Fidel


"Peor que los peligros del error son los peligros del silencio." Fidel Castro Ruz

miércoles, 20 de mayo de 2015

El Comercio Exterior cubano, una reestructuración incipiente















Por Jorge Mario Sanchez Egozcue

Introducción.

La economía cubana es significativamente dependiente de las importaciones, el continuo incremento en la última década en el nivel de estas y en el déficit comercial llegó a convertirse en uno de los problemas neurálgicos del país, que precisa de soluciones urgentes y cambios profundos en las visiones y el modo de hacer heredados. Al propio tiempo, para obtener sus ingresos, la Isla también tiene una sensible dependencia a corto plazo de los ingresos generados por las exportaciones, como resultado de su acceso restringido a fuentes alternativas de financiamiento y de los ritmos relativamente bajos de inversión foránea de cara a las necesidades de renovación tecnológica, formación de capacidades y de infraestructura a mediano plazo. De tal manera, esta dualidad de tensiones en conjunción con altos déficits comerciales constituye de hecho uno de los retos clave a resolver para lograr la estabilidad económica del país, acabar de encontrar una senda de crecimiento que se traduzca en mejoras efectivas de la prosperidad ciudadana que permita sacar al país del circulo vicioso de bajos salarios-baja eficiencia, así como para poder concretar las proyecciones futuras de crecimiento sobre bases competitivas.

Comparada con sus vecinos regionales, Cuba destaca por las especificidades que le diferencian de modo sustancial en sus relaciones comerciales internacionales. Entre estos rasgos están, una orientación geográfica en sus principales socios comerciales que contrasta radicalmente la tradicional alineación caribeña y centroamericana hacia su mercado natural -los Estados Unidos-, lo que se refleja en el caso de los estados de la CARICOM en un comportamiento macroeconómico altamente pro-cíclico con el de la economía norteamericana que no se repite en la isla; otro rasgo es una creciente concentración del comercio, esencialmente dependiente de condiciones exclusivas garantizadas por medio de acuerdos intergubernamentales o por mecanismos especiales, así como algunos rasgos estructurales endémicos que requieren con urgencia modificaciones, entre los que se encuentran: una propensión crónica a la sobre-reacción importadora –consecuencia de las rigideces e insuficiencias domésticas que han generado fuertes distorsiones en el empleo, los precios y la eficiencia-, y una alta dependencia de insumos para la actividad económica. Estos rasgos han condicionado como se dijo antes, una tendencia insostenible hacia la acumulación de deuda comercial que ha llegado a constituir una de las prioridades en las reformas emprendidas. Adicionalmente, hay una baja capacidad de reacción a corto plazo para aprovechar los cambios favorables en el contexto externo que incrementa la vulnerabilidad de la estabilidad económica y no puede ser resulta dentro de los mecanismos y desbalances heredados de años anteriores. Bajo estas condiciones, la gestión del comercio internacional cubano debe navegar en un limitado espacio de maniobra tanto por las profundas distorsiones en los precios internos como los obstáculos normativos y de conceptos vigentes, a lo que se suman las dificultades asociadas al restringido acceso al financiamiento externo y las presiones ejercidas por la política norteamericana, agravadas por la  predisposición a la contracción en el crecimiento que se produce en respuesta a los ajustes en la brecha externa.

A pesar de estas presiones, resulta paradójico constatar que en comparación con otras áreas o dimensiones de política económica donde ya se han introducido importantes cambios a fin de fortalecer la autonomía de gestión, con avances de peso para desmontar progresivamente los excesivos controles y distorsiones de tipo burocrático, en el caso del sector del comercio exterior cubano parece estar todavía entre aquellos en los que los cambios “de conceptos” y de “mentalidad” serán introducidos / aplicados, en una etapa posterior, hasta tanto no se hayan producido avances mínimos necesarios en la consolidación de los ajustes cambiarios, en la gestión bancaria y de sub-contratación de las formas productivas no estatales,  antes de emprender la flexibilización las condiciones de acceso al comercio, al menos como una interpretación posible de lo sucedido hasta la fecha.

Otra interpretación plausible es que bajo el amparo de la lógica necesidad de ir aplicando de modo gradual y controlado las reformas, como parte del proceso de aprendizaje y reevaluación de lo hecho, aún parece persistir en este campo una perniciosa inercia cultural que parece ser el soporte de una actitud cauta y poco propensa a asumir todavía algunas de las experiencias prácticas internacionales que han sido exitosas para reactivar y modernizar el comercio exterior (manteniendo la integridad de un plan estratégico de desarrollo nacional y recurriendo a diferentes opciones que eviten derivar hacia procesos descontrolados de liberalización), pudiéndose constatar que en la practica cotidiana, aún se mantienen -de manera general-, modalidades de articulación de relaciones entre los productores y los mercados, que constituyen prácticas todavía altamente discrecionales y centralizadas. Esta situación ilustra acerca de la importancia, no sólo de avanzar en la calidad de los procesos de diagnóstico y articulación de consenso para las propuestas de solución a corto plazo, sino de la necesidad de favorecer una ampliación y actualización de los referentes con los que se está alimentando la visión de futuro actual.

El contenido de este ensayo está estructura en cuatro secciones. En la primera se presentan los rasgos estructurales -generales y específicos- del comercio exterior cubano, los elementos comunes y las diferencias que lo distinguen del referente Latinoamericano a partir de la orientación de los mercados que conforman sus prioridades, la vulnerabilidad asociada a la dependencia del  financiamiento externo, su patrón de respuesta distorsionada ante los incrementos en los ritmos de  crecimiento económico, que se manifiesta en una predisposición crónica hacia una desproporcionada acumulación de deuda, para citar los mas significativos. Una vez descritos los determinantes estructurales, en la segunda sección se ahonda en la situación del contexto interno, señalándose las fuentes de las tensiones y las direcciones identificadas en los lineamientos para este sector; en la tercera sección se reseña el desempeño coyuntural,  tanto en el comercio como los cambios en el entorno financiero, y finalmente se ofrece una propuesta tentativa de diagnóstico sobre las limitaciones actuales identificadas a partir de la caracterización realizada con vista a posibles adecuaciones futuras en las políticas de reestructuración iniciadas en el sector.

El comercio exterior cubano rasgos estructurales.

En el plano internacional, la evolución de mediano-largo plazo (a partir del año 2000) del comercio cubano se identifica por una posición global media-baja, con tendencia a retroceder en relación con los resultados generales de América Latina y las dinámicas mundiales, y al propio tiempo, destaca por un desempeño relativamente destacado en los resultados alcanzados en las exportaciones de servicios a pesar del la baja posición relativa en los valores del coeficiente exportador.

Si bien Latinoamérica es reconocida como la región del mundo con mayor volatilidad financiera y económica Hausmann and Gavin (1996), Caballero (2001), Guidotti, Rojas-Suarez, Zahler (2004), esta volatilidad ha ido desplazándose paulatinamente hacia niveles mas estables en el crecimiento y de menor incertidumbre financiera a partir de los finales de los 90, en virtud de una relativa convergencia en los procesos de reformas (Rojas-Suarez, 2009) introducidas con posterioridad a la ola de liberalizaciones de la década precedente. Si bien esta convergencia en los medios contrasta con la diversidad de resultados obtenidos, destaca que en estos procesos, el énfasis en las reformas ha estado centrado en procesos de concertación antes que la introducción por decretos, lo que ha reforzado el desarrollo de los mecanismos descentralizados de colaboración entre los gobiernos, las instituciones y los actores económicos, lo cual explica la estabilidad alcanzada en la continuidad de los programas introducidos por periodos que rebasan los ciclos electorales en la mayoría de los casos.

En el caso cubano, la dinámica en este aspecto difiere en que la reestructuración económica comenzó –como programa estratégico- una década después, esta se ha logrado a nivel macro y se ha concretado en la agenda de los lineamientos y el trabajo de las comisiones para el seguimiento de su implementación pero aún tiene por delante un largo proceso de maduración en cuanto al fortalecimiento de los mecanismos de coordinación transversales a nivel territorial, y en el caso del comercio todavía esta completamente en manos del Estado, salvo en los casos de las ventas domésticas de insumos al turismo donde se han comenzado a dar los primeros pasos de descentralización.

En cuanto a la matriz geográfica de los mercados, el comercio exterior cubano se distingue por un perfil altamente concentrado en pocos países y bajo condiciones “especiales”, lo que se traduce en una percepción de estabilidad singular, ya que no esta asentada en niveles altos de eficiencia o competitividad demostrados sino  que se sustenta en la continuidad de los vínculos políticos que amparan algunos de dichos mecanismos especiales, razón por la que la mayoría de los organismos internacionales especializados atribuyen mayor peso a ese tipo de vulnerabilidad.

