Políticas para el crecimiento económico: Cuba ante una nueva era (II)

Dr. Juan Triana Cordoví y Dr. Ricardo Torres Pérez

LA NECESIDAD DE CRECER PARA DESARROLLARSE: LA EXPERIENCIA CUBANA POST-CRISIS 

El crecimiento económico de cualquier país no es un fin en sí mismo, pero constituye un vehículo esencial para alcanzar otros objetivos importantes de la sociedad. Un elevado crecimiento puede contribuir a crear más empleos productivos y reducir la pobreza. También ayuda a obtener los recursos necesarios para los servicios de salud, educación, ciencia, deporte, cultura, entre otras prestaciones claves. El análisis de los determinantes del crecimiento económico constituye uno de los núcleos más dinámicos dentro de la ciencia económica. La descomposición del crecimiento a partir de sus determinantes inmediatos (capital y trabajo), y el residuo resultante – Productividad Total de los Factores (PTF) – tiene un largo recorrido y ha sido objeto de intensas discusiones teóricas y empíricas. 

Con la profunda crisis económica de principios de la década de los noventa, el balance en la gestión de la economía se movió hacia el corto plazo, para atender las urgencias de un período excepcional. Sin embargo, esta necesidad ha evidenciado la importancia de atender el desarrollo perspectivo del país otorgando un mayor espacio a los asuntos estratégicos. Si bien Cuba inició la recuperación en 1994, la tasa de crecimiento promedio del Producto Interno Bruto (PIB) cubano en las últimas dos décadas ha estado alrededor de 1,8% anual, lo cual ubica al país entre los de peor desempeño en América Latina. Si se toman en cuenta solo los años posteriores a 1993, el promedio se eleva a 3,2% (11). Esto todavía es inferior al promedio de la región en el mismo lapso y es uno de los desempeños más discretos en el área. Ciertamente, en Cuba concurren una serie de factores negativos que no afectan al resto de los países de la región, pero no se puede descartar que este récord sea insatisfactorio aun descontando las condiciones particulares del país (Figura 3). 

Lo que la experiencia internacional ha demostrado en estos últimos años es que crecer a altas tasas es necesario para alcanzar el desarrollo (Comission of Growth and Development, 2010). Pero también esa experiencia dice que junto a la magnitud del crecimiento, la calidad de ese crecimiento resulta decisiva (CEPAL, 2012). O lo que es lo mismo, si esas altas tasas de crecimiento se consiguen sobre la base de profundizar y consolidar una situación desventajosa en el comercio internacional, o sobre la base de explotar de forma extensiva las ventajas naturales que un país posee, o si ese crecimiento no logra cambios significativos en la estructura de la economía y hacia el interior de los propios sectores propiciando elevar la complejidad tecnológica de los mismos, entonces el impacto sobre el desarrollo se reducirá significativamente, entre otras cosas porque los efectos sobre la productividad del trabajo y la distribución del ingreso no serán suficientemente significativos. 

Cuba ha crecido de forma sostenida desde 1994, cierto que a tasas significativamente bajas en los últimos veinte años (alrededor del 3%, en dependencia del año de referencia que se tome) (12) y si bien se ha producido un cambio estructural apreciable en la composición de las exportaciones, desde los bienes hacia los servicios, también resulta un hecho de que es el producto de una combinación de creación de nuevos sectores y retroceso en otros de gran tradición y volumen como el azúcar. De igual manera, si se atiende a la estructura del producto, son los servicios no comerciales (en general los de menor productividad) los que siguen teniendo un proporción determinante en el producto y un mayor peso en el empleo. 

