Monitorear, evaluar…¡Y rendir cuentas!

¿Cuándo nos acostumbraremos a que cada plan, cada programa o cada proyecto tenga su sistema de indicadores, su sistema de monitoreo y evaluación y su programa de rendición de cuentas? ¿Cuándo aprenderemos los ciudadanos a reclamar ese derecho?

Por  Carlos García Pleyán, OnCuba
octubre 27, 2022
en Cuba

Asamblea de rendición de cuentas en Cuba. Foto: Roberto Garaicoa (2016). Tomada de Mesa redonda/Cubadebate (online).

En el mes de junio del año 2021 la Gaceta Oficial de la República de Cuba publicaba el Acuerdo 9101 del Consejo de ministros por el que aprobaba el Plan General de Ordenamiento Urbano de La Habana. En sus disposiciones aclaraba que su alcance temporal comprendía el período entre 2019-2030 (sic)1, así como que la gestión y control del Plan se realizaría en correspondencia con el programa de acciones a ejecutar. En consonancia con ello, “el Gobernador de la provincia de La Habana entrega al Instituto de Planificación Física, antes del 30 de abril de cada año, el informe anual de la evaluación de la implementación del Plan” (Art.15).

Ello constituía una interesante novedad por cuanto es muy raro en nuestro país disponer de informes de evaluación de la implementación de los planes territoriales, urbanos, o de cualquier tipo. No queda muy claro, no obstante, por qué el Gobernador, que se debe a la ciudadanía habanera, le debe informar a un Instituto nacional y no directamente a la ciudad. El asunto, de todos modos, es más complejo, dado que el mencionado Acuerdo especifica: “La gestión y control del Plan se realiza en correspondencia con el programa de acciones a ejecutar en el corto, mediano y largo plazos”. Nada más lógico, salvo que, cuando se consulta el contenido del programa, este ¡no contiene ninguna acción! No me extraña, por ello, no haber encontrado noticia alguna sobre la entrega del informe al Instituto. En consecuencia, la ciudad ni sabe qué debía hacerse, ni qué se hizo.

Por desgracia, el ejemplo expuesto no es una excepción, sino la regla. Forma parte de la cultura técnica y administrativa dominante la continua y persistente elaboración de planes, programas, proyectos —y más recientemente de “grupos de medidas”— cuyo cumplimiento y efectividad no se evalúa ni informa públicamente. Lo habitual es elaborar un plan, al cabo de un tiempo comprobar su incumplimiento y, sin más análisis o valoraciones, elaborar un nuevo plan, que correrá, a su vez, la misma suerte. La falta de monitoreo, evaluación y, sobre todo, de rendición de cuentas, genera una sobreabundancia de decisiones y medidas que, con frecuencia, no llevan a ninguna parte.

El ejemplo más reciente lo tenemos en las medidas adoptadas —y no adoptadas— ante la inflación y la devaluación del peso cubano. En cada aparición pública de los funcionarios responsables brilla por su ausencia la evaluación y el análisis crítico de lo ocurrido; solo se enuncian las decisiones que se han tomado para intentar subsanar los problemas, sin ningún análisis ni evaluación de la ineficacia de las medidas anteriores. Asistimos ahora a un desconcertante silencio, a la espera de nuevas disposiciones que, como es lógico, van produciendo cada vez un mayor escepticismo. Algo similar ocurre con las medidas adoptadas para revitalizar la agricultura, para hacer más eficiente la empresa estatal socialista, para rescatar la producción azucarera, para incrementar la inversión extranjera, para recuperar las capacidades de generación eléctrica, etc. etc.

Sobre “las medidas”

La conducción de un vehículo (y, en mayor medida, la de un país) requiere de un sistema de monitoreo y evaluación que recopile un considerable volumen de información sobre el entorno, sobre el funcionamiento del vehículo y sobre el propio conductor (fatiga, comodidad…), lo que le permite a este analizar los datos, corregir trayectorias y tomar decisiones. No basta con declarar a dónde se quiere llegar. Es necesario implementar un trayecto y tomar decisiones durante todo el recorrido. Si en vez de acercarnos, nos alejamos de nuestro destino, la decisión no puede consistir en cambiar de destino. Además, si no somos el dueño del vehículo sino tan solo su conductor, es imprescindible rendir cuentas de nuestra actuación al que nos encargó su conducción (dice la Constitución que “el Estado actúa en representación y beneficio del pueblo como propietario”).

Tanto los sistemas de monitoreo y evaluación como los de rendición de cuentas tienen sus complejidades, que vale la pena examinar con algún detalle.

El monitoreo y la evaluación

Es importante, aclarar, en primer lugar, que no basta con monitorear (observar, seguir, controlar) el curso de los procesos planificados; la información de ese seguimiento debe ser analizada y evaluada para que sea realmente útil y permita tomar decisiones. Es frecuente asistir a reuniones y presentaciones públicas atiborradas de datos e indicadores descontextualizados, sin un análisis y una valoración que ayude a interpretarlos y a comprender su significado. No es lo mismo decir que en Cuba hay más de dos millones de personas mayores de 65 años, que aclarar que eso significa más del 20% de la población (y que en el 2030 será ya el 30%), mientras que a nivel mundial el envejecimiento ronda el 10%; y esos datos adquieren su verdadero significado cuando se explica su impacto en la fuerza de trabajo disponible, en las demandas específicas para el sistema de salud, para la tipología de la vivienda, y otros múltiples aspectos de la vida económica y social del país.

En segundo lugar, parece oportuno subrayar la importancia de seleccionar con inteligencia la información verdaderamente necesaria para monitorear los procesos de forma adecuada. Es imprescindible elaborar un sistema de indicadores que ayude a medir y evaluar el logro de los objetivos planteados en los planes, programas o proyectos. En general, nuestros planes expresan los objetivos a alcanzar (véase, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030, cuyas metas se expresan a través de infinitivos del tipo: “lograr, avanzar, ampliar, diversificar, expandir…”, sin que se precisen los valores o estados a lograr en cada etapa). Sin ello, es casi imposible monitorear el cumplimiento del Plan, evaluar la situación y corregir las eventuales distorsiones.

