Por RICARDO GONZÁLEZ ÁGUILA Y LEANDRO ZIPITRÍA
Introducción
Limitar el funcionamiento de mercados ha sido uno de los fundamentos tradicionales del modelo económico cubano después de 1959. A pesar de que en la Conceptualización se reconoce explícitamente su existencia (Partido Comunista de Cuba, 2017); los mercados están, por diseño propio del modelo, lejos de desempeñar un rol central en la economía cubana. Ni siquiera el proceso de reformas iniciado en 2011 —el cual supuso un aumento del espacio privado y la descentralización de decisiones en el país— pudo poner fin a este rasgo institucional del modelo cubano que, a diferencia de los procesos de reformas en otros países como China y Vietnam, fue más cautelosa en la apertura de la economía.
El debate sobre si en sociedades socialistas deberían existir relaciones de mercado es tan antiguo como la propia idea y praxis del socialismo. Las posiciones han sido opuestas entre quienes piensan que el socialismo es incompatible con el mercado y quienes opinan que existe total complementariedad. En el centro del debate ha estado, de manera recurrente, el problema de la (in)equidad (ver, por ejemplo, González, 2003). Este capítulo no pretende formar parte de ese hilo de la literatura. Motiva a los autores, en cambio, estudiar el vínculo existente entre el pobre desarrollo de mercados en Cuba y la baja y declinante efectividad que ha exhibido la Actualización del modelo económico iniciada en 2011, entre otros factores.1 Para ser más específicos en lo que se asume por baja efectividad, considérese que en el primer quinquenio de la década pasada —justo después de iniciada la reforma— el PIB a precios constantes creció a una tasa de 2.8 % promedio anual; mientras que en el segundo quinquenio el crecimiento promedio fue de apenas 1.1 %.2 ¿Por qué ocurre esa desaceleración del crecimiento a lo largo de la década?
La hipótesis que se defiende es que al limitar el desarrollo de mercados se evitó la recomposición del sistema de incentivos microeconómicos que es esencial para mejorar la eficiencia, productividad y competitividad del sector real de la economía cubana, sin las cuales será imposible aumentar la efectividad de las reformas de cara al futuro. En particular, el bajo alcance de los mercados en Cuba no permite conocer el precio relativo de los bienes y dónde debe priorizarse la asignación de recursos.
La conclusión del trabajo es que el actual proceso de transformaciones en Cuba requiere de ciertas correcciones institucionales centrales para el mejor funcionamiento de los mercados, por ejemplo, en lo referido a la fijación de precios, los criterios de entrada y salida de empresas, la falta de completamiento de eslabones comerciales y productivos, así como el débil establecimiento de garantías para los inversores. Sin ellos, no solo se limitará la efectividad de las transformaciones en curso, sino que además se exacerbarán problemas estructurales y de equidad ya presentes en la Cuba de hoy.
No obstante, se enfatiza que el objetivo de nuestro trabajo es más interpretativo de los hechos que normativo. No es nuestro objetivo sugerir o recomendar la adopción de paradigmas conceptuales diferentes a los existentes en Cuba. La decisión de profundizar las reformas —en particular al poner mayor énfasis en los mercados— ha sido, es y será de naturaleza política. No entramos en esa dimensión del debate.
En cambio, sí interesa estudiar lo existente y caracterizar sus costos y beneficios. En particular, motiva entender qué espacio ocupan los mercados en la Cuba actual, cuáles restricciones se imponen para limitar su desarrollo y qué consecuencias han traído estas últimas sobre la efectividad del proceso de reforma en curso. Por otra parte, nos interesa examinar la consistencia entre la práctica (política económica) y la Conceptualización como materialización de consensos.
El mercado y la planificación centralizada en la Conceptualización
La Conceptualización establece claros límites al alcance de los mercados en la vida económica y social del país al aclarar que sus leyes no ejercerán un papel rector en la misma (Partido Comunista de Cuba, 2017, pág. 36). La idea de que el Estado «regula», «ejerce influencia», «controla» , y «limita» el alcance de los mercados en función de los «intereses de toda la sociedad» y del «desarrollo socialista» es recurrente a lo largo de todo el documento.
Cuando se contrasta el propósito declarado en el documento con la realidad cubana no existen grandes diferencias. La economía cubana no es una economía de mercado en el sentido tradicional del término, es decir, las decisiones de los agentes —en particular de las empresas estatales— no son coordinadas por los precios.
