Econ. y Desarrollo vol.164 no.2 La Habana Jul.-dic. 2020 Epub 19-Jul-2020
1Centro de Estudios de la Economía Cubana (CEEC), Universidad de La Habana, Cuba.
El artículo presenta el análisis de la evolución del trabajo por cuenta propia en Cuba desde 1976 hasta la actualidad. Describe las características esenciales de cada etapa con sus avances y retrocesos. Asimismo, se inserta en el debate sobre el papel otorgado al trabajo por cuenta propia en el desarrollo económico del país, a partir del estudio de las regulaciones y los resultados de investigaciones de campo. Por último, se detiene en las normativas jurídicas puestas en vigor en diciembre de 2018 y las insuficiencias de las mismas.
Palabras clave: desarrollo económico; emprendimiento; políticas públicas; trabajo por cuenta propia
INTRODUCCIÓN
En el mundo actual es imposible hablar de desarrollo sin mencionar la innovación y el emprendimiento. Si bien estas dos categorías no significan lo mismo y de alguna manera el emprendimiento es, a nivel de ciencia, el hermano menor de la innovación, no deja de ser cierto que se relacionan, sobre todo cuando se habla de emprendimientos dinámicos.
El estudio del emprendimiento y su debate científico en la literatura es bastante reciente, de finales del siglo pasado e inicios de este. La discusión sobre el tema pasó del análisis del espíritu emprendedor individual al de proceso, que incluye el contexto. Así, emprender es convertir una oportunidad en un negocio, en un entorno, momento y lugar determinado. No hay recetas, solo enfoques conceptuales generales y mucha experiencia práctica.
Cuba, un país que busca el desarrollo, ha elegido diversas vías para ello -en general malogradas- sin enfatizar con la fuerza necesaria en la innovación y mucho menos en el emprendimiento, visto vinculado al enriquecimiento individual y no en su amplio sentido que incluye el intraemprendimiento en empresas existentes. La apertura al trabajo por cuenta propia muestra el espíritu emprendedor de parte de la población, que bien pudiera aprovecharse dentro de las empresas estatales.
El presente trabajo tiene la intención de analizar la evolución del llamado «trabajo por cuenta propia» desde su resurgimiento en los años setenta hasta la actualidad y de interpretar, a partir de la legislación, el papel que se le ha otorgado a este tipo de trabajo en la economía cubana. Para este empeño se estudió la legislación desde 1976 hasta la actualidad, los resultados de investigaciones de campo actuales y sus antecedentes y la estadística disponible.
1. EVOLUCIÓN DEL TRABAJO POR CUENTA PROPIA
1.1. De 1978 a 2009: ¿emprendimiento?
En el año 1968 se eliminan las pequeñas y medianas empresas privadas y solo los agricultores y un reducido número de transportistas continuaron ejerciendo el trabajo privado. Así, «para 1970 el Censo de Población y Viviendas reportaba que los trabajadores no estatales representaban el 2 % de la población ocupada»1 (Nuñez, 1998, p. 4).
En 1974, en un seminario a los delegados al Poder Popular de la experiencia de Matanzas, Raúl Castro se refiere a la necesidad de aunar a todas aquellas personas que ejercen oficios para que trabajen de forma individual solucionándole problemas a la población. Más adelante, ya institucionalizado el Poder Popular, se emite la Resolución 119 de 1976 del Banco Nacional de Cuba que autoriza 27 tipos de trabajos («Resolución 119», 1976).
En 1978, al extenderse la experiencia del Poder Popular y como parte del paquete de medidas del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE), se emite el Decreto-Ley 14 que justifica el trabajo por cuenta propia debido a que «el desarrollo y organización de la economía nacional no asegura aún que las empresas y unidades presupuestadas estatales puedan satisfacer de manera íntegra las necesidades de determinados productos, principalmente artesanales, o algunos servicios indispensables para la población y también para las entidades estatales mismas» («Decreto-Ley 14. Sobre el ejercicio de actividades laborales por cuenta propia», 1978, p. 261).