La elaboración de un sistema de indicadores es una tarea algo compleja que necesita siempre de reflexión y debate. No es indiferente, por ejemplo, la periodicidad y el ámbito geográfico conque se midan. Un indicador a escala nacional o provincial (como la mayoría de los que publica la Oficina Nacional de Estadística e Información-ONEI) puede ser inoperante para los funcionarios y gobernantes de un municipio. Asimismo, un plan a largo plazo puede requerir de mediciones anuales, pero el monitoreo de un plan anual las necesitará mensuales. Otro asunto importante es la diferenciación entre los indicadores de capacidad y los de resultados. Medir el incremento de aulas o de camas por mil habitantes es necesario, pero posiblemente insuficiente si lo que se quiere evaluar es la calidad y efectividad de la educación o de la atención sanitaria. Es frecuente insistir en la medición del cumplimiento de metas cuantitativas; no lo es, en cambio, incursionar en el verdadero impacto de los esfuerzos y menos todavía en los niveles de satisfacción de los beneficiarios. Y no se pueden medir utilizando los mismos indicadores.

No basta, además, con monitorear las acciones que van implementando el plan. Es vital hacer un seguimiento del entorno en el que se desarrolla por cuanto, si este cambia (por ejemplo, los precios internacionales de las exportaciones e importaciones, o la ocurrencia de catástrofes inesperadas), posiblemente haya que adecuar sobre la marcha el plan y también ajustar sus metas. Es conveniente, a la par, evaluar no sólo el cumplimiento de los resultados sino también la calidad de los procesos, es decir, la eficacia y eficiencia de la gestión. No se trata de lograr objetivos “a toda costa y a todo costo” sin hacer evaluaciones de costo/ beneficio que aconsejen mantener o modificar el curso de las acciones.

En resumen, lo que quiero transmitir es que la labor de planeamiento no se resume, ni mucho menos, a la formulación de una serie de metas a alcanzar —ni a un “grupo de medidas” a adoptar—, sino que requiere de la elaboración simultanea y conciliada de un sistema de indicadores que permita una retroalimentación, una evaluación oportuna del avance de la implementación del plan y la adopción de las decisiones oportunas. No debiera aprobarse ni publicarse ningún plan, programa o proyecto sin el sistema de monitoreo y evaluación correspondiente, es decir, sin un sistema de indicadores de resultados, de impacto y de proceso. Pocos, pero significativos.

La importancia de estos sistemas para la conducción de los planes es primordial, pero no solo son útiles para ello, son sobre todo imprescindibles para la rendición de cuentas.

La rendición de cuentas

En cualquier sistema de democracia representativa la rendición de cuentas es el instrumento esencial del buen funcionamiento de los procesos de gobierno y administración de los recursos públicos. Por desgracia, en nuestro ámbito es algo ausente o deficiente con demasiada frecuencia.

Ya desde la Constitución, en su Artículo 101, se declara que “el pueblo controla la actividad de los órganos estatales, de sus directivos y funcionarios, de los diputados y de los delegados, de conformidad con lo previsto en la ley; los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación periódicamente y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento”.

Los elegidos, pero… ¿y si los designados son la mayoría? Los únicos directamente propuestos y elegidos por el pueblo son los delegados de circunscripción. ¿Significa, entonces, que el único ámbito sobre el que se le debe rendir cuentas a la población es el de la circunscripción?. ¿El ciudadano no merece que se le informe sobre la marcha de los planes sobre la ciudad, la provincia o el país? Es verdad que el gobierno debe rendir cuentas de su actuación ante la Asamblea Nacional, pero ¿cuándo los diputados rinden cuentas de su actuación ante sus electores?

Al ser designados quienes ocupan la mayoría de los cargos administrativos y de gobierno a todos los niveles, la rendición de cuentas se entiende primordialmente como una rendición de cuentas “hacia arriba”, hacia los niveles superiores, no “hacia abajo”, hacia el pueblo, como la de los delegados “de base”. Los niveles municipales deben rendir cuentas ante los provinciales y estos, ante los nacionales.

En la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista se asegura que “El Estado y el Gobierno a sus diferentes niveles fomentan y aseguran con transparencia la participación de los ciudadanos, así como el examen o escrutinio público y la rendición de cuenta sobre su actividad”. Por otra parte, “el control interno, estatal y social —incluido el popular—, realizado sobre la gestión administrativa, garantizan su transparencia y eficiencia. Constituyen elementos importantes de participación activa de los ciudadanos en la protección de sus derechos, el escrutinio público y la rendición de cuenta a todos los niveles”.

De este modo, en la “Conceptualización” se da un paso conceptual más: se especifica que la rendición de cuentas es “a todos los niveles”. Pero el paso solo es conceptual. ¿Cómo se ha materializado?.

En el documento sobre el Plan nacional de desarrollo económico y social al año 2030 se insiste en que “se establecerán o reforzarán los mecanismos democráticos, sistemáticos y públicos de seguimiento, control, evaluación y rendición de cuenta a todos los niveles, dirigidos a implantar modelos de gestión orientados a resultados, elemento indispensable para la retroalimentación de los procesos de planificación, de toma de decisiones y de las correcciones necesarias, con vistas a lograr las mejores vías de acción ante las cambiantes condiciones”.