La planificación centralizada suplanta funciones que de manera tradicional cumplen los mercados. En una economía donde los mercados funcionan, las empresas están de cara a los consumidores, pero también a proveedores de capital, trabajo e insumos en los mercados de factores. Las empresas, por lo tanto, eligen la cantidad a producir y qué factores comprar al observar la información que proveen ambos mercados. En Cuba este mecanismo funciona de forma diferente. Por una parte, las empresas (estatales) no eligen con total autonomía la cantidad de factores a comprar porque este proceso no es administrativo. Por otra, su capacidad de elegir cuánto producir y a qué precio vender enfrenta también ciertas restricciones, algunas de las cuales son discutidas más adelante en este capítulo.
La interpretación que se brinda en la Conceptualización entre la relación plan y mercado es un poco más sutil y merece un examen más detenido. En el documento se intenta trasladar el mensaje de que la planificación centralizada y los mercados pueden ser complementos. Hay que ser muy cuidadosos en este punto. El mercado y la planificación central de la economía no pueden actuar a la vez asignando recursos, son sustitutos. Si se planifica de manera central la asignación de recursos, no se requieren mercados para determinar a dónde van los bienes, porque ello queda resuelto por los planificadores. Los planificadores asignan objetos según prioridades, que no coinciden necesariamente con las que establecerían los agentes que participan en los mercados, es decir empresas y consumidores.
Sin embargo, lo anterior no significa que donde existan mercados no se pueda planificar. De hecho, todos los gobiernos planifican. La diferencia respecto al caso cubano es que cuando planifican dejan que sea el mercado quien asigne los recursos. Los gobiernos establecen las prioridades en términos de áreas a desarrollar, políticas públicas a fomentar, o inversiones a llevar adelante. Luego, establecen los instrumentos para llevar a cabo estos objetivos, que pueden ser exenciones tributarias, inversiones estatales o restricciones al comportamiento de los agentes.
Los gobiernos en su planificación, establecen montos monetarios que asignan a las entidades estatales. En general, estas asignaciones tienen fines específicos, como puede ser el pago de salarios, la inversión en infraestructura o la compra de materiales. Lo que no hacen los gobiernos es establecer en detalle qué bienes específicos se asignan, o determinar qué unidades llevan adelante las compras o contrataciones. Esta planificación es muy distinta de la planificación central, en términos de la asignación de recursos en la economía, como es en el caso cubano.
Los mecanismos de asignación de recursos planificación central y mercado no son entonces complementos, como plantea la Conceptualización, sino sustitutos. La planificación se utiliza también fuera de Cuba, solo que esta planificación usa los mercados como su fuente, cumpliendo el mercado su rol fundamental en la asignación de recursos. En Cuba la planificación es la que asigna esos recursos. Aceptar el mercado tampoco implica abdicar el rol regulador del Estado, ni del diseño de políticas, sino lleva a concentrar las tareas en los fines relevantes para él. En la próxima sección se discute con mayor precisión qué son y cómo funcionan los mercados.
¿Qué son los mercados?
Los mercados son instituciones que se crean independiente a la voluntad de un gobierno/Estado.
Definido en su forma simple, un mercado es donde se intercambian bienes o servicios entre individuos, los cuales pueden ser personas físicas o jurídicas. Es irrelevante: i) si se llevan a cabo en un lugar físico o virtual,3 ii) si los bienes se intercambian en el momento o en el futuro,4 iii) el número de agentes involucrados, o iv) si lo intercambiado es: otro bien, servicio o dinero.5 Intercambiar bienes o servicios por dinero, es la forma más extendida y moderna de intercambio.6
El mercado es el lugar que cataliza las acciones de dos tipos de agentes: quienes venden los productos (oferentes), y quienes los compran (demandantes). Los demandantes buscan productos sobre la base de sus gustos, preferencias, sus ingresos y los precios.
Los ingresos limitan los gustos: sería mejor tener un auto último modelo, pero hay que tener ingresos suficientes para poder comprarlo. Asimismo, los precios inclinan las preferencias por los productos: el demandante puede preferir comer la carne de res sobre el pollo, pero si esta última se ofrece lo suficientemente barata, puede terminar comiendo pollo.
Los oferentes, por otra parte, tienen que producir sus bienes. Para ello utilizan insumos —materiales—, mano de obra —trabajadores— maquinaria y capital. Ellos los combinan con la utilización de una receta es- pecífica —proceso productivo o tecnología— para obtener productos. La forma específica en que se combinen los insumos determinará un nivel de pro- ducción. Por ejemplo, se podría obtener mucha mayor producción agrícola si se utilizan tractores o máquinas para la siembra, que si se utilizan arados.
