Cambios del modelo productivo cubano en la última década

Lecciones aprendidas, tareas pendientes y nuevas contradicciones por atender

Por Ricardo González Aguila, LJC

25 julio 2024 En momentos en el que el país atraviesa por una profunda crisis económica, social y también conceptual, donde lo inmediato y lo estratégico parecen una misma cosa, se hace más pertinente que nunca separar tiempo para una reflexión pausada sobre nuestra historia reciente. Se hace necesario indagar en el pasado con el fin de recordar, primero, los conflictos que dieron pie a los cambios iniciales; segundo, para identificar tareas pendientes que quedaron pausadas —bien por falta de voluntad o insuficiente consenso transformador—, y tercero, para comprender las nuevas contradicciones que derivaron de los propios cambios y poder así abordarlos en el presente desde su raíz misma.

El modelo productivo previo a la reforma

Antes de la reforma iniciada en 2011, la economía cubana era una típica economía centralmente planificada con prevalencia de empresas estatales y casi nula participación de los mercados en la asignación de recursos. En 2009, por ejemplo, según las cifras de la Oficina Nacional de Estadísticas e Información (ONEI), el 82.4% de la fuerza laboral total se empleaba en entidades estatales.[1] Muchos recordarán el entonces conocido como proceso de disponibilidad laboral que anunciaba que alrededor de 1 millón de empleados del sector estatal serían trabajadores redundantes, aproximadamente, el 20% de la población activa de entonces. La poca inversión privada existente se concentraba en el sector agropecuario y en algunas actividades de servicios en forma de trabajadores por cuenta propia, que, a la vez, enfrentaba un sinnúmero de restricciones institucionales (reglas) que frenaban su desarrollo sistemático y expansión. La inversión extranjera era un tema tabú para las autoridades económicas.

La inversión extranjera era un tema tabú para las autoridades económicas.

Las consecuencias de aquel modelo productivo son archiconocidas. Un sistema empresarial de actor único atado a incontables problemas estructurales: baja productividad, rentabilidad y competitividad externa, insuficiente ahorro e inversión, pobre infraestructura, rezago tecnológico e innovación, sobreempleo y bajísimos salarios. Las empresas estatales gozaban de poquísima autonomía económica y financiera, asimismo, operaban en un entorno empresarial donde las reglas operativas eran laxas y cambiantes, el riesgo de impago considerable, los subsidios del presupuesto elevados, y las intervenciones sobre las cuentas de las empresas una práctica frecuente. Las reformas amparadas en la Actualización del Modelo Económico tenían como objetivo resolver este grupo de conflictos.

Las reformas de 2011 ¿cambios significativos?

En 2011 inició el proceso de reformas basada en mercados más importante en los últimos 60 años, que con sus luces y sombras alcanza a nuestros días. Aunque la apertura económica no fue tan profunda como la de China y Vietnam ─ni siquiera una década después de iniciada─, los cambios respecto a lo que existía previamente fueron incontestables.

De entrada, se eliminaron barreras legales de acceso en muchos mercados y se amplió el número de actividades autorizadas a la inversión privada tanto doméstica como extranjera. Además, se desregularizaron muchas restricciones existentes que afectaban la operatividad de los negocios tanto privados como estatales. Por ejemplo, a las empresas estatales se les otorgó mayor autonomía, sobre todo, en lo referido a la fijación de salarios, precios, y, en el caso de las empresas exportadoras, de acceso a divisas. Se flexibilizó también la definición de los objetos sociales de dichas empresas, lo que les permitió ampliar la oferta de producciones secundarias a precios menos regulados; y se elevó el límite autorizado de inversiones descentralizadas. En adición, las autoridades económicas emprendieron un proceso de perfeccionamiento institucional que supuso, por una parte, cambios en la gobernanza corporativa, y por otra, la fusión y extinción de muchas empresas estatales.

A las empresas estatales se les otorgó mayor autonomía, sobre todo, en lo referido a la fijación de salarios, precios.

A pesar de los cambios, los resultados de las reformas fueron, en términos generales, modestos y dispares. Por una parte, el empleo en la economía se recompuso (ver gráfico 00). El total de trabajadores públicos en el conjunto de la economía decreció a una tasa promedio de 2.7% entre los años 2010 y 2022, hecho que supuso la destrucción de más de 1 millón de puestos de trabajos públicos, traduciéndose en una caída de la participación del empleo estatal de más de 15 puntos porcentuales en el total de la fuerza laboral. El empleo no-estatal, por otra parte, creció a una tasa de 4.5% promedio en igual período de tiempo.

Dinámica del empleo estatal y no estatal antes y después de la reforma

Fuente de datos: ONEI, Series Estadísticas, Tabla 7.2

Sin embargo, en términos productivos, el crecimiento de la economía fue poco significativo y declinó a lo largo de la década. Por ejemplo, mientras que en el quinquenio 2010-2015, el crecimiento promedio del PIB fue de 2.8%; en el segundo, 2016-2019, la tasa promedio se desaceleró a 1.1%, seguido de una caída de 10.9% en 2020, y una débil recuperación de 1.5% entre 2021 y 2022.