Cada vez se va precisando más: ahora no basta con que los modelos de gestión se dirijan a objetivos (del tipo “perfeccionar, actualizar…”), sino a resultados concretos y medibles; se admite que debido a “las cambiantes condiciones”, la evaluación y la rendición de cuentas es indispensable para la retroalimentación de los procesos de planificación. Pero, ¿en qué se han concretado esas buenas intenciones? En algo cada vez más alejado de ellas: el gobierno ha adoptado con preferencia los reiterados “programas de medidas”, sin indicadores precisos, sin monitoreo, sin evaluación y, sobre todo, sin rendición de cuentas sobre su efectividad.

¿Cuándo nos acostumbraremos a que cada plan, cada programa o cada proyecto tenga su sistema de indicadores, su sistema de monitoreo y evaluación y su programa de rendición de cuentas?. ¿Cuándo aprenderemos los ciudadanos a reclamar ese derecho?

Dos ejemplos

Una búsqueda dirigida a localizar documentos públicos que contengan informes de rendición de cuentas es algo frustrante. Son escasos los ejemplos y distan mucho de los principios expuestos anteriormente. Expondré solo dos muestras:

El Instituto de Planificación Física publicó en el 2020 un Procedimiento para la evaluación de la implementación de los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanístico. En él se aclara que “La finalidad estratégica de esta herramienta metodológica es elevar la capacidad de dirección de los gobiernos municipales sobre los procesos de ordenamiento territorial y urbanístico”.

El único ejemplo publicado en la página web del ahora Instituto Nacional de Ordenamiento Territorial y Urbano (INOTU) es el de la Evaluación de la implementación del esquema nacional de ordenamiento territorial año 2021. Desafortunadamente, no es un buen ejemplo de evaluación. Baste poner alguna muestra de sus resultados:En el objetivo h), relacionado con la rehabilitación de la infraestructura del transporte y la priorización del ferrocarril sobre los otros medios solo se informa: “se realizan inversiones y acciones de mantenimiento en la autopista nacional, la carretera central y el circuito norte y sur, además de potenciarse las soluciones locales y materiales alternativos a emplear en la señalización.”

Es inevitable preguntarse: ¿eso es todo? ¿Qué grado de avance representa?En el objetivo i): “Promover y potenciar el desarrollo de las infocomunicaciones como soporte tecnológico del desarrollo económico y social territorial”, tan solo se informa: “el MINCOM llevo (sic) un proceso inversionista con la traza de cables de fibra óptica para ampliar las capacidades en la telefonía celular y fija”.

¿Cuál era el resultado a alcanzar? ¿Ninguna medición de lo logrado?.En el objetivo m), relacionado con garantizar la movilidad entre los asentamientos urbanos y la población rural, la mejora del estado técnico de la vialidad y la priorización de la transportación pública de pasajeros, solo se informa: “se realizaron acciones para la reparación de las vías férreas y la recuperación de autobuses de pequeño y gran porte para el servicio de pasajeros relevantes en el ámbito citadino y en el intermunicipal. Con el objetivo de favorecer la transportación en zonas rurales donde el acceso por vía terrestre es complejo, fueron beneficiados los pobladores de los municipios de Cueto y Mayarí con un nuevo ferrobús de fabricación rusa”.

¿Esta es la rendición de cuentas nacional? ¿Ninguna cifra, ninguna valoración? ¿Qué trascendencia tiene para un esquema nacional de transporte la asignación de un nuevo ferrobús a un municipio?.

El propio Instituto debía mejorar la observancia de los procedimientos elaborados por ellos mismos…

Un año más tarde, en diciembre de 2021, el Primer ministro cubano presentó un Informe de rendición de cuentas ante la Asamblea nacional. Se trata de un texto que todavía está lejos de cumplir los requisitos enunciados en el Plan al 2030 (véase arriba). Ahora veamos algunos fragmentos del documento:

“Se ha trabajado en el perfeccionamiento de la planificación de actividades, la atención, el control y la fiscalización sistemática a la labor de los jefes y los procesos, la implementación con celeridad de las políticas, indicaciones y directrices de los órganos superiores, en todo lo que nos concierne”.

“Trabajar” en algo no rinde cuentas en absoluto de cuáles son los resultados alcanzados, ni constituye una evaluación en relación a lo que se debía alcanzar.

“En la actividad de Prevención Social y atención a las vulnerabilidades, se han priorizado las acciones para disminuir problemas sociales que afectan a comunidades, grupos, familias, hogares y personas, así como para garantizar una respuesta efectiva, oportuna y con equidad”.

Tampoco esto rinde cuentas de los resultados alcanzados, ni sobre en qué medida se lograron “respuestas efectivas, oportunas y con equidad”.

Un último ejemplo, hoy candente:

“El déficit de capacidad de generación de energía eléctrica en el año 2021 no permitió satisfacer la demanda, con la consecuente afectación al servicio y la insatisfacción de la población. En ese sentido, se ejecuta una estrategia de recuperación de la disponibilidad, que permitirá un mejor servicio al contar con una mayor reserva al cierre del año. Se continúa el trabajo de forma sostenida en el incremento de la participación de las fuentes renovables en la matriz energética del país”.

¿Ha sido útil en alguna medida un informe así para evitar la penosa situación actual del sistema de generación de energía eléctrica?

Al final del documento, el mismo enunciado de las prioridades de trabajo del Gobierno para 2022 hace imposible una rendición de cuentas adecuada de cara al futuro. Entre los objetivos priorizados se encuentran propósitos tan generales e imprecisos como:

• Implementar medidas que permitan contener la inflación.
• Transformar radicalmente el sistema empresarial.
• Trabajar con los jóvenes. (¿¡)
• Incrementar de las ofertas de bienes y servicios.
• Atender el Sistema Electroenergético Nacional.
• Eliminar las trabas (¿¡)
• Gestionar mejor los ingresos.
• Perfeccionar el programa para eliminar desigualdades de la sociedad.

