Por Pedro Monreal
25 de septiembre de 2018
Siendo un Sistema de Dirección del Desarrollo Económico y
Social que concibe la planificación como su componente principal, algo anómalo parecería
estar ocurriendo en Cuba: se hace un plan anual sin contar con un plan de desarrollo
de largo plazo.
Ambos tipos de planes están contemplados en el Sistema de
Dirección, pero el Plan de la Economía ha estado diseñándose y aplicándose anualmente
sin tener como referencia un plan estratégico. En esas condiciones, tres
preguntas parecen relevantes:
-
¿Es el plan estratégico un
instrumento necesario o accesorio?
-
¿Es el plan estratégico un instrumento con
utilidad práctica para el proceso de desarrollo, incluso si fuese accesorio?
-
¿En qué se apoyaría la noción de
que el plan estratégico pudiera tener utilidad instrumental?
La primera pregunta se ubica en el plano de las
prioridades, la segunda en el plano de la utilidad, y la tercera aborda la
importante cuestión de las premisas básicas del propio concepto de
planificación estratégica.
Aunque no es el propósito de esta breve nota profundizar
en el tema, conviene apuntar que tratar de responder esas preguntas pudiera ser
importante porque apenas faltan tres meses para diciembre de 2018, el plazo que
oficialmente se ha anunciado para la aprobación del plan estratégico por parte
del Parlamento cubano. Su fase de terminación coincidiría en el tiempo con un
debate constitucional que, a todas luces, tiene mayor prioridad en la agenda
política nacional. (1)
¿Influiría esa coincidencia en la calidad del diseño del
plan estratégico? Es difícil aventurar una respuesta, pero pudiera ser
conveniente explorarla brevemente.
De lo declarativo
a lo instrumental
Ciertamente, existe un documento titulado “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030: Visión de la Nación,
Ejes y Sectores Estratégicos”, pero, en sentido estricto, ese no es un plan
estratégico. (2)
El documento –sometido a consulta popular y modificado en
más de una ocasión- contiene elementos de un plan estratégico (principios
rectores, visión de la nación, ejes y sectores estratégicos) pero carece de otros
componentes cruciales. No contiene objetivos, ni metas, ni un calendario
especifico. Tampoco se identifican las prioridades de inversión, los montos
necesarios y los recursos disponibles.
De hecho, el reconocimiento de esa limitación parece
explicar el propio cambio que tuvo lugar en el título del documento en mayo de
2017 cuando dejó de llamarse “Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social
hasta el 2030” y fue retitulado como “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social hasta el 2030: Visión de la Nación, Ejes y Sectores
Estratégicos”.
De esa manera, mayo de 2017 marcó un momento de bifurcación
–al menos temporal- de las trayectorias de los tres principales documentos
preparados para guiar la reforma del modelo económico y social de Cuba: “Lineamientos”,
“Conceptualización” y “Plan de Desarrollo 2030”. Los dos primeros se
materializaron en forma de “textos definitivos” en julio de 2017, mientras que
el rebautizado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…” todavía se mantiene
como un documento inconcluso que ha “completado
solo unas fases dentro del proceso de elaboración, en el que se debe continuar
trabajando”. Se supone que debería ser aprobado en diciembre de 2018. (3)
Dos planos de
análisis
Conviene puntualizar que la discusión sobre el diseño de
un plan estratégico debe dejar claramente establecida la coexistencia de dos
planos de análisis posibles: el plano general sobre la planificación y el plano
más delimitado respecto a la planificación estratégica. Obviamente son dos
planos que existen de manera combinada en la realidad, pero que requieren
atención particular durante el análisis.
En este texto no se aborda el plano general de la planificación.
Este ha sido objeto de un viejo y extenso debate que se mantiene vigente en
nuestros días. Una de sus variantes es la relativa a la “superioridad” o
“inferioridad” –según el enfoque utilizado- del plan en relación con el
mercado, un debate que incluye la discusión sobre el “cálculo económico”. La
contraposición de teorías sobre el asunto ha implicado a notables economistas y
científicos sociales como Carlos Marx, Federico Engels, Ludwig von Mises, F.A.