Los salarios,[2] aunque bajos, crecieron a lo largo de toda la década, incluso más que el crecimiento de la economía, por ejemplo, en los períodos 2010-15 y 2016-2019 lo hicieron a una tasa promedio de 8.9% y 6.4%, respectivamente; mientras que en el año de pandemia aumentaron en 35.8%, resultado llamativo debido a la fuerte contracción de la economía en 2020. Entre 2021 y 2022, crecieron en 9.4%.

Sin embargo, a pesar de los cambios

Aunque hubo cambios estructurales significativos, una parte importante de la vieja institucionalidad se mantuvo, lo que provocó que los incentivos microeconómicos, ─base de las ganancias de productividad y competitividad de cualquier reforma─ no se modificaran significativamente. Por ejemplo, los activos estatales no se privatizaron —y no digo que debió hacerse; solo apunto lo que no cambió—, y más allá de los cierres o fusiones empresariales aprobados como parte del proceso de perfeccionamiento institucional antes mencionado, tampoco se permitió la quiebra como mecanismo sancionador de la mala gestión, incluso, cuando las empresas reportaban pérdidas.

Con relación a esto último, se mantuvieron las transferencias (subsidios) del presupuesto del Estado a las empresas y el marco jurídico conservó su laxitud respecto a la cadena de impagos entre estas. Por otra parte, el acceso a recursos productivos críticos como las materias primas importadas o el combustible siguió siendo regulado por el plan de la economía, y tampoco se permitió la libre contratación y despido de trabajadores. Por último, aunque los precios en el sector estatal se flexibilizaron respecto a la situación pre-reforma, no hubo un proceso de liberalización que permitiera integrar o unificar el sistema de precios estatal y privado, el cual conservó su segmentación.

Se mantuvieron las transferencias (subsidios) del presupuesto del Estado a las empresas y el marco jurídico conservó su laxitud respecto a la cadena de impagos

Entonces, ¿por qué la baja efectividad de las reformas? El modelo resultante fue un sistema productivo segmentado con dos motores, el privado y el estatal, que de forma individual fueron insuficientes para jalar de la economía cubana de forma significativa. Por una parte, las transformaciones en el sector estatal no penetraron lo suficiente como para remover los fundamentos productivos del viejo modelo, y por otra, la apertura al sector privado fue lo suficientemente limitada como para producir derrames generales. Hay dos problemas que se derivan de las reformas cuando son parciales: primero, la efectividad de los resultados es modesta —si acaso—, y segundo, los beneficios no se generalizan, sino que, por el contrario, se concentran o polarizan en segmentos muy específicos de la sociedad.

Cómo transitar hacia un modelo productivo integrado

Si a las reformas inefectivas se añade la serie de shocks consecutivos que fueron teniendo lugar desde finales de la década pasada, tales como, el aumento e intensificación de las sanciones unilaterales de Estados Unidos, la pérdida de socios comerciales y financieros, la pandemia, la inflación internacional, así como la implementación fallida del Ordenamiento Monetario, y el inadecuado manejo macroeconómico; el resultado es la conformación de una súper crisis. En este contexto es importante reconocer que el único esquema de salida posible a la actual situación pasa por la profundización de las reformas pendientes para superar las contradicciones del modelo productivo segmentado, antes mencionado.

Sin embargo, en una economía que enfrenta tantas restricciones y problemas estructurales a la vez, no todas las reformas pueden ─ni deben─ hacerse al unísono. En otras palabras, la secuencia importa. Dejando a un lado, intencionadamente, un significativo arsenal de políticas públicas de fomento y reactivación productiva, me concentro en tres transformaciones institucionales que representan, en mi opinión, premisas que deberían encabezar la lista de acciones en cualquier esquema de salida a la crisis económica actual. Las mismas pueden resumirse en la siguiente tríada institucional: autonomía estatal, fomento de actores económicos no-estatales, e integración del sistema de precios estatal y no-estatal.

En una economía que enfrenta tantas restricciones y problemas estructurales a la vez, no todas las reformas pueden ─ni deben─ hacerse al unísono.

Es importante aclarar que estos cambios son condiciones necesarias, sin embargo, no suficientes para para reactivar la economía; y segundo, que operan como un conjunto. Es decir, producen resultados inefectivos si se hacen de forma independiente, porque es la combinación entre ellos lo que provoca efectos de sinergia trasmitidos al resto del sistema económico. Por ejemplo, no tiene sentido aumentar el espacio al sector no-estatal sin otorgar mayor autonomía a la empresa estatal, porque el resultado sería la profundización de la segmentación.

La autonomía no es un concepto abstracto. Significa que, al igual que una empresa privada, la empresa estatal debería ser capaz de decidir sobre la base de estrategias propias la cantidad de bienes a producir, el precio a vender, los trabajadores a contratar, el salario a pagar o las inversiones a realizar. Autonomía no es, sin embargo, sinónimo de libertinaje, más cuando quien gestiona no es el propietario, tal y como sucede con la propiedad pública. La forma que encontró el resto del mundo para superar las contradicciones entre gestión y propiedad es la gobernanza corporativa. Los precedentes que han existido en Cuba al respecto han fallado por la excesiva centralización de la asignación de recursos, que no desapareció con la reforma pasada, sumado a la falta de voluntad verdadera para descentralizar el proceso de toma de decisiones empresariales.