Por suerte, en el presente año 2022 se publicó recientemente en la página web de la Asamblea Nacional el borrador de un Informe de rendición de cuenta de la provincia Granma. Hay que reconocer en él algunos avances. En primer lugar, el mero hecho de darlo a conocer públicamente antes de su aprobación oficial. En segundo lugar, la profusión de medidas cuantitativas de los resultados alcanzados y su valoración en relación con los objetivos cuantificados del plan. En tercer lugar, un tono relativamente autocrítico en la evaluación de los incumplimientos y de las lecciones aprendidas. Ojalá el ejemplo sea seguido y mejorado.

La exhortación que hago es sencilla: acompañar los planes, programas y proyectos de un sistema de monitoreo y evaluación, precisando los indicadores de cumplimiento para la correspondiente rendición de cuentas. Hay que evitar la formulación de objetivos como “perfeccionar…”, evitar los informes donde “se trabaja en…”, evitar los programas de “medidas” imprecisas, evitar la generación reiterativa de planes sin evaluación y, sobre todo, procurar acostumbrarnos a reclamar la rendición de cuentas pública. Es un derecho de la ciudadanía. Es una obligación de los dirigentes. Un mandatario no es aquel que manda, es aquel al que se le ha hecho un mandato por el que debe responder. Parecería que lo estamos olvidando…

***

Nota:

1 Resulta cuando menos paradójico que un Plan pretenda regular el pasado.

Sobre “las medidas”

Cinco preguntas sobre el paquete de medidas económicas anunciado en la Asamblea Nacional el pasado 21 de julio.

Por  Carlos García Pleyán, OnCuba

julio 27, 2022

en Economía

Foto: Kaloian Santos

En los últimos tiempos el Ministerio de economía parece aficionado a usar los paquetes de “medidas” como instrumento preferencial de dirección. Se multiplican los paquetes en diversos sectores de la economía y ello plantea una serie de interrogantes sobre la conveniencia y oportunidad de tal práctica. Expondré brevemente algunas de ellas.

En primer lugar, es sorprendente como política comunicativa anunciar un paquete de 75 medidas cuando solo se publican 28 de ellas. ¿Qué comunicación es esa que deja 47 medidas en la oscuridad? ¿Cómo juzgar un paquete del que se conoce solo un tercio de su contenido? Quizás se les presentó el cuadro completo a los diputados que nos representan, pero en casi 50 años no he tenido la oportunidad de asistir a una sola rendición de cuentas del diputado que me corresponde en la Asamblea Nacional… por la sencilla razón de que no se ha convocado.

En segundo lugar, las medidas presentadas tan solo como un listado, sin estructura, como un saco de disposiciones, disimulan con ello sus posibles contradicciones, incompatibilidades, sus prioridades o su orden lógico y temporal. Documentos como los Lineamientos o los Programas facilitaban ese análisis, los listados de medidas no. Ello hace dudar de la coherencia del conjunto y más bien sugiere una amalgama de parches y remiendos sobre políticas ya probadamente ineficaces. Es lo que Pavel Vidal mencionaba en un reciente artículo como “la economía hecha a mano”.

En tercer lugar, es sorprendente y preocupante el nivel de abstracción o la falta de concreción de muchas de ellas. Vayan algunas como muestra:

• “Redimensionar el sector presupuestario, optimizando su funcionalidad”.
• “Impulsar las producciones nacionales, industriales y agropecuarias, para sustituir importaciones en el turismo”.
• Identificar todas las posibilidades para incrementar los ingresos en divisas e implementar las acciones que correspondan”…

Expresan objetivos generales, buenos deseos, aspiraciones… pero están lejos de constituir un programa de acción. Una de ellas roza el absurdo en su redundante formulación, así inicia su redacción: “implementar medidas para incrementar…” ¿La medida es implementar medidas?

En cuarto lugar, un gran número de ellas son repeticiones y reformulaciones de medidas ya adoptadas con anterioridad. Véase las tres ya mencionadas. Hay muchas más del mismo calibre:

• “Incorporar permanentemente los resultados de la ciencia y promover la innovación”
• “impulsar y agilizar la creación, conformación y puesta en funcionamiento de los sistemas productivos locales”
• “Ajustar los planes de actividades en función de disminuir la presencialidad, minimizar las reuniones y reducir los gastos”
• “Organizar la utilización del transporte estatal en apoyo al transporte público de pasajeros”

¿Estas se consideran “nuevas” medidas? ¿Cuántas veces habrá que adoptarlas para que se hagan efectivas?

En quinto lugar, es posible que la mayor debilidad de los paquetes de medidas sea la dificultad que implica el control de su cumplimiento. Solo el hecho de ser redactadas a través de infinitivos complica en gran manera su evaluación. Una de ellas expresa, por ejemplo: “Avanzar en la constitución de empresas estatales-privadas”. Su cumplimiento podría medirse por medio del número de empresas mixtas constituidas en un periodo de tiempo determinado. Pero, desgraciadamente, solo constituir una comisión que estudie el problema… también cumple con el verbo “avanzar”. Ninguna de las medidas concreta resultados a alcanzar, ni precisa fechas de cumplimiento, ni responsables de llevarlas a cabo. 

Es llamativo incluso que una de ellas exprese: “Evaluar la factibilidad de las medidas ya aprobadas, que no han tenido el resultado esperado”. (¡!) ¿Pero no debiera haberse comenzado por ahí?

No he pretendido discutir la conveniencia del contenido de las medidas. Se lo dejo a los economistas, más calificados para ello. Tan solo expreso mis dudas sobre su utilidad como instrumento de dirección. Queda mucho por mejorar en las rendiciones de cuenta del gobierno y la administración. El primer paso es comenzar por formular programas cuyo cumplimiento sea analizable y evaluable a través de indicadores —cuantitativos o cualitativos— de modo que facilite la conducción de los asuntos públicos y su comunicación. Los listados de medidas que solo transmiten deseos y aspiraciones no lo son.