¿Cuál es el rol del mercado? Reunir oferta y demanda mediante la determinación de un precio. Los mercados dan señales a los consumidores sobre el valor del producto que quieren y a los productores sobre el valor del producto que producen. La principal señal del mercado es el precio —relativo— del producto. Si los consumidores no valoran un producto —el precio que quieren pagar es bajo— entonces las empresas deberían dejar de producirlo. Si los consumidores valoran mucho un producto —el precio que están dispuestos a pagar es alto— las empresas existentes querrán producir más del bien u otras querrán entrar al mercado y producirlo. No se precisan muchas más acciones, los mercados se encargan de dar señales y los agentes actúan en consecuencia.
En general, si a los mercados se les dejara actuar libremente —como si fueran una entidad— se alcanzaría el (precio de) equilibrio en el punto donde lo que quieren vender los productores y lo que quieren comprar los compradores se iguala. El precio, a la vez, es la variable —la señal— que usan los productores y compradores para decidir cuánto producir y cuánto comprar. El precio ajusta el mercado, resuelve el problema de encontrar compradores para los bienes producidos sin la intervención adicional de ningún otro agente, por ejemplo el Estado.
El funcionamiento adecuado de los mercados descansa en una serie de supuestos:
• Los consumidores están informados sobre los productos y sus características,7 ello les permite elegir.
• Los oferentes pueden entrar libremente a vender sus productos, cualquiera sea la actividad que realicen: para ello debe disponer de recursos para producir, importar, o revender los bienes o realizar los servicios.
• Los oferentes pueden fijar libremente sus precios, corriendo el riesgo de que sus productos no sean vendidos: es decir, los oferentes compiten entre sí por los consumidores.
La competencia entre oferentes es la clave que explica por qué los mercados son tan exitosos para asignar recursos. La competencia reduce los precios, incentiva a las empresas a producir más, y a mejorar sus bienes y servicios o introducir nuevos productos. La competencia permite que los consumidores arbitren entre oferentes: si el producto es similar, buscarán aquel de menor precio. Pero los oferentes también pueden crear productos de distintas calidades, de forma que los consumidores puedan elegir entre variedades de productos. Mayor variedad, mayor oferta y menores precios benefician a los consumidores. Los mercados son una forma de asignar recursos en la economía; de determinar donde valen más, de forma de incentivar la oferta y crear nuevos bienes y servicios y de señalar dónde los factores productivos pueden obtener una mayor producción.
Los precios son las señales, las luces que iluminan la oscuridad del funcionamiento del mercado. Sin precios, es imposible asignar los recursos de forma eficiente, es decir a donde tienen mayor valor. Como es obvio, se puede decidir de manera arbitraria que los recursos vayan a uno u otro mercado, pero no habrá forma de saber si ello genera o no más valor. A la vez, los seres humanos no han logrado crear una institución alternativa al mercado que permita asignar los recursos de forma adecuada. Todas las alternativas han demostra- do generar menos bienes y servicios, principalmente desperdiciando recursos escasos.
La propiedad de los recursos también importa cuando se resuelve asignarlos. Cuando los recursos son de la sociedad, como en el caso de las empresas públicas, las pérdidas que se ocasionen deberán ser sostenidas por ella. Si un emprendimiento falla y es financiado por las finanzas del Estado, otros trabajadores deberán trabajar más para pagar por ese dinero que se perdió. Este aumento del trabajo puede ser debido a que el gobierno debe cobrar más impuestos —cobro directo— o debe reasignar recursos de otras actividades —impuesto indirecto—. Asimismo, sostener la actividad de empresas irrentables impli- ca que el gobierno dispone de menos recursos para destinar a otras actividades, muchas de las cuales pueden ser esenciales, como la educación o la salud. En cambio, si los que llevan a cabo la producción son privados, si el emprendimiento no genera ganancia, será una pérdida para aquellos que hayan decidido llevarlo adelante. La sociedad no tendrá que cargar con el fracaso.
Intervenir sobre los mercados tiene costos y beneficios. Los mercados no siempre dan las señales adecuadas para que se asignen los recursos a donde tienen un mayor valor. Este valor lo determina el propio mercado, es decir las empresas que producen y los ciudadanos que quieren esos bienes.
Cuando los mercados no asignan bien los recursos, las empresas producen muy poco o demasiados bienes. Ello ocurre en un conjunto acotado de problemas, por ejemplo, cuando hay recursos comunes —en la pesca, por ejemplo— que pueden generar la sobreexplotación de los recursos; o en la generación de conocimiento científico básico, el cual como no puede apropiarse y generar un beneficio, el mercado asignará muy pocos recursos a esa actividad.