Respecto al fomento del sector no estatal, la introducción de pymes en septiembre de 2021 fue probablemente el cambio más trascendental que haya tenido lugar durante el período de reformas. Aumentó la oferta de bienes y servicios que había sido duramente castigada por la crisis de la pandemia, generó puestos de trabajo mejor remunerados, creó nexos productivos con el sector estatal, y a la vez, mayor presión competitiva sobre este; permitiendo la revelación de un sistema de precios de mercado que debería ser usado como referencia para el diseño de políticas económicas del sector estatal, el cual, aún hoy, opera sobre la base de un sistema de precios administrativo.

Sin embargo, últimamente son cada vez más frecuentes las voces que atribuyen a las pymes una responsabilidad significativa en la situación de crisis actual, en particular, de la inflación, baja recaudación fiscal y creciente desigualdad. Entrelíneas es posible leer que la respuesta natural a las «nuevas» contradicciones ha sido la de poner freno al fomento de las pymes, revirtiendo mucho del espacio conquistado previamente.

Son cada vez más frecuentes las voces que atribuyen a las pymes una responsabilidad significativa en la situación de crisis actual.

Dejando a un lado el análisis sobre las causas reales de esta situación, que supera el objetivo de este artículo, es importante señalar que a diferencia de lo que algunos sectores piensan, no es restringiendo a las pymes que estos problemas se resolverán. El camino es justo el contrario. Los modelos productivos son más exitosos en la medida en que crece su inclusividad, y cuando llevan y difunden a las grandes mayorías los beneficios de las transformaciones. Frenar la creación de nuevas pymes, así como poner restricciones a las ya existentes, solo concentrará en un número cada vez más reducido de personas los beneficios de las reformas, reducirá la base recaudatoria por los efectos recesivos, y alimentará la inflación por el canal de la oferta. Es decir, se obtendrá justo lo contrario a lo que se desea. Si hubo un fallo en la reforma pasada, no fue haber apostado por este actor económico, más bien fue no haber apostado de la misma forma por la empresa estatal, impidiendo que ganara autonomía y atándola a numerosas restricciones institucionales que la colocaron en una situación de desventaja estructural.

Por último, en relación con la integración del sistema de precios (privado y estatal), es importante entender que esta es la única vía de superar la segmentación del modelo productivo. Por sistema de precios se entiende no solo el precio de venta de los bienes finales, sino también de los salarios, el tipo de cambio, el tipo de interés y el precio de los insumos intermedios. Las empresas privadas y estatales necesitan relacionarse sobre el mismo sistema de precios para poder competir y colaborar sobre las mismas bases, por lo tanto, este objetivo es de una urgencia impostergable. Sin embargo, representa a la vez el desafío más complejo y técnico de la primera etapa de las transformaciones futuras debido a los incontables efectos de ajuste que genera.

Ahora bien, la función del Estado en el proceso de integración de precios es la de aplicar políticas redistributivas para evitar que ciertos sectores de la sociedad carguen con el costo de dichos ajustes, mientras los beneficios se concentran en otros. Intentar obviar o no administrar los efectos generados sería un importante error de diseño de política.

La función del Estado en el proceso de integración de precios es la de aplicar políticas redistributivas para evitar que ciertos sectores de la sociedad carguen con el costo de dichos ajustes

La experiencia de China y Vietnam sugiere que la mejor forma de integrar precios es a través de un mecanismo dual. Este supone que ─haciendo uso de su mayor autonomía─ las empresas estatales venden productos y compran insumos sobre la base de los precios que fija la economía no-estatal. Sin embargo, es dual porque la integración no ocurre para toda la cantidad vendida y comprada por la empresa; sino que, por el contrario, ocurre para los nuevos valores que la empresa crea una vez pactado un plan con el Estado a los viejos precios. Este tipo de instrumentos es particularmente útil para ayudar a mitigar los costes de ajustes mencionados arriba.

Para concluir, insisto en la idea de que la tríada institucional es la primera acción de un programa de reactivación mucho más amplio que supone la implementación de todo tipo de políticas productivas bajo el principio pragmático de «hacer todo lo que funcione» para aumentar la oferta. Es seguro que —para garantizar su éxito— ese programa deberá basarse, por una parte, en una nueva relación entre el Estado y sus empresas, a través del establecimiento de nuevo un marco institucional con funciones productivas y regulatorias claramente delimitadas. Por otra, en el uso de toda clase instrumentos económicos que apunten a la eliminación de obstáculos y distorsiones; donde el Estado fomente la expansión del sector productivo en su conjunto a través de políticas de financiamiento, internacionalización, estabilización macroeconómica, y muchas otras.

[1] Incluye el empleo en las empresas estatales y en las entidades del sector público tales como hospitales y escuelas.

[2] Se refiere a los salarios del sector estatal