Cabría entonces preguntarse: si las medidas son la respuesta ¿Cuál era la pregunta?

Carlos García Pleyán

Barcelona, 1946. Sociólogo cubano. Doctor en ciencias técnicas, profesor e investigador titular. Trabajó durante treinta años en el campo del urbanismo y el ordenamiento territorial en el Instituto de Planificación Física y diez en la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, COSUDE. Fue profesor en la Universidad Tecnológica de la Habana y la Universidad Politécnica de Cataluña en Barcelona.

La planificación urbana y el manejo de los recursos

Por Carlos García Pleyán 1 abril 2022, LJC

La crisis del planeamiento tradicional

El creciente cuestionamiento a la conveniencia y utilidad de la planificación no es exclusivo de la economía, también ha alcanzado el ámbito de la planificación territorial y urbana. Planificar requiere un mínimo de estabilidad en un contexto en el cual imaginar un futuro deseado y los modos de concretarlo. Sin embargo, es un hecho que en los últimos decenios se han acelerado los cambios socioeconómicos a escala global, en particular por la revolución tecnológica (sobre todo en el transporte y las comunicaciones).

En un pequeño país como Cuba se incrementan los niveles de incertidumbre y vulnerabilidad, al presentar una economía abierta y dependiente de altibajos en los precios mundiales, variaciones en los flujos turísticos, cadenas de transporte internacional, junto a la incidencia incontrolable de acontecimientos externos: el bloqueo norteamericano, guerras, pandemias o eventos meteorológicos adversos.

No siempre fue así. La integración de la economía cubana en el sistema económico del socialismo europeo y sus planes quinquenales permitió, en las décadas del setenta y ochenta, disfrutar de bases relativamente solidas sobre las cuáles formular planes de desarrollo a largo, medio y corto plazo.

El planeamiento físico se articulaba al proceso inversionista por medio de la macro y micro localización de todas las inversiones previstas en los ámbitos productivo, de servicios, vivienda e infraestructural. En ese marco, la planificación física actuaba no solo «traduciendo» los planes económicos a sus aspectos territoriales, sino que se constituía en contraparte a las exigencias sectoriales de eficiencia económica por parte de los ministerios, al defender criterios de equidad social —por ejemplo, en la distribución espacial del empleo— así como de protección al medio ambiente.

Ese escenario permitía diseñar con bastante detalle las soluciones deseadas a largo plazo en el uso del suelo, localización de los programas industriales, grandes infraestructuras, etc., desde la escala nacional hasta los planes directores de las ciudades. La brusca y dura crisis de los años noventa trazó un panorama radicalmente distinto al evidenciar la inutilidad del planeamiento de futuros lejanos cuando era casi imprevisible el presente.

Mapa de Cuba, 1819

El nuevo escenario cubano

Es sintomático que el propio Instituto de Planificación Física —ahora de Ordenamiento Territorial y Urbanismo (INOTU)—, haya considerado oportuno desplazarse terminológicamente de una ambiciosa «planificación» a un más prudente «ordenamiento». El debate internacional sobre la inutilidad de una planificación urbana detallada a largo plazo se ha superpuesto, en el caso de Cuba, a otra polémica referida al eje plan y mercado.

Sin caer en extremismos que absoluticen el papel de uno u otro cual mecanismos de asignación de recursos, hay que tener en cuenta la tendencia actual a una mayor diversificación de los sujetos socioeconómicos y de los centros de toma de decisiones.

En un escenario que liquidó de forma casi absoluta la propiedad privada y centralizó de manera radical la toma de decisiones, tenía sentido una planificación física al servicio de un único dueño —el estado—, que localizaba sus inversiones de acuerdo a las políticas adoptadas, aseguraba la coherencia de las obras y preveía y trazaba las infraestructuras necesarias a largo plazo.

Ello no impedía que se generaran problemas como la insuficiente previsión de suelo para la vivienda por esfuerzo propio, o las contradicciones en la toma de decisiones entre los intereses sectoriales y los sociales o ambientales; pero se trataba de un modelo factible en su contexto.

En la medida en que cambió el escenario económico y político y empezó a conformarse, en el último decenio, un modelo regido por otros principios: descentralización, diversificación de actores sociales, aparición de miles de pequeñas y medianas empresas privadas y cooperativas; el papel del mercado empezó a adquirir otra magnitud y, con ello, varió el papel de la planificación.

Surgieron entonces preguntas insoslayables: ¿Cómo transformar y adecuar el planeamiento físico a un planeamiento económico en evolución? ¿Tiene sentido diseñar en detalle un futuro incierto? ¿Cuáles son los límites en la capacidad de planificar y decidir centralmente las inversiones? ¿Cómo armonizar las miles de decisiones y transformaciones urbanas autónomas?

¿No habrá que reforzar los aspectos normativos del ordenamiento territorial —regulaciones urbanas—, en un marco en que se han multiplicado los actores —gubernamentales, empresariales y comunitarios—, que inciden en la transformación de las ciudades?

Croquis de la ubicación de la ciudad de La Habana, 1610.

El modelo de planificación y la descentralización

Es imposible examinar, evaluar o diseñar un modelo de planificación sin tomar en cuenta la estructura política, administrativa y de gestión económica del país en cuestión. Se comprende que en una primera etapa el gobierno revolucionario haya requerido estructuras muy centralizadas para acometer transformaciones radicales y enfrentar fuertes obstáculos sin disponer de cuadros suficientemente preparados, ni de una infraestructura legislativa e institucional adecuada.

Ello agilizaba la toma de decisiones, pero conformó también una institucionalidad y una cultura de ordeno y mando que privilegia la disciplina sobre la creatividad, baja decisiones con rapidez y efectividad, pero frena u obstaculiza que suban opiniones o propuestas diversas desde la base, es decir, desde los territorios.