La participación de las exportaciones cubanas en el comercio internacional de bienes y servicios sea a nivel global o hemisférico es marginal, con una clara tendencia en los últimos años a disminuir, perdiendo espacios ante otros competidores que han tenido mejores resultados en alcanzar avances efectivos de competitividad, este rasgo se aprecia en el retroceso en 20 años (de 1990-2010), en los ritmos de crecimiento de las exportaciones de bienes, que en promedio retrocedieron en un 2% en comparación con un incremento a nivel internacional de un 8% según datos de la CEPAL y la OMC. La diferencia está en el desempeño de las exportaciones de servicios, que han tenido como se dijo antes, incrementos notables, lo cual ha servido para compensar los resultados en la balanza de cuenta corriente y enmascarar esta tendencia al retroceso, en el mismo período, los ritmos de incrementos promedio cubanos en estos renglones casi llegan a duplicar la media internacional (15% vs 8% respectivamente).

Los productos clave para la estabilidad de las exportaciones son, el níquel entre las exportaciones de bienes, y los servicios turísticos y profesionales. El níquel, como se sabe, es altamente dependiente de la demanda internacional para poder mantener la estabilidad en los precios, mientras que las exportaciones de servicios tienen una composición doble, de un lado hay un componente relativamente mas volátil vinculado a la estacionalidad y vulnerabilidad del turismo que depende de los cambios en los ritmos de crecimiento económico de los países emisores (salvo el caso del turismo de EE.UU. de ciudadanos norteamericanos y cubanos residentes, que además es afectado por cambios en el clima político de la relación bilateral), y de otro, las exportaciones de servicios profesionales que en comparación es mucho mas estable, toda vez que descansa mayoritariamente en acuerdos intergubernamentales.

La composición de las exportaciones de bienes, vistas por grupos de productos, se caracteriza por una alta concentración en los productos de la minería (18%  de los 5.572.3 millones totales exportados en el 2012)[1], seguidos por los de la industria azucarera (8.5%), el tabaco (4%), la pesca (1.2%) y los productos agropecuarios (0,4%), confirmándose la tendencia iniciada a mediados de los 90 de recomposición de la cartera exportadora mediante el reemplazo de los bienes de origen agrícola por los productos de la minería, menos volátiles si se les compara con las variaciones de precio de los alimentos en los mercados mundiales, como resultado indirecto de la estabilidad en la demanda internacional, empujada por las compras Chinas de materias primas y su creciente expansión fuera de los mercados asiáticos hacia América Latina y África.

En el caso de las importaciones, el comportamiento en el mismo periodo muestra resultados realmente decepcionantes, a nivel internacional, los ritmos medios de crecimiento se situaron en torno al 8% mientras que Cuba no pudo siquiera alcanzar el 2% (CEPAL, 2012), lo que refleja con claridad las complejas dificultades que enfrenta el país, desde el restringido acceso a financiamiento externo, el elevado riesgo país por la explosiva acumulación de deuda externa, las restricciones asociadas a las presiones económicas norteamericanas, hasta las fallas de eficiencia internas, que son referidas en mayor detalle mas adelante.

La trayectoria de largo plazo en el grado de apertura externa de la economía cubana (saldo del comercio exterior respecto el PIB) también muestra rasgos únicos en contraste con América Latina[2]. En los años anteriores a la inserción en el CAME, de 1960-1973: el índice de apertura fue de 30% con una volatilidad media de 5%, el año 1974 fue transicional (con un valor de 47%) y de 1975-1990, el período de inserción en el bloque económico socialista, el índice de apertura cubano alcanza los niveles mas altos en la historia del país con un 61% y una volatilidad media de 9%. Tras la implosión socialista, la reinserción forzada hacia los mercados internacionales retrotrae de nuevo los valores, de 1990-2000, el índice de apertura fue de 30% con una volatilidad asociada del 12%. Ya partir del 2004 se aprecia otro cambio de tendencia, esta vez asociado a los nuevos acuerdos especiales con Venezuela, oscilando el indicador entre un 37-45% hasta el año 2010.

Tanto las estimaciones realizadas por métodos econométricos[3] como los ejercicios de proyección mas recientes comparten un desafío particular, para tener una identificación realista de las capacidades reales de reacción a cambios en las condiciones de inserción comerciales, es preciso trabajar con series de datos de medio-corto plazo, debido al fuerte efecto de sesgo que se introduce si se incluyen los datos de los años del periodo CAME que a todas luces no es reproducible. En ese sentido, varias investigaciones han identificado un patrón de respuesta crónico que presumiblemente deberá comenzar a cambiar a partir de la implementación de las reformas desde el año 2009 que es cuando se rompe la inercia importadora.

La reacción estructural cubana identificada se caracteriza por una respuesta sobre-importadora en la que por cada 1% que crece el PIB las importaciones se incrementan entre un 2 a un 3%, multiplicando de manera inercial la acumulación de deuda externa tal como se ha venido demostrando con rigurosos trabajos por mas de una década - CEPAL (2000), Quiñones y Mañalich (2003), Sánchez (2004), Cribeiro y Triana (2005), Rubiera y Quiñones (2008), Sánchez (2012), al propio tiempo, un segundo rasgo estructural también descrito en esos estudios es que, por cada 1% que se intentaba reducir la deuda externa, la reacción contractiva que generaba a corto plazo en el crecimiento económico (característica de la excesiva dependencia de importaciones por la falta de sustitutos nacionales) era de 1,8 a 3%.

El análisis de estos mismos determinantes para los países latinoamericanos ofrece algunas lecciones indirectas pues, si bien es cierto que los procesos de apertura indiscriminada de los 90 produjeron fuertes recomposiciones de las elasticidades del comercio a mediano plazo con ganancias de competitividad en algunos sectores, en otros se produjo un impacto adverso en el empleo que repercutió en el deterioro de la demanda interna y un incremento agresivo en los índices de pobreza y polarización de ingresos, ya después, a inicios del 2000 se produce una segunda ola o generación de cambios estructurales, que se centra mas en el balance entre los impactos sociales internos, la competitividad vía reforzamiento de los mecanismos de concertación de escala subrregional y la ingeniería financiera para consolidar los mecanismos de contención de la exposición al riesgo de crisis en este campo. La efectividad de esta estrategia dio sus frutos cuando la crisis financiera internacional estalla, siendo América Latina la región del mundo que en mejores condiciones enfrentó y rebasó sus impactos iniciales (Ocampo, 2009).

De modo colateral,  se produjo en algunos países latinoamericanos una tendencia hacia la re-primarización de la actividad económica y el comercio[4] que al propio tiempo permitió alcanzar estabilidad en el crecimiento de mediano plazo, pero por motivos diferenciados, en el caso de los países de América del sur (Brasil, Argentina) como consecuencia de la creciente demanda China de exportaciones de materias primas pero con incrementos en los valores de competitividad (Martínez, 2004), (Dussel, 2012), (Slipak, 2014) mientras que en el caso de México, se da el mismo proceso, pero empujado por la penetración de exportaciones de EE.UU. y Canadá  -después de la entrada en el acuerdo de libre comercio-, con significativas pérdidas en los parámetros de competitividad de las empresas domésticas y fuertes recomposiciones del empleo (Callagher, Moreno Brid, Porzecanski, 2008),  (Palma, 2011). Es de notar que esta tendencia se ha estado dando con una marcada diferenciación en cuanto a las dinámicas de articulación en los flujos de comercio, financiamiento e inversión en torno a dos polos, México y Brasil, (Biato, 2011) ya sea como parte del reforzamiento de los acuerdos intrarregionales como por el avance de acuerdos bilaterales de liberalización parcial, especialmente en la etapa post-crisis financiera global (Izquierdo, 2011), con impactos bien diferenciados en los circuitos financieros y una profunda recomposición de los mecanismos de financiamiento del crecimiento y el comercio con las instituciones que actúan como prestamistas “base” o de ultima instancia  -ILOLR- (Scartascini, 2012). Exceptuando el marco de coordinación de los países miembros del ALBA que esta concebido en base a otros fundamentos, Cuba esta separada de estos grandes reacomodos regionales, por lo que tiene una participación que se caracteriza por ser de tipo complementaria y en muy baja escala frente a esos esquemas, mayoritariamente centrada en acuerdos de tipo bilateral a corto plazo, de manera tal que se ha ido configurando un tipo de conectividad de baja interacción -o sub-utilización- de los esquemas de integración tradicionales de la región como MERCOSUR, SICA,  CAN y CARICOM.
  
