Facultad de Economía. Universidad de La Habana. Cuba.
RESUMEN
El artículo analiza la nueva agenda de transformaciones económicas anunciada en Cuba en 2026 y examina bajo qué condiciones podría constituir un punto de inflexión institucional que permita superar el patrón histórico de reformas parciales, implementación incompleta y episodios de reversión. Mediante un enfoque cualitativo, histórico-institucional y comparado, se reconstruyen los principales ciclos de reforma desde los años noventa y se reorganizan las 176 medidas oficiales en cinco vectores: mercados y relaciones de propiedad; arquitectura financiera y cambiaria; empresa estatal, Estado y regulación; apertura exterior; y precios, empleo y protección social. El artículo sostiene que el potencial transformador de la agenda no depende de la amplitud de las medidas, sino de su articulación en una secuencia macroeconómicamente viable, institucionalmente gobernable y socialmente sostenible. Se identifican tres condiciones fundamentales: una secuencia que combine urgencia, gradualidad y protección; la reconstrucción de la credibilidad exterior mediante reglas estables, cumplimiento contractual y convertibilidad; y la transformación del papel del Estado desde la administración directa hacia funciones de regulación, supervisión y protección social. Se concluye que las restricciones externas condicionarán el ritmo y los recursos disponibles, pero que la viabilidad de la reforma dependerá, en última instancia, de la capacidad interna para convertir decisiones formales en reglas operativas, en resultados acumulados visibles y en legitimidad social.
INTRODUCCIÓN
Durante más de tres décadas, Cuba ha transitado por sucesivos ciclos de reforma económica orientados a modificar parcialmente los mecanismos de funcionamiento del modelo socialista, sin alterar sus fundamentos esenciales. Desde las transformaciones adoptadas durante la crisis de los años noventa hasta los Lineamientos de la política económica y social, la Conceptualización del Modelo y el Plan de desarrollo económico y social, el proceso se ha caracterizado por avances, retrocesos y frecuentes discontinuidades. Aunque estas reformas introdujeron cambios,no lograron configurar una arquitectura económica coherente y estable. La reiterada brecha entre formulación e implementación ha limitado sus resultados y generado elevados costos en términos de credibilidad institucional.
La nueva agenda económica anunciada en 2026 emerge en un contexto particularmente crítico caracterizado por una prolongada recesión, escasez de divisas, deterioro energético, inflación persistente, pérdida del poder adquisitivo de salarios y pensiones, descapitalización empresarial, ampliación de las desigualdades sociales y una profunda erosión de la confianza en los mecanismos formales de asignación económica. Estas restricciones internas están fuertemente vinculadas a un contexto externo adverso caracterizado por el endurecimiento del bloqueo económico y financiero del gobierno de EE. UU., el acceso limitado al crédito y a los mercados financieros internacionales, y una débil inserción en circuitos estables de inversión y comercio.
Interpretar esta agenda como una respuesta urgente a la crisis y a las presiones externas sería una lectura incompleta. De un lado, el agotamiento de los mecanismos históricos de funcionamiento y el fracaso de las reformas parciales anteriores podrían explicar el mayor alcance y profundidad del programa anunciado: ampliar la pluralidad de actores y formas de propiedad, modificar las relaciones entre Estado y mercado, transformar la empresa estatal, diversificar la arquitectura financiera, movilizar activos, promover una mayor apertura externa y sustituir progresivamente mecanismos de administración directa por reglas, incentivos, regulación y sistemas más focalizados de protección social. De otro lado, la mayor amplitud no garantiza por sí misma una transformación efectiva. El problema central no reside, por tanto, únicamente en identificar qué medidas son nuevas o más audaces, sino en determinar si la agenda actual puede superar el patrón histórico de reformas parciales y convertir sus objetivos en reglas operativas, compromisos creíbles y resultados sostenibles.
Partiendo de este problema, la autora de este artículo se pregunta bajo qué condiciones la nueva agenda económica puede constituir un punto de inflexión institucional, en lugar de reproducir un nuevo ciclo de apertura parcial, lenta implementación de medidas y episodios de reversión.
El argumento central es condicional. La agenda puede representar un intento de rediseño de la arquitectura económica cubana, impulsado simultáneamente por el aprendizaje derivado de reformas anteriores y por la urgencia de una crisis sistémica. Sin embargo, su potencial transformador no depende principalmente del número o la amplitud de las medidas anunciadas, sino de la capacidad para articularlas en una secuencia macroeconómicamente viable, institucionalmente gobernable, creíble y socialmente sostenible (Bergara y Hidalgo, 2016). Desde esta perspectiva, el problema crucial no es solamente qué reformar, sino en qué orden, mediante qué reglas, con qué capacidades estatales y bajo qué mecanismos de protección, coordinación y construcción de credibilidad.
El artículo sostiene que la viabilidad de la reforma descansa en tres condiciones interrelacionadas:
1. Una secuencia capaz de combinar rapidez en las medidas destinadas a desbloquear la producción, reducir la discrecionalidad y generar confianza, con gradualidad y protección en aquellas que imponen altos costos a empresas, hogares y territorios.
2. La reconstrucción de la credibilidad externa mediante reglas estables, cumplimiento contractual, tratamiento ordenado y reconversión de las deudas acumuladas y protección de los nuevos flujos de inversión y financiamiento.
3. La transformación del papel económico del Estado, desde la administración directa y las autorizaciones discrecionales hacia funciones de regulación, supervisión, protección social y del patrimonio nacional.
Estas condiciones suelen analizarse desde una perspectiva de economía política e institucional. El éxito de una reforma no depende exclusivamente de la calidad técnica de su diseño, sino también de la adecuada distribución de costos y beneficios, del balance de intereses, de la capacidad de romper el inmovilismo y las inercias burocráticas, de la eficiencia de los nuevos mecanismos de asignación, de la capacidad para construir consensos favorables al cambio y de la legitimidad social del proceso. En este sentido, la secuencia no constituye un simple y ordenado cronograma de medidas; es, ante todo, una ruta para reducir resistencias, generar resultados iniciales y acumular apoyo para sostener etapas posteriores.
El caso cubano puede dialogar con la literatura comparada sobre economías socialistas, sin una interpretación mecánica. Comparte con China y Vietnam la continuidad del sistema político y la conducción estatal del proceso, pero se diferencia sustantivamente en su trayectoria, claridad inicial de objetivos e inserción internacional. Tampoco corresponde a las transiciones postsocialistas de Europa Central y Oriental y de la antigua Unión Soviética, caracterizadas por transformaciones rápidas de la propiedad y liberalización de precios sin construcción institucional, y frecuentemente acompañadas por anclas externas de financiamiento. Cuba representa, en este sentido, un caso de reforma políticamente conducida, con una trayectoria acumulada de reformas incompletas, desarrollada bajo una restricción externa excepcionalmente grave.
Las contribuciones del artículo apuntan a tres direcciones.
Primero, debatir sobre reforma económica en Cuba al caracterizar e interpretar la agenda de 2026 como un posible rediseño económico e institucional que intenta modificar simultáneamente los mecanismos de asignación, propiedad, apertura y protección.
Segundo, enfatizar la importancia de la dimensión institucional al mostrar que la secuencia debe considerar la acumulación progresiva de capacidades estatales, credibilidad y legitimidad social para que las medidas anunciadas se materialicen.
Tercero, aportar a la discusión sobre economía política al identificar la diversidad de factores que condicionan la posibilidad de superar la trayectoria de reformas parciales.
La segunda sección del artículo realiza una reconstrucción histórico-institucional de los principales ciclos de reforma económica desarrollados en Cuba desde los años noventa, con énfasis en los factores que explican su parcialidad, inestabilidad y limitada capacidad de implementación y, sobre esa base, examina el patrón que se pretende superar. Además, realiza una breve y selectiva comparación analítica con la experiencia de reforma en economías socialistas y en transición para completar la caracterización y extraer lecciones relevantes para la discusión posterior. La tercera analiza la agenda económica anunciada en 2026, reorganizada en cinco vectores: mercados y relaciones de propiedad; arquitectura financiera y cambiaria; empresa estatal, Estado y regulación; apertura externa; y precios, empleo y protección social; y se discute sobre la dirección del cambio. La cuarta constituye el núcleo analítico del trabajo al discutir sobre tres dilemas de implementación: secuencia macroeconómica y legitimidad; apertura externa, convertibilidad y credibilidad; y transformación del Estado, los mercados y las capacidades institucionales. La quinta examina dos escenarios externos alternativos y discute las condiciones internas de viabilidad comunes a ambos. Finalmente, las conclusiones retoman la pregunta inicial y valoran en qué medida la nueva agenda puede romper el patrón histórico de reformas parciales y crear las bases de una nueva arquitectura económica.
NATURALEZA DE LA REFORMA: ¿AJUSTE ANTICRISIS O REDISEÑO DE ARQUITECTURA ECONÓMICA?
La agenda de 2026 debe interpretarse a la luz de dos factores interrelacionados: la gravedad de la crisis actual y el aprendizaje acumulado tras varias décadas de reformas parciales. La primera explica la urgencia del programa; la segunda, su mayor amplitud y el reconocimiento de que las modificaciones puntuales no bastan para transformar el funcionamiento de la economía.
Esta sección examina el patrón de reformas incompletas a partir de la trayectoria seguida en sus diferentes etapas y establece bases para el análisis comparado, con el propósito de caracterizar la nueva agenda y su potencial configuración diferencial.
A partir del derrumbe del bloque socialista europeo, Cuba ha intentado modificar el funcionamiento de su economía sin abandonar los principios esenciales del proyecto socialista. Este proceso ha reflejado una tensión recurrente entre la necesidad de introducir mecanismos de mercado, diversificar actores, atraer financiamiento externo y elevar la eficiencia productiva, por una parte; y la permanencia de estructuras centralizadas, restricciones institucionales, predominio de la empresa estatal y la preservación de condiciones concebidas como salvaguardas del modelo, por otra.