De tal planteamiento son destacables varios aspectos:
La causa de aprobar el trabajo por cuenta propia parece relacionarse con la insuficiencia del sector estatal para satisfacer la demanda de ciertos productos y servicios.
Se remarca que los productos son principalmente artesanales.
La intención es satisfacer necesidades de la población y de las entidades estatales. Sin embargo, la ley solo permite vender al Estado y no a la población, a esta última solo mediante autorización expresa del Poder Popular, lo que ciertamente ocurrió, por ejemplo, en las ventas de ropa en la Plaza de la Catedral de La Habana.
En la plataforma programática, aprobada en el primer congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), se asegura que construimos el socialismo y esto implica «superar todo tipo de propiedad privada sobre los medios de producción […] y la formación de un sistema único de economía en el que solo existan formas sociales colectivas de propiedad sobre los medios de producción» (PCC, 1982, p. 72); no se menciona el papel que podría desempeñar la propiedad privada en la etapa del socialismo. Pareciera que la aceptación del trabajo por cuenta propia siempre se consideró, al menos en la letra, para atender actividades de baja capacidad productiva, como se refiere en el decreto y en el propio discurso de Raúl antes referido.
Por su parte Mesa-Lago (2010) considera que este tipo de trabajo se autorizó para absorber la entrada en el mercado laboral de los baby boom de inicios de la Revolución. Sachetti (2011, p. 133) plantea que «su propósito era hacer aflorar y llevar hacía la oficialidad parte del sector sumergido, reducir el mercado irregular de bienes y servicios e incrementar la oferta a la población». Sin embargo, la explosión demográfica de los baby boom fue a mitad de los ochenta (Martin y Nicolau, 2003) y respecto a la informalidad, aunque no se poseen datos de su cuantía, según González (1995) la economía sumergida antes de 1989 era alrededor del 20 % de los gastos de la población.
El trabajo por cuenta propia, según el censo de 1981, representaba el 1,6 % del total de los ocupados y se caracterizaba según Nuñez (1998, p. 5) por:
Concentración en la esfera de la circulación o recirculación de bienes y servicios con escasa presencia en la esfera de la producción.
Elevado promedio de edad de sus miembros.
Bajo nivel de instrucción y calificación.
Integrado fundamentalmente por trabajadores con vínculo laboral estatal o jubilados (para la mayoría esta vía constituía una fuente adicional de ingresos, que eran similares a los de la clase obrera en aquellos momentos).
Tendencias al crecimiento no legal de este grupo y fuerte vínculo con la economía sumergida.
El proceso de rectificación de errores del SDPE condujo a no conceder nuevas licencias y solo mantener las ya otorgadas. Entre 1985 y 1989 el trabajo por cuenta propia decreció un 36 % (Togores, 1996). No es hasta los años noventa que se autoriza de nuevo este tipo de trabajo.
El Decreto-Ley 141 de 1993 y las resoluciones conjuntas del Comité Estatal de Trabajo y Seguridad Social y de Finanzas y Precios de 1993 y 1998 amplían el trabajo por cuenta propia y sustituyen al Decreto-Ley 14 de 1978 («Resolución conjunta N.o 1», 1993; «Resolución conjunta N.o 1. Reglamento del trabajo por cuenta propia», 1996). En ningún caso lo definen conceptualmente, aunque sí precisan que el trabajo por cuenta propia se autoriza debido a las condiciones de la economía en tales momentos. Sin embargo, no es hasta 1996 que se le considera como complemento de la actividad estatal en la prestación de bienes y servicios a la población, una vía para incrementar ingresos personales y se remarca que es una fuente de empleo. En esta etapa de los noventa se incrementa la cuota mínima a pagar al presupuesto. Según Nuñez (1998, p. 8) «el 91 % de [las] actividades deben pagar cuotas mensuales de hasta 80 pesos». En la Tabla 1 se muestra la evolución del trabajo por cuenta propia.