Dicho de otro modo,  a partir del modo distorsionado de funcionamiento interno de la economía cubana y de la alta dependencia del acceso a financiamiento externo a corto plazo, el país ha estado atrapado desde inicios de los 90 en una trampa doble: para poder crecer, había que continuar endeudándose a ritmos insostenibles, comprometiéndose así cada vez mas la credibilidad y el acceso a recursos financieros, y con ellos la sostenibilidad económica del país, y de otro lado, cada vez que se intentaba reducir la presión de la deuda externa sin modificar los mecanismos vigentes, el efecto asociado de caída en el crecimiento se multiplicaba, comprometiendo la capacidad de pago a corto plazo.

En contraste con América Latina, la Isla inició sus transformaciones estructurales una década después, como resultado de un entorno externo y condiciones domésticas en el que prevalecen mas las diferencias que los elementos comunes, con un posicionamiento donde destaca la paradójica situación en la que de un lado se han alcanzado altos valores en los índices de desarrollo humano (7mo puesto en la región, PNUD-2013) y en el cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio[5], pero por otro, ha retrocedido visiblemente en áreas clave como el endeudamiento externo, la clasificación de riesgo país, los índices de competitividad, y la sostenibilidad del crecimiento.

El Contexto Interno: tensiones, transformaciones, retos.

Como se ha señalado, desde mediados de los años 90, se produjo un proceso inevitable de deterioro acumulativo de la deuda externa en la ya comprometida situación de la Balanza de Pagos. Estas presiones se continuaron incrementando tanto por las razones internas ya mencionadas como por factores externos, hasta llegar a niveles virtualmente insostenibles a mediados del 2000. La Deuda Externa Total como proporción del PIB durante la década del 2000 se mantuvo como promedio en un 41%, valor que resultaba superior a los registros promedio reportados en Latinoamérica, oscilando durante esos años en un rango entre el 37% al 41%, el deterioro de esta situación se da a partir del 2007, en que se aprecia una aceleración aguda llegando a alcanzar en el año 2009 el 49%, momento que marca el punto más álgido, con un incremento paralelo en el coeficiente de importaciones respecto al PIB que pasó del 16% en el 2000, a superar el 23% desde el 2006[6]. La respuesta no podía ser otra que acabar de asumir una profunda reestructuración, que ya no se podía seguir posponiendo más sin comprometer seriamente la viabilidad económica del sistema cubano.

Desde el año 2006 hasta el momento en que finalmente la plataforma de los lineamientos fuese aprobada en el Parlamento, se puede apreciar con claridad –tanto en los reportes de los distintos organismos del Estado, como en los discursos de los principales dirigentes,- un proceso de toma de conciencia  de esta necesidad. Para decirlo de manera resumida, ninguna expresión es mas gráfica en el sentido de alarma e importancia asumido, que la utilizada por el Presidente  Raúl Castro en un discurso clave en diciembre de 2011, "o rectificamos ya, o se acaba el tiempo de seguir bordeando el precipicio, nos hundimos, y hundiremos (...) el esfuerzo de generaciones enteras"[7]

Es bajo estas circunstancias que se desencadena el proceso de reformas actuales, dirigido a un replanteo fundamental, tanto de la visión de futuro como de los medios, los actores, y del contrato social sobre el cual descansa la interacción entre la sociedad y el Estado (Alonso, 2007, 2012), (Espina, 2008, 2014), (Alzugaray, 2009) (Yera, 2011), (Sánchez, 2012), (Guanche, 2012), comenzándose por fin a dar los primeros pasos para desmontar la desproporcionada carga de subsidios, regulaciones obsoletas y rentismo burocrático que no solo afectaban la capacidad de funcionamiento del comercio exterior sino de  toda la economía en su conjunto.

Visto desde la perspectiva de la agenda para las transformaciones estructurales que se están acometiendo en el país, en relación con el comercio exterior se pueden considerar dos tipos de vínculos o aproximaciones en asociación con el texto de los Lineamientos. Una se refiere a los aspectos que son posible relacionar de modo tangencial o parcialmente; en esta condición se estima entre varios expertos que la relación se sitúa entre un tercio a  poco mas de un 50% de los 113 lineamientos, si se consideran los aspectos del marco jurídico, los cambios en la configuración institucional, los relativos a la competitividad, la innovación y el financiamiento para lograr mejoras de desempeño en el sector empresarial, las normativas y prácticas medioambientales etc. La segunda lectura se refiere a aquellos lineamientos que están directamente referidos al sector del comercio exterior, e incluye los siguientes[8] (por secciones): en los Lineamientos Generales 4 (72 al 75), del Comercio Exterior 16 (76 al 91), sobre Deudas y Créditos 4 (92 al 95), relativos a la Inversión Extranjera 12 (96 al 107), a la Colaboración Internacional 6 (108 al 113), y a la Integración Económica 2 (114 al 115), en total 44 de 113, lo que representa un 39% del contenido.

En vista del impacto determinante que el comercio exterior tiene en la economía del país, los objetivos inmediatos definidos institucionalmente[9]  incluyen como prioridad estratégica la sustitución de importaciones, el fomento a la diversificación de los socios comerciales, un reordenamiento de la política comercial para mejorar la calidad de su gestión de acceso a mercados para las exportaciones, incentivos para la diversificación y competitividad. 

Un rasgo identificable en el proceso de implementación de los lineamientos que ilustra sobre la importancia de los procesos de prueba y error para minimizar tanto los costos del ajuste como para hacer más efectivo el proceso mismo es el asincronismo en la adopción de algunas de las medidas (por ejemplo, se anunció el inicio del ajuste en el empleo estatal para reducir las plantillas infladas en actividades administrativas que no estaban directamente vinculadas a la producción antes de que se hubiesen puesto en práctica las medidas que podían facilitar la relocalización de la fuerza de trabajo hacia el sector privado y cooperativo -como el acceso a crédito, derechos de propiedad, normas legales etc- lo que obligó a reconsiderar los cronogramas inicialmente previstos para finalmente adecuar el proceso a la capacidad real de absorción. También se constata que se han introducido modificaciones a distintas velocidades en áreas que se superponen. Por ejemplo, se aprecia una implementación más rápida en cuanto a las condiciones de operación de las formas no estatales –incentivos, financiamiento, la reestructuración de los servicios bancarios, marco legal etc-para cooperativas y trabajadores por cuenta propia, así como de mayor autonomía de gestión en un reciente segundo impulso dirigido al sector empresarial estatal[10], el desarrollo territorial, y la promoción de la Inversión Extranjera, sin que estas nuevas condiciones se traduzcan en cambios visibles en cuanto a la autonomía de gestión para las empresas directamente conectadas al comercio exterior. Si se exceptúa el caso de la autorización de las  ventas internas directas de las cooperativas agropecuarias al turismo, no parece que las nuevas formas de propiedad y gestión se conciban conectadas aún de modo “autónomo” en relación con el comercio exterior.

Esta tendencia a que se mantengan en el comercio exterior cubano mecanismos y procesos de coordinación altamente discrecionales, se refuerzan al estar ligados a la concepción del monopolio estatal del comercio exterior como la mejor (y única) modalidad conveniente,  así como del fomento del comercio enfocado con preferencia hacia las exportaciones de bienes, servicios o ciclos productivos “completados” o “cerrados” a nivel nacional, conceptos que a todas luces están anclados en visiones administrativas burocráticas que, simplemente no se corresponden con la realidad del contexto internacional ni de las posibilidades latentes en el plano doméstico.

Aunque todavía se mantiene en el comercio cubano una cultura de tipo Estado–céntrica, (producción y comercio hechos “desde y para el Estado”), de uno u otro modo esta posición deberá comenzar a transitar hacia otra mas amplia (“desde y para la sociedad”), donde los actores económicos que comienzan a emerger, tanto en las formas no estatales como las estructuras empresariales que se están “desgajando” de los ministerios, tengan también oportunidad de contribuir al crecimiento del comercio del país y de potenciar sus posibilidades. Más tarde o más temprano habrá que asumir ese proceso de desconcentración, la experiencia latinoamericana en la diversificación de las formas de complementariedad entre las empresas estatales y las del sector privado ofrece múltiples e interesantes lecciones en cuanto al manejo de los riesgos, del financiamiento, y los ensayos en escala controlada de acuerdos entre distintas estructuras institucionales para fomentar un entorno más estable y flexible donde el Estado asume un rol estratégico mas efectivo, tanto en relación con los procesos de implementación de nuevas direcciones en la política económica como en la adecuación de sus estructuras a las nuevas condiciones (Couffignal, 2010), (Palma, 2006) (Adelman, 2001) (Grindle, 2001), (The Economist, 2012).