Las condiciones externas han influido decisivamente en la velocidad, profundidad y orientación de los sucesivos ciclos de reforma. También lo hacen en la actualidad. Sin embargo, como ya se ha mencionado, merece incorporarse al análisis del aprendizaje derivado de las reformas anteriores.
La nueva agenda parece reconocer con mayor claridad la ineficacia de los mecanismos centralizados de administración y control directo, la inflexibilidad institucional bajo la que opera el sector productivo, los efectos de las autorizaciones puntuales y las trabas burocráticas, así como la necesidad de ampliar el espacio de los actores no estatales y del capital extranjero para captar el ahorro necesario que permita impulsar la economía. Desde la economía política de las reformas, este punto es central porque los procesos de transformación más allá de sus diseños avanzan cuando muestran capacidad para modificar equilibrios entre restricciones, intereses y consensos políticos y sociales.
Consecuentemente, el problema esencial es la credibilidad de la reforma y su determinación y capacidad de implementación. Esta cuestión se manifiesta en dos direcciones. La primera concierne a la posibilidad de superar el patrón de sucesivos intentos de reforma y cerrar la brecha entre formulación, aplicación y resultados, de modo que estos últimos generen legitimidad suficiente para sostener y profundizar el proceso. La segunda se refiere a la capacidad de conducir una transformación de mayor alcance sin abandonar los objetivos sociales, evitando que la apertura derive en fragmentación económica, captura de rentas, concentración patrimonial o profundización de las ya reconocidas desigualdades. La reforma vuelve a situarse, por tanto, en un terreno políticamente sensible: ampliar los espacios de mercado y la pluralidad de actores, preservando, al mismo tiempo, las capacidades estatales para conducir, regular y mitigar sus posibles efectos económicos y sociales adversos.
En este análisis conviene distinguir entre condiciones estructurantes y condiciones transversales, cuya complementariedad es necesaria para la sostenibilidad de la reforma. Las primeras se centran en los principales desafíos de implementación: una secuencia macroeconómica e institucional coherente; la reconstrucción de la credibilidad externa; y la transformación del papel del Estado y de sus capacidades para regular, coordinar y proteger. Las segundas atraviesan esos tres ámbitos y condicionan su viabilidad política y social: liderazgo, coherencia estratégica, consensos favorables al cambio, protección de grupos más vulnerables y resultados tempranos capaces de reforzar la legitimidad del proceso.
La articulación de estas condiciones resulta especialmente compleja en el contexto de una crisis interna profunda y agravada por un entorno internacional extremadamente adverso, marcado por las consecuencias económicas y políticas del recrudecimiento del bloqueo económico, comercial y financiero de Estados Unidos y las tensiones derivadas, así como por la limitada inserción de Cuba en circuitos comerciales y de inversión estables.
La trayectoria de reformas incompletas
La reforma de los años noventa respondió a una crisis de supervivencia asociada al colapso del bloque socialista europeo y a la pérdida abrupta de mercados, financiamiento y suministros externos. Su orientación principal no consistió en modificar integralmente los fundamentos del modelo, sino en evitar el colapso económico y social mediante un programa pragmático de apertura selectiva.
Las medidas adoptadas permitieron recuperar parcialmente la actividad económica y crear nuevos circuitos de generación de divisas, especialmente a través del turismo y la inversión extranjera. Sin embargo, no lograron articular un programa coherente de transformaciones que abarcara las empresas estatales, el papel económico del Estado, las relaciones de propiedad, las instituciones y las reglas del mercado. La apertura al sector privado fue limitada e inestable; la reforma del Estado y de las empresas públicas tuvo escaso alcance; y se mantuvieron marcos institucionales restrictivos para la gestión económica.
Como resultado, la economía quedó atrapada en una estructura caracterizada por la segmentación de los circuitos económicos, la dualidad monetaria y cambiaria, y las distorsiones de los precios relativos. Las soluciones adoptadas permitieron responder a la emergencia de manera coyuntural, pero postergaron las transformaciones estructurales necesarias y trasladaron al futuro problemas que afectarían durante décadas la transparencia, la asignación de recursos y la eficiencia del sistema económico.
Los años posteriores mostraron una oscilación entre apertura y centralización, poniendo de manifiesto la ausencia de un consenso estable respecto al alcance y la dirección de la reforma. El impulso transformador de los primeros años de la década de 1990 se debilitó ante un contexto internacional más favorable, especialmente por el fortalecimiento de las relaciones económicas con Venezuela y los acuerdos del ALBA. Este nuevo escenario reorientó el patrón de crecimiento hacia la exportación de servicios profesionales y proporcionó fuentes externas de ingresos, pero agudizó el modelo de dependencia externa. El problema fundamental no fue el tipo de inserción internacional sino la insuficiente capacidad para aprovechar las mejores condiciones en función de la diversificación de exportaciones, la transformación del aparato productivo, la menor dependencia energética y de alimentos; lo que habría permitido reducir la vulnerabilidad ante shocks externos.
Hacia el período 2007-2011, el deterioro de la posición externa, los problemas de convertibilidad y la baja eficiencia del sistema productivo condujeron a un nuevo examen crítico del modelo.
Los Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución, y el Plan de Desarrollo reconocieron de manera más explícita estos problemas y articularon un esfuerzo más programático de transformación, que incluía mayor autonomía empresarial, ampliación del sector no estatal, modernización de la administración, inversión extranjera y descentralización territorial. Tampoco fueron plataformas exentas de errores de diseño; en particular, el Plan de Desarrollo incorporó más enfoques sectoriales que modificaciones efectivas en el sistema de incentivos, asignación de recursos, funcionamiento empresarial, financiamiento y la inserción internacional (Torres, 2020).
Sin embargo, la mayor orientación programática de estos documentos no se correspondió con una capacidad equivalente de implementación: numerosas medidas quedaron subordinadas a regulaciones contradictorias, prolongados procesos de aprobación y mecanismos administrativos que limitaron sus efectos. La reforma de la empresa estatal permaneció inconclusa; la autonomía empresarial fue formal; la inversión extranjera no alcanzó los niveles requeridos; el sector no estatal continuó enfrentando restricciones; la descentralización territorial avanzó sin recursos y competencias suficientes; y la reforma monetaria y cambiaria fue reiteradamente pospuesta (Triana e Hidalgo, 2022). En este contexto, continuaron ampliándose las desigualdades sociales.
El principal límite no radicó únicamente en la formulación de las políticas. También estuvo relacionado con la secuencia, la institucionalidad, los incentivos y la capacidad del Estado para convertir una plataforma conceptual en reglas operativas, mecanismos coordinados y resultados económicos. La inconsistencia entre objetivos anunciados e inercias institucionales con instrumentos administrativos heredados del modelo centralizado impidió que avanzaran las transformaciones y debilitó la credibilidad del proceso.
El ordenamiento monetario y cambiario de 2021 mostró con particular claridad los riesgos de una secuencia inadecuada. Su objetivo de corregir distorsiones acumuladas durante décadas era necesario, pero se aplicó sin disponer de condiciones fiscales y monetarias, de un lado, e institucionales y productivas, de otro; y en medio de un contexto externo extraordinariamente desfavorable, caracterizado por la recesión asociada a la pandemia, la fuerte contracción del turismo y una severa escasez de divisas; sin un colchón de liquidez para enfrentarlo.
El sector productivo no pudo responder a la devaluación ante la escasez de insumos, divisas y financiamiento, sumado a la rigidez del marco regulatorio (Vidal y Luis, 2024). Particularmente, los beneficios potenciales para el sector exportador prácticamente se anularon debido a la persistencia de mecanismos centralizados de asignación y retención de divisas. Las pérdidas empresariales se convirtieron en cargas fiscales insostenibles sin una reestructuración posterior equivalente. El resultado fue una rápida expansión del déficit, la inflación, la dolarización y los mercados informales.
Después de este episodio, se han continuado aprobando de manera continuada nuevos paquetes de medidas destinados a corregir desequilibrios y dar continuidad a la reforma. Sin embargo, el deterioro económico no solo persistió, sino que se agudizó a causa de la complejidad del contexto internacional, reduciendo el margen de maniobra y agravando los costos de credibilidad acumulados.
La trayectoria histórica puede caracterizarse, por tanto, no como ausencia de reformas, sino como una sucesión de transformaciones selectivas, débilmente articuladas y acumulativamente incompletas, que al parecer no tuvo la capacidad de anticipar el sentido de urgencia frente al endurecimiento de las condiciones externas.
También es importante focalizarse en las discontinuidades de la reforma desde un punto de vista de economía política. Estas no solo son atribuibles a errores de diseño o inercias burocráticas, sino a otros factores como concepciones ideológicas y resistencia institucional. Las reformas tienden a alterar la autoridad, los recursos y la capacidad de decisión dentro de la economía. La mayor autonomía empresarial o territorial reduce facultades administrativas establecidas en niveles centralizados. Al mismo tiempo, cuando la reforma no ofrece resultados tempranos, es muy vulnerable a estas resistencias para continuar profundizando el proceso.
En síntesis, la trayectoria combina cinco rasgos recurrentes: reformas inducidas por crisis; apertura selectiva bajo marcos regulatorios inestables; insuficiente complementariedad entre medidas; coexistencia de nuevos incentivos con instituciones heredadas y entornos institucionales inflexibles; y débiles consensos y resistencia institucional incapaces de ofrecer estabilidad. La agenda de 2026 debe evaluarse por su capacidad para modificar este patrón, y no solo por la novedad de sus instrumentos.
