jueves, 13 de julio de 2017

Urgencias del sistema de pensiones en Cuba: diálogos con Carmelo Mesa-Lago





Cuba Posible continúa el diálogo con Carmelo Mesa-Lago en torno al presente y al futuro de la seguridad social en Cuba.

Hace unos meses, en una entrevista que nos concedió para Cuba Posible, usted aseveró que para resolver los problemas financieros del sistema de pensiones en Cuba se requiere de un incremento de la edad de retiro; a la par de plantear que las pensiones actuales son muy bajas para evitar mayores costos presupuestarios. A ese efecto sugirió aumentar en cinco años las edades de retiro y modificar la forma de cálculo del salario base, así como incrementar la cotización, pero también mejorar las pensiones. ¿Podría desarrollar más estas ideas?

Aunque la reforma de 2008 aumentó las edades de retiro en cinco años en ambos sexos (ahora son 60 años la mujer y 65 el hombre), estas edades son todavía altas respecto a la esperanza de vida en Cuba (la más alta en América Latina, junto a Costa Rica) y en relación al resto de la región (otros países mucho menos desarrollados que Cuba tienen edades similares como Honduras, y una edad más alta en la mujer, como Perú). La elevación de las edades indujo una caída en el déficit respecto al gasto total de pensiones desde 43,8 por ciento en 2013 a 23,3 por ciento en 2015, pero esto se revertirá en el mediano y largo plazo por tres razones: 1) los cambios introducidos por la reforma de 2008 fueron insuficientes para restablecer el desequilibrio actuarial del sistema, 2) Cuba es el país más envejecido del continente (más que Uruguay) y el proceso se acelera, y 3) la fuerza laboral ha comenzado a caer, lo que significa que habrá una relación menor entre trabajadores activos y los pasivos (jubilados), así que bajó de 3,6 a 2,9 entre 1989 y 2015 y continuará descendiendo, lo cual hará más difícil financiar las pensiones futuras.[1]

La pensión promedio nominal era 270 CUP mensuales en 2015 (equivalente a 10,80 CUC), además, dicha pensión ajustada a la inflación era la mitad del nivel de 1989, lo cual es insuficiente para cubrir las necesidades básicas alimenticias, por lo que los jubilados y pensionados se encuentran entre los grupos más pobres de la población. Sin embargo, esto ha ayudado al gobierno a evitar una mayor escalada en el gasto de las pensiones. La reforma de 2008 redujo dicho gasto de 7,6 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2010 a 6,5 por ciento en 2015; no obstante, este es aún alto y volverá a crecer por las razones ya explicadas; además, es esencial aumentar las misérrimas pensiones en el futuro.

Para poder mejorar el nivel de las pensiones y reducir el déficit es, por tanto, necesario, entre otras medidas, aumentar las edades de retiro y lo ideal sería unificarla en 65 años para ambos sexos y según asciende la esperanza de vida al tiempo de retiro subirla gradualmente -en unos 20 años, no en siete años como hizo bruscamente la reforma de 2008 debido a la presión en el salto del gasto y del déficit. Pero para fijar esto de una manera responsable hay que hacer primero una evaluación actuarial.

¿Cuál podría ser el porcentaje de la cotización a la seguridad social en Cuba para hacer esta universal, financieramente sustentable y que pague pensiones adecuadas? ¿Qué quiere decir una “valuación actuarial”?

Primero, Cuba tiene una cobertura casi universal en pensiones de seguridad social y es una de las más altas en América Latina, junto con las de Chile, Costa Rica y Uruguay. Desafortunadamente, el gobierno nunca ha publicado estadísticas de cobertura que serían necesarias para confirmar lo que sabemos basados en la ley, los estudios técnicos y las cifras del gasto; además, esto permitiría que Cuba figurase en las estadísticas mundiales de cobertura de la seguridad social y hacer comparaciones que serían favorables.