En la medida en que se sigan manteniendo los mecanismos  de coordinación / asignación del tipo “administrativa – burocrática” en los aspectos operacionales y los estratégicos, insuficientes incentivos o excesivas limitaciones seguirán siendo parte de las realidades con las que tendrán que seguir lidiando las empresas estatales, cooperativas y productores privados a los que ya les resulta suficientemente difícil encontrar vías eficientes para fomentar sus ventas porque todavía carecen de mecanismos y facilidades para obtener capital de riesgo a escala micro y mediana, información actualizada, tecnología y acceso a mercados de exploración.

Un ejemplo reciente en este sentido son los resultados del desempeño del sector campesino y cooperativo en relación con las ventas de sus producciones al turismo. Según se ha reconocido[11], todavía el aprovechamiento de estas oportunidades está lejos de lo propuesto, pues de las 171 cooperativas vinculadas a este programa, apenas unas  45 habían logrado ventas estables en los primeros ocho meses después de comenzar la puesta en marcha de esta alternativa que se había adoptado como un acuerdo del X Congreso de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP). Se ha señalado que detrás de estas fallas, la principal dificultad se  debe al incumplimiento del contrato por mala elaboración, plazos de entregas indeterminados, dificultades con el transporte y los envases, y la lejanía de muchos centros de sus clientes. Esto no hace más que confirmar que más allá de la voluntad política, subsiste todavía una importante limitación en las capacidades efectivas de concretar lo propuesto, en este caso por falta de preparación y capacitación de las juntas directivas de las cooperativas  para poder garantizar cumplir con calidad y eficiencia lo pactado.

El caso antes descrito se refiere sólo a las “exportaciones en frontera”, donde el productor no tiene más que acceder a los clientes sin llegar a dejar el país, no necesita dominar procedimientos bancarios,  de aduanas, seguros, controles sanitarios etc, y aún así, menos de la mitad ha sido capaz de aprovechar la opción. En el caso mas complejo de los exportadores, el espectro es mas diverso y complejo, ya que va desde los productos primarios de baja elaboración, hasta los servicios profesionales y los productos de la biotecnología, que están vinculados a grandes estructuras productivas y de investigación manejadas por el Estado. Sin embargo, hay un segmento de pequeños y medianos exportadores que todavía no forman parte de los esquemas que se promueven, que son modalidades más cercanas a los nuevos desarrollos que se fomentan a escala territorial o local.

En esa perspectiva, la continuidad en los enfoques actuales que siguen preferenciando los métodos de tipo administrativos, de modo conciente o inconsciente son modalidades que contribuyen a mantener a una situación en la que todos pierden cada vez que alguien es subutilizado, lo que  en última instancia, impide desplegar plenamente el potencial latente en el país en recursos humanos y materiales, ni contribuye a resolver la perentoria necesidad de adaptar el país de cara al futuro buscando: flexibilidad institucional, mejoras de competitividad internacional y sustentabilidad.

Perfil de la inserción cubana,  cambios en el entorno financiero y desempeño coyuntural.

 La inserción cubana en los mercados internacionales está caracterizada por especificidades que no se  repiten entre los países de su entorno geográfico ni en el contexto hemisférico. Estos singulares rasgos se expresan en múltiples direcciones e incluyen aspectos que no se limitan a los factores comerciales sino que reflejan condiciones únicas del entorno macroeconómico del país, así como los derivados de la forma de participación en los procesos de integración, y del acceso a los mecanismos de cooperación internacional, así como por los efectos restrictivos asociados a la política de aislamiento económico aplicada por los Estados Unidos.

Se incluyen en este perfil, grosso modo, la alta dependencia del financiamiento externo y las importaciones para sostener tanto el comercio como la actividad económica nacional, resultado de la deformación estructural interna que impide la generación mínima necesaria de ahorro doméstico y la sustitución de importaciones. Esta restricción, a su vez, es exacerbada por fuertes limitaciones para acceder  a la financiación externa con fines comerciales y para el desarrollo, por los efectos inhibitorios asociados a la alta clasificación de “riesgo país” y la aplicación de onerosas multas y otras restricciones que forman parte de la política de bloqueo económico aplicada por el gobierno norteamericano. La insuficiente disponibilidad de liquidez a su vez genera tensiones constantes para poder cumplir con las obligaciones externas, lo que hace cada vez más difícil el acceso a nuevas fuentes de financiamiento. Como resultado, el país ha estado entrampado por años en una dinámica centrada en las respuestas a estas necesidades a corto plazo. El reconocimiento de esta situación está entre los pasos mas importantes que se han dado en el plano político[12], pues hasta hace pocos años, prevalecía una narrativa que asociaba los problemas, casi exclusivamente, a factores externos, lo que definitivamente contribuyó de manera colateral a la acumulación de problemas que quizás  pudieron ser resueltos antes en condiciones  menos precarias.

A fines de 2011, la agencia Moody’s 2011 calificó la deuda cubana en la categoría de alto riesgo- “Caaa1”- y recientemente, en abril 2014 la rebajó a “Caaa2”-, considerando: la acumulación de deudas con moratoria y sus intereses por largos períodos –más de 15 años-, (acumulación particularmente acelerada en los últimos años a ritmos notablemente mas altos que los de Latinoamérica[13]), la extrema dependencia de importaciones y el restringido acceso a financiamiento externo, la falta de información y transparencia que permita una evaluación objetiva de las condiciones y capacidades de respuesta, en un contexto de creciente concentración de los vínculos comerciales con Venezuela sumado a un desempeño macroeconómico débil con limitaciones para enfrentar el déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, lo que se confirmó tras varios años de retenciones bancarias en las transferencias al exterior.

Un componente de la coyuntura relativamente novedoso, -de efecto marginal a corto plazo pero muy ilustrativo en cuanto a los cambios en las percepciones-, son los movimientos de accionistas internacionales en el mercado secundario de bonos. A pesar de la alta calificación en “riesgo país”, en el año 2012 se han comenzado a reportar en la prensa especializada varias compras de títulos cubanos de deuda por gestores de fondos (hedge funds brokers) británicos y estadounidenses[14]. Estos títulos de deuda han estado “dormidos” –fuera del mercado- por largos años,  fundamentalmente porque se trata de títulos de bajo valor y poca movilidad, que no se consideran atractivos, especialmente después de mediados de los 90 cuando las regulaciones del Departamento del Tesoro de los EE.UU. reforzaron las restricciones en las transacciones financieras relacionadas con Cuba (Sullivan, 2014).

La mayoría de estos títulos fue emitida en la década de los setenta en marcos alemanes, yenes, dólares canadienses y francos suizos. The Wall Street Journal, incluye también en el grupo otra pequeña cantidad de bonos en dólares estadounidenses, -unos 52 millones- que fueron colocados antes del triunfo de la revolución, por lo que suelen ser denominados en el circuito como 'batistas'. A pesar de lo poco atractivos que resultan estos bonos, esta tendencia actual ha llamado la atención, indicándose que parece ser un movimiento especulativo a mediano plazo anticipando un posible regreso cubano a los mercados de capitales o una probable renegociación de estos. Estas acciones estarían indicando un posicionamiento de algunos gestores para un escenario a futuro, en el que los propietarios de esta deuda buscarían llegar a un acuerdo de compensación con el estado cubano. Se ha estimado que si esta deuda –estimada en  poco más de 3 mil millones de dólares- se renegociara, podrían obtenerse rentabilidades situadas entre el 180% y el 512%.

Si bien hasta la fecha este movimiento incipiente no parece que trascenderá, si es claro que indica que pequeños cambios de percepción en estos mercados tienen la capacidad de desbloquear alternativas que por el momento no son parte de las opciones cubanas. De cualquier modo, las renegociaciones de deuda bilateral con México y Rusia, y las anteriores con Japón, México y China han permitido reducir significativamente  su monto y han sido interpretadas como una señal convincente de la voluntad cubana de ir reduciendo esta carga, lo cual sin dudas repercute positivamente en la percepción de riesgo financiero a mediano plazo, lo que beneficiará el clima de negociaciones futuras en relación con el comercio exterior. El último dato oficial disponible de la deuda cubana reportaba que esta ascendía a 13.575 millones de dólares en 2010.

En mayo de 2000, Cuba firmó un acuerdo bilateral para renegociar el pago de deuda pendiente con Alemania por 115 millones de dólares en deuda de corto, mediano y largo plazo. En el mismo año se reestructuró la deuda comercial con China, que se estima en alrededor de 6.000 millones de dólares, y se firmó otro acuerdo con Japón en el que se condonan 130.000 millones de yenes (alrededor de 1.400 millones de dólares) pendientes con los acreedores comerciales japoneses desde la década de 1980 y el resto se acordó a pagar en 20 años. Recientemente, México perdonó un 70 por ciento de la deuda acumulada por Cuba desde finales de 1990 por 478 millones de dólares, quedando 146 millones de dólares que serán pagados en más de 10 años.