Varias veces se ha intentado modificar el modelo para hacerlo más participativo. La Constitución de 1976, que concluyó el llamado «proceso de institucionalización», pretendía transformar esa tendencia mediante el sistema del Poder Popular —que debía facilitar la participación—, y de una división político-administrativa más cercana a la base. Un segundo impulso descentralizador se desarrolló de manera espontánea en el inicio del Período especial, al debilitarse las estructuras estatales y multiplicarse las iniciativas no gubernamentales, con mayor protagonismo de la sociedad civil.

El tercer intento viene desarrollándose desde que Raúl Castro anunció un proceso de reforma cuyo contenido se ha plasmado en documentos como los Lineamientos, el Plan de desarrollo al 2030, la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista o la propia Constitución del 2019.

Esos impulsos han sido frenados por intereses creados en el cuerpo burocrático del Estado, sedimentados y solidificados a lo largo de décadas a todos los niveles. Se ha conformado una cultura política y administrativa que se siente más cómoda «exhortando» y «bajando orientaciones» —o «cumpliéndolas» sin riesgos en la base—, que abriendo el debate y apoyando el pensamiento creativo. Ello ha logrado diluir o descafeinar cualquier intento serio de descentralización.

Nos encontramos pues en el tercer round de una batalla no ganada. Pero no hay que olvidar que el marco en que hoy se desarrolla el debate no es el mismo: la Isla se halla ahora realmente «al borde del abismo», en una situación sumamente crítica, hay nuevas generaciones que reclaman su lugar, Internet existe, las discrepancias se manifiestan abiertamente —incluso en la calle— y el país es mucho más diverso.

Plano de Baracoa, 1840.

Es esencial entender que para conformar un sistema de planificación descentralizado no basta con cambiar el nombre a las instituciones, emitir otras leyes y decretos o escribir nuevas metodologías. Es ineludible modificar las estructuras políticas y administrativas, así como la cultura de gestión. No se puede, por ejemplo, reclamar una activa participación de los municipios en el desarrollo del país trasladándole solamente atribuciones y responsabilidades, sin traspasarle asimismo los recursos financieros, materiales, humanos y tecnológicos requeridos.

Cuba se enfrenta en este momento a tres retos esenciales: el proceso de diversificación de los sujetos económicos, en el que habrá que admitir que no es lo mismo la propiedad estatal que la social, y que esta debe complementarse con la privada y la cooperativa; el proceso de real y efectiva descentralización hacia los municipios, no solo de desconcentración de funciones; y un entorno político y económico de máxima incertidumbre, donde es vital la capacidad de gestión distribuida, flexible y adaptativa.

La estructura económica que heredan las actuales generaciones responde todavía a un Estado extremadamente centralizado. Ello ha generado un fenómeno esencial para entender las dificultades enormes a las que se enfrenta el actual intento de descentralización.

Los canales previstos se organizaron desde un inicio a través de ministerios sectoriales que distribuyen verticalmente recursos materiales, financieros y humanos de acuerdo a una lógica decidida en los máximos niveles de dirección. En cambio, las estructuras del Poder Popular, es decir las estructuras políticas y administrativas territoriales, no disponen de los recursos necesarios para realmente gobernar. Tan solo administran —bajo directivas, orientaciones y normativas nacionales— los débiles presupuestos de que disponen. Su capacidad de decidir y ejecutar nuevas inversiones ha sido prácticamente inexistente.

La pérdida de confianza de la población en la capacidad de los delegados para resolver los problemas proviene de ahí. Asimismo se explican: la necesidad de movilizar ministerios para solucionar realidades locales como los barrios «vulnerables»; la debilidad e insuficiente formación de cuadros locales y la creciente debilidad del planeamiento territorial.

Este modelo centralizado condiciona la elaboración de planes sectoriales, concebidos para la distribución vertical de inversiones y recursos que, cuando se desglosan territorialmente, llegan a la base carentes de integralidad. Los municipios se enfrentan entonces al difícil ejercicio de dotar de coherencia a planes cuyas prioridades a veces tienen poco que ver con las necesidades del territorio, pues responden a otras lógicas.

Los ministerios y sus direcciones locales correspondientes están al tanto de sus presupuestos, pero es improbable que conozcan el presupuesto integral de un territorio. De consultar los planes de ordenamiento urbano aprobados, se constatará que ninguno contiene un cálculo relativamente completo del monto de inversiones necesarias. Este sistema pone en situación extremadamente compleja a los gobiernos locales, que deben enfrentar multiplicidad de dificultades y demandas locales sin disponer de medios para resolverlas.

El gobierno y la administración municipal se convierten en un equipo de apagafuegos sobrecargado de problemas puntuales, más reactivo que propositivo, sin tiempo ni capacidad para una visión global de la situación, sin poder establecer líneas articuladas de actuación ni disponer de recursos materiales o intelectuales. Trabajan con una visión cortoplacista en la que cualquier reflexión sosegada les resulta una pérdida de tiempo ante las continuas urgencias, conflictos y calamidades.

La actual diversificación de actores económicos complica más el funcionamiento del sistema heredado. Basta constatar las dificultades con que el Sistema Nacional de Estadística e Información registra la actividad económica no estatal. Finalmente, no hay que olvidar los altos niveles de incertidumbre en los que se mueve la actividad económica y que obligan a adaptaciones, actualizaciones, perfeccionamientos y ajustes del plan que hacen dudar de su utilidad. Ajustes y rectificaciones que, además, no siempre provienen de incógnitas externas sino de vicios propios de un exceso de idealismo y voluntarismo.

Plano de la ciudad de Cienfuegos, 1839.

Las iniciativas actuales

Es necesario constatar que no hay todavía una respuesta coherente a las dificultades referidas, sino más bien tanteos aislados, a veces contradictorios, sobre cómo adaptar el planeamiento urbano a las nuevas realidades. Mencionaré los que considero más importantes.