Hayek, Joseph Schumpeter, Oskar Lange, Lenin, Nikolai Bukharin, Abba Lerner,
Fred M. Taylor, Henry Douglas Dickinson, Maurice Dobb, Michael Albert, Robin
Hahnel, Paul Cockshott, Allin Cottrell, Andy Pollack, David McMullen, Alec Nove,
Janos Kornai, Ernest Mandel, Wlodzimierz Brus, Branko Horvath, Ota Sik, Karl
Popper, y Joseph Stiglitz, entre otros.
El tema que se aborda sucintamente aquí se refiere al
plano específico de la capacidad estatal para poder planificar
estratégicamente, es decir, para identificar una posible trayectoria desde la
situación actual hacia un estado de desarrollo futuro –hasta el 2030- y para
definir un marco prescriptivo que permita tomar decisiones para poder avanzar
hacia ese futuro.
Lo estratégico y su
complejidad
Un plan estratégico debe contar con una perspectiva sobre
“lo deseable” (una visión, sus ejes y sectores), pero debe ir mucho más allá de
eso. Debe ser capaz de explicar la manera en que se produciría el cambio y
también debe ser capaz de ofrecer sistemáticamente instrumentos que faciliten soluciones
para problemas que no pueden ser conocidos de manera anticipada. Este último es
un punto central para considerar.
Si algo pone en evidencia la práctica, de manera
reiterada, es que los distintos componentes de un sistema económico interactúan
entre ellos, creando patrones “emergentes” que en general no son predecibles.
En síntesis, un plan estratégico de desarrollo debe ser
entendido desde un enfoque de complejidad. Es algo que generalmente se reconoce
discursivamente, pero que presenta importantes lagunas en cuanto a la manera en
que se materializa a nivel de instrumentos de políticas económicas y sociales.
No es objetivo discurrir aquí sobre los enfoques de la complejidad. Simplemente
me limito a señalar la importancia práctica de tratar de incorporar esos
enfoques, de manera más intensa, en el diseño actual de las políticas
económicas en Cuba.
Lo anterior es significativo porque la manera en que
parece estar concibiéndose en Cuba el Plan Nacional de Desarrollo Económico y
Social hasta el 2030 se apoyaría en el supuesto de que existe una capacidad de
predicción relativamente precisa acerca del futuro.
Parece considerarse que “una visión estratégica y consensuada a mediano y largo plazos”
permite “orientar la conducción del
desarrollo”. (4) Es decir, se
asume que sería posible definir anticipadamente las intervenciones que
conducirían hacia el estado de cosas deseado, o que se podría intervenir con
efectividad antes de que las perturbaciones del sistema que se intenta transformar
lo pudieran conducir a un estado no deseado.
Predicción,
adaptación y planificación
Las preguntas relevantes serían entonces las siguientes:
-
¿Es realmente factible predecir
sistemas sociales complejos como los que intenta sintetizar el modelo económico
y social de Cuba?
-
Si no fuese posible basar la
planificación estratégica en la predicción, ¿en qué debería basarse entonces?
Las respuestas cortas a esas preguntas pudieran ser:
-
No es posible predecir con
precisión aceptable los sistemas sociales complejos. Esto es algo que se conoce
desde hace tiempo. En el mejor de los casos, pudieran identificarse tipos genéricos
de “patrones” que pudieran surgir cuando se cumpliesen una serie de condiciones
generales, pero no es posible predecir con precisión eventos específicos ni los
detalles de las configuraciones del futuro.
-
Como no es posible predecir las
interacciones futuras de un sistema complejo, es entonces importante diseñar
mecanismos de regulación que faciliten la adaptación de los sistemas complejos
a situaciones imprevistas.
La última versión conocida del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…” incluye un caso concreto que permite ejemplificar
lo inadecuado de utilizar la predicción como instrumento de planificación
estratégica.