El arreglo de mayor significación se logra con Rusia durante la visita a Cuba en febrero 2012 del entonces primer ministro, Dmitry Medvedev, ocasión en la que se reportó la firma de un acuerdo general que condonaba el 90 por ciento de una deuda pendiente con la extinta Unión Soviética por 32.000 millones de dólares. En el acuerdo, Cuba deberá pagar 3.200 millones de dólares en 10 años, a cambio de la condonación del resto de la deuda, que correspondía a 20.000 millones de dólares más intereses[15]. Este arreglo significa un avance decisivo en dos direcciones, de un lado abre el camino a una mayor inversión y comercio bilateral incluyendo opciones de “swaps” de deuda por derechos de inversión, y de otro, el paso dado por Rusia descuenta la porción mayor de la deuda pendiente con las naciones acreedoras del  Club de París[16], que estaba congelado desde que Cuba declarara una moratoria de pagos a fines de la década del 80, a la vez que tiene un efecto colateral importante al desmontar el enfoque colectivo de la negociación que había prevalecido hasta ese momento.

En conjunto, estos acuerdos con Alemania, Japón, China, México y Rusia representan una descompresión importante a mediano plazo de las restricciones financieras externas con las que debe pugnar la economía cubana, -si bien la presión inmediata para cumplir con los pagos es mayor-, y contribuyen a facilitar los intercambios comerciales con estos países en las nuevas condiciones.

En resumen, la política de solventar las deudas acumuladas ha comenzado ya a lograr resultados que benefician de modo directo las condiciones generales para acceder a financiamiento en términos menos restrictivos, al propio tiempo, esta descompresión deberá repercutir a mediano plazo en mejores condiciones para financiar las actividades vinculadas al comercio externo en la medida en que se logre reducir progresivamente esta carga.

Cuba mantiene relaciones comerciales con más de 170 países, a nivel de regiones, América concentra el 63% del comercio total en 2012[17], seguida por Europa con 22% y Asia el 12%, pero tiene concentradas el 68% en unos pocos socios comerciales, entre los que se cuentan: Venezuela, China, España, Canadá y Brasil.

Los principales  mercados proveedores, para productos importados son Venezuela, China, España, Brasil, Canadá, México. Las importaciones se centran, básicamente, en productos prioritarios como: combustibles y lubricantes, maquinarias y equipos, alimentos y artículos manufacturados. En el año 2009, como resultado de la política aplicada de reducción administrativa en las asignaciones para las compras externas,  el valor total de las importaciones disminuyó en 5 328 millones de pesos en comparación con el año anterior[18], al propio tiempo, de modo paralelo se comenzaban a introducir incentivos que favorecían a los proveedores nacionales, quienes en respuesta a los cambios introducidos han incrementado paulatinamente las ventas de alimentos tanto para el turismo como para el consumo nacional, lo que ha permitido dar los primeros pasos para ir disminuyendo la carga de las importaciones en algunos renglones. Sin embargo, con posterioridad  a esa contracción, el valor de las importaciones volvió a remontar  hasta casi alcanzar el nivel record del año 2008 con  13.800,9 millones, en parte debido a los incrementos de precios en los mercados internacionales pero también como prueba de lo difícil que resulta avanzar de forma sostenible en estos ajustes cuando aún no están consolidadas las condiciones internas para que se produzca un reemplazo en los niveles requeridos.

En la Balanza Comercial, los ingresos fueron inferiores a lo proyectado en las exportaciones (se incumplió un 2,2 %)  y las importaciones disminuyeron un 2,7 %. A pesar de los beneficios resultantes de algunos precios inferiores a lo previsto, todavía se dedicó un volumen importante de gastos en el año (1 633,7 millones de dólares) para las  importaciones de alimentos[19].

En el informe anual en el parlamento se ha señalado que el panorama del 2012 se ha considerado favorable por: las mejoras en la situación de la balanza, debidas a la disminución de las importaciones y el incremento de las exportaciones de servicios –incluyendo la cifra récord de llegada de turistas (unos dos millones 850 mil)-, así como el avance en el equilibrio financiero interno, y el paulatino avance en la reducción del endeudamiento,  resultados que confirman un cambio en la dirección deseada.

El comercio total de bienes disminuyó  en el año 2012 en comparación con el año anterior hasta unos 19 690,8 millones de pesos, un 3,3%, cifra que fluctúa en los años recientes según reportes oficiales[20], debido a la disminución de la demanda, al los efectos del incremento en los precios y los daños provocados en los años recientes por fenómenos asociados al cambio climático. Las exportaciones de bienes de mayor peso relativo en los ingresos son: níquel, tabaco, medicamentos, mariscos y ron, y en cantidades mucho menores, azúcar, miel, y productos siderúrgicos, entre otros. Por grupos de productos, las proporciones son bajas, los productos de la minería, que son los de mayor presencia relativa representaron el 18.1%, seguidos por los de la industria azucarera 8.5%, el tabaco 4%, los productos de la pesca 1.2% y la producción agropecuaria 0.4%[21].  Se confirma así una tendencia ya consolidada desde hace más de 10 años, hacia la pérdida de participación en las exportaciones de los productos de la agricultura, que se han sido desplazados en importancia por los de la minería, con lo cual la exposición al riesgo en las variaciones de los precios de los “commodities” en los mercados mundiales se concentra cada vez mas hacia el níquel.

En las exportaciones de servicios, la estrategia de inserción internacional que se ha seguido ha logrado impulsar significativamente su comercialización aprovechando las oportunidades generadas por los acuerdos de cooperación intergubernamentales y los nuevos espacios de intercambio surgidos al calor de las nuevas iniciativas de integración regionales que preferencian acuerdos del tipo “complementaridad Sur-Sur”. Sobresalen dentro de estos esquemas, las exportaciones de servicios profesionales, que se han potenciado aprovechando las ventajas de Cuba frente a otros competidores del Caribe en rubros como la salud (en todas sus modalidades, desde los servicios médicos, a las ventas de equipos y medicamentos, de los que se han logrado registros certificados en más de 70 países, en particular en los casos de productos líderes resultado de avances científicos que ya han transferido de manera efectiva los procesos de innovación hacia la esfera comercial, como los anticuerpos monoclonales creados para tratamientos contra el cáncer, el Heberprot para tratamientos de las úlceras del pie diabético, vacunas diversas, controladores de vectores de enfermedades como el dengue y la malaria, biofertilizantes y bioplaguicidas -Bactivec, Griselef, Biorat-), así como los relativos a la informática en la creación de software y en estudios y proyectos de ingeniería. Por su parte, las ventas en el turismo se prevé que lleguen hasta los dos millones 874 mil visitantes, con ingresos brutos cercanos a dos mil millones de dólares[22], lo que garantiza un desempeño muy favorable en la exportación de estos servicios.

Un acápite particular son las  exportaciones de Estados Unidos a Cuba de alimentos y bienes agrícolas. Este comercio comenzó hace más de una década con la reforma a la Ley de Sanciones Comerciales promulgada en 2000 por el gobierno de  Bill Clinton. Las  compras cubanas se iniciaron con modestas cantidades por 138 millones de dólares en 2002, y llegaron a alcanzar en 2008 un pico de 710 millones, sin embrago, tras el reforzamiento de las restricciones de pago durante el segundo término de Bush, estas comenzaron a declinar, y su valor ha caído a poco más de la mitad el año pasado con $348 millones de dólares[23], de enero a marzo 2014 el Buró del Censo de EE.UU. reportaba ventas por valor de $133.2 millones[24] sin señales de que estas cifras tengan un incremento de peso a corto plazo.

Las estadísticas cubanas no se comparan directamente con las que reporta EE.UU. debido a que se toman en cuenta los gastos extra que incluyen términos de crédito desfavorables, ajustes en el tipo de cambio y pérdidas en logística por los envíos navieros. En esta caída en las compras influye el corrimiento de los contratos hacia países como Vietnam, China, Brasil, y Venezuela, que ofrecen opciones más económicas, plazos de crédito mayores, y mecanismos de pago y transportes mucho menos complicados en contraste con las normas estadounidenses. Para los exportadores norteamericanos con licencia, además de requerir el pago en efectivo antes de que los cargamentos sean enviados, además de las cuotas extras por los cambios monetarios, estos se hacen a través de sistemas bancarios que añaden onerosos recargos en cada transacción. Por otro lado, para las empresas privadas que no sean norteamericanas no hay la misma presión  por el vencimiento de pagos atrasados, de manera que estas  pueden ser más flexibles, al poder contar con las garantías de sus gobiernos.