La agenda de 2026: estabilización, liberalización selectiva y rediseño institucional
Frente a la trayectoria descrita, la agenda de 2026 combina tres lógicas interdependientes. La primera es la estabilización de los desequilibrios fiscales, monetarios, cambiarios y de precios; que intenta recuperar instrumentos básicos de conducción macroeconómica, corregir señales económicas y reducir espacios de informalidad y segmentación de mercados. La segunda, reconociendo que el crecimiento no puede descansar en la administración centralizada, plantea la liberalización selectiva orientada a ampliar los espacios de actuación, inversión, contratación y financiamiento de una mayor pluralidad de actores. La tercera es el rediseño institucional –posiblemente el componente más importante y complejo– destinado a sustituir progresivamente la administración directa y las autorizaciones excepcionales por reglas generales, capacidades regulatorias y mecanismos de responsabilidad.
Ninguna de estas lógicas resulta suficiente por separado. La estabilización sin recuperación de la oferta puede profundizar la recesión y los costos sociales; la liberalización sin instituciones puede ampliar el arbitraje y la captura de rentas; y el rediseño institucional sin recursos, autoridad y capacidad de implementación puede quedar reducido a una nueva formulación normativa. El potencial diferenciador de la agenda reside, por tanto, en la posibilidad de articular las tres dimensiones como componentes de una misma transformación.
El capítulo siguiente examina cómo estas lógicas se expresan en los cinco vectores funcionales en que se ha reorganizado el conjunto de medidas.
La experiencia internacional comparada
La experiencia internacional de las reformas en economías socialistas y en transición, aporta a la caracterización del tipo de reforma planteada en Cuba, así como también ofrece lecciones a tomar en cuenta para su implementación futura.
Las referencias entre los casos de China y Vietnam, por un lado, y los países de Europa del Este, por otro, son útiles no para establecer equivalencias históricas, sino para identificar mecanismos relevantes para el caso cubano. Como es conocido, sus diferencias no dependieron exclusivamente de la velocidad de liberalización, sino de la dirección estratégica del cambio, la capacidad estatal y regulatoria, la secuencia entre estabilización y transformación productiva, la construcción de instituciones de mercado, la disciplina financiera de las empresas, el tratamiento de activos públicos, el rol de la inserción internacional, y protección y legitimidad.
China y Vietnam se distinguen por modelos de gradualidad acumulativa, experimentación, creación progresiva de nuevos sectores e inserción internacional. Las reformas avanzaron mediante procesos políticamente conducidos que combinaron continuidad institucional, descentralización productiva, ampliación de incentivos, expansión de actores no estatales e integración creciente en los mercados internacionales. Su gradualidad no significó ausencia de dirección ni postergación indefinida, todo lo contrario, el gobierno mostró liderazgo y determinación como protagonista del proceso de cambio. Los experimentos exitosos tendieron a generalizarse, los nuevos sectores crecieron junto a las estructuras heredadas sin barreras y la reforma fue acumulando beneficiarios productivos como base para fortalecer el consenso.
La gradualidad acumulativa asiática permitió modificar progresivamente el funcionamiento de la economía sin exigir el desmontaje inmediato de todas las instituciones anteriores. Obviamente, no estuvo exenta de costos como dualidades, desigualdades territoriales, corrupción y riesgos de captura; lo que fue dando más importancia a la necesidad de regulación, disciplina financiera y construcción institucional. De esta forma, mostró que la experimentación solo puede convertirse en transformación cuando existe una dirección hacia objetivos claros, capacidad de monitoreo y evaluación y mecanismos para avanzar en aquellas dimensiones que producen resultados.
Las transiciones de Europa Central y Oriental y de la antigua Unión Soviética siguieron trayectorias más heterogéneas, aunque su dirección fue diferente del caso asiático al abandonar el modelo socialista. En varios países, la liberalización de precios y comercio, la privatización y la reestructuración empresarial avanzaron rápidamente. Pero, en general, no tuvieron capacidad para establecer instituciones regulatorias, imponer disciplina financiera, proteger derechos de propiedad y evitar la captura de activos. Allí donde la transformación de la propiedad precedió ampliamente a la construcción institucional, aumentaron los riesgos de concentración patrimonial, extracción de rentas, debilitamiento del Estado y pérdida de legitimidad; como fue evidente en la antigua Unión Soviética. En cambio, los países que contaron con mayores capacidades institucionales, reglas más claras y anclas externas de financiamientoe integración regional tuvieron mejores condiciones para consolidar resultados.
Las lecciones de estas experiencias para Cuba son varias:
1. La disyuntiva relevante no es el ritmo gradual o acelerado de la reforma, sino que se logre una transformación acumulada con objetivos claros sin ambigüedades ni inmovilismo. La velocidad hay que diferenciarla según la naturaleza de cada medida. Algunas medidas, como la eliminación de barreras, la apertura de espacios productivos o la creación de garantías para nuevos flujos comerciales y financieros, requieren rapidez y credibilidad. En cambio, la corrección de precios relativos, la reestructuración empresarial, la reforma de subsidios o las transformaciones patrimoniales exigen capacidades institucionales previas, protección social y una secuencia más cuidadosa.
2. Determinadas capacidades regulatorias, jurídicas, financieras y administrativas deben preceder o acompañar la apertura. De lo contrario, la reforma puede sustituir ineficiencias administrativas por concentración, captura patrimonial y nuevas formas de extracción de rentas.
3. La autonomía empresarial requiere tanto incentivos como disciplina financiera. Otorgar autonomía formal a las empresas estatales, sin modificar sus incentivos, mecanismos de gobernanza y restricciones institucionales; es condenarlas al fracaso al margen de su forma de propiedad. Asimismo, imponer disciplina sin crear condiciones y márgenes para la reconversión productiva puede provocar cierres desordenados, pérdida de capacidades y elevados costos sociales.
4. La apertura externa no se reduce a crear canales de captación de divisas. Para Cuba, considerando las condiciones actuales de bloqueo económico y financiero por parte de Estados Unidos, esta apertura tendrá que ser parte de una estrategia política más amplia de inserción internacional.
En síntesis, las reformas no dependen de la velocidad, sino de la coherencia y profundidad con que se transforman los mecanismos de coordinación, los incentivos productivos y el espacio de los actores no estatales y la inserción internacional (Mesa, 2024).
Estas lecciones se retoman en el capítulo 4 para profundizar en los dilemas de implementación.
Entre el potencial de inflexión y la reproducción del ciclo histórico
La agenda de 2026 presenta un alcance mayor que los ciclos precedentes. Una mirada optimista apunta hacia una reforma que logre modificar las reglas y los incentivos bajo los cuales actúan empresas, hogares, territorios, inversionistas y organismos estatales; a que la apertura sea acompañada por instituciones regulatorias y disciplina financiera; a que la inserción externa contribuya a recuperar capacidades productivas; a que los costos de la transformación sean distribuidos de manera socialmente sostenible y protejan a los grupos más vulnerables.
También apunta a la capacidad de lograr el equilibrio entre aprendizaje y urgencia. El aprendizaje proviene de la evidencia de que las reformas parciales y las aprobaciones formales no lograron transformar la arquitectura económica ni generar una trayectoria sostenida de crecimiento; y de que los objetivos no se alcanzan ampliando facultades subordinadas a estructuras administrativas que permanecen intactas. La urgencia deriva de una crisis sistémica que ha reducido los márgenes para continuar postergando decisiones y administrando distorsiones. En estas condiciones, el principal riesgo no es únicamente una implementación lenta, sino un gradualismo inmóvil en el que las medidas transitorias se conviertan en arreglos permanentes y las nuevas facultades continúen subordinadas a mecanismos administrativos heredados.
No se trata, por lo tanto, de un recorrido sin conflictos que dependerá de la consolidación tanto de las condiciones estructurales: secuencia, credibilidad y reconfiguración institucional, como de las condiciones transversales: coherencia estratégica, la existencia de apoyos políticos y sociales favorables al cambio, la protección de los grupos más expuestos.
En ausencia de esas condiciones, la reforma no tendría capacidad de cerrar la brecha histórica entre formulación e implementación y producir resultados acumulativos capaces de sostener el proceso.
En los próximos capítulos se discutirá en detalle sobre las direcciones de cambio que se proponen y los dilemas para enfrentarlos.
LOS PRINCIPALES VECTORES DE CAMBIO: DE VEINTITRÉS EJES OFICIALES A CINCO TRANSFORMACIONES ECONÓMICAS
La agenda económica anunciada en 2026 comprende 176 medidas agrupadas oficialmente en 23 ejes temáticos (Consejo de Ministros de la República de Cuba, 2026). Para identificar la dirección económica de la agenda, los ejes se reorganizan en cinco vectores funcionales:
1. Mercados y relaciones de propiedad.
2. Arquitectura financiera y cambiaria.
3. Empresa estatal, Estado y regulación.
4. Apertura externa.
5. Precios, empleo y protección social.
El análisis se concentra en la transformación implícita en cada vector y en su relación con las tres lógicas previamente identificadas: estabilización, liberalización selectiva y rediseño institucional. La reorganización se realizó mediante una clasificación funcional de los veintitrés ejes oficiales según el objetivo económico predominante de sus medidas y los instrumentos que movilizan. Dado que varias medidas inciden sobre más de una dimensión, la asignación a cada vector responde a su función principal dentro de la transformación propuesta.
Un componente transversal de los cinco vectores es la importancia atribuida a la información, la digitalización y la trazabilidad. La facturación electrónica, la interoperabilidad de registros, la modernización estadística, las compras públicas digitales, la automatización de licitaciones y la incorporación de nuevas tecnologías a la administración pública aparecen como instrumentos para gestionar una economía con más actores, operaciones descentralizadas y relaciones contractuales de mayor complejidad. Su relevancia no reside únicamente en la modernización tecnológica, sino también en la posibilidad de reducir la opacidad, mejorar la supervisión y generar información para la regulación y la toma de decisiones.
