Por Pedro Monreal
17 de junio de
2020
Se dijo rápido
y como “volando debajo del radar”, pero la idea más intrépida que se expresó en
la Mesa Redonda del 16 de julio fue lo que parecería ser el reemplazo del
contenido tradicional de la “planificación centralizada” en Cuba.
A principios de
2020 se había abordado oficialmente el tema, pero ahora se ha expresado de
manera categórica. Se dice que ya no consistiría en la asignación
administrativa y centralizada de recursos. Como se sabe, la única otra manera
de asignar recursos en una economía es mediante el mercado, con los precios
desempeñando una función clave.
Si se estudian
las reformas económicas en sociedades controladas por partidos comunistas, ese
paso fue generalmente considerado como la adopción de “una segunda mejor
opción”. Siempre se adoptó bajo presión y, llegado un momento (fines de los 80s
y principios de los 90s), el enfoque fracasó en la mayoría de los casos, pero
avanzó espectacularmente en algunos países. Aprovecho para introducir el punto
de que “el socialismo realmente existente” no fracasó en país alguno
principalmente por causas económicas. Las transformaciones fueron procesos
primordialmente políticos.
Se le pudieran
poner ornamentos narrativos a la mutación de la noción de planificación
centralizada, pero eso no cambiaría lo esencial: si la asignación no la hace un
aparato burocrático central, entonces tiene que hacerla el mercado. Esta ha
sido la polémica más antigua, más áspera y, en momentos determinados, la más
“peligrosa” de las controversias económicas de la llamada “construcción del
socialismo”. Es una historia fascinante que conviene entender hoy. Volveré
sobre el tema en otros textos.
¿En qué pudiera
consistir una planificación centralizada eventualmente redefinida?
La respuesta
breve sería en la capacidad para poder “modificar” el funcionamiento del
mercado–incluyendo un mercado “socializado” de capitales- mediante instrumentos
basados en el peso relativo de la propiedad estatal y del crédito bancario.
Sería una
noción que “estaría en paz” con una visión económica del socialismo como un
sistema económico donde los activos estratégicos y los más productivos fuesen
de propiedad social. Con un porciento relativamente limitado de control directo
sobre los activos económicos del país, el Estado controlaría el ritmo del
crecimiento económico y de la dirección del proceso de desarrollo.
No es una
visión “grandiosa” del socialismo, pero ese tipo de sistema funciona en la práctica
en China y Vietnam. No estoy haciendo aquí un juicio de valor sobre la reforma
de esos dos países y mucho menos estoy sugiriendo que se copie modelo alguno.
Simplemente constato que es practicable.
Esa idea de
redefinir la “planificación centralizada” en Cuba pudiera ser relevante porque
ayudaría a despejar el debate económico de visiones “escapistas” que proponen
formulas “puras” de reconstrucción social. Una redefinición del concepto
ayudaría a pensar de manera concreta y práctica en como liberar el país de
instituciones que establecen límites para el desarrollo, o sea, eliminar las
“trabas” según la narrativa política nacional.
Habiendo
abordado este aspecto que considero esencial, si bien no es algo tan llamativo,
paso ahora a anotar brevemente algunas consideraciones preliminares sobre las
medidas anunciadas en la Mesa Redonda.
Las medidas:
La información
ofrecida ayer cubre un amplio rango de temas, la mayoría de los cuales apenas
fueron esbozados, de manera que parece conveniente esperar a que la “estrategia
económico social para la segunda etapa” sea formalizada en un documento
oficial, antes de hacer un análisis detallado.
Se mencionó que
la estrategia incluye un diagnóstico, una visión del impacto sobre la economía,
16 áreas claves, principios y medidas.
En los
comentarios que siguen, solamente retengo las medidas, entendidas como acciones
concretas para incidir sobre la economía.
Una evaluación
anticipada de las medidas, es decir, antes de que estas tengan resultados, casi
siempre es un ejercicio normativo (se compara con lo que “deberían ser”) y
técnico (verificando la coherencia interna).
En ese plano de
anticipación, las medidas pudieran ser evaluadas a partir de criterios
distintos, por ejemplo, comparándolas con un “modelo” teórico, comparándolas
con medidas anteriores en Cuba, o comparándolas con medidas aplicadas en otros
países.
Como todavía se
carece de información, solamente comentaré las que me parecen más relevantes.
Las he separado en dos grandes grupos: medidas de corto plazo y con
efecto sobre el consumo, y medidas con impacto sobre el aparato productivo.