Si hasta 1995 se puede observar un crecimiento, en los años siguientes sucede lo contario. A partir de 1999 se advierte un crecimiento respecto a años anteriores por la autorización de operadores de transporte debido a los graves problemas con el transporte público; al mismo tiempo el Decreto-Ley 171 permite el arrendamiento de más de una habitación, lo que incrementa las licencias en esta actividad.
Sin embargo, a partir de 1997 la proporción de licencias otorgadas respecto a las solicitadas es cada vez menor, de un 52 % a un 23 % en 2003. Algunas de las razones fueron:
Desde 1997 a los desvinculados se les ofrece trabajo por el Estado.
En 1997 se emite el Decreto-Ley 174 discrecional y específico sobre las contravenciones de 4 capítulos y 25 artículos («Decreto-Ley 174. De las contravenciones personales del trabajo por cuenta propia», 1997).
En 1999 se prohíben nuevas licencias en transporte.
Desde 2002 se comienzan a dar pasos para modificar las regulaciones sobre arrendamiento.
La promoción del trabajo por cuenta propia, debido a la crítica situación económica a inicios de los noventa, pudo ser un punto de partida para incentivar los vínculos entre todas las formas de propiedad y así crear las bases para fortalecer el tejido empresarial. Sin embargo, a partir de 1996 la economía crece y con ello se deja de estimular este tipo de trabajo, que fue considerado no solo «un mal necesario», sino de carácter temporal, sin ningún otro papel en la economía.
Según Pérez et al. (2003), las características más relevantes del trabajo por cuenta propia en ese tiempo eran:
Predominio de hombres (aproximadamente 70 %).
El grupo de edad más representativo eran los mayores de 60 años (29 %) y le sigue el de 30 a 39 años (22 %).
El 32 % posee estudios secundarios y un 21 % preuniversitarios.
Entre un 37 y 40 % de los trabajadores por cuenta propia son desvinculados.
Las amas de casa y jubilados representan aproximadamente un 20 % cada uno.
Las provincias con mayor cantidad de trabajadores por cuenta propia son La Habana, Pinar del Río, Matanzas, Villa Clara y Holguín.
Las actividades más demandadas, además de transporte y arrendamiento, son ayuda familiar y elaboración de alimentos (ambos con 16 %).
En el trabajo de campo realizado por Pérez et al. (2003) en La Habana los resultados más relevantes son:
La motivación para realizar estos trabajos es fundamentalmente económica.
Problemas con la adquisición de materias primas (caras e inestable suministro por vía oficial).
Exceso de controles y mal trato de parte de los funcionarios.
Los ingresos les alcanzan para vivir, no para lujos.
Los impuestos son altos, no acordes con los ingresos.
Con la Resolución N.o 11 de 2004 se propone un nuevo reglamento para el trabajo por cuenta propia que planteaba las mismas razones para su autorización que la Resolución N.o 1 de 1996 («Resolución N.o11. Reglamento del ejercicio del trabajo por cuenta propia», 2004), pero tampoco se define este tipo de trabajo. Al año siguiente se emite la Resolución N.o 9 de 2005 que establece el reglamento para el trabajo por cuenta propia y deroga la resolución de 2004 (aunque el Decreto-Ley de 1993 continúa vigente).
Esta resolución plantea una cuestión de interés: «Teniendo en cuenta las condiciones de reanimación de nuestra economía, el desarrollo alcanzado por dicha alternativa de empleo como un complemento de algunas actividades estatales en la producción de bienes y la prestación de servicios útiles a la población, así como la posibilidad de que un grupo de actividades que actualmente se desarrollan mediante dicha modalidad de trabajo, fueran asimiladas por diferentes órganos y organismos de la Administración Central del Estado» («Resolución N.o 9. Reglamento del ejercicio del trabajo por cuenta propia», 2005, p. 71). Es decir, es necesario regular nuevamente este trabajo porque ya la economía estatal está en condiciones de asimilar algunas de las actividades que se desarrollan por cuenta propia.