En términos de la trayectoria de mediano plazo del comercio cubano, en los últimos cinco años se identifican algunos aspectos de interés. En los valores promedio de las tasas de crecimiento anual, las importaciones totales se incrementaron 5.42% en comparación con un 6.86% en las exportaciones, mientras que el crecimiento general de la economía fue de un 2.74%[25], esto arroja un saldo promedio favorable en la Balanza Comercial, pero por otro lado, enmascara algunos factores potencialmente desfavorables como la alta volatilidad con la que se desenvuelve.

Precisamente, el rasgo dominante en el comportamiento del comercio externo de los últimos cinco años han sido las fuertes variaciones en las tasas de crecimiento anuales de las importaciones y una menor volatilidad en las exportaciones. En las importaciones, la reacción inicial más importante estuvo vinculada al abultado saldo deficitario del balance comercial de bienes, razón por la cual se recurrió a un ajuste de tipo “administrativo”, mediante la reducción de las asignaciones de divisas para las empresas  importadoras en productos seleccionados, lo que se reflejó de manera inmediata en una fuerte contracción en los ritmos de crecimiento anuales[26], pasando de 7.4% en 2008, a una contracción de  -14.9% en el 2009, luego de nuevo un significativo crecimiento de 36% al año siguiente,  para situarse entre 2% y 1% en 2011 y 2012 respectivamente. En las importaciones de bienes sucede otro tanto, 4% en el 2008 y luego salta hasta 38.5% en 2010, para contraerse después hasta -2% en 2011, y apenas llegar al 1% en 2012. Las importaciones de servicios tienen por su parte una caída espectacular, de 143% en 2008 a 1.4% en 2012.

En cuanto a las medidas dirigidas a estimular la elevación de la competitividad de las exportaciones, así como las mejoras de condiciones para las empresas con licencia para vender sus productos y servicios en el mercado internacional, aún queda por recorrer un camino más largo y complejo, especialmente en el campo de las siempre anheladas mejoras en el contenido tecnológico y de valor agregado de estas. Si bien se dio un salto notable en el mismo indicador en las exportaciones de bienes entre el 2009 al 2010, con valores que pasaron de -2.7% a 56.3% respectivamente, los resultados mas estables logrados han sido los ritmos de incremento anual en las exportaciones de servicios, con un promedio para el período de 7%.

La apreciación sobre el desempeño reciente en los reportes de organismos internacionales confirma un proceso lento de recuperación en el control de la deuda por importaciones. En el reporte de la CEPAL sobre Cuba[27], se señala que a pesar del considerable esfuerzo realizado a lo largo del 2012 para reducir las importaciones y lograr incrementar su sustitución, el aumento de los precios internacionales de muchos de los productos importados impidió reducir los gastos asociados a las compras de alimentos, no obstante, se reconoce que se consiguió un alivio relativo en la presión a corto plazo, al lograrse una disminución en términos de volumen en las compras de ciertos rubros, lo que confirma que las políticas puestas en práctica comienzan a mostrar algunos resultados. El mismo reporte constata que el saldo de la cuenta comercial de bienes y servicios siguió siendo superavitario, alcanzando un monto equivalente al 1,2% del PIB (en el Anuario Estadístico cubano del 2012 se reporta una proporción de 2% en el año 2009), sostenido por las exportaciones de servicios y de níquel. Por otra parte, en la cuenta corriente como proporción del PIB, se logró mantener un superávit del 1%, superior al registrado en 2011.

Por su parte, en el reporte de The Economist Intelligence Unit[28] se  proyecta una contracción en la exportaciones para el 2014 de -1.3%, seguido de una significativa expansión para el 2015 de 11.6%, manteniéndose las importaciones entre un 4 a un 6% de incremento anual a corto plazo. Se atribuye este incremento a la esperada entrada en producción de la planta de níquel de Camarioca y a proyecciones de incremento en los volúmenes de turismo. También incluye una nota de precaución hacia los impactos que potencialmente pudiera tener sobre los términos de intercambio bilaterales una mayor inestabilidad política en Venezuela, aunque no se aportan más detalles al respecto, pero si se incluyen como causa de una posible revisión a la baja de las proyecciones a mediano-largo plazo, incluyendo en esta la salida por mantenimiento de parte de la planta procesadora de níquel Ernesto Che Guevara que reducirá parcialmente los ingresos en este renglón. En perspectiva, se anticipa que el déficit en el comercio de bienes se reducirá de modo marginal de 12.5% del PIB en 2014 a 11.1% en 2018 en respuesta a los incrementos de la productividad doméstica e incrementos en la capacidad exportadora. En las exportaciones de servicios se proyecta una reducción que será compensada por los incrementos en las ventas de turismo, en resumen aunque se reduzca parcialmente, prevalecerá el superávit comercial.

Contribuyendo al diagnóstico, una propuesta tentativa sobre las limitaciones actuales identificadas.

Tomando en cuenta los rasgos generales y específicos del comercio exterior cubano descritos antes, así como su desempeño, tanto en la perspectiva de largo plazo en la última década como los resultados logrados en la coyuntura reciente, es posible conformar una propuesta de diagnóstico, que no tiene otro propósito que formar parte de un diálogo interno imprescindible para encontrar los elementos de consenso y enriquecer el espectro de los aspectos considerados. Esta propuesta contiene una compilación elaborada partiendo primero por las deficiencias que el MINCEX tiene identificadas formalmente[29],  ampliándolas con otras valoraciones que con mayor o menor nivel de elaboración se han presentado y son objeto de discusión en los medios académicos[30], vinculándolas con argumentos propuestos desde otras perspectivas como intercambios con empresarios y opiniones emitidas en distintos foros nacionales reportados en la prensa, presentándolos de la manera mas compacta posible .
A continuación de listan estos aspectos considerados como “condicionantes” (ya que aluden tanto a características como a restricciones) sin un orden específico, en una agrupación simple entre las que se identifican unas con factores externos y otras como más dependientes de los desarrollos domésticos. 

Condicionantes de tipo “Externos”
Alta dependencia del financiamiento exterior y de las importaciones de bienes intermedios y de capital para sostener el crecimiento.
Elevada exposición a las fluctuaciones de los precios en mercados internacionales, fundamentalmente del níquel y los alimentos.
Apertura externa fuertemente orientada hacia las importaciones de bienes.
Limitada capacidad de respuesta de la producción exportable ante cambios favorables en los mercados internacionales.
Necesidad de diversificar la estructura de las exportaciones tanto en los bienes como en los servicios
Alta concentración de los intercambios externos en pocos países y en formas de comercio basada en condiciones especiales.
Sub-utilización (baja participación) en los esquemas de integración tradicionales de la región (CAN, MERCOSUR, CARICOM, SICA).
El principal eje articulador de la actividad del comercio internacional a nivel mundial es la Integración productiva  en cadenas regionales de valor, que se estructura casi en su mayor parte a nivel internacional en dos niveles simultáneos: de un lado las grandes empresas transnacionales, y de otro un complejo entramado de pequeñas y medianas empresas –PYMES- que recuren indistintamente a mecanismos de apoyo financiero y facilitación, tanto gubernamentales como privados o locales. En el caso cubano, la actividad del comercio exterior esta en manos de instituciones estatales que se caracterizan por la  verticalidad en la gestión y la lentitud en la adaptación a los cambios en el contexto externo. A mediano plazo, hay mas reservas por desencadenar en los cambios en el “modo de hacer” interno, que en la adopción de políticas pro-activas orientadas a mejoras complementarias en la competitividad externa.

Condicionantes de tipo “Domésticos”.
Sobre-reacción importadora respecto al ritmo de crecimiento de la economía.
Limitada capacidad interna en la sustitución de importaciones clave.
Baja competitividad sistémica por: restricciones institucionales (acceso a licencias, inercia en la preferencia por mecanismos de tipo administrativos) y deformaciones en los sistemas de precios e incentivos (apreciación cambiaria artificial, dualidad de monedas y mercados, bajos salarios con escasa vinculación a la eficiencia) en un contexto identificado por: el predominio de tecnología productiva con  obsolescencia tecnológica, un bajo nivel de integración horizontal entre las estructuras empresariales, la escasa cultura y poco desarrollo de la noción de referentes competitivos de calidad, todo lo cual conlleva a la pérdida de mercados, o a aceptar precios inferiores a los estándares deseados.

Limitaciones organizativas y de proyección en las concepciones estratégicas que se expresan en el pobre desarrollo de los vínculos entre las entidades productoras territoriales y las importadoras-exportadoras a nivel nacional.