Sin embargo, en la gran mayoría de las actividades los mercados dan señales adecuadas para que los agentes —oferentes y demandantes— tomen decisiones. La intervención en los mercados hace que las señales —o sea, los precios— estén distorsionadas. Los precios son como los faros o el radar para los navegantes, sirven para buscar la ruta. Sin precios no se puede saber qué actividad es rentable, ni qué actividad debe ser cerrada. Tomar decisiones económicas sin precios, es como navegar sin instrumentos, sin poder mirar el cielo, sin conocer las corrientes.
Intervención excesiva como causa de fallas de funcionamiento e incentivos. Algunos ejemplos en el caso cubano
Todos los gobiernos en el mundo intervienen en los mercados en mayor o menor grado. Estas intervenciones se reflejan a través de regulaciones, que son restricciones impuestas a las decisiones de los agentes bajo la amenaza de alguna sanción. Las regulaciones pueden ser de distinto tipo: fijar precios, restringir el ingreso o salida de empresas, establecer cuotas de producción.8 Pero también puede haber restricciones en mercados vinculados,9 o agentes a los que se imponga objetivos diferentes al beneficio económico.10 Sin importar el tipo específico que adopte la intervención, la consecuencia es inequívoca: se afectarán las señales del mercado y, por tanto, su funcionamiento. La teoría económica establece que la intervención se justifica cuando existen las fallas de mercado. En esos casos, la intervención del gobierno puede mejorar la asignación de recursos, siempre que se utilice el instrumento adecuado y en la forma correcta. Si no existe una falla de mercado, entonces la intervención solo generará costos sociales, debido a que la asignación de recursos se verá distorsionada, generando menos bienes y servicios de los que sería posible.
Una forma de intervenir en los mercados es a través de la fijación de precios. Cuando los oferentes no tienen la posibilidad de decidir libremente a qué precio vender —supongamos, por ejemplo, que esta decisión es intervenida por el Estado sin importar cómo— se crea un efecto negativo sobre la eficiencia de las empresas y/o sobre la demanda. Si el precio es fijado por debajo del que establecerían los mercados, entonces la demanda será superior a la oferta y como consecuencia habrá escasez de productos. Además, aumentar la producción para la empresa puede ser perjudicial en términos económicos, dado que a medida que aumenta la oferta los costos tienden a aumentar de manera proporcional (hay que pagar más energía, más trabajadores, más materiales). Es decir, se generan dos efectos que se refuerzan: por un lado, un precio menor al de equilibrio aumenta la demanda; por otro lado, si las empresas tienen que atender la demanda, ello aumenta los costos pues deben aumentar la producción. Por tanto, los ingresos requeridos para financiar la actividad, o las pérdidas que debe afrontar la empresa, se magnifican, o la escasez aumentaría. En adición, fijar precios en el mercado desalienta a las empresas a innovar dado que saben que no podrán obtener todo el retorno de estos nuevos productos ya que el Estado intentará limitarlo.11
El Ministerio de Finanzas y Precios (MFP) es el órgano que regula la fijación de precios en Cuba. Hay que diferenciar sus acciones en función del tipo de mercado que intenta intervenir, sea privado o estatal. Aunque en general, en los mercados privados los precios se fijan a través de la oferta y la demanda, el MFP interviene en los mismos a través de topes de precios ante la ocurrencia de algún shock 12 (muchas veces sin considerar el origen de este último).
Las intervenciones más frecuentes se han dado en el mercado de alimentos agropecuarios y en el mercado de taxis colectivos conocidos como «boteros». Como regla para topar precios se emplea un estimado de los costos de la actividad los cuales toman como referencia los precios oficiales, en su mayoría estatales. Como resultado, la diferencia entre el precio topado y el precio de mercado suele ser notable. Un evento de regulación a gran escala tuvo lugar en los mercados agropecuarios cubanos ante el impacto de la pandemia de la covid–19. Las consecuencias fueron inmediatas: una caída significativa de la oferta y una profundización sin precedentes del mercado ilegal de alimentos.
En los mercados estatales, donde no hay oferentes privados —o los que existen operan a una escala muy reducida— los órganos reguladores intervienen en dependencia del tipo específico del producto. Hay productos centralizados donde la empresa no tiene control de los precios y hay otros donde la empresa participa en mayor medida. En general, para la fijación de precios se usa el método del gasto o se fijan por correlación a otros precios de referencia.13 Con independencia del grado de participación de la empresa o del método que use para formar el precio, la conclu- sión es la misma: se generan distorsiones, en específico de escasez, porque los precios no se determinan por la acción conjunta de la oferta y la demanda. En la base del problema se encuentra el hecho de que la empre- sa no puede decidir por sí sola cambiar sus precios de venta ante fluctuaciones de la demanda.