Ante la evidente inadecuación y obsolescencia del viejo Decreto sobre Planificación Física de 1978, en diciembre de 2020 se promulgó la Ley de ordenamiento territorial y urbano y la gestión del suelo. Además de definir las competencias, instrumentos y procedimientos para el planeamiento, gestión y control territorial y urbano; contiene la novedad de abordar el tema de la gestión del suelo.

En la norma se precisa el contenido del plan de ordenamiento urbano (las determinaciones urbanísticas para la organización del uso del suelo, su ocupación y utilización, la estructura y morfología, las regulaciones urbanísticas y el programa de acciones), y se determina un alcance temporal de corto y mediano plazos. Se regula también el régimen jurídico y urbanístico del suelo y su articulación con el proceso inversionista, a través de instrumentos de gestión como la macro y microlocalización, los permisos de construcción, los certificados de habitabilidad, etc.

Pero el problema fundamental de estos planes es su débil operatividad. Ellos debieran convertirse en instrumentos de dirección de los gobiernos territoriales, pero ya fue explicada la actuación de los mismos, más presionados por urgencias cotidianas que por visiones estratégicas. Por otra parte, los niveles de indisciplina urbanística, tanto de la ciudadanía como de organismos estatales, son considerables, por cuanto los esfuerzos de difusión y comunicación de los planes y las regulaciones —así como la participación en su elaboración— son prácticamente inexistentes.

En estos días el INOTU ha comenzado por fin a publicar en su portal web los textos de los planes de ordenamiento urbano de diversas ciudades, pero se trata de volúmenes de 300-400 páginas que requerirían un trabajo de edición y simplificación si en verdad se pretende que la ciudadanía los conozca. Es compleja e insuficiente también su articulación con la planificación económica, financiera, o ambiental. Y muy preocupante, finalmente, la re-verticalización del sistema institucional, que ha vuelto a supeditar centralmente las instancias provinciales y municipales, hasta ahora subordinadas a los gobiernos locales.

Otro núcleo importante de pensamiento urbanístico se ha ido conformando en el equipo del Plan Maestro de la Oficina del historiador de la ciudad de La Habana. Entre otros aspectos novedosos, merece la pena destacar su enfoque integral. Su instrumento principal, el Plan Especial de Desarrollo Integral (PEDI), articula las dimensiones económica, social, cultural, ambiental e institucional de las transformaciones urbanas en un intento de superar el extremo sectorialismo de los planes de desarrollo y el proceso inversionista. Es esencial igualmente su involucramiento en la fase de implementación del plan.

Plano de la ciudad de Camagüey, 1950.

El hecho de que el PEDI esté integrado a una institución cuyo modelo económico permite una autonomía y sostenibilidad inhabituales en Cuba a escala local, explica una aplicación más efectiva que la de los otros planes urbanísticos. En este caso se puede afirmar que el plan y las regulaciones urbanas han constituido una guía para la gestión. Este enfoque exitoso ha sido apreciado como modelo a imitar por otros municipios. Su difusión ha iniciado felizmente a través de la conformación de una Red de ciudades patrimoniales, aunque de modo paradójico no logra trascender aún el área del centro histórico habanero.

La única excepción, hasta ahora, la constituye el novedoso Plan perspectivo de desarrollo de la Bahía de La Habana, que involucra varios municipios. Se trata de planes estratégicos que desarrollan programas y proponen medidas específicas, acciones y proyectos, aunque deben desafiar el reto de gestionar un territorio manejado también por un consejo de administración municipal.

Finalmente, es ineludible mencionar un tercer grupo de iniciativas relacionadas con el descubrimiento reciente por parte de las autoridades nacionales de las oportunidades y potencialidades del desarrollo local.

Aprovechando la experiencia de programas en tal sentido, como el dirigido al Fortalecimiento de las capacidades municipales para el desarrollo local (PRODEL), liderado por el Centro de desarrollo local y comunitario (CEDEL); o la Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (PADIT), dirigida por el PNUD de conjunto con el gobierno cubano, se ha sistematizado un enfoque que cristalizó en el interesante Decreto 33/2021 para la Gestión estratégica del desarrollo territorial, en el cual «se regula lo relativo a la implementación de las estrategias de desarrollo y la gestión de los proyectos de desarrollo local». 

Las primeras —que deben ser elaboradas, implementadas, evaluadas y actualizadas por el Consejo de la Administración Municipal—, definen las líneas estratégicas y los programas correspondientes, y articulan los proyectos de desarrollo local. El Decreto y tres Resoluciones posteriores fijan igualmente los modos de implementación de los proyectos, así como su financiación. En estos momentos se informa que han sido aprobadas más de cien estrategias municipales (de 168 municipios), así como más de cuatrocientos proyectos de desarrollo local.

Paralelamente se adoptaban los Decretos 44, 46 y 47 sobre el trabajo por cuenta propia, las micro, pequeñas y medianas empresas, así como las cooperativas no agropecuarias. En marzo de 2022 rebasan ya las 2 600 entidades aprobadas. Todo ello —junto a crecientes proyectos de desarrollo local—, está creando un rico entramado económico y social de iniciativas, en su inmensa mayoría no estatales, que abren oportunidades de desarrollo a escala municipal pero requieren un marco que las oriente y articule a los planes económicos, territoriales y financieros estatales para el territorio. Tal es el papel previsto para las estrategias municipales.

Lamentablemente, la preparación metodológica y hábitos de dirección de los funcionarios de los Consejos de administración municipales no están a la altura de lo que requiere la formulación de una estrategia de desarrollo. Buena parte de estos documentos —redactados a menudo por especialistas o académicos ajenos al CAM—, se limitan a presentar un análisis DAFO y a definir líneas estratégicas, pero sin desarrollar los indispensables programas correspondientes, por lo que resulta difícil articularlas a proyectos en marcha.

