado y productividad. Como las ganancias y pérdidas asociadas a este proceso no tienen que expresarse necesariamente a la vez; se necesitará de ciertos amortiguadores que faciliten la transición; caso contrario podrían manifestarse costos económicos y/o sociales excesivos con el riesgo potencial de derivar en reversiones de reformas o en procesos significativos de aversión al cambio.

Para endurecer las restricciones se necesita que las empresas operen en un nuevo entorno de incentivos microeconómicos que les induzca a revelar sus capacidades productivas reales (sin transferencias del Estado). En ese nuevo entorno las empresas: i) se crearán y extinguirán libremente, ii) competirán entre sí, iii) tendrán autonomía en decisiones claves, y iv) podrán ajustarse (responder) de manera flexible ante la ocurrencia de shocks transmitidos a través del sistema de precios y mercados.

Dadas las características de Cuba, este cambio no puede suceder de la noche a la mañana, en particular, debido a la ausencia de un prestamista que ayude a administrar los costos potenciales de transición mencionados anteriormente. Por lo tanto, discutir sobre el endurecimiento de las restricciones presupuestarias implica proponer instrumentos que contribuyan a mitigar costos de transición (ver próxima sección), donde la gradualidad[2] del proceso será un componente central.

Una posible hoja de ruta sería:

1. Aumentar la lista de actividades autorizadas a la inversión privada nacional con el objetivo de eliminar barreras de entrada, aumentar la oferta, y fomentar la competencia en mercados donde no se justifique económicamente un monopolio. Esta acción permitirá (quizás sea lo más importante), establecer un sistema de precios (de bienes finales, de insumos, salarios, tipo de cambio y tipos de interés) interconectado, esencial para integrar con posterioridad al sector estatal (que opera bajo precios administrativos).

2. Establecer los principios a partir de los cuales las empresas estatales se considerarán como insolventes, y por lo tanto se procederá a su cierre.

3. Programar de forma secuencial (no todas a la vez) la entrada de empresas estatales a los mercados privados, a los precios fijados por estos mercados. Las empresas accederán bajo nuevas reglas (transversales a todas las empresas):

Primero, con autonomía de decisión en: i) fijación de precios, ii) contratación/despido de trabajadores, iii) compra de insumos y divisas internacionales, iv) niveles de producción, y v) inversión, etc.

Segundo, se procederá a su cierre (quiebra) si muestran insolvencia.

Tercero, si por el contrario la empresa reacciona al nuevo entorno de forma favorable, retendrá beneficios (después de impuestos) para fines productivos autodeterminados en la lógica de gobierno corporativo. Enfatizamos en la importancia de que como mismo el Estado debe proceder al cierre de empresas insolventes, debe apoyar la expansión sistemática de empresas exitosas. Entre otros efectos positivos, ello permitirá hacer administrables los costos de transición (explicados más adelante).

4. Mejorar el marco legal y la capacidad de hacer cumplir lo establecido, en particular, los contratos comerciales. Asimismo, se deben reducir y eventualmente eliminar las categorías especiales que establecen condiciones especiales de operación, lo que opera en contra de la nivelación del campo de juego y constituye un mecanismo para sostener subsidios cruzados implícitos.

5. Establecer condiciones claras y estrictas para las fusiones entre empresas estatales, donde la empresa receptora mantenga autonomía en la decisión de fusión y ésta no sea impuesta por una indicación del Estado.

¿Cómo administrar los costos de ajuste, en particular, los efectos redistributivos generados al desmontar las RPB?

Primero, la liberalización de precios derivada del punto tres de la hoja de ruta anterior debe ser parcial debido a los potenciales costes económicos, sociales y políticos que acompañan a un proceso de esa naturaleza. Nuestra recomendación es que este proceso se lleve adelante mediante un sistema “dual de precios” similar al usado por China y Vietnam al inicio de su proceso de reformas. Los precios duales son un mecanismo de fijación integrado por dos componentes, uno de mercado y otro administrativo. La parte liberalizada del precio va por un canal (de asignación) independiente a la parte administrativa. Si bien la empresa funciona con total autonomía en el canal correspondiente al mercado, por el canal administrativo el Estado retiene su función de regulador de precios. Que los precios sean duales significa que la liberalización (convergencia de precios estatales a precios de mercado) no será completa, sino parcial. Lo positivo de este mecanismo de liberalización es que permite reestablecer incentivos productivos en las empresas sin desmontar de la noche el día todo el andamiaje administrativo existente, contribuyendo así a hacer “manejable” la transición.