En la Tabla 1 se pueden comprobar las diferencias esenciales en cuanto al estilo de crecimiento y la forma de afrontar la crisis. El primero, básicamente extensivo, tipificado por una relativamente baja restricción en el acceso a recursos y financiamiento, donde también la “apertura” que significó la implantación del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía tuvo efectos positivos, tal cual demuestra el hecho de que el aporte de la PTF es mayor que el del capital, mientras que en el segundo y tercer período, el comportamiento de la PTF refleja la inercia en el estilo del ajuste empleado en el manejo de la crisis en las primeras etapas, utilizando recortes materiales preferentemente antes que cambios significativos en las políticas económicas. El último de los período, 1994-2003, demuestra como los cambios regulatorios impactan positivamente en la recuperación, aun cuando los mismos no alcanzaron la profundidad y amplitud necesarias. La permanencia de arreglos institucionales propios de estilo de desarrollo de los ochenta impidió un mayor impacto del ajuste y el cambio estructural que se inicia a partir de 1994 (13). 

3. ANÁLISIS DE LOS FACTORES ESTRUCTURALES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO 

Si bien la teoría económica y la evidencia empírica no muestran evidencias conclusivas sobre las causas esenciales del crecimiento económico sostenido, se ha ido generando un consenso tácito alrededor de un grupo de elementos que parecen determinar el desempeño de los países, aunque en proporciones distintas según el contexto específico y las prioridades particulares derivadas de culturas diversas. En el análisis se analizan algunos de estos factores imprescindibles, agrupándolos en dos ejes principales: la oferta y la demanda. Dentro de la primera se abordan los aspectos relacionados con la acumulación de factores y la calidad de los mismos. En el segundo grupo se incluyen aquellos elementos vinculados con la demanda, con especial énfasis en los mercados externos. 

En última instancia, la interacción entre ellos y las políticas deliberadas por parte de los gobiernos es lo que genera una trayectoria determinada, sujeta a las restricciones y oportunidades que impone el entorno internacional, aspecto este que ha cobrado importancia en las últimas décadas, y que requiere una especial atención por parte de los países pequeños, con economías muy abiertas dependientes de los flujos externos de productos y capitales. 

DINÁMICA DE LA POBLACIÓN/FUERZA DE TRABAJO. EL CASO DE UNA ECONOMÍA DE INGRESOS MEDIOS CON UNA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA AVANZADA 

Uno de los factores de producción fundamentales es la fuerza de trabajo. El perfil demográfico de Cuba augura una contracción futura pero no lejana de la fuerza laboral, aumentando la población en edad no laboral y la presión sobre las finanzas públicas. El envejecimiento de la población14 y el aumento del índice de dependencia (desde 54,7 en la actualidad hasta 67,7 en 2025) son aspectos distintivos de este proceso. Esto constituiría una amenaza para el crecimiento sostenido a largo plazo, teniendo en cuenta que, debido a la etapa de desarrollo en que se encuentra el país, éste todavía depende de una mayor disponibilidad de factores para sostener una senda de alto crecimiento. Éste sería un fenómeno casi inédito para un estado en desarrollo, ya que las experiencias de alto crecimiento en el último medio siglo se verificaron en naciones que contaron durante la mayor parte de ese proceso con una fuerza de trabajo creciente y mayormente joven. Cuba enfrentará una situación diametralmente opuesta. 

En este sentido, aunque se reconoce el largo recorrido de estos procesos demográficos y el hecho de que un cambio sustancial de la tendencia actual solo se comenzaría a percibir dentro de algunas décadas, se podrían poner en marcha una serie de medidas para suavizar la senda explosiva actual, brindando un margen de tiempo mayor para concebir otras políticas y empezar a cosechar los beneficios de las medidas más inmediatas. 

Este proceso empezó de hecho en 2008, cuando se reformó la Ley de Seguridad Social. Los cambios se orientaron al aumento de la edad máxima de jubilación; desde 60 hasta 65 años para los hombres; y desde 55 hasta 60 años en el caso de las mujeres. Esto permitió desplazar en el tiempo el momento en el cual los arribantes al mercado laboral se ubicarían por debajo de los que se jubilan. También se incrementó el número de años necesarios para beneficiarse de una pensión en el régimen general. Estos cambios pueden contribuir a aliviar el impacto negativo de la evolución demográfica del país en la disponibilidad de recursos públicos para atender los gastos de una creciente población mayor de 60 años. 

