7. COSTOS Y BENEFICIOS DE LA DEVALUACIÓN DEL TIPO DE CAMBIO OFICIAL Y RESPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA
Dado que la devaluación del tipo de cambio oficial del peso cubano es la principal acción que tiene que decidir el Banco Central para superar la dualidad monetaria, vale la pena analizar las consecuencias de una medida de esta naturaleza, así como, las opciones de política económica para enfrentarlos. En realidad es muy difícil anticipar y mucho menos poder medir los distintos efectos que tendrá sobre la economía cubana la devaluación oficial, debido a que es un precio que no se ha movido por décadas en el sector empresarial. Combinando la teoría económica con las características particulares de la economía cubana, a continuación relacionamos algunos de los impactos que parecerían más previsibles:
EFECTO HOJA DE BALANCE
Con la devaluación del peso cubano mutarán casi todas las proporciones, precios relativos y resultados financieros de las empresas, bancos y otras organizaciones. El equilibrio entre activos y pasivos de las empresas cambiará al multiplicarse por un tipo de cambio distinto. Los perjudicados serían los balances financieros que presenten descalce cambiario, es decir, que sus deudas en pesos convertibles y divisas sean superiores a sus activos en esas monedas. Las instituciones que dispongan de una situación contraria a la anterior en sus balances serán favorecidas con la medida.
La devaluación creará traumas en la situación financiera de las empresas pero dirigidos a promover balances contables más transparentes y que reflejen de manera más precisa los hechos económicos. Este sería uno de los equilibrios más difíciles a conseguir por la política económica. Por un lado, es necesario lograr que la devaluación tenga impacto (que sea una devaluación real y no solo nominal), que cambie la situación financiera de las empresas y que conduzca a una mejor asignación de recursos. El “desajuste” que deviene de la medida es su principal aporte, debido a que se parte de una situación inicial donde la sobrevaloración del peso cubano deforma los indicadores financieros empresariales y distorsiona las señales correctas de precios para la toma eficiente de decisiones. Pero por otro lado, tampoco puede ser este un shock que sea inmanejable para las empresas, de manera que provoque un colapso de la actividad económica. La gradualidad en la devaluación efectivamente puede ayudar a obtener un balance satisfactorio entre ambos efectos.
INFLACIÓN
Los costos en pesos convertibles y divisas, expresados en pesos cubanos, aumentarán al multiplicarse por una mayor tasa de cambio. Este aumento de costos las empresas podrían traspasarlo a los precios finales de los bienes y servicios que comercializan. Muchos de esos bienes y servicios representan costos para otras empresas. Se espera un traspaso alto en una economía en que circulan dos monedas y existe una alta dependencia a las importaciones (Hernández, 2011). Así, mediante la inflación prácticamente habría consecuencias sobre todas las organizaciones y mercados.
Las autoridades económicas deberán evitar una espiral inflacionaria, con vistas a conservar la estabilidad monetaria y con el objetivo de que la devaluación nominal del tipo de cambio acabe siendo una devaluación de la tasa de cambio real. Los ministerios de Economía y Planificación y de Finanzas y Precios tienen el control de la mayoría de los precios en el sistema empresarial, así que el traspaso de los costos a los precios finales será una cuestión de decisión de política económica. Para evitar que la inflación llegue a los consumidores deberá aumentar el subsidio a los precios de los mercados minoristas, decisión que presionará al equilibrio de las cuentas fiscales.
Vale la pena reiterar que parece necesario definir acciones que amortigüen pero que no eliminen los efectos de la devaluación. La política económica debe guiar y regular el “desajuste” que significa para la economía mover la tasa de cambio real, pero en realidad los efectos no deben evitarse, sino administrarse, de manera que no se creen espirales inflacionarios o shocks inmanejables para las empresas o con costos sociales demasiado altos.