Medidas de
corto plazo con efecto sobre el consumo
- Medidas de
corto plazo con un efecto muy amplio sobre el consumo
- Suplemento
de surtidos importantes de alimentos mediante la venta controlada en
julio y agosto (a precios no subsidiados)
- Continuarán
las ventas de 47 productos básicos en CUC y CUP
- Medidas
con efecto inmediato (dolarización parcial)
- Inicio de
las ventas de productos de amplio consumo (“gama media y alta”) en moneda
libremente convertible (MLC)
- Eliminación del gravamen al
dólar
- Oferta en
divisas de servicios turísticos en el país, con bonificación
- Expansión
de la “bancarización” asociada a la captación de remesas
Comentarios:
- Las
medidas de corto plazo con un efecto muy amplio sobre el consumo (circuito
CUP y CUC) deberían tener un impacto positivo –que no quiere decir
suficiente- sobre el nivel de consumo básico de la población, el cual
sería mayor que el impacto que tendría el mercado dolarizado. La debilidad
de la medida es que dependería en muy alto de asignaciones de divisas,
incluyendo las posibles transferencias del segmento dolarizado.
- El CUC
parecería ser “una rueda que sobra” en todo este engranaje. Como dice mi
colega Julio Carranza, el CUC es hoy simplemente un billete de 24 CUP,
pero no se dispone por el momento de información para poder hacer un
juicio acerca del mantenimiento del CUC en este esquema monetario de
mercados segmentados.
- El
planteamiento del esquema ampliado de dolarización parcial consiste en una
segmentación monetaria de mercados, cada uno con su propia dinámica, pero
incluyendo una interconexión entre ellos mediante una transferencia de
divisas mediante asignación administrativa hacia el circuito no
dolarizado. La segmentación pudiera ser admisible como remedio temporal a
una crisis de balanza de pagos, pero debería existir un “plan de salida”
respecto al esquema adoptado. La dolarización parcial no es compatible con
el modelo económico al que se aspira en los documentos oficiales de la reforma.
Este es un punto importante: la dolarización parcial debe estar acompañada
de una estrategia de “desdolarización”.
- Llama la
atención que no se haya incluido una perspectiva del efecto distributivo
que tendrían estas medidas, es decir, una evaluación respecto a si esas
medidas “aprobarían” un test de crecimiento inclusivo, de manera
combinada, o sea, como se afectaría la distribución del ingreso entre el
10% de la población con mayores ingresos en comparación con el 40% de la
población con menores ingresos (índice de Palma).
Medidas con
impacto sobre el aparato productivo
Se mencionaron
diversas medidas de este tipo, algunas de ellas muy importantes, como la mayor
autonomía de la empresa estatal, pero en muchos casos es difícil precisar que
es lo que hay detrás de un gran titular, de manera que me he limitado a
comentar las que considero que son medidas relevantes y que fueron anunciadas
con algunos detalles que permiten intuir, si bien no entender completamente, su
contenido.
Se comentan
cinco medidas. Todas son positivas y apuntan en la dirección correcta. Con el
esquema actual sirven para empezar procesos importantes que deben ponerse en
marcha lo antes posible, pero en mi opinión tienen algunos problemas de diseño
que deberían ser superados sobre la marcha.
- Priorizar
la producción nacional de alimentos y la flexibilidad de comercialización
Comentario: Esta es, por amplio margen, la más
relevante de las medidas anunciadas ayer. “Certifica” lo que se ha estado
diciendo en meses recientes acerca de hacer una reforma del agro desde una
perspectiva integral, que incluya los diferentes eslabones del proceso. Se
mencionaron componentes importantes como transformaciones en la estructura del
ministerio de agricultura, reforma de las empresas estatales del agro, cambios
en las relaciones entre empresas estatales y actores no estatales, la formación
de precios, eliminar el impago a los productores, la simplificación de la
cadena de distribución, facilidades para exportar e importar “directamente”, y
apoyos en crédito mediante una banca especializada de fomento agrícola. Un
componente que habrá que seguir de cerca es el relativo a que no se permitiría
el funcionamiento de estructuras monopólicas estatales. La “superficie de
contacto” de esta medida es muy amplia y de hecho tiene la capacidad de
funcionar como “catapulta” de otras medidas, principalmente las relativas al
incremento y diversificación de las exportaciones, el establecimiento de
mercados mayoristas de medios de producción, y el establecimiento de la micro,
pequeña y mediana empresa (MYPYME).
- Diversificación
de los actores que puedan exportar
Comentario: Una medida muy importante,
especialmente para el agro porque este es el sector que cuenta con mayor
potencial para dar una respuesta de oferta exportadora en el corto plazo.