Por otro lado, correspondería concebir un programa integral para estimular la natalidad, ya que los bajos niveles de fecundidad constituyen una de las causas directas del proceso actual. En este ámbito, se podría trabajar en el establecimiento de un programa de ayudas para las parejas que conciben del segundo hijo en adelante. En etapas subsiguientes se podría extender este plan para incorporar algún tipo de facilidad para adquirir o ampliar las viviendas de las familias con dos hijos o más, aumentar las capacidades disponibles en los círculos infantiles o sufragar una parte de los gastos asociados al cuidado de los niños por guarderías privadas certificadas, así como cierta cantidad de alimentos. Estos programas, ensayados con relativo éxito en contextos muy diferentes, como el de los países escandinavos, son altamente dependientes de una mejoría en la posición fiscal actual del Estado, por lo que deberían implementarse una vez que se ha asegurado un flujo estable de recursos, de manera que no se comprometa el equilibrio macroeconómico. 

Asimismo, es pertinente continuar las adecuaciones en las regulaciones migratorias de manera que se pueda consolidar a mediano plazo un proceso de emigración circular, que atenúe el drenaje de personal calificado hacia otros países. Se podría pensar en extender garantías adicionales para los migrantes en edad laboral. La idea sería garantizar, en las mejores condiciones, un reforzamiento de los vínculos con el país de origen. Este esfuerzo se topa con un alto grado de endogeneidad, y esta característica debería ser un argumento suficiente para acelerar las trasformaciones que tienen lugar en el modelo económico, especialmente aquellas que tienen un impacto directo sobre la capacidad de las personas para usar sus múltiples talentos en la creación de riqueza y bienestar individual y colectivo. Esto incluye no solo al sector no estatal, sino también a las empresas públicas donde están empleados la mayoría de los trabajadores cubanos. Una mejoría, aunque sea relativa de las condiciones de vida de vastos segmentos de la población podría contribuir a contener el flujo migratorio. De momento, como resultado de los cambios en las regulaciones migratorias y la incertidumbre sobre las perspectivas del país, el saldo migratorio negativo en 2012 (46.662 personas) ha sido el mayor desde 1994, el año de la “crisis de los balseros”. Esto refleja la complejidad del problema y los negativos impactos previsibles de este drenaje a mediano plazo. 

Además, sería necesario acelerar el acercamiento con la emigración cubana, para facilitar un mayor intercambio con el país, a la vez que extender estos contactos más allá del ámbito afectivo, las visitas familiares o el envío de remesas; hacia la esfera intelectual-productiva, de forma tal que se pueda iniciar un flujo que cree condiciones para que una parte considere un retorno parcial a su país de origen sobre la base de la identificación de intereses fuertes en el terreno laboral. 

INCREMENTO DE LA CALIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO 

La mayoría de los expertos reconoce que Cuba tiene una dotación importante de capital humano, que es resultado directo de una política educativa muy activa que llega hasta el nivel superior. Siguiendo el promedio de los años de escolaridad, la Isla mostraba en 2010 alrededor de 10,57 años (Barro y Lee, 2010), el valor más alto para cualquier país de América Latina y el Caribe y uno de los más altos en el mundo en desarrollo (solo por detrás de Sudcorea y Taiwán). En el componente de educación del IDH, Cuba exhibe un gran logro educativo (87,6% del máximo posible), otra vez por encima de América Latina y la mayoría del mundo subdesarrollado (excepto antiguos países socialistas y otros en Asia Oriental). 

Adicionalmente, se han creado también capacidades de investigación en numerosas ramas, con notable destaque para las ciencias agropecuarias, la medicina y la biotecnología para aplicaciones vinculadas con la salud humana, fundamentalmente. No obstante, en las últimas dos décadas debido a una multitud de factores estrechamente vinculados con la crisis económica de principios de los noventa, la calidad del sistema educativo se ha deteriorado gradualmente mientras que otros complementos esenciales para el desarrollo del capital humano como la cantidad y calidad de los medios de producción, la ampliación de las capacidades de investigación básica y aplicada, entre otros; también han experimentado un retroceso. 