BANCOS
Los bancos Banco Popular de Ahorro (BPA), Banco de Crédito y Comercio (BANDEC) y Banco Metropolitano (BM), que son los que reciben depósitos y otorgan créditos en pesos cubanos y en CUC, sufrirán el efecto directo de hoja de balance. Pero en realidad todos los bancos, incluyendo los restantes que solo operan en CUC y divisas, podrían recibir las secuelas de la devaluación dadas las diversas interrelaciones financieras entre las empresas, y entre estas y los bancos.
Un empeoramiento de la situación financiera de determinadas empresas, por el efecto hoja de balance en situación de descalce cambiario, reduciría su capacidad de saldar sus deudas y, como resultado, perjudicaría a sus acreedores. Los bancos por tanto deberían tomar las provisiones necesarias y preparar sus carteras simulando dicho escenario. Se requiere aplicar pruebas de resistencia (stress test) para determinar las vulnerabilidades del sistema bancario a la devaluación y estar preparados para tomar las decisiones que correspondan.
SECTOR DE BIENES Y SERVICIOS TRANSABLES
Evidentemente, la devaluación tiene un grupo de impactos y costos sobre el sector empresarial, pero también generará beneficios. Los exportadores verán incrementada su rentabilidad y competitividad. Toda la producción nacional del sector transable apreciará una mejora relativa de su competitividad frente a los bienes y servicios importados.
Para que estos beneficios se materialicen las empresas estatales deberán contar con mayor autonomía. Por eso es favorable que el experimento sectorial que se está diseñando no sea únicamente para transformar el sistema cambiario de las empresas sino también sus mecanismos de gestión y dirección a favor de una mayor autonomía. Las empresas estatales, que serán las más impactadas por la devaluación, requieren márgenes de holgura para responder al nuevo entorno y reaccionar en función de aprovechar las oportunidades que generan los cambios en los precios relativos.
Uno de los puntos de mayor debilidad para lograr que los beneficios de la devaluación superen sus costos, es el hecho que la materialización de los beneficios depende de la capacidad de reacción de las empresas estatales, sobre las cuales siempre pesa la duda en cuanto a su flexibilidad para responder ante un nuevo marco de incentivos, en particular en una economía centralmente planificada y donde la burocracia ha ganado demasiada fuerza. Así, la estructura de la economía cubana, apoyada en grandes empresas estatales y que responden a un plan central, le adiciona desafíos a la devaluación.
CUENTA FINANCIERA DE LA BALANZA DE PAGOS
No se debe esperar que la devaluación del tipo de cambio oficial provoque una salida de capitales en la balanza de pagos como podría ser el caso en una economía de mercado con apertura en la cuenta financiera. Como se acaba de apuntar, la estructura empresarial de la economía cubana se apoya en firmas estatales, las cuales tienen controladas sus operaciones financieras a través del plan central anual que aprueba y monitorea el Ministerio de Economía y Planificación. Como parte de la reforma comienzan a darse pasos para flexibilizar los mecanismos de planificación centralizada, pero no hasta el punto en que el gobierno pierda el control sobre los flujos financieros internacionales de las empresas.
Las empresas extranjeras y de capital mixto, por su parte, operan fundamentalmente en dólares o en pesos convertibles, por lo que no tendrían el espacio para efectuar operaciones especulativas en pesos cubanos, el cual además estaría restringido por la ausencia de convertibilidad del peso cubano para las empresas.
Los activos financieros de las familias y sus decisiones de portafolio por monedas no se tendrían que ver afectados directamente por la devaluación del tipo de cambio oficial. En el sector de las familias más bien acontecerían movimientos financieros especulativos en función de las variaciones que pudieran ocurrir en el tipo de cambio en las casas de cambio (hoy fijado en 24CUP:1USD) y relacionados con las expectativas que estas se creen sobre las consecuencias de la reforma monetaria en el valor de sus ahorros. Las autoridades tienen experiencia en cómo manejar estos eventos, por ejemplo, el Banco Central tiene como antecedente las medidas de desdolarización del año 2003 y 2004.