Parte de los objetivos incluidos en la agenda ya había sido formulada en ciclos anteriores de reforma. El elemento potencialmente diferenciador es que estas orientaciones reaparecen acompañadas de instrumentos patrimoniales, financieros, cambiarios, contractuales, fiscales, digitales y regulatorios más específicos.
El primer vector amplía los espacios de mercado y las relaciones de propiedad. Su alcance no se limita a autorizar nuevos actores, sino que extiende sus posibilidades de inversión, asociación, contratación, financiamiento y participación patrimonial. La incorporación de nuevas formas societarias, la participación en acciones, los derechos de usufructo y superficie, los arrendamientos de largo plazo y la utilización económica de activos estatales introducen una separación entre propiedad y gestión que antes no estuvo presente. El cambio potencial consiste en transitar de un sistema basado predominantemente en autorizaciones administrativas y formas restringidas de gestión, hacia otro con mayor pluralidad contractual. Se trata, no obstante, de una liberalización selectiva que, para materializarse, requiere, simultáneamente, reglas más precisas sobre propiedad, contratos, valoración de activos y responsabilidades de los distintos participantes.
El segundo vector se dirige a diversificar la arquitectura bancaria, financiera y cambiaria. Las medidas anunciadas amplían los canales de crédito, ahorro, pagos, garantías, inversión financiera y operaciones en divisas mediante nuevos intermediarios, instituciones no bancarias, microcrédito, plataformas de pago, casas de cambio, mecanismos de subasta y un eventual mercado de valores. En el ámbito cambiario, la orientación apunta a formalizar operaciones que actualmente se desarrollan en circuitos segmentados o informales y a incorporar mecanismos flexibles que capturen las condiciones de mercado. Este vector combina una función potencial de estabilización y formalización de los flujos monetarios y de divisas con la liberalización de la intermediación financiera. También supone un rediseño institucional, dado que la presencia de nuevos operadores e instrumentos exige capacidades de supervisión prudencial, regulación cambiaria, gestión de riesgos y protección de los usuarios.
El tercer vector articula la transformación de la empresa estatal con la redefinición del papel económico del Estado. La agenda propone ampliar la autonomía operativa, modificar los mecanismos de formación de precios y salarios, flexibilizar el uso de utilidades, introducir mayor responsabilidad económica y endurecer la relación de las empresas con el presupuesto. La eliminación de subsidios empresariales automáticos, junto con la reestructuración o liquidación de entidades con pérdidas sostenidas, podría fortalecer la disciplina financiera y reducir los incentivos asociados al rescate permanente de empresas estatales, lo cual ha sido una de las mayores fuentes de ineficiencia cubierta por el Estado.
La transformación empresarial incorpora, además, instrumentos de valoración, titulación y utilización económica de los activos públicos. La posibilidad de valorar activos tangibles e intangibles, emitir certificados de propiedad utilizables como garantía, captar inversión financiera y transformar empresas en sociedades mercantiles conecta la reforma de la empresa estatal con el crédito, la inversión y la reorganización patrimonial. Estas medidas implican una modificación de los mecanismos mediante los cuales el Estado ejerce la propiedad, establece prioridades estratégicas y supervisa el desempeño empresarial.
En este mismo vector se inscriben el redimensionamiento de la administración pública, la transformación de los mecanismos de control, la digitalización de procesos y la ampliación de las competencias territoriales. Consideradas en conjunto, estas medidas sugieren un desplazamiento parcial desde la administración directa hacia funciones de regulación, supervisión, provisión de bienes públicos, producción de información y conducción estratégica. Este es probablemente el ámbito donde la lógica de rediseño institucional aparece con mayor claridad, pues la autonomía empresarial y territorial solo adquiere contenido efectivo cuando se acompaña de reglas de responsabilidad, disciplina presupuestaria y capacidades regulatorias.
El cuarto vector corresponde a la apertura externa. Su propósito potencial es ampliar el acceso a capital, tecnología, mercados, insumos, financiamiento y divisas mediante inversión extranjera, participación de cubanos residentes en el exterior, comercio exterior directo y nuevas formas de asociación. Una de las modificaciones más significativas es la declaración de ruptura del monopolio estatal del comercio exterior, al permitir que empresas estatales, privadas y cooperativas accedan directamente a operaciones de importación y exportación sin autorización previa.
La inversión extranjera también amplía sus espacios de participación mediante la posibilidad de intervenir en empresas privadas y cooperativas, utilizar derechos de superficie y usufructo, realizar determinadas operaciones inmobiliarias, acceder al mercado cambiario y operar bajo procedimientos de aprobación más descentralizados y simplificados. La agenda incorpora, además, instrumentos como la nomenclatura negativa, el silencio administrativo positivo y la apertura a nuevas modalidades y zonas de negocio.
El alcance de este vector no radica únicamente en aumentar las entradas puntuales de capital o divisas. Históricamente, la apertura al capital extranjero ha estado condicionada por estas urgencias, pero, a su vez, restringida por la voluntad de preservar un elevado grado de control estatal sobre la economía (Morris, 2008). En esta ocasión, la dirección del cambio apunta a ir más allá, a través de la configuración de circuitos económicos en los que los actores puedan producir, importar insumos, exportar, cobrar, retener una parte de las divisas, cumplir obligaciones y reinvertir. De este modo, la apertura externa se conecta tanto con la liberalización de operaciones como con el alivio de la restricción externa y la recuperación de capacidades productivas.
El quinto vector reúne las transformaciones de precios, subsidios, empleo y protección social. Este ámbito conecta directamente la estabilización macroeconómica con la distribución de sus costos. La descentralización de precios, la reducción de subsidios generalizados, los cambios tributarios y la búsqueda de una mayor correspondencia entre precios, costos y condiciones de mercado forman parte de la corrección de desequilibrios fiscales y de precios relativos. Al mismo tiempo, estas medidas pueden trasladar una parte importante de los costos a hogares, trabajadores y pensionados.
El tránsito de subsidios generalizados a productos hacia mecanismos focalizados en personas y hogares vulnerables modifica una de las bases históricas de la política social cubana. La creación de un Fondo de Protección Social, los registros digitales de vulnerabilidad, el trabajo social proactivo y la corresponsabilidad de actores estatales, comunitarios y no estatales apuntan hacia un sistema de compensación más diferenciado. Su implicación institucional no es únicamente fiscal: supone sustituir mecanismos universales, aunque crecientemente deteriorados, por una capacidad administrativa más exigente para identificar beneficiarios y garantizar una protección efectiva.
Considerados en conjunto, los cinco vectores revelan, al menos en el plano de su formulación, una agenda potencialmente más articulada que las precedentes y una relación de complementariedad entre estabilización, liberalización selectiva y rediseño institucional. No obstante, esa coherencia formal no resuelve los problemas de implementación. La viabilidad de la transformación dependerá de cómo se gestionen tres tensiones: la secuencia entre medidas y costos distributivos; la relación entre apertura, convertibilidad y credibilidad; y la ampliación de la autonomía junto con la construcción de capacidades estatales. Estas tensiones estructuran el capítulo siguiente.
LOS TRES DILEMAS DE IMPLEMENTACIÓN
El dilema de la secuencia: urgencia, gradualismo y credibilidad
El primer dilema de implementación se refiere a la secuencia. El orden de las medidas no es un asunto meramente técnico, sino una condición de viabilidad económica, institucional y política. Una reforma puede fracasar no solo por deficiencias de diseño, sino porque determinadas medidas se aplican sin que existan las condiciones macroeconómicas, productivas, financieras, regulatorias y sociales necesarias para absorber sus efectos. La experiencia cubana muestra que la falta de complementariedad, la persistencia de mecanismos administrativos incompatibles con los nuevos incentivos y la aplicación de correcciones macroeconómicas sin respaldo productivo e institucional pueden neutralizar los resultados esperados y elevar sus costos.
La secuencia debe analizarse desde una doble perspectiva. La primera es económica e institucional: qué medidas pueden producir resultados tempranos, cuáles requieren capacidades previas y qué condiciones permiten pasar de una fase inicial de desbloqueo a otra de consolidación. Los resultados tempranos no cumplen únicamente una función económica. Si la primera etapa queda dominada por costos, inflación y pérdida de ingresos, sin mejoras visibles en la oferta o el empleo, puede fortalecer las resistencias y debilitar un clima favorable al cambio. La segunda es distributiva y política: quiénes reciben los beneficios y soportan los costos, cómo se protege a los grupos más expuestos y qué resultados pueden reforzar la legitimidad del proceso.
Por ello, se requiere rapidez para eliminar restricciones, ampliar la oferta, reducir la discrecionalidad y generar señales tempranas de credibilidad; y mayor gradualidad, respaldo institucional y mecanismos de compensación en aquellas transformaciones que trasladan costos directos a hogares, empresas y territorios o modifican profundamente los regímenes de precios, subsidios, propiedad y disciplina financiera.
La secuencia puede organizarse analíticamente en dos etapas, diferenciadas no solo por sus medidas, sino por los resultados verificables y las condiciones de tránsito. La primera tendría que generar respuestas productivas inmediatas y establecer condiciones mínimas de estabilización e institucionalidad. Su objetivo no sería alcanzar de forma inmediata una estabilización plena ni culminar la unificación monetaria y cambiaria, sino crear un entorno en el que los mercados, el financiamiento y los nuevos actores puedan operar con menores distorsiones y restricciones.