Segundo, el desmontaje de RPB crea fuentes endógenas de financiamiento para la transición. Por una parte, en la medida que las empresas estatales ajusten sus precios, aumentará también su tributación; y en la medida que las empresas insolventes quiebren disminuirá el gasto en subvenciones asociados a éstas. Por lo tanto, el excedente (fiscal) creado por esta vía debe dedicarse, sobre todo en los momentos iniciales, a financiar los costos de transición inmediatos y evitar cualquier tentación de dirigirlos a fines alternativos. En la medida en que los efectos redistributivos (ineludibles) sean políticamente sostenibles se podrá ir desmontando con progresividad todo el sistema de RPB. La segunda fuente endógena es el incremento de la eficiencia asignativa. La reasignación de factores de producción de empresas (actividades) de menor productividad a empresas (actividades) de mayor productividad generará un “bono o excedente” que es fuente de financiamiento de procesos de inversión, y por tanto de creación de puestos de trabajo, y crecimiento económico.

Tercero, la expansión en paralelo del sector privado debe servir como colchón para amortiguar los efectos de un incremento del desempleo estatal (ahí donde suceda). Los trabajadores en empresas estatales insolventes se protegerían mediante subsidios temporales de desempleo pudiendo buscar nuevos puestos de trabajo en este sector. Por último, un plan de reformas serio y creíble puede servir de “aval” para asumir endeudamiento que ayude a administrar el descalce entre el momento en que se expresan los costos (normalmente primero) y el momento en que se materializan los beneficios.

Referencias

1. Bardhan, P. (1992) “On tackling the soft budget constraint in market socialism,” en Market Socialism, editado por Bardham y Roemer, Oxford University Press.

2. Bergara, Mario; Ponce, Jorge; y Zipitría Leandro (2003) “Instituciones, ablandamiento de restricciones presupuestales y bancarrota”, Banco Central del Uruguay, https://www.bcu.gub.uy/Comunicaciones/Jornadas%20de%20Economa/iees03j

3. Borrás, Francisco (2020) “La banca comercial cubana. Propuesta para su desarrollo”. Editorial Felix Varela.

4. Hidalgo y Doimeadiós (2016) “Sostenibilidad fiscal. Prioridad en la agenda de transformaciones del modelo económico cubano”, Investigación Económica, vol. LXXV, num.298, pp.155-184

5. Kornai, Janos (1980) “Economics of Shortage”, volumen B, North-Holland.

6. Kornai, Janos; Maskin, Eric; y Gérard Roland (2003) “Understanding the soft budget constraint” Journal of Economic Literature, vol. 41, no. 4.

7. (ONEI, 2011) “Registro Maestro” ONEI

8. ONEI (2018) “Series Estadísticas. Ejecución del Presupuesto” Capítulo 6.https://www.onei.gob.cu/

Citas

[1] La descripción original de las restricciones presupuestarias blandas en economías de planificación central reformadas se debe a Janos Kornai en Economics of Shortage, volumen B, capítulo 13 de 1980. Este fenómeno no es exclusivo de economías “socialistas”, sino que puede manifestarse en cualquier sistema económico donde concurran la necesidad y las organizaciones con motivos específicos para ofrecer ayuda. Un caso revelador fueron los rescates públicos a grandes bancos durante la Gran Recesión de 2009, bajo el mantra de “too big to fail”.

[2] La gradualidad no debe ser interpretada como equivalente a estancamiento, zigzagueo, lentitud, y mucho menos reversión. La gradualidad de la que hablamos requiere un horizonte bien definido que reduzca a mínimos la ambigüedad y la discrecionalidad.