En suma, los controles a los movimientos de capitales y el propio control de cambio, anularían cualquier chance de salida o entrada masiva de capitales a la economía cubana y sobrerreacción del tipo de cambio como resultado de la reforma monetaria, más allá de puntuales episodios especulativos que pudieran sucederse en las decisiones financieras de las familias.
INTEGRACIÓN ECONÓMICA DOMÉSTICA
Los beneficios de la reforma monetaria no se reducirían al cambio de precios relativos y a la mayor transparencia de los balances contables, sino que, la corrección del tipo de cambio permitirá a su vez abrir la convertibilidad del peso cubano para la empresa, lo cual tendría un efecto muy positivo sobre el fortalecimiento del mercado interno. Una vez que el sector empresarial que dispone ingresos en pesos cubanos pueda comprar libremente pesos convertibles y divisas con dicha moneda, éste quedará más integrado con el resto de la economía doméstica y con el comercio internacional, además de que comenzará a ser más atractivo para la inversión extranjera. Con la apertura de la convertibilidad del peso cubano en la empresa, la economía quedará más integrada e interrelacionada, se estarían eliminando segmentaciones y fomentándose la aparición de encadenamientos entre las organizaciones.
Realizar todas las transacciones en una sola moneda y con un tipo de cambio que no esté sobrevaluado reducirá enormemente los costos de transacción, implicará mejorías en la eficiencia, la competitividad, la integración empresarial y fortalecerá el mercado doméstico. Estos beneficios que se apreciarán al final de la reforma monetaria son lo que deben llevar a las autoridades monetarias a persistir y agilizar en todo lo posible la convergencia de los tipos de cambios. Las complicaciones de corto plazo no pueden hacer perder de vista que toda la economía en su conjunto gana (empresa nacionales, gobierno, inversionistas extranjeros y familias) una vez que todas las transacciones se puedan realizar con una sola moneda.
EMPRESAS EXTRANJERAS
La devaluación del peso cubano no parecería que tenga consecuencias importantes en el corto plazo sobre el inversionista extranjero, dado que hoy opera en pesos convertibles y divisas y sus vínculos con la economía en pesos cubanos son limitados debido a la ausencia de convertibilidad de dicha moneda. Obviamente, el inversionista extranjero debe monitorear las consecuencias que la devaluación tiene sobre el sistema empresarial estatal en su conjunto, la estabilidad monetaria-financiera y el equilibrio fiscal, dado que son factores macroeconómicos en los que está implicado indirectamente.
El efecto sobre los costos salariales es incierto, debido a que la empresa extranjera no contrata ni paga directamente los salarios a sus empleados, sino que lo hace a través de una empresa estatal empleadora, la cual hoy en día recibe los salarios en dólares y luego paga a los trabajadores estatales en pesos cubanos. La unificación monetaria, en el mediano plazo, dejaría sin mucho sentido tal mecanismo, pero faltaría saber bajo qué nuevas reglas funcionará la contratación internacional de los trabajadores cubanos. Para conocer más sobre las consecuencias en los salarios hay que esperar que se informe con mayor grado de detalles la futura estrategia monetaria.
En el mediano plazo, la empresa extranjera y de capital mixto podría ganar espacios cuando el peso cubano sea plenamente convertible y opere como único medio de pago nacional. El mercado doméstico sería más atractivo para la inversión extranjera, pues se amplían sus oportunidades que hoy están limitadas a las exportaciones y a los sectores que operan en pesos convertibles. Cuando se unifiquen las monedas, toda la economía sería de interés potencial para el inversionista internacional. Cuando todas las empresas trabajen con el mismo medio de pago, la empresa extranjera y de capital mixto podría integrarse más con la empresa nacional y, de esta manera, reducir sus costos y al mismo tiempo extender un mayor efecto multiplicador sobre la economía doméstica.