Otra forma de intervenir en los mercados es mediante la restricción de la entrada de potenciales empresas, en otras palabras, limitar la competencia. Cuando las empresas no pueden acceder libremente a un mercado se dice que hay barreras a la entrada. En general, las empresas que entran a los mercados aumentan la cantidad o calidad de bienes disponibles, dado que esa es la forma de poder competir por los consumidores con las empresas establecidas. Además, tienen que ser más eficientes en la producción para lograr mejores precios. Sin esta amenaza, las empresas establecidas no tienen incentivos a cuidar sus costos, clientes o productos. Tampoco genera incentivos a que estas empresas hagan uso adecuado de los recursos, dado que nadie podrá desplazarlas.
En Cuba se ha limitado durante cierto período de tiempo la entrada de empresas a los mercados, con la aparición de monopolios en los mercados de actuación de las empresas estatales. No fue sino hasta una fecha muy reciente —septiembre de 2021— que se autorizó la libre creación de pequeñas y medianas empresas (pymes). Esta «restricción institucional» funcionó como una «barrera a la entrada» de nuevos oferentes a los mercados con al menos tres consecuencias claras: i) impidió resolver los problemas tradicionales de escasez generados por la baja capacidad de oferta de las empresas estatales y la inflexibilidad de los precios; ii) creó condiciones favorables para la ineficiencia del sector estatal a través de limitar la competencia y iii) evitó el surgimiento de un vector de precios para guiar la asignación de recursos en el país.
En la misma línea, otra vía mediante la cual se interviene en los mercados es mediante la restricción de la salida de empresas —normalmente de las ineficien- tes—. En lugar de hacerlas quebrar, estas continúan sus operaciones porque se benefician de algún tipo de transferencia —subvención— explícita o implícita. Lo anterior no solo tiene impactos sobre las instituciones que deben financiarlas, sino que además disuade a otras empresas más eficientes de entrar al mercado.
¿Cómo pueden competir si hay alguien en el mercado que puede fijar precios menores —aunque tiene pérdidas— y tiene acceso a una fuente ilimitada de recur- sos? Al igual que en el caso anterior, estas empresas que no salen del mercado producirán productos de mala calidad —ya que querrán recortar costos— o utilizarán de forma inadecuada los recursos —por ejemplo, con la utilización de tecnología obsoleta—.
Esta forma de intervención también ha sido con amplitud usada en Cuba. Evitar el quiebre de empresas ha sido un instrumento utilizado para mantener el empleo: como consecuencia, existe un número considerable de empresas improductivas que dan empleo a una parte importante de la población activa. Por ejemplo, en 2021 se estima que un tercio del total de empleados del sector estatal trabaja en empresas irrentables.14 Empresas no rentables implican precios bajos, insumos que no se pagan, trabajadores con sueldos bajos, poca producción y de mala calidad.
Un problema relacionado con el anterior son las reglas de juego establecidas para los agentes del mercado. En principio, la propiedad de las empresas es irrelevante para los resultados económicos, siempre que las empresas: i) cierren si no pueden obtener beneficios, ii) compitan entre sí, y iii) tengan autonomía para tomar decisiones, entre ellas, la de fijar precios o elegir los trabajadores. Si las reglas son diferentes, por ejemplo, porque las empresas públicas tienen fines sociales, entonces si no hay una compensación directa del gobierno, estas se verán perjudicadas con relación a empresas que no tienen estas funciones. Por ello, es clave establecer el rol de cada uno de los agentes: el gobierno fija las reglas de juego, las empresas producen. Establecer los roles no implica descuidar los fines últimos del Estado, sino determinar quién los lleva a cabo y cómo.
Un segundo problema que de manera previsible enfrentará el sector empresarial cubano, en particular su segmento privado, será el relacionado con el tamaño de la empresa. Por ley se estableció que las Pymes no podrían crecer por encima de cien trabajadores.
El problema es que hay muchos mercados donde el tamaño importa para la eficiencia, como en la manufactura, la distribución o en la venta minorista.15 Imponer un tamaño restringe el desarrollo de mercados que pueden ser clave para incrementar la oferta de productos.