No es posible determinar el cálculo del salario base, la cotización y el monto de las pensiones, sin antes hacer un estudio para determinar el déficit actuarial del sistema: contrastar el valor presente de todas las obligaciones futuras (gastos de pensiones en curso de pago y las que generen los actuales asegurados activos) con los ingresos futuros (por cotizaciones sobre los salarios). A mi mejor saber y entender, el último estudio hecho por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre las pensiones cubanas fue realizado en 1999, no fue una valuación actuarial sino una proyección “preliminar” del costo de las pensiones para 1997-2020, así como de la cotización salarial necesaria para balancear el sistema en ese período. Para 2015 se estimó un déficit de 942 millones de pesos y una cotización de 18,1 por ciento sobre la nómina salarial; las cifras actuales en ese año fueron 1,313 millones de pesos y 12 por ciento sobre el salario pagado por los empleadores (algunos trabajadores con alto salario cotizan un 5 por ciento, pero no se han publicado cifras sobre cuántos y su monto), o sea, un gasto 39 por ciento superior y una cotización 6 puntos porcentuales menor, de manera que se agravó la situación aún con la reforma de 2008. Debe decirse que los ingresos y gastos reales fueron dos veces mayores que los proyectados. Para 2020 la OIT proyectó un déficit de 1,351 millones de pesos y una cotización de 19,8 por ciento, el primero será mucho mayor y la cotización casi 8 puntos porcentuales menor, salvo que se haga otra reforma del sistema.[2]

Un estudio actuarial realizado por un experto en el extranjero en 1994, proyectó una cotización de 98 por ciento sobre el salario en 2010, sin cambio de edad (no pudo tomar en cuenta el incremento de cinco años en 2008), o de 63 por ciento basado en un ascenso de la edad a 65 años para los dos sexos, que es lo que he sugerido.[3] Compárese esto con el 12 por ciento actual, para tener una idea de la magnitud de la cotización que sería necesaria.

En resumen, no se ha hecho una valuación actuarial en Cuba, al menos por medio siglo, y es urgente realizar esta, preferiblemente por la OIT, para determinar con certeza las reformas necesarias en cuanto a la edad del retiro, el salario base, la cotización, la tasa de reemplazo (porcentaje que se aplica al salario base para fijar la pensión), el monto de la pensión y poder equilibrar el sistema a largo plazo. Sería un craso error especular sobre dichos parámetros sin tener una base sólida y proyecciones basadas en los datos actuales.

En la citada entrevista, usted reconoce las dificultades económicas del país para asegurar, en lo inmediato, un ventajoso sistema de seguridad social. Por eso ha propuesto alternativas potenciales que podrían ayudar a la atenuación de las dificultades durante una etapa o, tal vez, convertirse en elementos estables del sistema de seguridad social. En ese sentido, abogó a favor de que coticen a la misma tanto los empleadores como los trabajadores, la creación de un fondo de reserva que pueda invertirse y generar rendimientos de capital y cuentas individuales voluntarias que ayudasen a mejorar el equilibrio a largo plazo del sistema y mejorar las pensiones. ¿Cuáles serían las características de estas fórmulas y como se implementarían?

Bajo las condiciones económicas actuales es virtualmente imposible acometer las reformas necesarias que hemos discutido antes. En 2016 el producto interno bruto cayó 0,9 por ciento y, debido a la grave situación en Venezuela y la caída de las exportaciones de mercancías de Cuba, se ha agravado la balanza de pagos y es probable que haya otro descenso del PIB este año. Además, la tasa de inflación proyectada de 12 por ciento reducirá aún más el monto de las pensiones reales y los recursos serán muy escasos siquiera para mantenerlas el nivel actual. La única forma de salir de esta situación es acelerar el proceso de reformas estructurales que está virtualmente estancado desde hace más de un año.

Así que las recomendaciones que hice son para cuando haya una mayor estabilidad y crecimiento económicos. Bajo las circunstancias actuales, incrementar la edad o implantar la cotización a todos los trabajadores, a par que se mantienen las bajísimas pensiones, causaría mucho daño a la población, aunque se reduciría el déficit fiscal generado por las pensiones. Pero no quiero evadir la pregunta.