Faltaría conocer en el futuro de la obligatoriedad o no que tendría la empresa de capital internacional de pasar sus balances contables y financieros a pesos cubanos. En ese caso, lo riesgos cambiarios para el inversionista extranjero quedarían asociados, no al peso convertible, sino al peso cubano y a la política monetaria y régimen cambiario que lo respaldarán.
FAMILIAS
Lo más probable es que la eliminación de la dualidad monetaria no tenga efectos directos e inmediatos sobre la población. Ya la población sufrió el efecto directo de la devaluación de la tasa de cambio en los años 1990, ya los mercados agropecuarios y todos los negocios privados trabajan desde los años 1990 con la tasa de cambio de 24CUP:1USD. Obviamente, multiplicar por 24 los precios de los mercados que hoy operan en pesos convertibles, para llevarlos a pesos cubanos, no tiene casi ninguna implicación para la población.
En caso que el traspaso de precios minoristas en pesos convertibles a pesos cubanos se haga con un tipo de cambio más bajo que 24, entonces podría ocurrir un efecto riqueza favorable. Sin embargo, no se deben albergar muchas esperanzas en relación a una eventual revaluación del tipo de cambio del peso cubano en Cadeca en el corto plazo, las experiencias internacionales indican que en situaciones de tipos de cambios múltiples la convergencia siempre tiende al tipo de cambio más alto (más devaluado) que es el que usualmente está más cercano al equilibrio.
En el mediano plazo sí podría ocurrir una apreciación del tipo de cambio de las casas de cambio una vez que la devaluación del tipo de cambio oficial y la unificación monetaria efectivamente promuevan las exportaciones, una mayor entrada de inversión extranjera y una disminución de la demanda por importaciones.
Volviendo a los posibles impactos de corto plazo, se debe apuntar que si bien no se deberían esperar consecuencias directas en la población, sí existirían mecanismos indirectos de transmisión, dado que la devaluación oficial del peso cubano afecta a la empresa, y esta paga salarios e interviene en la cadena de valor que influye en los precios de los bienes y servicios de consumo. Por tanto, es necesario conocer cómo las autoridades gestionarán estos impactos potenciales en los salarios y en los precios al consumidor, es decir, cómo manejarán las implicaciones inflacionarias de la devaluación; si dejarán, por ejemplo, que las empresas favorecidas por la devaluación puedan pagar salarios más altos a sus trabajadores, o que el incremento de los costos de producción en pesos cubanos pueda ser cargado a los precios que perciben los consumidores finales.
POLÍTICA FISCAL
La devaluación del peso cubano efectivamente generará costos y beneficios, la diferencia es que la mayoría de los costos de la devaluación son ciertos e inmediatos mientras que los beneficios aparecen como oportunidades y tomarán un tiempo para materializarse completamente. Es por ello que es clave el acompañamiento que tiene que hacerle la política económica a la reforma monetaria, en particular la política fiscal. Se deben pensar un grupo de medidas compensatorias a las empresas que reciban los costos inmediatos de la devaluación pero con potencialidades de sacar provecho de las nuevas oportunidades cambiarias.
La política económica deberá ajustar sus instrumentos para amortiguar esta brecha temporal entre los costos y los beneficios de la devaluación: los subsidios, los impuestos, la política crediticia y la asignación de recursos a través del plan de la economía deben definir medidas de soporte a los exportadores y a todas las empresas con potencialidades de tomar ventajas de la devaluación. Ello significará una tensión en el equilibrio fiscal por el lado del gasto que deberá ser compensado con una renovada política tributaria. Una opción es capturar un porcentaje de los efectos de hoja de balance positivos en las empresas estatales. La política fiscal, en esta primera etapa de la reforma monetaria, es más importante incluso que la propia política monetaria.(10)
Lamentablemente, el país tendrá que asumir este complejo proceso de unificación monetaria, sin la ayuda de las instituciones financieras internacionales, con muy limitadas reservas internacionales y en un momento de bajo crecimiento económico. Sin embargo, no puede seguirse esperando el “momento ideal” para acometerla, las reformas estructurales necesitan de la reforma monetaria.