Los organismos productores habitualmente carecen de una estrategia integral y flexible de cara a los mercados. Esta desconexión se refuerza en la misma medida en que están formalmente disociados del proceso de toma de decisiones en las importaciones para sus insumos, o de las posibilidades de potenciar sus exportaciones al tener que pasar por agencias intermediarias. Además, carecen de facilidades para obtener capital de riesgo, información, tecnología y acceso a mercados de exploración.
No es raro constatar que en los territorios no se tienen definidas las oportunidades de exportación o de sustitución de importaciones; algunos, cuando presentan propuestas no están respaldadas por estudios de factibilidad.

Poca disponibilidad de personal especializado, procesos administrativos complejos que obstaculizan y afectan la efectividad de la actividad, así como la desvinculación del desarrollo de estas de los ingresos.

Insuficiente aprovechamiento de las reservas latentes -en las nuevas formas de gestión  y propiedad que se están promoviendo actualmente en el país a partir de las transformaciones estructurales introducidas-, para ampliar y diversificar opciones exportables en escalas múltiples (el modelo vigente solo utiliza dos modalidades: exportación desde el estado o en fronteras).

Fallas en la cadena de exportación por insuficiencias en relaciones contractuales. No se penalizan los reiterados incumplimientos que se dan, ni se encauzan debidamente en procesos de reclamación que fortalezcan la disciplina institucional.

Insuficiente uso de los recursos materiales y científicos disponibles en el país para realizar estudios de mercado, certificaciones internacionales y la homologación de productos y procesos, siendo reemplazados por contratos de servicios externos que no siempre están plenamente justificados. 

Escasa cultura e insuficiente desarrollo para poder recurrir a mecanismos de arbitraje internacional, protección de derechos de propiedad intelectual y formas de financiamiento más diversificadas.

 Esta propuesta de identificación de factores “condicionantes” permite una lectura de utilidad doble, de un lado, constituye una herramienta útil para el proceso de consensuar y perfeccionar los mecanismos de diagnóstico y acción frente a las fallas o barreras que limitan un mejor desempeño a corto plazo del comercio exterior cubano “bajo las condiciones actuales”, de otro, contribuye sin dudas a profundizar y ampliar el debate en torno a esos temas, así como a sensibilizar y educar a los funcionarios que trabajan en este sector, acerca del carácter estratégico que reviste cambiar concepciones y métodos de trabajo que requieren ser re-evaluados a la luz de las nuevas realidades hacia las que ya el país ha comenzado a moverse. En otras palabras, en tanto no se logren modificar las actitudes y los referentes vigentes, existe el riesgo de que se estén reproduciendo bajo otro lenguaje y formas de coordinación, las mismas prácticas que han conducido a la situación de ineficiencia y estancamiento actuales.

El endemismo que caracteriza algunas respuestas institucionales y de políticas cubanas tiene fuertes componentes inerciales en la cultura configurada por décadas de gestión basadas en estructuras verticales con muy poca o ninguna autonomía en la base y mecanismos de gestión financiera altamente ineficientes. Todos los procesos de re-estructuración que implican redefiniciones de paradigmas reflejan de una u otra forma esas tensiones entre las respuestas inerciales y la necesidad de cambios. Ninguna agenda transformativa modifica de manera automática valores y creencias fuertemente arraigadas que tienen su fundamento en factores multidimensionales como la historia política, el legado institucional, las tradiciones socio-culturales, y otras configuraciones de tipo  “socio-estructurales” (Carothers, 2002), que se reflejan en los modos de hacer y cambiar las políticas en cada nación (Grindle, 2001).

Tampoco debe sobreestimarse al alcance real de estas propuestas en cuanto a su efecto probable, no son más que un modesto ofrecimiento para “alargar y profundizar” el campo del debate en estos temas. Desde hace tiempo se han hecho estudios que exponen la compleja naturaleza de la interacción academia – decisores como proceso evolutivo en el corrimiento de referentes (Bourdieu, 1976:159), en el sentido en que las “adecuaciones de determinadas estrategias por las cuales los ocupantes de una posición determinada tienden a justificar su propia perspectiva y las estrategias que ponen en marcha para mantenerla o mejorarla, al tiempo que desechan o desacreditan a los defensores de posiciones que no se adecuen a sus visiones y prácticas”. Este proceso de articulación de consensos que se desarrolla hoy  en Cuba (Hernández, 2009) destaca por un claro interés del gobierno en mejorar la efectividad de la articulación Academia-Estado.

En la formación de las políticas nuevas, el rol de parte de la academia ha cambiado, transitando de una situación de segmentación y poca interconectividad a estar relacionada ahora de una manera nueva con los decisores, convergiendo ahora en los espacios institucionales que promueve el gobierno y sus comisiones de implementación y evaluación. Esa vinculación está amparada formalmente en el lineamiento 137 que patrocina el fomento de las investigaciones sociales y humanísticas y la introducción en la práctica de los resultados, desde un mayor uso para la toma de decisiones, la evaluación de impactos y la formulación conceptual de nuevo modelo. A partir de estas adecuaciones, 43 proyectos de investigación responden hoy al interés de organismos centrales de la administración del estado (OACE), además de los gobiernos provinciales y municipales, no solo en diagnóstico y evaluación, sino también pronóstico y  propuesta (Temas-Drclas, 2013).

Sin embargo, esta intencionalidad de mayor articulación enfrenta obstáculos de otra naturaleza, dado que las políticas de la transformación socio-económica transitan por un proceso de formación, formulación y ejecución, en el cual estas también se transforman. Por ejemplo, se ha logrado que se levantasen numerosas prohibiciones, pero al propio tiempo se observa que se mantiene un espacio sobrerregulado heredado, que en la práctica impide el desarrollo de las nuevas políticas. De hecho, entre las deficiencias clave heredadas del modelo vigente está la discrecionalidad de los dirigentes, la prioridad de lo ideológico sobre lo económico y el voluntarismo. Estos elementos condicionan la inhibición y el inmovilismo de los niveles intermedios y bajo de la administración.

Desde que se aprobasen los lineamientos, mucho se ha avanzado en la conformación de consensos internos en el debate actual, ello no significa sin embargo que todavía no se sigan presentando enfoques y propuestas desde perspectivas diversas, no siempre concordantes. Puede afirmarse que una de las consecuencias mas importantes de este proceso es que antes que homogenizarse, el dialogo interno se ha multiplicado. En ese sentido, el proceso de articulación de consensos en Cuba no será una excepción comparado con otras transformaciones estructurales que antes se han hecho en otros países, antes bien, confirmará con su desempeño en los años por venir que tan ajustadas a sus necesidades futuras resultaron este y otros ejercicios similares.

A manera de conclusión.
 Este documento de trabajo propone una caracterización de los resultados y las dificultades que enfrenta hoy el comercio exterior cubano como parte de un marco de referencia mayor, la reforma del modelo socio-económico del país. Parte importante de las ideas expresadas aquí no son en modo alguno nuevas, ni personales; muchos colegas, con quienes he compartido estas discusiones en diversas ocasiones me han ayudado a avanzar en la comprensión de estos temas y han tenido la generosidad de aceptar en oportunidades algunas propuestas que en su momento les he hecho. Son ideas que han sido debatidas por años en diversos espacios académicos -nacionales y foráneos-, y de hecho son todavía parte de un proceso en marcha de articulación de consensos para el diagnóstico y las propuestas de solución que se está promoviendo al amparo del proceso de implementación de los lineamientos.

Lo nuevo en este caso es la “calidad de ese dialogo”, si es que esta expresión resultara lo suficientemente plástica como para expresar el modo en que se está produciendo una interacción cada vez mas útil y necesaria sobre estos temas entre expertos de distintas procedencias y saberes (sociólogos, historiadores, politólogos, economistas, demógrafos, diplomáticos, escritores etc). Lo mejor y mas importante de ese diálogo es que por fin se puede apreciar como progresivamente se ha comenzado a asumir en estos foros una actitud menos sectaria a la hora de tratar de entender y explicar estos asuntos desde las visiones asentadas en la “ignorancia-tecnocrática”, hay sin dudas un proceso evidente de extensión transversal de estos temas entre disciplinas que normalmente se mantenían en sus propios espacios, corrimiento que está cambiando el modo en que se establecen y renuevan los consensos. Este resumen de investigación, en particular su sección con la propuesta tentativa sobre las limitaciones actuales identificadas, es solo un ejercicio mas en ese dialogo extendido.
………………..