El reglamento no difiere mucho del anterior de 1996, salvo que se enfatizan las posibles acciones que el Consejo Popular municipal (oído el parecer del presidente de dicho Consejo) pudiera tomar según la situación del empleo y la oferta de servicios a la población en el territorio, precisándose la necesidad o no de autorizar el ejercicio del trabajo por cuenta propia. Se proponen 118 actividades y se limita el otorgamiento de nuevas licencias a 40 entre las que se encuentran las paladares. Al mismo tiempo, se establece un extenso procedimiento para adquirir la licencia, lo que significa una barrera para obtenerla («Instrucción 27. Procedimiento para otorgar la licencia para ejercer el trabajo por cuenta propia», 2006). La Tabla 2 muestra que, si bien hay un incremento entre 2004 vs. 2003 de casi un 10 %, en los años sucesivos hay una tendencia al decrecimiento.
En todo el período analizado no se discutía en Cuba acerca del emprendimiento y mucho menos sobre denominar estos trabajos como emprendimientos, este era un concepto en formación desde el punto de vista teórico en el mundo científico. No obstante, si crear un negocio unipersonal es emprender, por ser una iniciativa personal, entonces se pudiera decir que estos trabajadores emprendieron un camino. Sin embargo, visto como la creación de negocios dinámicos, entonces no es posible denominarlos como emprendimientos, pues no se le crearon las condiciones para su desarrollo.
1.2. Situación actual del trabajo por cuenta propia en Cuba
En la actualidad, a diferencia de las etapas anteriores, no solo se ha emitido un reglamento, sino que también se han desarrollado otros cuerpos legales relacionados con los impuestos, créditos, etc., además de permitirse la contratación de fuerza de trabajo.
A partir de la apertura del año 2010 los trabajadores por cuenta propia crecen un 72 % en 2011. Desde 2012 y hasta la fecha el incremento promedio ha sido alrededor de un 4 % anual, con excepción de 2014 que creció un 14 % al parecer por el impulso del 17 de diciembre, fecha en que se anuncia el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Estados Unidos. La Tabla 3 muestra la evolución desde 2010 hasta 2018.
Al cierre de diciembre de 2018 había 580 828 trabajadores por cuenta propia (TPCP). El 29 % son jóvenes y el 34 % mujeres. El 15 % laboran también en el sector estatal y un 10 % son jubilados. Más del 60 % son desvinculados. La Habana, Matanzas, Villa Clara, Camagüey, Holguín y Santiago de Cuba agrupan el 65 % de los TPCP en el país (Tamayo y Labacena, 2019).
Las actividades más representativas continúan siendo las de alimento (paladares, cafeterías, vendedores ambulantes), con el 9 %; el transporte de carga y pasajeros 8 %; el arrendamiento de viviendas, habitaciones y espacios 6 %; los agentes de telecomunicaciones 5 %; y los trabajadores contratados 26 %, en lo fundamental asociados a las actividades de alimento y transporte (Tamayo y Labacena, 2019).
Existen aproximadamente 3 000 restaurantes privados, que emplean al menos a dos trabajadores (cocinero y dependiente), lo que significa 3 000 micro o pequeñas empresas, por no decir medianas y como este ejemplo hay muchos otros.
El trabajo por cuenta propia se estableció, entre otros propósitos, con la intención de que absorbiera a los empleados excedentes en el sector estatal y la Conceptualización del Modelo Económico y Social, así como la Constitución de la República, refrendan la pequeña y mediana empresa privada. Sin embargo, las últimas normativas jurídicas de diciembre de 2018 («Decreto-Ley 354», «Decreto-Ley 355», «Decreto-Ley 356», «Decreto-Ley 357», «Resolución 194», «Resolución 195», «Resolución 196», «Resolución 197», «Resolución 198») no se alinean con tales propósitos, sino todo lo contrario, es un documento que representa un retroceso al presentar:
Un marcado enfoque al control.