Cuba tiene un sistema de reparto puro, o sea, el gobierno recauda las cotizaciones de los empleadores y unas pocas de los trabajadores y estas van para los gastos generales del Estado, por otra parte, el gobierno paga las pensiones con cargo al presupuesto nacional. No hay siquiera un fondo para contingencias. Si hubiese un fondo de reserva de pensiones nutrido por las cotizaciones de empleadores y, eventualmente, de todos los trabajadores, el capital del mismo sería invertido en valores y proyectos productivos, lo cual generaría un interés o dividendo anual que iría a dicho fondo, engrosándolo. Se ha probado que el rendimiento del capital del fondo, siempre que sea bien administrado, contribuye mucho más a las pensiones que las cotizaciones. Ahora bien, el problema es que Cuba no tiene una bolsa de valores en que se transen acciones nacionales e incluso extranjeras, como en China y Vietnam, por lo cual la inversión del fondo sería toda en deuda estatal, algo que he probado extensamente en América Latina y otras regiones del mundo, resulta en dependencia del Estado que fija los intereses usualmente bajos, o sea, habría un subsidio de los trabajadores a los gastos generales del gobierno. En fin, para que esto funcione hay que acelerar las reformas como en los dos países asiáticos y crear una bolsa de valores, algo que es presente parece ilusorio.

También para el futuro, aquellos trabajadores que después de cotizar al sistema de seguridad social público tengan recursos, podrían hacer aportes a una cuenta individual a fin de suplementar sus pensiones. En América Latina estas cuentas han sido administradas por corporaciones privadas que cobran altas comisiones y gozan de altas utilidades, por lo que las pensiones no son buenas; pero hay países como Uruguay en que una de dichas administradoras es pública y ha reducido las comisiones y aumentado las pensiones. La Comisión Asesora Presidencial sobre Pensiones en Chile, nombrada por Michele Bachelet (de la cual fui miembro), recomendó establecer una administradora pública, aunque aún no ha sido aprobada. En Costa Rica hay también administradoras públicas, una de ellas del propio seguro social.

En conclusión, los problemas de las pensiones de seguridad social en Cuba se agravarán a menos que se aceleren las reformas estructurales y estas generen resultados económicos tangibles, lo cual sería la base, a su vez, para una reforma del sistema de pensiones. En el ínterin, el gobierno debería negociar con la OIT una valuación actuarial que siente las bases necesarias. La OIT tiene un sistema de simulación probado en muchos países en que se pueden cambiar las variables del sistema mismo (por ejemplo, edad de retiro, cotización, salario base, tasa de reemplazo) y combinarlos con variables económicas (como crecimiento del PIB, salario, inflación, tasa de interés, etc.) a fin de proyectar el equilibrio en un período largo. Esto es lo más urgente y factible en el presente, también ayudaría que el gobierno publique estadísticas de todos los trabajadores cubiertos, cuántos de ellos están pagando cotizaciones y el monto de estas, a fin de tener la información necesaria.

Citas.

[1] Los antecedentes en esta entrevista provienen de mi artículo “El estado actual del bienestar social en Cuba”, Cuba Posible, marzo 2017.

[2] OIT, Cuba Technical Note: Application of the ILO Pension Model to the Social Security System in Cuba, Ginebra: Social Security Department, 1999. Las estadísticas de 2015 son de ONEI, Anuario Estadístico de 2015, Edición de 2016, La Habana.

[3] Ricardo Donate-Armada, “Cuban Social Security: A Preliminary Actuarial Analysis of Law # 24 of Social Security”, en Cuba in Transition, Miami, ASCE, Vol. 4, 1994, 155-173. Véase también mi trabajo “La Seguridad Social en Cuba en el Período Especial: Diagnóstico y Sugerencias de Políticas en Pensiones, Salud y Desempleo,” en La Seguridad Social en Cuba: Diagnóstico, Retos, Perspectivas, Lothar Witte, comp., Caracas, Nueva Sociedad, 2003, pp. 33-115.

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