El Autor.
Jorge Mario Sánchez Egozcue es Profesor Titular e Investigador en el CEEC, Universidad de La Habana. Sus investigaciones se orientan a temas de las relaciones internacionales y del desarrollo económico. Ha sido Profesor Visitante Tinker en LLILAS-Universidad de Texas, Austin,  ILAS- SIPA, Universidad de Columbia, New York, en el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Harvard,  el Institut des Hautes Etudes de l’Amérique Latine (IHEAL) de la Sorbonne Nouvelle Paris III, y del Institute of Sciences Politiques (SciencePo), asi como conferencista en varias universidades de EE.UU., Canada, Belgica, España, Argentina Brasil y México. Tiene numerosas publicaciones en ediciones y revistas en varios países, la mas reciente como coautor -  "Cuba, Updating the Model Balance and Perspectives of Socialist Transition" Coordinators: Rafael Hernández and Jorge I. Domínguez / Rapporteur Rainer Schultz , Ediciones Temas & David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard, University 2013.

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[1] ONEI, 2013. Anuario Estadístico Tabla 8.7 Comportamiento de las exportaciones por grupos de productos.
[2] Estimados del autor en base a datos de ONEI, Anuario Estadístico,  y CEPAL varios años.
[3] En múltiples ocasiones se han hecho estimaciones por investigadores de la Universidad de La Habana, del INIE, la Facultad de Economía y otras instituciones en las que el autor participó, empleando distintas técnicas (modelación ARIMA, método de mecanismo de corrección de errores Johansen-Juselius, causalidad de Granger etc), y en todos los casos el grado de convergencia en los resultados ha sido confirmado con márgenes situados entre 2% a 5%.
[4] World Economic Forum (2012), The Global Competitiveness Report.
[5] United Nations (2012). Millennium Development Goals. / CUBA - MDG Country Progress Snapshot December 2012.
[6] Estimados propios en base datos de Anuarios ONE (varios años) y series de The Economist Intelligence Unit, reportes de 2008 a abril 2014, para mas detalles, véase el gráfico de Deuda Externa cubana comparada con América Latina en The Economist Intelligence Unit, Country Report april 2012, pag.15,  y el de la Balanza de Pagos comparada también con Latinoamérica en el reporte de la misma fuente de abril 2014, pag.10.
[7] Intervención del Presidente Raúl Castro ante el Parlamento en el análisis de la situación económica y las propuestas del presupuesto y el plan de la economía para el año 2011,  Sexto Período de Sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular.
[8] Leyva ,Anneris Ivette (2012). “Alinear comercio exterior con economía interna”, entrevista con Antonio Carricarte, Viceministro del Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, Granma, p4, 7 septiembre 2012.
[9] CEPEC – Centro de Promoción del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, Perfil del Comercio Exterior, mayo 2014, online http://www.cepec.cu/es/perfil
[10] Unas 5000 empresas se independizan de los ministerios del gobierno para decidir autónomamente sus planes productivos, contratos, salarios, e inversiones internas, además podrán vender sus servicios o productos en el mercado después de cumplir con las cuotas estatales y su desempeño será evaluado por muchos menos indicadores que los aplicados hasta la fecha, al propio tiempo, de no resultar viables enfrentan la posibilidad de ser redimensionadas, fusionadas o cerradas.
Ref. - Granma Digital, 29 de abril de 2014, por Yudy Castro Morales y Onaisys Fonticoba. “Mayor autonomía para la empresa estatal”, Conferencia de prensa sobre nuevas normativas que otorgan mayor independencia y autonomía a la empresa Estatal Socialista. Panel integrado por Iris Carrazana Gonzalez, Directora de Perfeccionamiento Empresarial del Ministerio de Economia y Planificación, Mirian Lau Valdez, Directora de Relaciones Internacionales y Comunicación Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Grisel Tristá Abreu, Jefa del Área de perfeccionamiento de entidades de la Comisión Permanente de Implementación y Seguridad, Maria Molina Gutiérrez, Viceministra del Ministerio de Trabajo y Seguridad, Adalberto Carbonel Soto, Director General de la Política Fiscal del Ministerio de Finanzas y Precios y Jhosns Ordriozola Guitart, Directora Jurídica del Ministerio de Economía y Planificación.
Reuters. Cuba's market reforms spread to largest companies”, by Marc Frank, Havana, April 28.
[11] Orlando Lugo Fonte, presidente de la ANAP, entrevista con la agencia AIN, La Habana, 31 jul 2012.
[12] En el documento de los Lineamientos, al abordar el diagnóstico de las causas de los problemas en la economía, se señala  la insuficiente integralidad al elaborar los planes, por haber concedido mayor prioridad a los problemas del sector externo y los equilibrios a corto plazo p10 Resolución de los Lineamientos
[13] Desde 2004 la CEPAL había estado alertando sobre esa tendencia, y de 1998 al 2005 varios estudios producidos en el país confirmaron ese diagnóstico sin que fuesen tomados en cuenta.
[14] Americaeconomica.com,   Octubre 10, 2012.
[15] Terra, Noticias, (2013) “Rusia condona a Cuba 29000 millones de dólares por vieja deuda de la era soviética” 09 de diciembre de 2013. http://noticias.terra.com/america-latina/cuba/rusia-condona-a-cuba-29000-mln-dlr-por-vieja-deuda-de-la-era sovietica,5a766800398c2410VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html
[16] Una agrupación informal de gobiernos acreedores que tiene un “grupo de trabajo sobre Cuba”, -en el que no se incluye a Estados Unidos-, integrado por: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Suiza, Países Bajos, Noruega, Rusia, España, Suecia, Suiza, Reino Unido.
[17] Cálculos en base a ONEI, Anuario Estadístico, Tablas 8.4, 8.6 y 8.7 Intercambio por países, Exportaciones e Importaciones.
[18] Anuario Estadístico, ONEI Comercio Exterior,Tabla 8.3 (de 14.234,1 millones a 8.906,0 millones)
[19] Asamblea Nacional del Poder Popular “Dictamen de la Comisión de Asuntos Económicos, de la Asamblea Nacional para las propuestas del Plan de la Economía Nacional y del proyecto de Presupuesto del Estado para el año 2013”. Presentado por Osvaldo Martínez, presidente de la Comisión de Asuntos Económicos Juventud Rebelde, 13 diciembre 2012. http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2012-12-13/dictamen-de-la-comision-de-asuntos-economicos/
[20] CEPEC – Centro de Promoción del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, Perfil del Comercio Exterior, mayo 2014, online http://www.cepec.cu/es/perfil
[21] cálculos propios en base a AEC 2012, T8.7.
[22] Asamblea nacional de Poder Popular, “Dictamen sobre el Plan de la Economía Nacional y el Presupuesto del Estado para el año 2013”, presentado por Osvaldo Martínez, presidente de la Comisión de Asuntos Económicos 13 diciembre 2012. Juventud Rebelde. http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2012-12-13/dictamen-de-la-comision-de-asuntos-economicos/
[23] U.S.-Cuba Trade and Economic Council, Inc., Economic Eye on Cuba, April 2014 ($348,747 millones) "2013-2001 U.S. Export Statistics For CUBA", http://www.cubatrade.org/CubaExportStats.pdf

[24] US Census Bureau, U.S. trade in goods with Cuba, march14

http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c2390.html
[25] Estimaciones propias en base ONEI Anuario Estadístico 2012, Tabla 5.17 Saldo Externo del Comercio de Bienes y Servicios, tasas de crecimiento anuales.
[26] Ibid
[27]  CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe ▪ 2012 - CUBA.
[28] The Economist Intelligence Unit Country Report, CUBA, April 2014.
[29] Leyva ,Anneris Ivette (2012). “Alinear comercio exterior con economía interna”, entrevista con Antonio Carricarte, Viceministro del Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera, Granma, p4, 7 septiembre 2012.
[30] Por razones de brevedad no se citan aquí en detalles numerosos talleres y encuentros de instituciones como: el CIEI – Centro de Estudios de la Economía Internacional de la Universidad de la Habana, el INIE - Instituto Nacional de Investigaciones Económicas, el ISRI – Instituto Superior de Relaciones Internacionales, el CIPI – Centro de Investigaciones de Política Internacional, anexo al ISRI, la ANEC – Asociación Nacional de Economistas, FLACSO – Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Cuba, la Sociedad Económica de Amigos del País, la Revista TEMAS, así como otros cuyos vínculos son mas indirectos,  particularmente, vale destacar un taller realizado en coordinación con el PNUD – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo titulado “Análisis de Situación : Crecimiento y Desarrollo en un contexto cambiante” relizado en  Junio de 2012 de donde después se publicaron algunos extractos en:  Hernández Montero, Alina / Jam Massó, Alfredo  / Sánchez Egozcue, Jorge M./ García Álvarez, Anicia / Sánchez, Marlén (2014), “Economía Cubana: Desafíos al crecimiento Económico”, Revista Cuba: Investigación Económica, año 20, no. 1 enero-junio, ISSN 1026-485X.