Ausencia de institucionalidad mostrada en 22 organismos rectores.
Endurecimiento de las contravenciones.
Exceso de documentación y trámites.
Establecimiento del impuesto a la fuerza de trabajo desde el primer contratado (es en sí mismo un desestímulo al empleo).
La implementación de una cuenta bancaria fiscal con el saldo mínimo de dos cuotas de impuesto.
Inspecciones por el consejo municipal del Poder Popular y los organismos rectores.
Se mantiene un listado de actividades y la personalidad natural, etc.
El día previo a la puesta en vigor se modificaron 3 medidas de gran importancia (poder poseer dos licencias, autorizar más de 50 sillas a las paladares y reducir las cuotas a dos en las cuentas fiscales); dos meses después se introducen 5 actividades más y otras acciones para flexibilizar y a 4 meses de proclamada la ley se hablaba de nuevas normativas del trabajo por cuenta propia. Entonces, ¿qué expresa todo esto? Persiste el prejuicio sobre este tipo de actividad y la presunción del enriquecimiento, por lo que no hay decisión de convertir el trabajo por cuenta propia en las pequeñas y medianas empresas que necesita el país.
Las investigaciones realizadas por Pañellas et al. (2015) y Díaz y Barreiro (2017) muestran que la necesidad sigue siendo la causa fundamental para solicitar una licencia y los mayores obstáculos el acceso a materias primas, financiamiento, etc. El marco regulatorio y las reglas de juego no garantizan un desempeño saludable de este sector que aporte al crecimiento de la economía de conjunto con el resto de los actores. Es decir, que todos los agentes económicos desempeñen un papel activo en el desarrollo del país.
2. MIRADA INTEGRADORA AL EMPRENDIMIENTO
La Conceptualización del Modelo Económico y Social expone los objetivos estratégicos de las transformaciones en Cuba y sirve de guía para materializar esa visión de país independiente, soberano, socialista, próspero, democrático y sostenible; es, por tanto, un documento programático que define los fundamentos de la sociedad que se desea.
El emprendimiento no es mencionado en dicho documento y la innovación solo en dos ocasiones, vinculada a los sectores de alta tecnología y a la educación. Pareciera que no se considera necesario ni importante desarrollar la innovación y el emprendimiento individual y colectivo, aunque es aceptada la existencia de una economía mixta donde interactúen la propiedad estatal, cooperativa y privada.
El Plan 2030 en su eje estratégico Potencial Humano, ciencia, tecnología e innovación, plantea en su quinto objetivo el fomento de «una cultura que propicie la vocación científica, innovadora y emprendedora en todos los niveles de la sociedad, especialmente en edades tempranas» (PCC, 2016, p. 22). Entonces, la pregunta sería ¿para qué estimular este tipo de vocación si no es considerada esencial ni relevante para la sociedad que se propone construir?
En un plano más práctico, el imaginario popular y oficial identifica el emprendimiento con la creación de nuevos negocios privados y para nada se enfoca en las empresas existentes, estatales, mixtas o cooperativas, ni siquiera en los privados agrícolas. Por tanto, solo el trabajo por cuenta propia se considera emprendimiento. Es importante señalar que el trabajo por cuenta propia sería lo que en el mundo se denomina autoempleo, es decir, que no se posee empleados subordinados, pero en Cuba se convierte en una denominación eufemística y encubridora del trabajo privado que autoriza la contratación de fuerza de trabajo.
En la Figura 1 se muestra la evolución del trabajo por cuenta propia. Como se observa, los dos crecimientos más importantes fueron en los noventa y a partir de 2010.