Otro problema que aún persiste en Cuba —a pesar de los avances— es que el sector privado es visto todavía en algunos sectores políticos como un «mal necesario» en lugar de como un soporte estratégico del desarrollo económico y social del país. Ello conduce a contradicciones de políticas mediante las cuales se promueven reglas dispares para las empresas. Hay múltiples ejemplos de lo anterior: desde las restricciones de tamaño comentadas arriba hasta la imposibilidad de importar sin intermediación estatal y/o la imposibilidad de operar en el mercado cambiario.
A tono con lo anterior también hay contradicciones en la norma para expropiar.16 Esta norma en el caso cubano —que dicho sea de paso, existe en todos los países— contiene ciertos puntos que generan dudas sobre la garantía que tendrían posibles inversiones en el país, por ejemplo: i) La amplitud de actores que pueden determinar las expropiaciones (artículo 10.1); ii) la amplitud de motivos para la expropiación (artículo 17);
iii) el tipo de tribunales que puede llevar adelante los reclamos (artículo 25.1); iv) las dificultades para el cobro en divisas (artículos 40.1 y 41), entre otros. Esta laxi- tud para tramitar y solicitar expropiaciones desalienta fuertemente la realización de inversiones importantes en activos físicos, ya que existe un riesgo real de que luego sean expropiados.
Otra dificultad que han tenido las reformas relacionadas al ámbito empresarial ha sido la falta de normas jurídicas que faciliten los intercambios. Ya se mencio- nó con anterioridad que las empresas en general inte- ractúan unas con otras, en lo fundamental a través de acuerdos explícitos o tácitos. Los incumplimientos en los intercambios pueden ser de distinto tipo: no entre- ga de los bienes en la forma especificada, en los plazos acordados, en la cantidad establecida, renegociar los pagos, entre otros. En todos esos casos se requiere acceder a normas que restablezcan los derechos, en particular, es necesario un amplio desarrollo del dere- cho privado que proteja la propiedad. En Cuba existe un insuficiente desarrollo de esta naturaleza así como de jurisprudencia en la materia. Estos contratos po- drían alcanzar a las empresas públicas —los ejemplos de impagos entre empresas estatales y privadas existen—17 y no es claro que la justicia falle en su contra o qué se pueda hacer cumplir el cobro.
Asimismo, para que funcionen los intercambios se requiere el desarrollo de instrumentos financieros que permitan el pago diferido entre las partes, como el cheque diferido,18 el pagaré, entre otros y esto tiene una importancia particular en el sector privado de la economía. Esto tampoco está desarrollado en Cuba, lo cual obliga a que las transacciones sean todas al contado, lo que a su vez determina que las empresas necesitan un capital de giro importante para poder operar.
En adición, las empresas no producen en forma aislada. En las economías modernas son excepcionales aquellas que producen insumos, productos, transportan los bienes y los venden al público. La regla es que las empresas se hacen cargo de una parte de este proceso llamado cadena de valor. Las empresas que producen, utilizan insumos de otras empresas, y luego venden sus productos a otra empresa la cual los distribuye a los minoristas. Por tanto, para entrar a producir en un mercado, una empresa esperará poder tener acceso a los insumos, a la distribución o a los mercados de venta de productos. Pero no solo el acceso es relevante, también el tiempo de acceso a los bienes es importante: ¿cuándo llegan los insumos? ¿qué insumos estarán disponibles? ¿cuándo se efectuarán los pagos por la venta de los productos?
La interacción entre empresas en Cuba lleva a las privadas a tener que contratar en algún momento con empresas públicas. Estas últimas son en su mayor parte monopólicas en sus áreas de actuación. Ello les da mucho poder de negociación, no solo para determinar precios, sino también para determinar quién accede o no a los mercados o a los insumos. Si una empresa pública niega a una privada un producto, ¿a quién se recurre para rectificar un posible error? Estas interacciones y la ausencia de tribunales a los cuales acceder para hacer cumplir los contratos, hacen que el ingreso en mercados que dependen de la voluntad de empresas públicas sea muy riesgoso.19
Por último, existen restricciones internas y externas a mercados clave. Las empresas no pueden importar libremente productos, porque requieren acceso a moneda extranjera. Y estas divisas solo se consiguen a través de remesas o en mercados que son ilegales en la actualidad.20 Ello dificulta la compra de bienes y servicios en el exterior, al limitarlas o restringirlas. Gran parte de los productos que requiere Cuba son alimentos, los cuales son importados de manera directa por el gobierno cuando lo podrían hacer particulares. A vía de ejemplo, las importaciones de bienes de consumo de Uruguay,21 representaron 531 millones de dólares, o un 6 % del total de importaciones de bienes, sin considerar petróleo y derivados (Instituto Uruguay XXI, 2022). Otra restricción relevante es al ingreso en el sector minorista.22 Gran parte de las pequeñas empresas en otros países son pequeños comercios que venden al público alimentos o productos de limpieza. Estos comercios están limitados a la propiedad estatal, en los cuales se producen los problemas antes mencionados y dificultan el ingreso a mercados que requieran interactuar con estas empresas. Asimismo, las restricciones al tamaño de las empresas privadas también juegan un rol relevante a la hora de producir una cantidad suficiente de bienes para abastecer tiendas.