Siendo su base productiva gestionada principalmente por actores privados y
cooperativos, el establecimiento de medidas de incentivación y de facilitación
pudiera añadir activos nacionales a la exportación en un grado que no podría
hacer ningún otro segmento del sector no estatal en plazos inmediatos. La
medida se establece, sin embargo, con un “defecto de fábrica”, tan visible como
“trabador”. En rigor, los actores no estatales no necesitan exportar mediante
empresas estatales. Lo que necesitan es contar con apoyo estatal (Cámara de
Comercio, consultoría, información, capacitación, normativas de calidad,
créditos y seguros) y los servicios de empresas (estatales o no) especializadas
en canalizar exportaciones (transitarios, agentes de aduanas y operadores
logísticos) que se encarguen de la intermediación entre el productor nacional y
el importador extranjero. Igualmente es muy “raro” que el precio de exportación
tenga que ser establecido por contrato entre el productor nacional y la empresa
estatal. Tanto esa obligación de exportar mediante empresa estatales como el
mecanismo de precios no tiene una racionalidad económica clara. Parece ser un
“atajo” administrativo para seguir practicando el monopolio del comercio
estatal. Quizás alguien pudiera explicar la racionalidad de tal enredo. En
principio, un productor privado de mangos pudiera exportar incluso a través del
sitio web de un gigante de la distribución como la empresa china Ali Baba. Eso
funciona en todas partes, no veo la razón para que no pudiera funcionar en
Cuba.
- Establecimiento
de un mercado mayorista de medios de producción en MLC
Comentario: La medida pudiera tener un impacto
notable en el corto plazo, especialmente en la agricultura. Aquí valen dos
comentarios. En primer lugar, establecer un circuito dolarizado segmenta el
mercado nacional y por tanto debe existir una estrategia para “desdolarizar” en
una fase posterior. En segundo lugar, también aplica aquí el comentario sobre
la irracionalidad de tener que operar en el comercio exterior a través de una
empresa estatal, en este caso para hacer importaciones. Cualquiera que tenga el
dinero suficiente pudiera importar hoy un tractor –con opción de marcas y
prestaciones- directamente desde un sitio web.
- Establecimiento
de la micro, pequeña y mediana empresa (MYPYME)
Comentario: Una medida muy importante sobre la
que anteriormente he escrito en extenso. En el caso de las privadas, al
permitir la absorción de fuerza de trabajo con un techo de productividad más
alto que el que ofrece el trabajo por cuenta propia TCP), permitiría hacer una
reforma de la empresa estatal –que generaría trabajadores “excedentes”- de una
manera que evitaría baches de productividad muy acentuados en el proceso de
transformación de la estructura de empleo en Cuba. Al pagar salarios usualmente
mayores que los salarios estatales, reforzaría la demanda interna. Es
interesante que la medida ha sido presentada en forma de “combo” al mezclar
MYPYMES privadas y estatales. No digo que no sea posible que operen MYPYMES
estatales. Supongo que tendrían que ser de subordinación municipal. La medida
pudiera incluir ambas formas de propiedad. No tengo un problema mayor con eso,
pero conviene llamar la atención sobre tres cosas: no es exacto que la escala
haga igual a una MYPYME privada y a una estatal. Hay diferencias legales y en
cuanto a necesidades de apoyo que deben ser consideradas. En segundo lugar, no
queda clara la razón por la que el Estado deba ocuparse de activos que por lo
general son de baja productividad. La excepción pudiera ser la MYPYME estatal
en áreas de innovación. Finalmente, existen asimetrías notables entre el punto
de partida para establecer MYPYMES estatales y privadas. Mientras que hoy
existen actividades TCP que pudieran ser transformadas legalmente en MYPYMES y
que ya trabajan con una tasa de cambio devaluada (1:24), las MYPYMES estatales
ya son legales, pero al trabajar con una tasa sobrevaluada de 1:1, habitan en
“otro planeta económico”. Establecer MYPYMES no necesita una ley que pudiera complicarse
si se incluyen las privadas y las estatales. Las que necesitan una legalización
expedita son las privadas y eso no necesita una ley porque pudiera hacerse con
una normativa legal de menor rango. Más adelante pudiera adoptarse una ley para
las MYPYMES. Una cuestión adicional, en el caso de Cuba, el área
agro-alimentaria es donde parece existir mayor potencial para hacer MYPYMES en
plazos inmediatos.
- Impulsar
las cooperativas no agropecuarias (CNA) y ampliación del trabajo por
cuenta propia (TCP)
Comentario: Probablemente sea la medida que desde
hace más tiempo han sugerido la mayoría de los economistas cubanos que conozco.