En las condiciones actuales, una unificación monetaria o cambiaria sin respaldo suficiente en divisas, recuperación de la oferta, disciplina fiscal, confianza institucional y capacidad productiva podría reproducir errores recientes. Más que punto de partida, debería ser resultado de la corrección progresiva de los fundamentos que hagan posible su sostenibilidad. Dentro de esta primera etapa, la formalización del mercado cambiario ocupa una posición central, porque el tipo de cambio informal funciona como referencia de expectativas y formación de precios. La mayor apertura al capital privado y extranjero, combinada con la liberalización de precios, comercio y financiamiento, puede intensificar el pass-through cambiario si no existen canales institucionales para captar y asignar divisas. La formalización requiere mecanismos transparentes y accesibles que desplacen operaciones desde el mercado informal, reduzcan la prima de riesgo y permitan que el tipo de cambio refleje mejor las condiciones de oferta y demanda.
Simultáneamente, debe avanzarse en la bancarización, el funcionamiento del sistema de pagos y la formalización de las actividades económicas. En una economía donde predominan el efectivo, la informalidad y la desconfianza en los bancos, no basta con ampliar canales digitales ni imponer obligaciones administrativas. Es necesario mejorar la disponibilidad y utilización de los depósitos, eliminar restricciones contraproducentes y diversificar los proveedores de servicios de pago, acompañando su actuación con garantías regulatorias frente a las instituciones bancarias. Del mismo modo, la ampliación de la base tributaria debe apoyarse desde el inicio en mejores incentivos, simplificación, facturación y trazabilidad, antes de avanzar hacia instrumentos más complejos.
La primera etapa debe incluir, además, medidas urgentes de desbloqueo institucional y productivo. La disponibilidad de energía, alimentos, insumos, transporte, capital de trabajo y divisas condiciona la respuesta de la oferta. Sin avances en estos ámbitos, la liberalización y la apertura podrían intensificar la inflación y el desorden macroeconómico.
La protección social constituye igualmente una condición inicial y no un componente posterior. La corrección de precios relativos, la eliminación de subsidios empresariales y la focalización de apoyos pueden trasladar costos importantes hacia hogares, trabajadores, pensionadosy territorios con capacidades desiguales. La legitimidad de la secuencia dependerá, por tanto, de generar nuevas oportunidades de empleo y proteger tempranamente a los grupos más expuestos mediante registros sólidos y coordinación territorial.
La segunda etapa correspondería a una fase de consolidación macroeconómica, transformación productiva e inserción financiera más profunda. Una vez creadas condiciones mínimas de credibilidad, formalización cambiaria, recuperación parcial de la oferta, protección social y cumplimiento contractual, la reforma podría avanzar hacia una convergencia cambiaria más estructurada, una eventual unificación monetaria, una reforma fiscal integral, mayor intermediación financiera, inversión extranjera de mayor escala, mercados de capitales y financiamiento externo de largo plazo.
Esta segunda etapa no debe interpretarse como un horizonte lejano ni como una postergación de medidas necesarias. Sus fundamentos deben construirse desde el inicio, aunque su consolidación requiera resultados acumulados: avances verificables en la estabilización, recuperación de la oferta, fortalecimiento de la supervisión financiera, reconstrucción de la credibilidad contractual y reducción de los riesgos asociados a pagos, convertibilidad y repatriación de beneficios.
Las dos etapas no representan compartimentos rígidos ni una secuencia lineal. Algunas capacidades se construyen desde la primera, mientras que determinados instrumentos iniciales deberán ajustarse a medida que cambien las condiciones macroeconómicas. El tránsito dependerá de umbrales verificables y no de fechas, en materia fiscal, cambiaria, productiva, social y financiera, así como de la capacidad política e institucional para sostenerlos.
El dilema consiste, por tanto, en encontrar un equilibrio entre urgencia y capacidad de absorción. Una aplicación simultánea de medidas profundas, sin condiciones mínimas, puede aumentar la inflación, la desigualdad, la informalidad y la fragmentación social. Pero una postergación indefinida de la apertura, la corrección de incentivos y la disciplina económica puede cerrar la oportunidad de movilizar recursos, recuperar la oferta y reconstruir la confianza. Se trata de evitar tanto una reacción desordenada frente a la emergencia como un gradualismo inmóvil.
El Anexo 1 presenta una ruta crítica indicativa para un conjunto de temas especialmente sensibles –reforma fiscal, bancarización, mercado cambiario, empresa estatal, apertura externa, movilización de activos y protección social–, identificando cómo podrían iniciarse y profundizarse, así como las condiciones necesarias para avanzar. No se trata de un cronograma exhaustivo ni de un programa detallado de política económica, sino de una síntesis de los principales mecanismos y umbrales de implementación derivados de esta sección y de los epígrafes siguientes.
Los dos dilemas que se examinan a continuación –apertura externa, convertibilidad y credibilidad, y transformación del Estado, los mercados y las capacidades institucionales–desarrollan los fundamentos de esta secuencia.
Apertura formal, convertibilidad y credibilidad
Apertura y restricción de credibilidad
El segundo dilema de implementación se refiere a la relación entre apertura externa y credibilidad. La autorización formal de nuevos espacios para la inversión extranjera, el comercio exterior, la participación de la diáspora o la actuación de agentes privados no se traduce automáticamente en entrada de recursos. Inversionistas, proveedores y bancos visualizarán oportunidades reales sobre la base de una evaluación del binomio rentabilidad-riesgo y, en particular, de la posibilidad efectiva de invertir, operar, cobrar, reinvertir y repatriar beneficios bajo reglas previsibles.
En el caso cubano, esa evaluación está condicionada por un conjunto de factores acumulados: atrasos de pagos, restricciones de convertibilidad, dificultades para repatriar utilidades, baja autonomía empresarial, sanciones externas, debilidad de las garantías, incertidumbre contractual, inestabilidad regulatoria y escasa previsibilidad de los mecanismos de aprobación. En consecuencia, el principal desafío de la apertura externa no consiste solamente en ampliar formalmente los canales de participación, sino en construir un régimen creíble para invertir, financiar, vender, comprar, cobrar, reinvertir y repatriar.
Este aspecto es decisivo porque la apertura externa constituye una condición de viabilidad del conjunto de la reforma, y la credibilidad debe ser entendida como uno de sus principales activos económicos. Sin divisas, capital y financiamiento externo, resultará difícil sostener la estabilización macroeconómica, aliviar cuellos de botella, modernizar capacidades productivas y mejorar la inserción internacional. Sin embargo, esos recursos difícilmente se movilizarán si la nueva agenda reproduce los problemas de incumplimiento, discrecionalidad y baja previsibilidad que han caracterizado etapas anteriores.
En este marco, será necesario reinterpretar el rol delos actores externos trascendiendo el canal de fuentes de financiamiento o remesas, y aspirando al aporte de inversión, redes comerciales, conocimiento de mercados, proveedores, tecnología, representación externa, canales financieros y capacidades de gestión. Y para que esos recursos se orienten hacia actividades productivas, la apertura formal tendría que traducirse en reglas estables y no discriminatorias, vehículos adecuados de inversión, participación accionaria, derechos claros sobre activos, cuentas operativas en divisas, protección contractual, mecanismos de repatriación o reinversión, procedimientos de solución de controversias y garantías frente a cambios discrecionales.
La participación de la diáspora presenta particularidades propias. No depende únicamente de la exposición a sanciones, ni puede asumirse que responderá automáticamente a invitaciones de inversión o a proyectos atractivos antes restringidos. Su participación estará condicionada por la construcción gradual de un clima de confianza basado en transparencia, reglas claras y cumplimiento de compromisos. Como en el caso de otras reformas, su cercanía cultural y los vínculos naturales con su país pueden constituir un canal para facilitar inversiones de pequeña y mediana escala, alianzas comerciales, servicios profesionales, aprovechamiento formal del talento, plataformas externas de distribución, financiamiento de proveedores y conexiones con mercados internacionales.
Desde una visión de la economía política habrá que distanciarse de patrones históricos caracterizados por restricciones políticas e institucionales internas que condicionaron su alcance, o medidas parciales que no se acompañaron de transformaciones coherentes en el sistema empresarial, financiero y cambiario (Morris, 2008).
Menos discrecionalidad: reglas públicas y supervisión basada en riesgos
La apertura externa necesita regulación, pero no puede descansar en discrecionalidad. Si cada proyecto, importación, exportación, cuenta externa o repatriación depende de autorizaciones excepcionales, la reforma reproducirá los mismos vicios anteriores. La reducción de la discrecionalidad exige sustituir las autorizaciones excepcionales por reglas generales de acceso, listas negativas, plazos máximos, silencio administrativo positivo para operaciones no sensibles y mecanismos de apelación. Los procedimientos deben especificar criterios de elegibilidad, documentación requerida, responsabilidades institucionales y trazabilidad de las decisiones. La supervisión posterior, basada en riesgos y cumplimiento, debe reemplazar progresivamente el control previo de cada operación.
Estas transiciones no suelen ser fáciles, pues sus implicaciones no son meramente administrativas. La reducción de espacios de control burocrático puede enfrentar la resistencia de las instituciones que anteriormente ejercían esas prerrogativas, aun cuando exista consenso general sobre la reforma. Sin embargo, constituye una condición clave para su credibilidad.
Los inversionistas y exportadores pueden aceptar reglas estrictas si son claras, estables y aplicables de manera previsible. Lo que desalienta la inversión no es solo la regulación, sino la incertidumbre sobre cómo se interpreta, quién decide, cuánto demora y qué ocurre si cambia el criterio administrativo. Por ello, una condición sería que la apertura externa se acompañe más que de normas generales sobre lo que formalmente procede, de normas específicas sobre procesos de aprobación, tipos de contratos, expedientes digitales, trazabilidad de decisiones, registros de operadores, auditorías, criterios de elegibilidad y mecanismos de revisión.
La alternativa a la discrecionalidad no es la ausencia de control. Es un control basado en información fiable, trazabilidad, cumplimiento fiscal y financiero, análisis de riesgos y sanciones efectivas. Una economía más abierta requiere una regulación más sofisticada, no una desregulación desordenada ni reglas basadas en autorizaciones informales.