El documento identifica 11 sectores estratégicos a partir
de la adopción de 10 criterios metodológicos. El problema es que esos criterios
representan un intento de preespecificar hoy las condiciones que permitirían
identificar soluciones para generar eventos deseables en el futuro, en este
caso, la consolidación de sectores estratégicos en el futuro.
Sin embargo, esa pre- especificación pudiera ser
irrelevante en algunos casos. La razón es que las propias interacciones entre
los sectores –en la medida en que estos se establecen y expanden- pudiera
generar nueva información relevante para el funcionamiento del sistema que no
se correspondería con las condiciones iniciales en las que se basó la
identificación de los sectores estratégicos.
Un sistema, como el conformado por los sectores
estratégicos, interactúa a su interior (entre los sectores) y con un entorno
cuyo cambio es esencialmente impredecible. ¿Cómo anticipar en un plan
estratégico esas interacciones y sus resultados?
Llama la atención, por ejemplo, la ausencia de la minería
como un sector estratégico. ¿Cuál es el fundamento que impediría considerar que
algunas interacciones intersectoriales –por ejemplo, una mayor eficiencia
energética y una mejor logística integrada- pudieran combinarse con factores
del entorno –mayores precios de materias primas- para establecer la minería
como un sector estratégico?
Un ejemplo adicional pudiera ser el de la tasa de cambio,
un factor actual que es crucial pero que no se menciona en el documento. No
queda claro si la predicción de sectores estratégicos se hizo teniendo en
cuenta la tasa oficial actual de 1 peso cubano (CUP) = 1 dólar estadounidense
(USD), o si se tuvo en consideración otro nivel de la tasa. Sin embargo, es
sabido que, en dependencia de la tasa de cambio, pudieran existir en el futuro
listados muy diferentes de sectores estratégicos en Cuba. La tasa de cambio es
el precio relativo más importante de una economía “abierta” al exterior como la
cubana y en esas condiciones la composición sectorial de la economía es muy
sensible a la tasa de cambio. La tasa de cambio no debería quedar fuera de los
criterios metodológicos para definir sectores estratégicos, como sucede en la
última versión publicada del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…”.
La adaptación y la
planificación
La capacidad de adaptación es un supuesto mucho más útil que
la capacidad de predicción a la hora de pensar en posibles diseños de un plan
estratégico y eso debería tener un efecto sobre la selección y la construcción
de los instrumentos de la política económica y social del país.
No obstante, pudiera implicar un reto pues todavía en
Cuba parece concedérsele viabilidad metodológica a la capacidad de predicción. Esta
es un área en la que se requiere operar un cambio profundo -y rápido- pues no
se trataría solamente de modificar la manera en que se diseñan los instrumentos
de regulación como el plan estratégico, para hacerlos más flexibles, sino que
se necesitaría un cambio más radical en los propios instrumentos de regulación.
Lo anterior no significa que no sea posible utilizar la
planificación estratégica como un mecanismo de regulación económico y social.
La adopción de un enfoque de complejidad desafía las nociones de regulación
basadas en modos de regulación basados en los supuestos de predictibilidad y
control. Sin embargo, ello no plantea un problema para la regulación en sí
misma, ni para la planificación estratégica como modalidad de regulación.
Solamente sería incompatible con nociones rígidas de
regulación que asumen que se puede configurar el futuro a partir de la premisa
falsa de que es posible explicar los detalles del futuro y predecir de manera
específica cómo se regularía la evolución del sistema económico. En realidad, un
enfoque de complejidad pudiera ser compatible con otros modos de planificación estratégica
en los que la adaptación desempeñase una función crucial en la regulación.
Por otra parte, los modos de regulación asociados a
enfoques de complejidad (apoyados en la adaptación) se apoyarían fundamentalmente
en instrumentos de “marco” -de tipo relacionales- que no definen de manera
anticipada y rígida la función de cada componente del sistema, sino que
simplemente identifica ciertas relaciones que deberían ser excluidas. Los
instrumentos que se establecen se apoyan en el presente y no en el futuro, que
no es predecible. No son instrumentos que se orientan a propiciar patrones
específicos del futuro, sino que son instrumentos concebidos para funcionar
como “filtros” en el presente. Son instrumentos que requieren la flexibilidad
operativa de los componentes del sistema, mecanismos de retroalimentación, y capacidad
de aprendizaje. Por supuesto, estos instrumentos no son perfectos y no eliminan
la incertidumbre, aunque pudieran reducirla.