La evolución expuesta en la figura permite observar las oscilaciones del trabajo por cuenta propia, víctima de las coyunturas y de las políticas resultantes en cada momento. Al analizar la legislación para cada una de las etapas del trabajo por cuenta propia se observan similitudes en aspectos como:
Tipo de ciudadano que puede ejercer el trabajo por cuenta propia.
La solicitud de licencia e inscripción de las personas en el registro de contribuyente.
El tipo de trabajo a ejercer (generalmente artesanal).
El lugar de residencia como el espacio para su desempeño.
Los precios se deben establecer por acuerdos.
Las fuentes de suministros para realizar la producción o servicios (con excepción de la última etapa).
El papel del Poder Popular en el control y necesidad de tales trabajos.
Un listado de actividades que se aprueban para ejercer dicho trabajo.
Lo anterior es una muestra de que la concepción sobre el trabajo por cuenta propia no se ha modificado en más de cuarenta años, a pesar de que la situación económica, las generaciones, las exigencias y necesidades varían con el tiempo. Si existe una invariante en el enfoque hacia el trabajo por cuenta propia es considerarlo una válvula de escape ante determinados eventos y no un actor para el crecimiento y desarrollo económico.
CONCLUSIONES
Una mirada contextualizada de las regulaciones sobre el trabajo por cuenta propia nos indica que, de todas las etapas analizadas, la de los años setenta no direcciona el trabajo por cuenta propia por derroteros coyunturales ni por exceso de población en edad laboral ni por la economía sumergida, sino como parte del sistema de dirección de la economía, como complemento necesario para un desarrollo ulterior. Esto no está expresamente declarado ni en la plataforma programática ni en las tesis y resoluciones del Primer Congreso del PCC; no obstante, el hecho de establecer este tipo de trabajo desde el experimento del Poder Popular en Matanzas pudiera indicar la intención de concebirlo como alguna de las vías necesarias para hacer crecer la economía.
Al analizar la etapa de los noventa el trabajo por cuenta propia es la típica medida para paliar la crisis, por vez primera se concibe como forma de empleo ante el cierre parcial o total de empresas estatales. Ciertamente esta medida junto a otras conocidas como la apertura a la inversión extranjera, el desarrollo del turismo, la descentralización del comercio exterior y la despenalización del dólar, permitieron que creciera la economía. Sin embargo, justo a partir de esos crecimientos comienza a endurecerse la legislación y el descenso en el trabajo por cuenta propia. En todos esos años el enfoque de este tipo de trabajo es coyuntural, para solucionar problemas derivados de la crisis, por lo que no se toman acciones legislativas e institucionales para permitir el su desenvolvimiento a largo plazo.
En la segunda década de los 2000 el trabajo por cuenta propia parece llegar para quedarse y derivar en las pequeñas y medianas empresas privadas defendidas tanto en la conceptualización como la constitución. Pero la ausencia de coherencia, estabilidad y transparencia en la política hacia este tipo de trabajo en esos años y especialmente en las últimas normativas jurídicas de 2018, expresan una intencionalidad ajena a concebirlo como emprendimiento dinámico, que pueda ser el germen de las empresas privadas que se desempeñen en vínculo con las empresas estatales.
La historia del trabajo por cuenta propia muestra que nunca se ha concebido como un actor más con todos sus derechos y deberes como cualquier otra empresa y que, por tanto, no tiene un destacado papel en el crecimiento económico del país. Si importante es hoy que el trabajo por cuenta propia haya creado medio millón de puestos de trabajo, aporte al presupuesto y participe del PIB, mucho más importante sería crearle las condiciones para su sano desarrollo, que propiciaría densidad al tejido empresarial y generaría un efecto multiplicador del cual se beneficiaría, ante todo, el pueblo. La sostenibilidad de este tipo de negocio es un reto, sobre todo en países en desarrollo por no existir la institucionalidad necesaria que incentive el desenvolvimiento hacia negocios dinámicos y de crecimiento.
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