El pasivo reputacional: deuda, impagos y confianza dañada
La atracción de una nueva ola de inversión extranjera depende, en buena medida, de las señales que Cuba ofrezca a quienes ya operan o han operado en el país. La deuda acumulada con empresas extranjeras, proveedores e inversionistas no constituye únicamente un problema contable, sino un pasivo reputacional. Los potenciales inversionistas observan cómo se trata a los anteriormente instalados y a los acreedores previos. Al mismo tiempo, estos últimos pueden tener incentivos para participar en esquemas de reestructuración o reinversión ante la dificultad de recuperar sus activos en un contexto de severa restricción de liquidez. Un tratamiento ordenado de estas obligaciones podría convertirse en una señal temprana de cambio institucional, al mostrar voluntad de reconocer compromisos, asumir costos acumulados y establecer reglas más previsibles. Ignorarlas, en cambio, mantendría intacta una de las principales fuentes de desconfianza.
Dada la escasez de divisas líquidas, la respuesta difícilmente puede descansar exclusivamente en pagos inmediatos. Un programa de reestructuración requeriría partir de un inventario auditado de la deuda comercial y financiera con empresas extranjeras, proveedores e inversionistas, y clasificar las obligaciones según su naturaleza: deudas pagables en plazos definidos, deudas reestructurables y deudas susceptibles de compensación mediante activos, participaciones o flujos futuros. La transparencia de esta clasificación resulta fundamental para evitar que la negociación sea percibida como selectiva, discrecional o desigual.
Sobre esa base, podrían utilizarse diversos instrumentos: reconversión de deuda por activos o participación en proyectos, vinculación de pagos a flujos futuros, concesiones temporales, derechos de explotación, arrendamientos de largo plazo, participación accionaria en sociedades comerciales, cuentas escrow y garantías parciales. Estos mecanismos permitirían transformar parte de los pasivos acumulados en vehículos de reinversión, recuperación productiva y generación de divisas. Pero el principal objetivo sería convertir un problema de credibilidad en una oportunidad para impulsar las transformaciones.
Sin embargo, la viabilidad de estos mecanismos depende crucialmente de salvaguardas capaces de proteger el patrimonio nacional y limitar riesgos de captura, corrupción y conflictos de intereses, así como posiciones privilegiadas de acreedores con mayor acceso a información. La reconversión de deuda no debería apoyarse en negociaciones opacas ni en adjudicaciones discrecionales de activos. Requeriría criterios públicos de elegibilidad, auditoría de los pasivos reconocidos, valoración independiente de activos, reglas transparentes de asignación y prioridad a proyectos con capacidad de generar divisas netas o aliviar restricciones, especialmenteen energía, alimentos, logística, exportaciones y sustitución eficiente de importaciones.
La creación de vehículos específicos –fondos, fideicomisos, sociedades de propósito especial o esquemas de project finance– podría contribuir a separar los flujos del proyecto de la caja fiscal general y ofrecer mayor seguridad al acreedor-inversionista. La lógica no sería una privatización indiscriminada ni un traspaso patrimonial sin control al capital extranjero, sino la conversión ordenada de parte de los pasivos acumulados en instrumentos de reinversión, recuperación productiva y generación futura de divisas bajo reglas verificables y mecanismos de cumplimiento.
Convertibilidad operativa y garantías para los nuevos flujos
Uno de los principales componentes de la credibilidad externa es la posibilidad efectiva de convertir, retener, reinvertir y repatriar los ingresos obtenidos por inversionistas y empresas. El riesgo no deriva únicamente de episodios de iliquidez, sino de la incertidumbre sobre las reglas que determinan el acceso a divisas, la prioridad de pagos y la protección de los flujos generados por cada proyecto. En las primeras etapas de la reforma, la credibilidad no dependería de prometer una convertibilidad plena e inmediata para toda la economía, sino de establecer regímenes diferenciados, verificables y contractualmente protegidos para proyectos capaces de generar divisas netas, sustituir importaciones críticas, resolver cuellos de botella productivos o aportar financiamiento externo.
En estos casos, las condiciones para operar en divisas, pagar proveedores y deuda, distribuir dividendos, reinvertir utilidades y repatriar excedentes tendrían que quedar definidas desde el inicio. Instrumentos como cuentas escrow, fideicomisos, cuentas de reserva para el servicio de deuda, sociedades de propósito especial y esquemas de project finance pueden contribuir a separar los flujos de los proyectos de la caja general del Estado o de la empresa contraparte, establecer reglas de pagos anticipados y vincular el repago a los ingresos generados por la propia inversión.
Estas estructuras pueden complementarse con garantías parciales, seguros de riesgo político y comercial, cláusulas de estabilidad regulatoria, arbitraje, derechos de intervención de los financiadores ante incumplimientos y contratos de compra de largo plazo cuando exista una demanda identificable. Tales mecanismos no eliminan los riesgos macroeconómicos ni externos, pero transforman compromisos declarados en obligaciones verificables. La credibilidad cambiaria depende, por tanto, menos de ofrecer garantías amplias difíciles de cumplir que de establecer reglas realistas y respetarlas de manera consistente.
De las oportunidades declaradas a proyectos bancables y estratégicos
La apertura externa tampoco puede descansar únicamente en carteras generales de oportunidades. Identificar sectores prioritarios o anunciar proyectos no equivale a disponer de operaciones financiables. Un proyecto bancable requiere una definida estructura financiera, fuente de repago, activos y permisos identificados, demanda estimada, reglas cambiarias, distribución de riesgos, cronograma de ejecución, mecanismos de gobernanza y procedimientos de solución de controversias.
Esta transformación resulta especialmente relevante en un contexto de elevada percepción de riesgo. La promoción de inversiones tendría que concentrarse en proyectos técnicamente estructurados y vinculados con las restricciones críticas de la primera y la segunda etapa: energía, alimentos, agroindustria, logística, infraestructura, transporte, servicios exportables, biotecnología, turismo con mayores encadenamientos y sustitución eficiente de importaciones. La contribución de la inversión extranjera no se valora exclusivamente por el monto aprobado, sino por su capacidad de generar divisas netas, reducir importaciones esenciales, desbloquear producción, transferir tecnología y fortalecer encadenamientos internos.
La preparación de estos proyectos exige capacidades técnicas, financieras y jurídicas que no siempre están disponibles en las entidades promotoras. La participación de consultoras, entidades financieras, universidades, cámaras empresariales, organismos de cooperación y otros actores especializados puede mejorar los estudios de factibilidad, los modelos financieros, la asignación de riesgos y las estructuras contractuales. El Estado mantendría una función estratégica en la selección de prioridades, pero la calidad de la estructuración sería determinante para reducir la distancia entre una oportunidad declarada y una inversión ejecutable.
Inserción financiera internacional y respaldo externo de la reforma
La inserción financiera internacional constituye una condición crítica para la viabilidad de una transformación económica de esta magnitud. El ahorro interno, las remesas, la reinversión de empresas instaladas y los nuevos flujos de inversión extranjera directa pueden contribuir a aliviar restricciones inmediatas, pero difícilmente permitirían financiar por sí solos la estabilización macroeconómica, la recuperación de infraestructuras, la modernización energética, la reconversión productiva y los costos sociales asociados a la reforma. La experiencia comparada muestra que, aunque el impulso y la conducción del cambio son esencialmente internos, su consolidación suele apoyarse en una combinación de acceso a mercados, inversión, crédito de largo plazo, cooperación técnica y vinculación con instituciones financieras internacionales.
El caso de Vietnam resulta ilustrativo. Las reformas se iniciaron como una respuesta interna a los desequilibrios de la economía, pero su profundización se vio favorecida por una reinserción internacional gradual. En este sentido, el diálogo técnico contribuyó a generar confianza y construir un marco pragmático de cooperación, dando paso, posteriormente, a un mayor apoyo. Así, la transformación productiva estuvo estrechamente vinculada con una inserción internacional más profunda, la atracción de inversión extranjera y el acceso a mercados, tecnología y financiamiento (Mesa, 2024).
Cuba enfrenta una restricción geopolítica de carácter sistémico. La permanencia del conflicto con Estados Unidos y el alcance extraterritorial de sus sanciones no solo reducen las fuentes potenciales de financiamiento, sino que elevan los costos de intermediación, desalientan a instituciones bancarias de terceros países y limitan el acceso a mecanismos multilaterales de gran escala. Cuba, además, no forma parte actualmente del Banco Mundial ni del Fondo Monetario Internacional, por lo que una eventual aproximación a esas instituciones requeriría un proceso político e institucional de mayor alcance.
Estas restricciones no significan que Cuba carezca por completo de espacios potenciales de reinserción. Su condición de país asociado de los BRICS, su pertenencia al Banco Centroamericano de Integración Económica y sus relaciones bilaterales con gobiernos, agencias de cooperación y bancos nacionales de desarrollo abren posibilidades de diálogo, asistencia técnica, cofinanciamiento e inversión en sectores prioritarios. Para aprovechar mejor estas oportunidades, es fundamental convertir prioridades generales en una cartera de proyectos bancables, con estudios de factibilidad, estructuras financieras transparentes, entidades ejecutoras identificadas, mecanismos de repago, evaluación de riesgos y garantías creíbles. Hay que entender que la insuficiente y lenta preparación de proyectos constituye una barrera adicional. Incluso las instituciones con voluntad política para cooperar necesitan operaciones técnicamente sustentadas y compatibles con sus mandatos, procedimientos y criterios.
A ello se añade que la evaluación externa no se limita a cada proyecto individual; también requiere ofrecer señales positivas sobre la trayectoria de la reforma y sus resultados. Cuando esas señales no aparecen, incluso los socios más cercanos pueden optar por limitar su exposición, aplazar decisiones o concentrarse en operaciones pequeñas y fuertemente garantizadas.