POLÍTICA MONETARIA
En la primera etapa de la reforma, la política monetaria podría seguirse ejecutando como hasta el presente, apoyada en instrumentos directos de control monetario y en coordinación con la política fiscal, de la cual depende dado el mecanismo de monetización del déficit fiscal. No obstante, para el 2016 se esperaría que estén creadas las condiciones mínimas para empezar a ejecutar una política monetaria que de manera más efectiva sostenga la credibilidad y la estabilidad de la moneda única. Para ello se demanda continuar las transformaciones del sistema bancario que quedaron pendientes desde los años 1990, así como, acabar de erradicar por completo el financiamiento del déficit fiscal mediante monetización. Se requiere insistir en el desarrollo del mercado interbancario, del mercado primario y secundario de deuda pública, en la flexibilización y posterior liberalización de los tipos de interés y en el empleo de instrumentos indirectos convencionales de política monetaria como son, las operaciones de mercado abierto, el encaje legal y la tasa de descuento.
Se deben tomar experiencias de los errores cometidos en la política monetaria asociada al peso convertible tras la desdolarización de la economía, y que actuaron como determinantes de la crisis financiera cubana en 2008. La política monetaria para el peso cubano a partir del 2016 tiene que considerar la transparencia y la definición de objetivos explícitos y reglas como parte indispensable de su esquema de instrumentos y objetivos finales. Tal vez para esta fecha no se completen todos los cambios que necesita la política monetaria, pero sí se debería avanzar todo lo posible en los que se consideren más imprescindibles para la credibilidad y la garantía de estabilidad del peso cubano.
8. CONCLUSIONES: ENTRE GRADUALIDAD Y “BIG BANG”
La política monetaria y financiera tienen dos objetivos prioritarios hasta 2016: la expansión de las microfinanzas y la solución de la dualidad monetaria. Para el primer objetivo ya existe un marco legal y algunos resultados en más de dos años de ejecución. Para el segundo objetivo se dispone de mucha menos información sobre la estrategia a seguir; las señales disponibles apuntan a una reforma monetaria gradual y por sectores.
La reforma monetaria por sectores permitirá ganar experiencias e impulsar devaluaciones más pronunciadas para algunas empresas, pero será complicado controlar el arbitraje, la corrupción y otros costos asociados a los tipos de cambios múltiples. Los tipos de cambios múltiples deberían constituir solo un primer paso en la reforma monetaria; para el 2016 convendría alcanzar la convergencia definitiva del valor del peso cubano para toda la economía.
La estructura de la economía cubana, apoyada en grandes empresas estatales, justifica una devaluación gradual del tipo de cambio y no la aplicación de un “big bang”. El sector privado nacional (cuentapropistas, microempresarios y productores agrícolas privados) ya trabajan desde los años 1990 con un tipo de cambio devaluado. No habrá tampoco efectos directos de la devaluación del tipo de cambio oficial en la inversión extranjera. Por tanto, las ganancias de la devaluación tendrán que ser garantizadas por la respuesta de la empresa estatal, la cual necesita más tiempo para reaccionar debido a la mayor burocracia, rigidez y supeditación a los ministerios. Para que la respuesta sea efectiva se requiere ampliarle los márgenes de holgura para su gestión, flexibilizar los mecanismos de planificación centralizada y alinear los incentivos de los trabajadores y gerentes con los impactos de la devaluación en sus empresas, es decir, los efectos de la devaluación no deben quedarse en los balances de las empresas estatales sino que deben llegar a los salarios que ellas pagan.