A esto se adiciona una estructura de habilidades en los profesionales y técnicos que no se ha actualizado a una velocidad suficiente como para asimilar en toda su dimensión los grandes avances tecnológicos de las últimas dos décadas. Estas carencias son especialmente notorias en la formación en el dominio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y los idiomas extranjeros (Tabla 2). Asimismo, la formación y entrenamiento de ingenieros y otras ciencias naturales y exactas se redujeron sustancialmente con la crisis. Finalmente, el gran esfuerzo para extender el alcance de la enseñanza superior no se tradujo en una mejoría significativa de la calidad del graduado. 

En este sentido, existen condiciones de base que dependen de una mayor dotación de recursos, como una mayor inversión en la actualización del equipamiento disponible para el entrenamiento de profesionales y técnicos, y un mayor despliegue de las TIC, que ayudaría a incrementar el acceso a los conocimientos generados en otras latitudes. Por otro lado, se debería comenzar a estimular una mayor exposición a las tendencias internacionales a través de programas de educación en el exterior, incluyendo la enseñanza de posgrado. En esta área, se podría avanzar también a través de acciones coordinadas en relación a la estrategia de inversión extranjera. Requisitos de este tipo han sido aplicados por otros países, con el objetivo de ampliar el derrame de estos flujos. 

En otro orden, el incremento en la preparación técnica de los maestros y profesores también marcha sujeta a una mejoría en el desempeño de la economía, que haga posible un incremento de las remuneraciones, a la vez que la gradual eliminación de la dualidad monetaria propicie un mejor escenario para evaluar el impacto de estos movimientos en la estabilidad de precios. 

AUMENTO DE LOS NIVELES DE ACUMULACIÓN DE CAPITAL FÍSICO 

Los actuales niveles de inversión no garantizan en tendencia la reposición del capital físico ni su ampliación a las tasas requeridas. En presencia de unos niveles de ahorro doméstico muy reducidos, es necesario incrementar sustancialmente al acceso al ahorro externo, especialmente a través de la IED. Ésta no solo garantiza financiamiento, sino nuevos conocimientos, tecnologías, mercados, inserción en cadenas globales y/o regionales de valor así como la diversificación del riesgo. En este sentido, se podría elaborar una estrategia integral que incluya al menos estos tres ejes. 

Primeramente, constituye una necesidad el incremento en el volumen de recursos y el aumento de la eficiencia en la utilización del ahorro doméstico. Para ello se requieren nuevas regulaciones que estimulen la inversión productiva por agentes nacionales no estatales así como la ampliación de capacidades a través de la reinversión de utilidades, incluyendo en este caso específico a las empresas estatales. Esto depende de la progresiva actualización y modernización del sistema financiero nacional, que facilite el dominio de nuevos instrumentos y el despliegue de una banca especializada como la banca de desarrollo, agropecuaria, micro-finanzas y de capital de riesgo. Aquí el componente de entrenamiento de los recursos humanos es clave, junto a la introducción de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. En este ámbito existen experiencias exitosas en la propia América Latina, tanto a nivel de los gobiernos como numerosas instituciones financieras y de integración regional. Hay que señalar que en la medida en que mejoren las tasas de crecimiento y aumente la productividad global, se deben generar mayores volúmenes de ahorro doméstico, lo que amplificaría el alcance e impacto de estas transformaciones. 

Una notable reserva de recursos de inversión (y de otros tipos, como fuerza de trabajo) radica en la reducción progresiva del aparato administrativo del Estado y Gobierno cubano. Esto liberaría una enorme cantidad de recursos hacia otros fines productivos a la vez que es coherente con un mecanismo económico donde tendrán mayor peso la regulación indirecta y el uso de modernos sistemas de planificación y control de la actividad económica. Éste vendría a ser un complemento sustancial a los esfuerzos para aumentar el aporte de fuentes nacionales a la financiación de la inversión productiva. 