El desarrollo de los mercados y el ingreso de empresas privadas no solo requieren que se habilite el ingreso. Requiere una arquitectura institucional que la soporte, además de un consenso político de que se va a sostener en el tiempo. Sin este consenso y sin estas instituciones es muy difícil que las empresas lleven a cabo inversiones, crezcan, incorporen mano de obra, generen productos y relaciones contractuales con clientes y proveedores. Cuba requiere incrementar en forma importante la pro- ducción, lo que requiere muy fuertes inversiones para producir bienes y servicios. La inversión, el acto de destinar ciertos bienes y servicios hoy para obtener ingresos en el futuro, requiere confianza.
Reflexiones finales
En este capítulo se han caracterizado las diferentes formas empleadas en Cuba para restringir el desarrollo de los mercados. La reforma iniciada en 2011 fue insuficiente para desatar un proceso de crecimiento virtuoso de la productividad agregada, porque en los hechos, los cambios introducidos dejaron casi intactos los fundamentos generales del modelo y del entorno de negocios. Por ejemplo: i) se mantuvo la planificación centralizada como forma predominante —casi exclusiva— de asignación de recursos en el sector estatal; ii) no se promovió la competencia empresarial;
iii) las empresas ineficientes se mantuvieron funcionando en un ambiente de restricciones presupuestarias blandas; iv) los precios siguieron siendo formados por métodos administrativos y/o al margen del mercado y iv) persistió una limitada autonomía empresarial en las empresas públicas en decisiones claves de producción, precio, inversiones, e insumos.
La más reciente apertura a un sector empresarial privado es una señal que apunta en la dirección correcta de lo que podría significar un cambio relevante en la corrección de incentivos microeconómicos. Sin embargo, este proceso chocó con restricciones institucionales que deberán ser consideradas si se desea que este contribuya de forma más efectiva y rápida al mejoramiento de la calidad de vida de las cubanas y cubanos. En particular, sostener la actual lista de actividades donde la inversión privada no es permitida, en especial en el comercio minorista y mayorista, tiene costos importantes sobre otros mercados. Asimismo, el sector minorista es un sector donde los trabajadores pueden ingresar sin mayores inversiones y les permite de forma fácil reconvertirse.
Permitir la entrada de oferentes privados en el mercado cambiario, de capitales, y de insumos es fundamental para darle más dinamismo a la actividad productiva, así como permitir actividades de comercio exterior sin intermediación de actores estatales. Lo anterior es particularmente claro en el sector agropecuario donde, a pesar de ser un sector que funciona en base a actores privados; no logra incrementos de producción y productividad porque la oferta de insumos productivos tiende a cero. Por último, crear garantías y derechos de propiedad a través de un sistema trasparente de su defensa es clave si se desea que aumenten los flujos de inversión, en particular, externos.
Estos cambios también beneficiarán a las empresas estatales. Al contar distintos grados de productividad, los encadenamientos trasmiten las ineficiencias a lo largo de la cadena. El resultado dependerá del eslabón más débil de esa cadena. Por más eficiente que sea una empresa, si sus insumos dependen de una empresa ineficiente, no logrará que su eficiencia se materialice. El desarrollo de un sector privado no debe ser visto como sustituto de las empresas públicas, sino como un com- plemento de aquellas empresas eficientes que llevan adelante el peso de la producción en el país. Asimismo, contar con reglas claras no solo es necesario para que los privados inviertan, sino también para que las empresas públicas cuenten con los productos que necesitan. Las reglas contractuales benefician a ambas partes, así como garantizan al privado que cobrará por sus productos, también son garantía para la empresa pública que contarán con insumos en cantidad y calidad adecuada para planificar su proceso productivo.