La gradualidad no solo facilitará la respuesta de la empresa estatal, sino también la respuesta de la política económica. No es factible anticipar todos los impactos de la devaluación, dado que este es un precio que no se ha movido por décadas en la economía cubana. No se puede partir del supuesto de que los agentes económicos y el gobierno sabrán cómo manejar el shock cambiario. Si bien es necesario definir con antelación la secuencia de transformaciones monetarias y las reglas generales bajo las cuales se podrá responder y se amortiguará el shock cambiario, sobre la marcha habrá que ir haciendo correcciones a la política fiscal, a la política crediticia para exportadores, entre otras. Igualmente se requiere un tiempo para ajustar las dinámicas contables, los sistemas informáticos, los contratos, los mecanismos burocráticos, entre otros aspectos operativos que tienen que acomodarse pues están concebidos para funcionar con un tipo de cambio que no ha variado en décadas. Por tanto, la gradualidad también le concederá tiempo para reaccionar a las autoridades económicas.
La fecha límite de 2016 implica que, aunque haya preferencia por la gradualidad, tendrán que ocurrir devaluaciones pronunciadas del tipo de cambio para alcanzar la convergencia entre el tipo de cambio oficial 1CUP:1USD y el tipo de cambio para la población 24CUP:1USD. De hecho, los experimentos que comenzaron en 2013 consideran un tipo de cambio para algunas empresas alrededor de 10CUP:1USD, lo que significa una devaluación del tipo de cambio oficial de 900%, que podría clasificar como un “big bang” aunque reducido a algunas empresas y con carácter de experimento.
Una cuestión más a futuro que habrá que definir es el régimen monetario y cambiario del peso cubano a partir del año 2016. Parece sensato pensar que en un inicio éste debería priorizar la convertibilidad y la credibilidad, lo cual podría garantizarse con un sistema de tipo de cambio fijo o con alguna regla monetaria. En un segundo momento, el régimen cambiario debería incluir la flexibilidad como la prioridad principal y transitar progresivamente a esquemas que viabilicen mayor flotación en el valor de la moneda e independencia a la política monetaria.
Una de las desventajas que presenta una reforma gradual sobre una estrategia de “big bang” es la incertidumbre que genera sobre los futuros cambios monetarios. Las autoridades económicas tienen como factor a su favor el control sobre los flujos de capitales; ello ciertamente reduce las opciones especulativas y la sobrerreacción del tipo de cambio vinculada a las expectativas sobre las futuras acciones monetarias y cambiarias. No obstante, la incertidumbre monetaria puede paralizar proyectos inversionistas del emergente sector no estatal, de los empresarios extranjeros y complicar la gestión en las empresas estatales. La única alternativa que tienen las autoridades económicas para mitigar esta desventaja es explicar con mayor claridad la reforma monetaria hasta el 2016.
(10) El diseño de política fiscal requerido para estas circunstancias rebasa los objetivos del presente artículo.
REFERENCIAS
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Hernández, Eduardo. «La Elección Cambiaria. Propuesta para Cuba.» Tesis de Doctorado, Universidad de La Habana, 2011.
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Ministerio de Justicia. Gaceta Oficial de la República de Cuba no 40. Habana, Noviembre 2011.
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Pérez, Carlos. «Metodología para la Planificación y Gestión de la Política Monetaria en el Segmento Población de la Economía Cubana.» Tesis de doctorado, Universidad de La Habana, 2011.
Pérez, Omar Everleny. «La economía cubana en el 2012. La actualización de su modelo económico» en Miradas a la Economía Cubana, Comps. Pavel Vidal Alejandro y Omar Everleny Pérez Villanueva. Caminos: La Habana, 2012.
Vidal, Pavel. «Monetary Duality in Cuba: Stages and Future Perspectives» en Cuban Economic and Social Development: Policy Reforms and Challenges in the 21st Century. Cambridge: David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, 2012.
Vidal, Pavel y Mario González-Corzo. «aCuba’s Banking Crisis: Macroeconomic Antecedents, Principal Causes, and Recent Policy Responses» en International Journal of Cuban Studies. Londres: London Metropolitan University, diciembre, 2010.
Puede consultar la Parte I aquí y la II aquí
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