Las CNA representan la forma organizativa no estatal más desaprovechada del
país y el TCP, a pesar de su importancia en la creación de empleo neto en el
último decenio, institucionalmente ha evolucionado poco y es una de las áreas
más “trabadas” del sistema económico. No se dieron muchos detalles. Solamente
se dijo que se va a “dar por concluido el experimento” (una especie de limbo)
con las CNA y que estas “se impulsarían”. Respecto al TCP se anunció que “se
transformaría la manera en que se autoriza” y que se “flexibilizaría” y que se
cambiaría el mecanismo para que “no haya tanto detalle en cuanto a las
actividades”. Un problema de corto plazo es que un alto por ciento de las
licencias TCP incluyen actividades relacionadas con el turismo y con redes de
abastecimiento vinculadas a los viajes, de manera que es un sector en una
crisis cuyo fin es difícil estimar. La ampliación de licencias hacia otras
actividades con otro tipo de demanda sin duda ayudaría a proporcionar empleos e
ingresos, pero eso no resolvería la crisis de otros segmentos del TCP y sobre
ese punto no se mencionaron posibles medidas.
Hay una
cuestión “transversal” para la cual no se anunciaron medidas en plazos
inmediatos: la unificación monetaria y cambiaria. La implicación es que en el
momento futuro en que haga la devaluación del CUP en su tasa oficial van a
modificarse muchos parámetros de la economía y con ello cambiaría el impacto de
las medidas que empiezan a aplicarse ahora, pero supongo que eso ha sido
considerado en el plan.
Resumiendo, entre las medidas con las que se
cuenta con información mínima para adelantar criterios, son muy importantes las
medidas para tratar de “ponerle un piso” y de hecho para intentar mejorar el
nivel de abastecimiento de un surtido de productos de consumo popular de “línea
económica” en el circuito monetario nacional (CUP y CUC). El esquema sería
parcialmente financiado mediante transferencias de divisas desde el segmento
dolarizado del mercado, que funcionaria con productos de distinta calidad. La
dolarización parcial en la que se basa el esquema pudiera contribuir a aliviar
el empeoramiento de la balanza de pagos, pero la fragmentación económica que lo
acompaña crea ineficiencias y no es compatible con el modelo descrito en los
documentos guías de la reforma. En ese sentido, la dolarización parcial debe
ser asumida como un “mal” necesario y transitorio y por tanto debe ir acompañada
de un programa de desdolarización para aplicarse en una fase futura del
proceso. Se necesitan identificar objetivos, plazos e indicadores. Especial
atención debería dársele a la medición del efecto distributivo de las medidas,
es decir, su posible impacto en la desigualdad.
Las cinco
medidas que han sido diseñadas para tener un impacto sobre el aparato
productivo son positivas en general y deberían ser aplicadas lo antes posible.
Existe la probabilidad de que pudieran dar resultados en plazos inferiores a
los 12- 18 meses. La más relevante es la relativa a la producción y
distribución de alimentos, la cual puede funcionar como un catalizador de las
otras cuatro medidas. La aparente paradoja es que parece confiarse más en los
mercados de consumo que en los mercados de “factores de producción” (bienes de
capital y fuerza de trabajo). Como los cambios hay que empezar a implementarlos
lo antes posible, es preferible aplicar esas medidas en su forma actual, para
poner en movimiento los cambios, a pesar de sus “defectos de fábrica”,
especialmente el relativo a la innecesaria “viscosidad” institucional con la
que se intenta acompañar las exportaciones e importaciones de los actores no
estatales, así como la poco convincente racionalidad general de MYPYMES estatales
que empantanarían al sector estatal con activos de baja productividad. Pudieran
justificarse MYPYMES estatales en áreas de innovación, pero en otros casos la
justificación es problemática.
Asumo que las
sanciones de EEUU contra Cuba se mantendrían en un plazo impredecible y con
giros que pudieran ser insospechados. Muy probablemente, desde EEUU se hagan
acciones que pudieran tener un impacto sobre la efectividad de las medidas,
pero debería quedar claro que la rigidez de la institucionalidad actual del sistema
económico cubano abre flancos y multiplica los impactos externos. La estrategia
anunciada en la Mesa Redonda será efectiva si logra transformar la
institucionalidad de la economía cubana y esta institucionalidad gira alrededor
del binomio plan- mercado. No estoy diciendo nada nuevo, pero conviene rescatar
la importancia del cambio institucional, es decir, de las “reglas del juego”
con las que opera la economía.
Lo más
importante de la estrategia es la manera en que parece intentar redefinirse el
concepto tradicional de la “planificación centralizada” en Cuba. Es un tema
sustantivo. Tiene una dimensión teórica, pero con posibles implicaciones
prácticas que transformarían el sistema económico: una estructura ministerial
más ligera, que fuese normativa y no operativa, la “des-ministerializacion” de
las empresas estatales, mercados socializados de capital, el crédito como
principal palanca económica estatal, y la función crucial de los precios en la
asignación de recursos en un contexto de mercados regulados. Nada de eso cambia
de un día para otro. Harían falta unos diez años, pero todo viaje empieza con
los primeros pasos.
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