Estos problemas se agudizan hasta el absurdo en el caso de la capital, donde la ciudad no está en un municipio, sino que quince municipios están en la ciudad. Si ya es complejo articular las acciones, decisiones y recursos en un municipio; en La Habana se hace imprescindible un instrumento de planeamiento a escala metropolitana, sea un Esquema de desarrollo provincial o un Plan general de ordenamiento urbano.

Recientemente (junio de 2021), se aprobó el PGOU de la ciudad de La Habana, pero las deficiencias y desactualización del documento son de tal calibre que lo tornan inviable e inútil. Ello facilita los altos niveles de indisciplina urbanística y descontrol en el proceso inversionista, donde tanto entidades estatales como particulares incumplen las regulaciones impunemente. Aquí se verifica la máxima de que no hay viento favorable para el que no sabe adónde va. Se trata de un forcejeo entre iniciativas privadas, decisiones y medidas municipales y programas inversionistas sectoriales de los ministerios que debiera ser arbitrado de modo más eficiente.

Plano de Santiago de Cuba, 1899.

Algunos temas pendientes

Quisiera enfatizar en cuatro aspectos esenciales pero insuficientemente abordados aún.

En primer lugar, la gestión del suelo. El suelo urbano y el fondo inmobiliario, principal recurso del que dispone una ciudad, están hoy administrados por organismos sectoriales que se consideran sus dueños y toman decisiones inconsultas o arbitrarias sin estar facultados para ello. Por otra parte, los Consejos de la Administración territorial prácticamente no tienen facultades sobre el manejo del suelo, por lo que difícilmente puedan incidir en su adecuado uso.

Es necesaria una norma jurídica que defina los derechos privados y públicos al respecto y, en particular, las competencias del gobierno de la ciudad sobre el patrimonio inmobiliario estatal (suelo y edificaciones). El hecho de que no se disponga de un catastro urbano operativo ni de un Registro de la propiedad actualizado, agrava la situación.

En segundo lugar, el tema de la información, la comunicación y la participación. A pesar de la profusa «narrativa» sobre la participación, hay que admitir que estamos muy lejos de una genuina participación en el planeamiento. Sin una adecuada información, cualquier convocatoria a la participación es, por lo menos, demagógica.

La información sobre las ciudades es muy deficiente, pues el sistema de estadística e información está concebido para el uso de los ministerios. Además, la publicación y divulgación de esa información es pobre. Basta consultar los anuarios provinciales o municipales en la página web de la Oficina de Estadística (ONEI) para tropezar con vacíos, errores e incoherencias en las cifras.

Por otra parte, si los esfuerzos de comunicación por parte de las instancias de planeamiento —nacional o local—, son pobres o inexistentes, es inútil pensar en que pueda avanzar la participación. ¿Cómo cumplir unos planes que se desconocen o unas regulaciones que no se publican? Y en el caso de que la participación incursione en la distribución de recursos financieros, las resistencias son entonces mayores. El único experimento de presupuesto participativo, realizado dentro del Centro Histórico de La Habana, fue rápidamente desautorizado.

En tercer lugar, la cuestión del control, el monitoreo y la evaluación. Es una práctica habitual —tanto en la planificación territorial como en la económica—, el no definir ni los indicadores ni las formas de monitoreo y evaluación de la marcha del plan. Se formulan los planes y, cuando comienzan a desviarse de la realidad o a incumplirse, la reacción no es analizar y evaluar las razones de los incumplimientos, sino formular nuevos planes. ¿Dónde están los informes de rendición de cuentas? ¿Cuándo los Consejos de administración o el gobierno territorial rinde cuentas de su actuación ante la población?

El acuerdo del Consejo de ministros que aprobó el Plan de La Habana afirma que «el Gobernador de la provincia de La Habana entrega al IPF, antes del 30 de abril de cada año, el informe anual de la evaluación de la implementación del Plan». Será interesante comprobar cómo se logra redactar ese informe si en el Plan no existe ni un programa de acción ni un sistema de indicadores. Informe que, dicho sea de paso, sería extremadamente importante que fuera de conocimiento público.

Plano de la ciudad de Matanzas de J. J. Romero, 1837.

Al fin y al cabo, el Gobierno no solo se debe al presidente del IPF sino, en primer lugar, a sus conciudadanos. ¿Cómo se puede llamar a la participación ciudadana sin dar a conocer esta elemental información?

En cuarto lugar, el imprescindible tema del fortalecimiento de las capacidades. Se requerirá un paciente trabajo de capacitación de los cuadros municipales. El papel de la universidad es necesario, pero no para sustituir a los cuadros locales sino para entrenarlos y aprender de ellos, porque la universidad debe ser capaz no solo de conceptualizar sino también de aprender a actuar en la urgencia y en la carencia.

Sería interesante Debería evaluarse hasta qué punto los instrumentos metodológicos y normativos que se proponen son efectivos y lograr que los intendentes y sus equipos se pronuncien sobre ello. Y habrá que preparar las condiciones necesarias para producir un trasvase de especialistas desde los organismos centrales a las oficinas provinciales y municipales.

Nos encontramos una vez más en un momento de posible cambio, en el que hay que aprovechar las oportunidades que se abren y actuar con decisión. Es importante identificar los obstáculos a vencer, pues no solo los tradicionales instrumentos de planeamiento no son ya operativos, sino el propio diseño institucional del país debiera re-balancear los poderes sectoriales (ministerios) y los territoriales (gobiernos locales).

Hay que articular más orgánicamente el planeamiento urbano a la administración local de los recursos; reforzar las instancias municipales, no solo en atribuciones sino en recursos y conocimiento; articular los planes y los presupuestos, entre sí y con las iniciativas privadas y comunitarias que requieren apoyo y no obstrucción. Todo ello será posible si se demuestra una verdadera voluntad de cambio.