Cuba requiere políticas que incrementen de forma sustantiva la oferta de bienes y servicios. En los últimos tiempos se han dado pasos significativos en la dirección de dar al mercado un mayor rol en las decisiones económicas. El Estado aún tiene mucho para aportar en esta dirección. Conocer los costos y beneficios de las políticas, evaluar su evolución respecto a los objetivos trazados y corregir los desvíos es parte de esta tarea. Dar un mayor rol al mercado, no implica en ningún caso resignar los roles sustantivos del Estado, solo implica cambiar la luz que ilumina las decisiones económicas.
Citas
1 Existe una amplia literatura que ha analizado los problemas económicos y en particular de incentivos, asociados a las economías planificadas. Véase Roland (2000) para un desarrollo exhaustivo.
2 Sin incluir el año 2020 cuando inicia la pandemia de la covid-19.
4 En los mercados de crédito, por ejemplo, el prestatario recibe el dinero hoy del prestamista, contra una promesa de devolu- ción del dinero en el futuro.
5 Cuando es otro bien se llama trueque.
6 El uso de metales como moneda tiene miles de años. El uso del billete como instrumento de pago proviene de China y se utilizaba con anterioridad al año 1000.
7 Si los consumidores no conocen donde se venden los productos, por ejemplo, entonces no podrán arbitrar el precio.
8 Un ejemplo de cuotas se da en el servicio de transporte en las ciudades, donde los gobiernos establecen frecuencias de ómnibus.
9 Por ejemplo, la actividad agropecuaria en Cuba es relativamen- te libre. Pero existen múltiples complejidades para obtener insumos (mercado vinculado), lo cual termina por repercutir en la producción.
10 El gobierno puede tener objetivos sociales, el problema es si financia él los gastos o lo carga a las empresas.
11 Existen mecanismos alternativos para que la población acceda a los productos, sin necesidad de intervenir sobre los precios. Una forma sencilla es otorgar partidas de dinero que com- pensen los mayores precios. Ello ha sido introducido en dis- tintos países de América Latina, como «Bolsa Familia» en Brasil (véase https://es.wikipedia.org/wiki/Bolsa_Fam%C3%ADlia) o «Prospera» en México (véase https://es.wikipedia.org/wiki/ Programa_Prospera).
12 Se refiere a un impacto (normalmente externo) sobre la economía. Por ejemplo, un incremento repentino de la disponibilidad de combustible, o la caída de los ingresos externos generados por el turismo, etc.
13 Utilizar el método del gasto para fijar los precios, provoca que la minimización de costes en las empresas sea una cuestión de menor orden de importancia, lo cual reduce el uso eficiente de los recursos.
14 Dato a partir de entrevistas de los autores con funcionarios del Ministerio de Economía y Planificación.
15 En Uruguay la producción de alimentos genera 48 000 puestos de trabajo, de un total de 800 000. La mitad de esos trabajadores se encuentran en 76 empresas de más de 100 trabajadores. En el comercio minorista 40 000 empresas tienen menos de 4 trabajadores (45 000 trabajadores), pero 57 empresas de más de 100 trabajadores tienen un total de 31 000 trabajadores.
16 Ley de la expropiación por razones de utilidad pública o inte- rés social. Disponible en: https://www.mfp.gob.cu/ficheros/ imgnoticias/pdf781.pdf.
18 El cheque diferido es un instrumento de pago típico de Uruguay. El que emite el cheque lo entrega con una fecha establecida en el propio documento, en el cual se establece la fecha a partir de la cual el pago podrá realizarse. Si el cheque se deposita antes, el banco lo devuelve.
19 Este riesgo está presente también para las propias empresas públicas. El problema es que para ellas, como se mencionara, las pérdidas son sociales, mientras que para las empresas pri- vadas las pérdidas son propias.
20 También el bloqueo a las transacciones financieras internacionales de Cuba juega un rol muy importante. Sin embargo, si las empresas pudieran importar o exportar ellas mismas, estos problemas podrían mitigarse.
21 El caso de Uruguay, puede ser de interés, porque no solo es una economía latinoamericana, en desarrollo pequeña y abierta; sino que además posee un sector público no despre- ciable, que puede servir de referencia al futuro de Cuba.
22 A vía de ejemplo, en Uruguay hay 45 000 empresas de comer- cio al por menor (código CIIU revisión 4, G47). De estas 45 000 empresas, 40 000 tienen menos de 4 empleados. Este sector es el que más empresas tienen de todas las clasificaciones de la economía: el 24 % del total de empresas del país. Véase INE, Directorio de Empresas y Establecimientos, Entidades ju- rídicas para el total del país, año 2020. Disponible en: https:// www.ine.gub.uy/c/document_library/get_file?uuid=87e- 9d5d5-3863-4071-9b8b-3c5ad376daa9ygroupId=10181.
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