La inserción financiera internacional es una condición necesaria para ampliar la escala y reducir los costos de la reforma, pero no puede sustituir la credibilidad creada por los resultados internos.
Estado y mercados: ampliar autonomía con regulación, capacidades y protección social
El tercer dilema de la reforma concierne a la relación entre Estado, mercados e instituciones. La experiencia de las economías en transición y de las reformas latinoamericanas muestra que los mercados no surgen únicamente al eliminar prohibiciones, liberalizar precios o autorizar nuevos actores.
Desde una perspectiva institucional, esta transformación supone modificar de manera coherente las reglas, los incentivos y las capacidades organizacionales que condicionan el comportamiento de los actores públicos y privados. La sostenibilidad de las reformas depende no solo de las políticas adoptadas, sino también de la calidad del entorno institucional en el que estas se diseñan e implementan (Bergara, 2016).
Por lo tanto, su funcionamiento exige derechos de propiedad definidos, contratos exigibles, información confiable, normas de competencia, regulación sectorial, supervisión financiera, mecanismos de quiebra y solución de controversias, junto con sistemas de protección social capaces de gestionar los costos de la transición.
Para Cuba, por tanto, la cuestión no es optar entre Estado y mercado, sino transformar el papel del Estado para que una economía más plural, descentralizada y orientada por señales de mercado funcione con eficiencia y legitimidad.1 No se trata de reducir al Estado sino de crear una infraestructura institucional de calidad, coherente y capaz de respaldar la reforma (Hidalgo, 2016). En este marco, se plantea que la ampliación de la autonomía empresarial y territorial avance simultáneamente con la construcción de una infraestructura institucional que reduzca la discrecionalidad, diseñe un adecuado sistema de incentivos, proteja el patrimonio público, asegure el cumplimiento de disciplina fiscal, monetaria y financiera, y especialmente, preserve la cohesión social.
En conjunto, este dilema expresa una condición básica del programa: las medidas económicas pueden producir mejores resultados cuando se enmarcan en las nuevas reglas del juego para ejercer las capacidades públicas necesarias. Una condición necesaria sería que la reforma institucional y económica lograra avanzar de manera articulada e iterativa.
Estado regulador: de la discrecionalidad administrativa a instituciones de mercado
Uno de los mayores desafíos del programa es la transición de un Estado administrador directo de operaciones hacia funciones de regulación, supervisión, garantías de reglas, coordinación, producción de información, solución de conflictos y protección social. Este cambio no se logra mediante una simple reducción de estructuras ni con la creación de nuevas entidades que reproduzcan prácticas anteriores. Requiere delimitar con precisión las funciones de ministerios, organismos reguladores y entidades propietarias, separar los roles del Estado como representante del propietario, gestor y regulador, y fortalecer las capacidades técnicas necesarias para formular, ejecutar y evaluar políticas.
La frontera difusa entre propiedad y gestión ha generado garantías implícitas, restricciones presupuestarias blandas y problemas de riesgo moral en las empresas públicas (Hidalgo, 2016). Corregirlos supone establecer reglas sobre autonomía, responsabilidad patrimonial, contratación, competencia, permanencia y liquidación de empresas, así como mecanismos eficaces de rendición de cuentas y resolución de controversias (Kornai, 1992).
El objetivo no es retirar al Estado, sino sustituir el control administrativo directo por una regulación basada en normas públicas, información verificable y sanciones efectivas. La racionalización de la estructura del gobierno puede aliviar la excesiva carga fiscal, pero hay que evitar que estrechos presupuestos y vacíos institucionales restrinjan las capacidades para ejercer los mandatos. Desde una visión institucional, lo relevante es alinear las entidades con las nuevas reglas del juego; por lo tanto, pueden desaparecer o transformarse algunas instituciones y surgir otras (North, 1990).
Otro punto crítico será reemplazar las prácticas burocráticas de autorizaciones caso a caso por reglas generales. Descentralizar decisiones sin modificar esta lógica podría trasladar los «cuellos de botella» y crear nuevas oportunidades de captura. La reforma debería avanzar hacia listas negativas, criterios públicos de aprobación, plazos máximos, silencio administrativo positivo para operaciones no sensibles, expedientes digitales y mecanismos de apelación. Como ya se señaló, al caracterizar los vectores de la agenda, la digitalización, la interoperabilidad de registros, la identificación del beneficiario final, las compras públicas digitales, las licitaciones transparentes, la actualización de las estadísticas y la trazabilidad constituyen parte de la infraestructura institucional necesaria para sustituir autorizaciones discrecionales por supervisión basada en información y riesgos.
Patrimonio público, activos y riesgos de captura
La movilización de activos estatales –mediante venta, arrendamiento, concesión, derecho de superficie, uso en garantía o participación en sociedades mercantiles– puede atraer capital, rehabilitar instalaciones, resolver pasivos y activar capacidades productivas. Sin embargo, también entraña riesgos de subvaloración, corrupción, concentración patrimonial y pérdida de activos estratégicos. Las experiencias de Europa del Este y América Latina muestran que la privatización no es garantía de eficiencia, y que el éxito de estos procesos depende, sobre todo, de la transparencia, la calidad de las políticas y de la regulación y la capacidad de proteger el interés público. El problema no es solo quién posee los activos, sino cómo se transfieren y bajo qué criterios de regulación. Procesos de privatización acelerados, opacos o mal regulados pueden generar ineficiencia, costos sociales y pérdida de patrimonios y de legitimidad.
Por ello, cualquier operación patrimonial sería conveniente sustentarla en valoración independiente, auditoría de activos y pasivos, reglas de beneficiario final y conflicto de interés, procedimientos competitivos, publicación de criterios de adjudicación y contratos con obligaciones de desempeño, mecanismos de reversión y salvaguardas para sectores estratégicos y servicios públicos. La pregunta no es solo si un activo se transfiere, sino con qué propósito, qué riesgos asume el nuevo gestor, qué retorno obtiene el país y cómo se evita que la movilización patrimonial derive en descapitalización sin transformación productiva.
Empresa estatal, corporatización y disciplina financiera
La empresa estatal ocupa un lugar central en esta transformación. Convertir determinadas entidades en sociedades mercantiles puede ampliar su autonomía, responsabilidad patrimonial y capacidad contractual, pero la nueva forma jurídica no garantiza la eficiencia por sí sola. Para que la corporatización tenga contenido económico se requieren contabilidad verificable, valoración de activos, saneamiento de pasivos, auditoría externa, órganos de gobierno funcionales, responsabilidades directivas definidas y evaluación sistemática del desempeño.
La secuencia es especialmente importante en ausencia de mercados de capital, como ocurre en Cuba. En una primera etapa, la prioridad sería crear empresas con autonomía comercial y financiera, gobernables y sujetas a disciplina financiera, capaces de relacionarse con bancos, proveedores, acreedores, inversionistas y socios productivos. Ello también ofrecería oportunidades que no han podido ser aprovechadas en entornos restrictivos. La apertura a emisiones de valores, participaciones accionarias amplias, fondos de inversión u otros instrumentos complejos podría reservarse para una fase posterior, atendiendo a la evolución de las empresas públicas y a que existan mayor profundidad financiera, supervisión prudencial y confianza institucional. Esta secuencia evita tanto paralizar la reforma empresarial por la ausencia de condiciones perfectas como introducir formas patrimoniales que las instituciones aún no pueden respaldar.
Competencia, contratos y solución de controversias
La competencia tampoco surge automáticamente por la entrada de nuevos actores. Sin una política específica, el monopolio administrativo puede ser sustituido por monopolios privados o posiciones dominantes territoriales o corporativas. Una política de competencia que asegure igualdad regulatoria, favorezca la innovación e impida prácticas abusivas reduciría este riesgo y otorgaría mayor legitimidad a la reforma. Ello aconseja una autoridad transversal de competencia, complementada por reguladores sectoriales en actividades como la energía, telecomunicaciones, transporte, servicios financieros, agua, logística y plataformas digitales, con independencia técnica, capacidad investigativa y potestad sancionadora.
La credibilidad del nuevo entorno dependerá también de la posibilidad de hacer cumplir los contratos y resolver conflictos de manera previsible. Los tribunales económicos especializados, arbitraje, mediación y procedimientos administrativos de apelación pueden reducir costos de transacción y mejorar las condiciones para la inversión y el crédito. Cuando estas instituciones son débiles, los mercados tienden a organizarse mediante informalidad, poder de negociación o intervención discrecional, reproduciendo incertidumbre y desconfianza.
Descentralización territorial con capacidades y controles anticaptura
La descentralización puede dinamizar la reforma y fortalecer su legitimidad, porque los municipios conocen mejor sus activos, necesidades y redes productivas, y pueden alinear las estrategias con los intereses concretos de la comunidad. Sin embargo, la transferencia formal de facultades ha tenido efectos limitados cuando no se acompaña de recursos, capacidades técnicas e instrumentos de gestión. La autonomía municipal se entiende como capacidad efectiva de decisión dentro de reglas nacionales coherentes, con financiamiento, información, coordinación multinivel y rendición de cuentas.
Esto requiere delimitar competencias entre municipios, provincias y organismos nacionales; establecer reglas públicas para asignar activos, aprobar proyectos, contratar y utilizar fondos territoriales; desarrollar sistemas de información sobre presupuestos, proyectos y resultados; y reforzar la supervisión de las asambleas municipales, la ciudadanía y los órganos de control. Las auditorías periódicas, la trazabilidad digital y los canales de reclamación son esenciales para evitar que la descentralización sustituya la discrecionalidad central por nuevas formas locales de captura. También será necesario un mecanismo estable de coordinación entre los distintos niveles de gobierno para asegurar coherencia normativa y evaluar el desempeño territorial.