No obstante, se entiende que tanto por las condiciones en el punto de partida como por la etapa de desarrollo en que se encuentra el país, los flujos externos de financiamiento serán claves durante muchos años, representando en su conjunto un aporte superior a lo que se podría lograr a través de fuentes nacionales. Téngase en cuenta que el promedio invertido respecto al PIB en las últimas dos décadas es de solo 10%, muy por debajo de las tasas entre 25-30% que se han observado durante muchos años en economías de alto crecimiento. Por ello, cabe platearse una serie de acciones para mejorar el acceso a los mercados financieros internacionales que incluya un gradual acercamiento a las más importantes instituciones financieras internacionales (sistema Bretton Woods) pero también a otras de carácter regional como la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco del Sur (BDS). Existen numerosos obstáculos de carácter político y aún técnico, pero la magnitud de los beneficios aconseja integrar estos esfuerzos dentro de las transformaciones en curso. 

A su vez, deberán continuarse los esfuerzos para renegociar los mayores tramos de la deuda externa cubana sobre bases sostenibles. Hasta el momento se han alcanzado resultados favorables con Japón y Rusia, ambos miembros del Club de París; pero vale la pena acelerar los pasos en ese sentido. Un canal importante para apoyar la estrategia anterior tiene que ver con la negociación de acuerdos preferenciales de asociación con socios de gran peso mundial como la Unión Europea y la UNASUR. En ambos bloques se verifican algunas condiciones favorables para llevar a buen puerto esos procesos. 

Una característica notable de las acciones antes mencionadas es el efecto “avalancha,” por el cual en la medida en que se logran avances tangibles en cualquiera de las direcciones favorables se crearían condiciones más propicias para tener éxito en el resto de los aspectos. Esto se extiende al ámbito de las calificaciones crediticias de la nación, que imponen un enorme costo adicional derivado del alto riesgo país y por el hecho de que solo una de las tres grandes agencias calificadoras incluye a Cuba en sus análisis (15).

Como componente esencial y promisorio en las condiciones actuales, para captar flujos de capitales foráneos en mayor magnitud, se hace imprescindible concebir una nueva estrategia integral para la atracción de IED. En este sentido, se requiere avanzar en la comprensión de los múltiples aportes que se pueden esperar de este tipo de movimiento, si se concibe como parte de una visión de desarrollo hacia el futuro que tenga en cuenta las condiciones y reglas del mundo contemporáneo. Aquí se podrían incluir los consabidos capital, tecnología y mercado junto a valores de nueva generación como creación de empleos de alta calificación, inserción en cadenas globales y/o regionales de valor, compartición de riesgos, etc. Por su impacto esperado, conviene diseñar una política especial para atraer a grandes empresas extranjeras que puedan ejercer un efecto “demostración” significativo para otros socios. También se podrían aprovechar los nichos existentes para atraer mayores fondos hacia proyectos de pequeña y mediana escala con impacto local y regional.

En los momentos actuales, la Ley de Inversión Extranjera está bajo revisión y se prevé un régimen específico para las Zonas Especiales de Desarrollo (ZED), entre las que el proyecto del Puerto del Mariel, es pionero. En ambos casos, una de las bases de las actuales readecuaciones, debe ser la coherencia con la práctica internacional y el avance en el entorno regional inmediato. De otra forma sería muy difícil garantizar el éxito y la sostenibilidad de esas políticas. El mismo razonamiento que se intenta aplicar a proyectos especiales como las ZED, se podría extender a determinados sectores económicos, con el objetivo de propiciar las mejores condiciones posibles para su avance ulterior.

Notas 

(11)Cálculos a partir de CepalStat (2010). 

(12) Siempre calculado a precios constantes. Existen diversos trabajos en los que esa tasa oscila desde menos del 2% promedio anual, si toma el año 1990 como punto de partida hasta poco más del 3% si se parte del año 1993-94. 

(13) Existen otros trabajos más recientes que obtienen una descomposición del crecimiento económico cubano, con ligeros cambios en los períodos y las metodologías empleadas, entre ellos (Cribeiro 2011). Sin embargo, las conclusiones fundamentales no varían significativamente. 

(14) En 2011, el 18,1% de la población tenía más de 60 años, esa proporción ascenderá hasta un 26,1% en 2025. 

(15) Se trata de Moody´s.

Continuará

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