Se trata de un tema que, en todas partes, genera polémica
entre especialistas y entre estos y los funcionarios. No es propósito entrar
aquí en detalles y su discusión rebasa ampliamente las posibilidades que ofrece
un breve artículo, pero debe tenerse en cuenta.
Como se expresó anteriormente, ese parece ser un reto que
todavía no parece claro cómo se resolvería en Cuba.
Marco
constitucional y planificación estratégica: ¿falta algo?
Se supone que tanto la Constitución como el plan
estratégico para el 2030 debieran ser documentos con validez en el largo plazo.
Asumiendo que se considerase razonable reducir el peso
relativo de los instrumentos de “patrones” (basados en la predicción) y
aumentar la relevancia de los instrumentos de “marco” (basados en la
adaptación), sería imprescindible poder contar con “reglas de juego” flexibles
que funcionasen como “filtros” en las relaciones entre los diferentes
componentes que integran el modelo económico y social de Cuba.
En esa lógica, parecería ser racional poder contar primero
con un marco constitucional que ofreciera amparo legal para el funcionamiento
de esas “reglas del juego”. Para poder establecer los “filtros” que
funcionarían en las relaciones entre los componentes del sistema habría que
considerar los derechos de la mayor cantidad posible de los diversos actores
que operan en el sistema y las garantías estatales que concederían estabilidad
a las “reglas del juego”.
Sin embargo, resulta interesante que, a pesar de que
desde 2016 el Partido Comunista de Cuba (PCC) consideró apropiado el
establecimiento de la personalidad jurídica de la empresa privada nacional
-para “no refugiarnos en ilógicos
eufemismos para esconder la realidad” (5)-
todo parece indicar que la nueva Constitución esquivará esa necesaria acción.
Un argumento recientemente expresado indicaba que el
proyecto constitucional no define todos los actores económicos que responden a
la propiedad privada, pero que “el
reconocimiento constitucional de la propiedad privada, constituye el mecanismo
habilitante, que ofrece el cauce legal para la promulgación de normativas
especiales que regulen el funcionamiento de empresas familiares, pequeñas y
medianas empresas”. (6)
El problema es que, incluso para alguien que no posea
entrenamiento jurídico, como es mi caso, lo que pudiera “sacarse en limpio” de
ese argumento son al menos dos cosas. En primer lugar, que la indefinición
constitucional respecto a determinados actores del modelo económico -una
indefinición selectiva- no posibilitará establecer con claridad los derechos de
esos actores ni las responsabilidades del Estado para garantizar algo (los
derechos) que son un importante componente de la regulación. En segundo lugar,
que el proceso constitucional, si se me permite una expresión popular, parece
que va a “pasarse con ficha” respecto a la personalidad jurídica de la empresa
privada nacional.
Ambas cosas afectan la posibilidad de que el sistema
económico pueda contar con “reglas del juego” que permitan una regulación efectiva.
No facilitan la utilización de instrumentos de “marco” para la planificación
estratégica y dificultan la adaptación del sistema a los cambios impredecibles
que todos sabemos que inevitablemente van a suceder.
Se pudiera estar sacrificando la flexibilidad que
necesita el sistema con tal de priorizar la cuestionable noción de que pudiera
alcanzarse una configuración futura (el modelo “actualizado”) esencialmente
como resultado de la aplicación de reglas que funcionan a partir de roles
prestablecidos para cada parte del sistema.
Notas
que priorizan el establecimiento entre las reglas que se
establecen y la propia evolución que se produce en el sistema como consecuencia
de interacciones (que son impredecibles) entre los componentes del sistema.
Por Yanis Varufakis 