Protección social y legitimidad de la reforma
La corrección de precios relativos, la reducción de subsidios generalizados, la flexibilización salarial y la reestructuración empresarial pueden estimular la oferta, pero también agravar tensiones distributivas, segmentación social y desplazamientos laborales. En un contexto de inflación persistente, escasez y expectativas desancladas, estos costos pueden ser especialmente intensos. La liberalización debe acompañarse de monitoreo de mercados esenciales, información pública, reglas contra prácticas abusivas y protección temporal y focalizada para los hogares vulnerables.
La reforma laboral debe combinar flexibilidad empresarial con garantías mínimas de seguridad social, remuneración transparente, protección frente a decisiones arbitrarias y mecanismos eficaces de reclamación. La movilidad desde empresas inviables hacia nuevos sectores requiere capacitación, intermediación laboral, reconversión profesional y protección temporal de los ingresos. En paralelo, una política salarial más flexible consistiría en vincular remuneraciones con productividad, resultados y capacidad de pago, sin perder de vista la retención de personal en servicios esenciales ni la sostenibilidad fiscal. Los ajustes de salarios mínimos, pensiones y transferencias pueden tomar como referencia la inflación, la productividad y la canasta básica, pero sin convertirse en una indexación automática que alimente una espiral inflacionaria de incrementos de precios y salarios.
La protección social es uno de los pilares institucionales de la reforma. El tránsito de subsidios generalizados hacia subsidios focalizados es necesario, pero solo será socialmente sostenible si se implementa con transparencia y capacidad administrativa. El principal desafío es que la magnitud del ajuste puede generar una ampliación de las desigualdades a una velocidad mayor de lo que el Fondo de Protección Social pueda compensar, dejando desprotegidos no solo a los grupos vulnerables ya identificados, sino a otros nuevos grupos que podrían afectarse con la reforma. Para evitar esta situación, se debe fortalecer el Fondo con recursos mínimos garantizados antes de eliminar subsidios, indexar salarios y pensiones automáticamente, y preservar la gratuidad universal de derechos básicos, como la salud y la educación (Odriozola, 2026)
La focalización exige registros sociales confiables, interoperabilidad de bases de datos, capacidad municipal de identificación, mecanismos ágiles de pago y financiamiento estable. La protección se extiende, además, a nuevas formas de empleo y políticas de capacitación e inserción productiva.
La protección social no puede ser un accesorio de los procesos de reforma económica, sino una condición de viabilidad política e institucional. Sin mecanismos creíbles para distribuir los costos y proteger a los grupos más expuestos, la reforma puede erosionar los consensos necesarios para sostenerse. Por ello, sería aconsejable situar su conducción al más alto nivel de gobierno, bajo la responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en estrecha coordinación con los municipios y con sistemas de información capaces de anticipar, identificar y atender los impactos sociales de la transición.
Cadena causal desde una mirada institucional: dilemas, mecanismos, resultados intermedios y finales
Los tres dilemas discutidos están estrechamente interrelacionados y operan mediante mecanismos económicos e institucionales específicos. En la Figura 1, siguiendo la literatura, se sintetiza la cadena causal que los vincula con resultados intermedios de recuperación productiva, reducción de la incertidumbre, mejor coordinación y legitimidad social. El esquema no supone relaciones automáticas ni lineales, sino mecanismos condicionados por las capacidades estatales, la voluntad política, la protección social y el contexto internacional.
Figura 1.
Diagrama causal simple:
los tres dilemas
de implementación de la reforma
en Cuba.
Fuente: elaboración propia
a partir de Bergara e Hidalgo (2016);
Morris (2008); Kornai (1992); Rodrik
(1996;1999); Roland (2000).
ANÁLISIS DE ESCENARIOS Y PERSPECTIVAS
La trayectoria de la reforma dependerá de la interacción entre el contexto internacional y la capacidad interna para transformar reglas, organizaciones y mecanismos de coordinación. Ningún escenario que se presente debe entenderse como trayectoria lineal ni como estados finales predeterminados. En una transición institucional profunda, los avances pueden ser acumulativos, pero también discontinuos y parcialmente reversibles ante cambios en las expectativas, la credibilidad de las políticas, la conducta de actores estratégicos o la disponibilidad de divisas. La reforma operará, por tanto, sobre una configuración institucional frágil, caracterizada por la coexistencia temporal de instituciones heredadas, nuevas reglas de mercado y mecanismos formales e informales de adaptación, y sometida, además, a condicionantes externos fuera del control del país.
Las condiciones internacionales pueden ampliar o restringir significativamente los márgenes de maniobra e incidir en el ritmo, los costos y las posibilidades de implementación. No obstante, incluso un entorno favorable solo produciría resultados sostenibles si el país logra ejecutar la nueva agenda con coherencia, capacidad institucional y credibilidad.
Un primer escenario estaría asociado a una flexibilización gradual de las sanciones externas y a una mayor apertura de espacios de reinserción económica internacional. En ese contexto, podrían ampliarse las posibilidades de comercio, remesas, turismo, inversión extranjera, operaciones bancarias, acceso a tecnologías e insumos y financiamiento externo. La economía cubana tendría, además, mayores oportunidades de vinculación no solo con capital privado, sino también con organismos financieros internacionales, bancos de desarrollo y plataformas de financiamiento para sectores estratégicos como infraestructura, energía, alimentos, logística, salud, transformación digital y adaptación climática.
Este escenario ofrecería también mejores condiciones para una estabilización macroeconómica más rápida y ordenada y para el avance de la transformación productiva, al favorecer la disponibilidad de divisas, la reestructuración de deuda y la atracción de inversiones de mayor escala. Sin embargo, la disponibilidad de recursos no resolvería por sí sola las debilidades internas. Su impacto dependería de la existencia de proyectos bancables, reglas claras de repatriación, disciplina fiscal, transparencia contractual, protección de acreedores, mecanismos eficaces de solución de controversias y políticas de protección social capaces de acompañar el proceso. Un entorno externo más favorable ampliaría las oportunidades, pero no sustituiría las instituciones necesarias para aprovecharlas.
Un segundo escenario sería el de persistencia o endurecimiento de las restricciones externas. En ese caso, la reforma avanzaría en condiciones más lentas, inciertas y costosas. La escasez de divisas continuaría siendo la principal restricción, limitando el acceso al crédito, los pagos internacionales, la importación de insumos y la atracción de inversiones. Los flujos potenciales dependerían en mayor medida de actores con menor aversión al riesgo, capitales de menor escala, reinversión de socios ya instalados, remesas productivas, alianzas puntuales y esquemas financieros más complejos.
La estabilización macroeconómica sería igualmente más difícil, y la corrección de precios relativos podría imponer mayores costos sobre el aparato productivo y la población. En estas condiciones, la prioridad debería concentrarse en reformas institucionales capaces de generar confianza, movilizar ahorro interno y externo, preservar capacidades productivas y reducir los costos de transacción. También cobrarían mayor importancia la selección rigurosa de prioridades, la protección de los sectores esenciales y la obtención de resultados tempranos que refuercen la credibilidad del proceso.
Los dos escenarios modificarían de manera sustantiva los recursos disponibles y el ritmo posible de la reforma, pero no alterarían su desafío fundamental. En ambos casos, el resultado dependerá de la capacidad para transformar oportunidades o restricciones externas en incentivos coherentes, reglas cumplibles y decisiones coordinadas.
La reforma constituirá un verdadero punto de inflexión solo si logra sustituir progresivamente la actual fragilidad por una institucionalidad capaz de producir confianza, aprendizaje y resultados acumulativos. Su viabilidad dependerá de construir mecanismos de adaptación que permitan gestionar conflictos, corregir errores y sostener el rumbo en un entorno interno y externo inevitablemente incierto.
CONSIDERACIONES FINALES
La agenda económica de 2026 abre una posibilidad de cambio más profunda que las reformas precedentes, pero no garantiza por sí misma una ruptura con la trayectoria anterior. El verdadero punto de inflexión no estará en la cantidad de medidas anunciadas, sino en la capacidad para sostener una dirección clara, cerrar la brecha entre formulación e implementación y convertir decisiones formales en transformaciones efectivas.
En última instancia, el éxito de la reforma dependerá de la construcción de credibilidad, de la capacidad institucional para conducir el proceso y de la producción de resultados que refuercen su legitimidad social. Las condiciones externas son muy adversas y, sin dudas, representan un punto crítico que puede facilitar o restringir el proceso, pero no sustituirán la responsabilidad interna de hacerlo viable. La reforma será efectiva si logra transformar anuncios que respondan a la urgencia de la crisis en una trayectoria acumulativa de cambio que consolide las bases para el crecimiento sostenible.
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ANEXOS
Anexo 1. Secuencia indicativa de implementación de la reforma asociada a problemas críticos.
Notas aclaratorias:
1 Hay múltiples antecedentes intelectualesque debaten sobre el rol del Estado en un modelo socialista en el marco del proceso de reformas en Cuba. Una excelente referencia se encuentra en Carranza, Gutiérrez y Monreal(1995).
Conflictos de intereses
La autora declara que no existen conflictos de intereses.
Gráfico 2. IPC observado, estimado y esperado, 2021–2026 / Notas: La línea gris representa el ajuste del modelo hasta diciembre de 2025; la azul discontinua, la trayectoria esperada para 2026. La línea vertical marca el inicio del pronóstico. El modelo se estima desde febrero de 2021 para evitar que el incremento excepcional asociado al Ordenamiento Monetario sea tratado como parte de la dinámica habitual de la inflación.
Inflación: Una nueva aceleración 13
Gráfico 5. La inflación suele moderarse entre julio y septiembre / Notas: Las barras muestran la diferencia estimada respecto al promedio mensual del año. Las líneas verticales muestran el margen de incertidumbre del 95%. Si cruzan el cero, la diferencia respecto al promedio no es concluyente (barras grises).
Inflación: Una nueva aceleración 15
